El Juez Asociado Señor Corrada Del Río
emitió la opinión del Tribunal.
Nuevamente nos enfrentamos a una controversia acerca del derecho que tienen los ciudadanos a obtener informa-ción en manos del Gobierno, esta vez en su dimensión procesal. En específico, el presente caso nos provee la opor-tunidad de expresar y aclarar cuál es el foro que posee jurisdicción primaria para adjudicar controversias relati-vas a dicho derecho: el foro administrativo o el judicial. Veamos.
r-H
El 9 de diciembre de 1992 la Sra. Ligia M. Ortiz Rivera y el Sr. Héctor R. Ortiz Rivera (en adelante recurridos) iniciaron un trámite ante el Secretario de Justicia para que se nombrara un Fiscal Especial Independiente (en ade-lante FEI), al amparo de la Ley Núm. 2 de 23 de febrero de 1988 (3 L.RR.A. secs. 99h-99z (en adelante Ley Núm. 2)). En su escrito titulado “Querella Jurada y Solicitud de la Designación de un Fiscal Especial Independiente”, los re-curridos hicieron una serie de imputaciones de conducta grave contra un ex juez, el Hon. Fernando Campoamor Re-dín (o el querellado).(1) Asimismo, se alegó específicamente [226]*226que el querellado había “ ‘utilizado y obtenido ventaja de su posición como Juez Superior’, utilizando ‘su autoridad, influencia y reconocimiento como tal” al llevar a cabo cier-tos actos ilegales. Apéndice, pág. 62. Por último, se alegó que luego de que los recurridos presentaran una demanda civil en contra del querellado por los hechos imputados en la querella, éste intervino ilegalmente en los procedimien-tos judiciales “ ‘alterando la minuta del 24 de septiembre de 1992’ ”. íd.
El 31 de diciembre de 1992 el Secretario de Justicia In-terino le informó a los recurridos mediante carta que se había efectuado una “investigación preliminar de rigor” conforme a lo dispuesto en la Ley Núm. 2. En la carta se indicó que, a la luz de los resultados de la investigación preliminar, solicitaría al Panel sobre Fiscal Especial Inde-pendiente (en adelante el PFEI o el Panel) el nombra-miento de un FEI para efectuar una investigación en su fondo indicando “que la prueba recopilada constituye causa suficiente para creer que el Juez Fernando Campoamor Re-dín ha incurrido en la comisión de delitos ... contemplados en [la] ley.” (Énfasis suplido.) Apéndice, pág. 63. Conse-cuentemente, el Panel nombró al Lie. Federico Torres Ji-ménez como FEI del caso.
No obstante, al cabo de un (1) año, el 3 de diciembre de 1993, el FEI designado rindió su informe al Panel en el cual concluyó que no procedía instar acción penal alguna contra el querellado.(2)
[227]*227El 9 de diciembre de 1993, el Presidente del Panel remi-tió a los recurridos copia del informe final del FEI. El 15 de diciembre de 1993, los abogados de los recurridos cursaron al Panel una carta mediante la cual solicitaban reconside-ración de la determinación del FEI. Solicitaron, además, que el Panel les indicara cuál era “ ‘el procedimiento a seguir para canalizar su solicitud de reconsideración’ Apéndice, pág. 67. Por último, solicitaron que se les permi-tiera “ ‘examinar la totalidad del expediente [del] fiscal, así como toda la información obtenida durante el curso de [la] investigación”.(3) íd.
El 24 de diciembre de 1993 la Directora Ejecutiva del Panel le informó a los recurridos mediante carta que, de-bido a que un miembro del Panel se encontraba enfermo, su petición de 15 de diciembre de 1993 sería discutida en una reunión posterior del Panel.(4) Varias semanas trans-currieron hasta que, finalmente, el 3 de febrero de 1994, el Panel le envió una comunicación escrita a los recurridos, informándole que se denegaba su solicitud de 15 de diciem-bre “ ‘porque la reconsideración de la decisión del Fiscal Especial Independiente limitaría y vulneraría la indepen-dencia de dicho funcionario’ Apéndice, pág. 67.
Conforme a la Ley de Judicatura vigente en aquel mo-mento, el 7 de marzo de 1994, los recurridos acudieron al Tribunal Superior mediante un recurso de revisión.(5) El recurso tenía el propósito de que se revisara la actuación del Panel, primero, por éste no haber ordenado la “reinves-tigación” de la querella “de forma adecuada”; y segundo, [228]*228por no haber “relevado” al FEI que rindió el informe y nom-brado a otro con el propósito de que “hiciera una [segunda] investigación adecuada y determinara luego de la misma si se debía o no presentar denuncias contra el Juez Campoamor”. Apéndice, pág. 68.(6)
En su Sentencia de 8 de agosto de 1994, el Tribunal de Superior(7) llegó a las siguientes conclusiones de hecho, que estimamos pertinentes al caso de autos:
Una lectura del informe que rindió el FEI al Panel ... revela que la labor investigativa del FEI en este caso fue seriamente defectuosa, y que el razonamiento en que descansó el FEI para justificar su decisión de no presentar denuncias criminales contra el juez querellado contiene graves errores de derecho. ...
En definitiva, no vemos cómo un FEI en este o cualquier otro caso similar pueda abdicar totalmente su responsabilidad de hacer una investigación independiente y adecuada de los hechos que motivaron la querella ante su consideración, y se pueda conformar con descansar en la evidencia y las determi-naciones de hecho de un pleito civil contra la misma parte querellada.
A la luz de todo lo anterior, nos parece inevitable la conclu-sión de que la “investigación” llevada a cabo por el FEI en este [229]*229caso fue seriamente deficiente, por no decir torcida, que dicha deficiencia resulta totalmente inexplicable, y que el FEI no ha ofrecido ninguna justificación adecuada de su extraño comportamiento.
Aparte de lo anterior, encontramos gravísimos errores de de-recho en el razonamiento que contiene el informe del FEI, en el cual éste descansó para concluir que el juez querellado no había incurrido en el delito de apropiación ilegal agravada.
[iV]o es válido, como pretende el FEI en su informe, inferir la ausencia de intención criminal, y por tanto la ausencia de responsabilidad penal, por el mero hecho de que en este caso unos actos objetivamente constitutivos de delito fueron come-tidos en forma abierta. (Énfasis suplido y en el original.) Apén-dice, pág. 69-75.
Si bien el Tribunal Superior llegó a la conclusión de que la labor investigativa del FEI fue "seriamente defectuosa” y “torcida”, y que su informe contiene “inexplicables omi-siones y graves errores de derecho” (Apéndice, pág. 81), no obstante, concluyó que los recurridos carecían de legitima-ción activa (standing) para solicitarle a un tribunal que obligase al Panel “a tomar medidas contra el FEI” (id.); en particular, para solicitar que se obligara al Panel a nom-brar un nuevo FEI en el caso, y ordenase una reinvestiga-ción “adecuada”.(8) Por tal razón, a pesar de su extensa sentencia, denegó la expedición del auto de revisión solici-tado por los recurridos.(9)
De esa determinación, los recurridos acudieron ante nos mediante petición de certiorari. El 29 de noviembre de [230]*2301994, este Tribunal emitió una resolución para denegar la expedición del recurso presentado.(10)
En el ínterin, los recurridos habían solicitado reconside-ración al Tribunal Superior. Una vez recibida copia de la Resolución del Tribunal Supremo, los recurridos solicita-ron nuevamente el obtener acceso al expediente investigativo. Mediante Orden de 28 de abril de 1995, el tribunal de instancia declaró sin lugar la reconsideración, sin perjuicio de que solicitasen acceso directamente al Panel, y de denegarse lo solicitado, éstos acudiesen entonces al Tribunal en “un nuevo recurso de revisión judicial con re-lación a dicho asunto únicamente”.(11) (Enfasis suplido.) Apéndice, pág. 59.
Así las cosas, los recurridos acudieron al Panel para so-licitar, una vez más, acceso al expediente investigativo del ex juez Campoamor Redín. El 21 de junio de 1995, y nue-vamente, el Panel denegó la petición mediante una carta, aclarando, específicamente, que la solicitud “carece de fun-damentos a la luz de los criterios establecidos por el Artí-culo 16 de la Ley 2 de 23 de febrero de 1988 ...”. (Énfasis suplido.) Apéndice, págs. 49-50.
El 10 de julio de 1995, los recurridos le enviaron nueva-mente otra carta al Panel, mediante la cual solicitaron “re-consideración” de su última denegación. Estimamos opor-tuno transcribir parcialmente el contenido de dicha comunicación:
En innumerables ocasiones previas hemos expuesto las ra-zones que motivan nuestra solicitud de acceso a información
[231]*231Indica su comunicación que nuestra solicitud carece de fun-damentos a la luz de los criterios establecidos por el Artículo 16 de la Ley Núm. 2 .... Nos parece que esta interpretación del Artículo 16 adolece de serios defectos constitucionales e im-pone una carga de la prueba sobre el solicitante de la informa-ción que, por razón de no tener acceso a los documentos que solicita, no podrá ser descargada adecuadamente.
Contrario a lo expuesto en su comunicación, conforme [a]l Artículo 16 y su interpretación ... constitucional vigente, co-rresponde al Panel ofrecer acceso a toda la información bajo su control a menos que pueda demostrar que se encuentra pre-sente alguna de las excepciones o reclamos de confidencialidad constitucionalmente reconocidos que rebase el umbral exigido por el derecho constitucional de acceso a información gubernamental. En su comunicación, el Panel deja de exponer detalladamente sus objeciones o reclamos de confidencialidad a aquellos documentos o información específica en el expe-diente que entienda se encuentran protegidos o cuya divulga-ción sea contraria al Art. 16.
Conforme [a]l derecho vigente en nuestra jurisdicción, el de-recho del pueblo a tener acceso a información en poder del Estado, de jerarquía constitucional, se interpretará liberal-mente a favor del ciudadano y restrictivamente en cuanto a sus limitaciones y exclusiones, mediante un escrutinio acu-cioso de los intereses apremiantes que se pretenden preservar al mantener la confidencialidad de la información [.]
Habiendo terminado en el caso de referencia la investigación del Fiscal Especial, rendido su Informe Final, denegada la re-visión de la decisión del PFEI y denegado el recurso apelativo para revisar aquella denegatoria, devuelto el mandato, no exis-tiendo la posibilidad del nombramiento de un nuevo Fiscal Especial y no quedando pendientes asuntos sobre esta investi-gación, aplican en toda su fortaleza los principios constitucio-nales que otorgan al ciudadano acceso a información bajo el control gubernamental.
Nuestra solicitud de acceso a información es cónsona con los propósitos de la Ley Núm. 2, dirigida a “restaurar la confianza del pueblo en su gobierno y en sus servidores públicos”. El ac-ceso a la información en poder del PFEI es el único medio para que la ciudadanía pase juicio sobre la adecuacidad [sic] de sus procedimientos y ejecutorias.... (Enfasis suplido y citas omitidas.) Apéndice, pág. 52-54.
A esta carta respondió el Panel, el 10 de agosto de 1995, indicando que
[232]*232... el derecho de la ciudadanía a acceso a la información inves-tigativa bajo la [Ley Núm. 2] es invocable [sic] cuando no apli-can los criterios establecidos por el Artículo 16 de la Ley Nú-mero 2 ... por vía de excepción, cuando el Panel determina que la divulgación no tendrá las consecuencias enumeradas en los seis subincisos del artículo. La obligación del Panel de prote-ger la información en el transcurso de una investigación criminal es tan significativa que la misma ley autoriza al Gober-nador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico destituir a los Miembros por “hacer público un informe cuya divulgación no está autorizada por esta Ley.” Artículo 17.
Al Panel se le prohíbe divulgar información de los expedien-tes investigativos a menos que se determine, inter alia, que no constituye una intromisión irrazonable en la privacidad, y que no expone al público técnicas o procedimientos investigativos que afecten el curso de estas investigaciones.
... [S]e desprende que el propósito en solicitar acceso al ex-pediente del Ledo. Fernando Campoamor Redín está dirigida [sic] a “que la ciudadanía pase juicio sobre la adecuacidad [sic] de sus [del Panel] procedimientos y ejecutorias”. La misma ley basada en el modelo federal de proteger las técnicas investi-gativas [sic] del Negociado de Investigaciones Federales (el “F.B.I.”) expresamente prohíbe exponer al público las técnicas y procedimientos investigativos. Además, se nos imposibilita determinar, basado en las razones que fundamentan su solici-tud, que el acceso al expediente investigativo no constituya una intromisión irrazonable en la privacidad del investigado. (Citas omitidas y corchetes suplidos y en el original.) Apén-dice, págs. 55-56.(12)
Por segunda ocasión, los recurridos presentaron el 8 de septiembre de 1995 una petición de "revisión” ante el Tribunal Superior de San Juan.
Mientras tanto, la Comisión de Disciplina y de Separa-ción del Servicio por Razón de Salud de Jueces emitió una resolución el 25 de enero de 1996, determinando que la [233]*233conducta observada por el juez Campoamor Redín “cierta-mente” fue constitutiva de “ Violaciones al Código Penal, por los delitos de apropiación ilegal agravada, usurpación, y daños agravados’ ”.(13) Apéndice, pág. 159.
Luego de varios trámites procesales, el tribunal de ins-tancia emitió una “orden” el 30 de abril de 1996, dictami-nándole al Panel que elevara el expediente de la investiga-ción relativa al juez Campoamor Redín. Justificó su determinación citando la jurisprudencia(14) que indica que para que un tribunal pueda evaluar un reclamo de esta índole, es necesario que sea el mismo tribunal el que examine en cámara los documentos que el Panel alega que son privilegiados. Apéndice, págs. 160-161.
Así las cosas, el recurso de revisión iniciado en el Tribunal Superior fue referido al Tribunal de Circuito de Apela-ciones por orden administrativa de 19 de junio de 1996, y conforme a la nueva Ley de la Judicatura. Véase 4 L.P.R.A. 23f. Oportunamente, el 10 de marzo de 1997, el Tribunal de Circuito de Apelaciones (en adelante TCA), mediante resolución, determinó que procedía “darle validez y efecto a la orden dictada el 30 de abril de 1996, por el Tribunal de Primera Instancia ...”.(15) Apéndice, pág. 167. En su reso-lución, además, el TCA dispuso que examinaría los docu-mentos “en privado” y determinaría si las razones ofrecidas por el Panel para negar acceso de los documentos, se justi-ficaban o no, tomando en consideración lo dispuesto en el Art. 16(2)(c) y (e) de la Ley Núm. 2. Por último, el TCA concluyó expresando lo siguiente: “Es ahora, ante este Foro que existe la posibilidad de una decisión concediendo la [234]*234solicitud de los [recurridos].” (Énfasis suplido.) Apéndice, pág. 168.
Finalmente, luego de varios trámites apelativos, el TCA decidió denegar el auto de revisión judicial mediante reso-lución, el 15 de enero de 1998.(16) En su resolución, resolvió que el recurso de revisión judicial de una decisión adminis-trativa “no es el apropiado para adjudicar una solicitud para obtener la información relacionada a la investigación conducida por el PFEI ...”. (Énfasis suplido.) Apéndice, pág. 03.
Para justificar su decisión el TCA expuso como funda-mento que su jurisdicción revisora administrativa de la de-negación del Panel dependía, en primer lugar, de que éste haya emitido una “orden o resolución final” administrati-va^17) y, en segundo lugar, que dicha orden o resolución final del Panel fuese emitida luego de haberse celebrado un procedimiento adjudicativo formal administrativo que estuviese legítimamente enmarcado dentro de la jurisdic-ción, competencia y autoridad estatutaria del Panel. Con-cluyó finalmente que no tenía jurisdicción para revisar ju-dicialmente la denegación del Panel debido a que las cartas que impedían el acceso a los documentos solicitados no cumplían con la definición de “orden o resolución final” administrativa; es decir, no incluían conclusiones de he-chos y derecho. Añadió, además, que el Panel en momento alguno celebró vista formal adjudicativa para resolver la solicitud de los recurridos, pero que tampoco podía hacerlo legítimamente en este caso ya que su determinación no surgió como parte de la ejecución de una investigación cri[235]*235minal o de un procesamiento criminal que, según el TCA, es la única función para la cual le encomienda o concede autoridad la ley orgánica del Panel. En otras palabras, concluyó que un procedimiento adjudicativo formal sobre ese asunto no está legítimamente enmarcado dentro de la jurisdicción, competencia y autoridad estatutaria del Panel.
Por último, el TCA subrayó que la resolución del caso de marras “requiere el examen y evaluación de los documen-tos del expediente por un organismo independiente, pues hay que pasar juicio sobre éstos y determinar si deben mantenerse confidenciales .... [Y e]n este proceso es nece-sario recibir y evaluar, en instancia primera, la prueba de las partes”. (Enfasis suplido y éscolio omitido.) Apéndice, págs. 08-09. Añadió que ni la Ley de la Judicatura ni la doctrina jurídica sobre la naturaleza de los procedimientos apelativos, ni el Reglamento del TCA disponen para que éste reciba prueba directamente, salvo en los casos de ha-beas corpus y mandamus.(18) “Al contrario ... nuestra fun-ción se limita a resolver si la determinación judicial o ad-ministrativa es correcta en derecho. El [TPI], como tribunal de jurisdicción general, es el ente idóneo para re-cibir y evaluar la prueba de las partes.” Apéndice, pág. 09. Concluyó, por lo tanto, que lo procedente era remitir el caso al Tribunal de Primera Instancia (o TPI) “para que éste entienda en la controversia como un juicio de novo, reciba la evidencia, formule las determinaciones de hechos y conclusiones de derecho requeridas y adjudique los dere-chos que le correspondan a las partes”. Apéndice, pág. 10.
En resumen, la controversia suscitada por las partes no cua-lifica para adjudicación por este Foro apelativo, un recurso de revisión judicial sobre decisión administrativa, ya que no es una revisión de una orden o resolución dictada en el ejercicio [236]*236de la autoridad concedida al PFEI por su ley habilitadora, ni existe un récord evidenciario creado al nivel administrativo sobre el cual podamos basar nuestra revisión. En adición, nos es persuasivo que bajo el [Freedom of Information Act],i19) ... las controversias sobre acceso a información se dilucidan me-diante juicio de novo ante los tribunales de primera instancia y no ante las cortes apelativas. Apéndice, pág. 11.
Devolvió, por lo tanto, el caso al Tribunal de Primera Instancia indicando que aunque de ordinario lo procedente era desestimar el caso, sin embargo, “en consideración del historial procesal” (Apéndice, pág. 12) del mismo, lo devol-vería al Tribunal de Primera Instancia para ser ventilado por juicio de novo. No obstante su determinación de no expedir el auto de revisión judicial, el TCA incorporó a su resolución una exposición jurídica sumamente extensa, discutiendo, entre otras cosas, el alcance del Art. 16 de la Ley Núm. 2 (3 L.P.R.A. sec. 99w).(20)
De esta determinación acudió oportunamente ante nos el Panel, el 6 de abril de 1998, mediante recurso de certiorari. (21) Expedimos el auto el 19 de junio de 1998. [237]*237Habiendo comparecido las partes con sus respectivos ale-gatos, procedemos a resolver.
J — H HH
De entrada es importante notar la evidente indisposi-ción demostrada por el Panel y el TPI de entender la soli-citud de los recurridos apropiadamente, a lo largo de este litigio. En vista de que el TCA entendió procedente dene-gar el auto de revisión judicial y devolver el caso al TPI para ser resuelto en sus méritos, entendemos necesario aclarar, determinar y resolver cuál es el foro que en reali-dad posee jurisdicción primaria para adjudicar la solicitud de los recurridos: el foro administrativo o el judicial.
A. Naturaleza del Panel
Debemos resolver primero si el Panel constituye propiamente un foro administrativo, o sea, si puede considerarse como una “agencia”, según lo define la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme (en adelante LPAU).(22) Veamos.
El Panel es foro u organismo independiente, adscrito al Departamento de Justicia, cuyas funciones se circunscri-ben básicamente a designar y nombrar Fiscales Especiales en los casos aplicables/23) determinar la jurisdicción de és-tos/24) y supervisarlos debidamente para que éstos cum-plan sus encomiendas en término y de manera competente/25) La Ley Núm. 2 indica que el Panel fue creado con el fin de “erradicar y penalizar cualquier com-portamiento delictuoso o indebido por cualquier funciona-rio gubernamental [y, a su vez] garantiza [r] la absoluta [238]*238objetividad de investigaciones contra altos funcionarios del Gobierno”. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 2 (1988 Leyes de Puerto Rico 5, 6).
El mecanismo de Fiscal Especial Independiente, bajo la su-pervisión de un Panel nombrado por el Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y compuesto exclusivamente por Ex Jueces del Tribunal Supremo o Superior o de ambos, ga-rantiza la absoluta objetividad de investigaciones contra altos funcionarios del Gobierno. De igual importancia, la institución del Fiscal Especial Independiente y del Panel provee un foro neutral e independiente para dilucidar palpablemente ante el pueblo supuestos o reales actos indebidos atribuibles a funcio-narios gubernamentales, creándole así a funcionarios hones-tos un medio efectivo para preservar su integridad y reputación. (Énfasis suplido.) Exposición de Motivos de la Ley Núm. 2, supra.
Básicamente, el Panel entra en función de dos maneras. Primero, entra en función cuando, luego de que el Secretario (o la Secretaria) de Justicia lleve a cabo una “investigación preliminar”, haga la determinación de que existe causa suficiente para creer que un funcionario gubernamental ha cometido delito,(26) basándose en información obtenida bajo juramento. El Secretario luego rinde un informe detallando su investigación al Panel, haciéndole una recomendación sobre si procede o no la designación de un FEI. El Secretario viene también obligado a referirle al Panel el expediente completo del caso. El Panel entonces tiene discreción para nombrar un FEI y ordenar la investigación. 3 L.P.R.A. secs. 99k(l) y (2), 99Z y 99r(l)(a). Segundo, bajo ciertas circunstancias, la ley le concede discreción al Panel para que —sin previa intervención del Secretario o Secretaria de Justicia— nombre a un FEI, siempre que el Panel haya obtenido la información que da base al nombramiento del FEI de una “fuente de alta credibilidad”. Véase 3 L.P.R.A. secs. 99m, 99p y 99r(l)(c).
[239]*239La LPAU define el término “agenda” como sigue:
(a) Agenda. — Significa cualquier junta, cuerpo, tribunal examinador, corporación pública, comisión, oficina indepen-diente, división, administración, negociado, departamento, au-toridad, funcionario, persona, entidad o cualquier instrumen-talidad del Estado Libre Asociado de Puerto Rico u organismo administrativo autorizado por ley a llevar a cabo funciones de reglamentar, investigar, o que pueda emitir una decisión, o con facultades para expedir licencias, certificados, permisos, concesiones, acreditaciones, privilegios, franquicias, acusar o adjudicar .... (Énfasis suplido.) 3 L.P.R.A. sec. 2102(a).
Según la antes citada sección, puede apreciarse que la definición del término “agencia” es una sumamente amplia. De hecho, es tan amplia que prácticamente cobija a todas y cada una de las agencias administrativas del Estado Libre Asociado, “las cuales se encuentran ubicadas en la rama ejecutiva del gobierno”. D. Fernández Quiñones, Derecho administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da ed., Colombia, Ed. Forum, 2001, Sec. 1.1, pág. 9. Surge asimismo que la determinación de si un foro es o no una “agencia” claramente gira en torno a las funciones que esté legalmente “autorizada” a llevar a cabo.(27) Es decir, la disyuntiva de si una agencia, cuerpo, instrumentalidad, funcionario, oficina, etc., debe ser o no considerada una “agencia”, ha de resolverse en atención a la autoridad legal que tiene para actuar o disponer de un asunto de manera final y obligatoria. Davis and Pierce, Administrative Law Treatise Sec. 1.2. (1999). Resolvemos que el Panel es una “agencia” según definido por la LPAU. Ello, en vista de que el Panel es una “instrumentalidad del Estado Libre Asociado de Puerto Rico” que posee amplia autoridad y discreción para nombrar y supervisar Fiscales Especiales Independientes, en los casos específicamente determinados por ley. Debemos distinguir, sin embargo, [240]*240que el Panel no es quien investiga los imputados actos cri-minales, ni tampoco es quien decide presentar cargos cri-minales; ello le corresponde única y exclusivamente a un FEI. La encomienda legal del Panel es determinar la pro-cedencia del nombramiento de un FEI, y desde luego, supervisarlo. Es importante señalar, además, que la Ley Núm. 2 dispone que la determinación final que haga el Panel de nombrar o no a un FEI es final y firme, por lo cual “no podrá radicarse querella nuevamente por los mismos hechos”. 3 L.P.R.A. sec. 99k(5).
Por lo tanto, es forzoso concluir que el Panel cumple con la amplia definición de “agencia” provista por la LPAU.
B. Foro con jurisdicción
Como indicamos previamente, debemos resolver cuál es el foro que tiene jurisdicción primaria en casos como el de autos. Es decir, debemos aclarar en el caso de autos cuál era el foro que, en origen, debió asumir jurisdicción prima-ria para atender la solicitud de los recurridos: el foro ad-ministrativo {Le., el Panel) o el tribunal de instancia, se-gún sugiere el TCA. Para contestar la interrogante debemos exponer y distinguir los límites de la doctrina de jurisdicción primaria y la de agotamiento de remedios administrativos.
“La doctrina de jurisdicción primaria y la de agota-miento de remedios administrativos guardan relación íntima. Necesitan, no obstante, ser diferenciadas.” Fernán-dez Quiñones, op. cit, See. 8.7, pág. 464. Si bien hemos indicado que ambas son germanas y persiguen el mismo fin,(28) no deben confundirse. E.L.A. v. 12,974.78 Metros Cuadrados, 90 D.P.R. 506, 513 (1964).(29)
[241]*2411. Doctrina de agotamiento de remedios administrativos
La doctrina de agotamiento de remedios administrativos requiere que una persona que desee obtener un remedio y acude primero a la agencia que posea jurisdicción sobre la cuestión, tendrá la obligación, como regla general, de utilizar todos los recursos, procedimientos, y las vías que administrativamente estén disponibles, antes de recurrir a la Rama Judicial. Como ya hemos indicado anteriormente:
A diferencia de la jurisdicción primaria, la doctrina de ago-tamiento de remedios administrativos opera en una etapa posterior del procedimiento ante la agencia. El principio de agota-miento requiere que el que desee obtener un remedio en una agencia utilice todas las vías administrativas disponibles antes de recurrir al tribunal. Bajo esta doctrina la revisión judicial de la decisión administrativa no está disponible hasta que la parte afectada utilice todos los procedimientos correctivos ofrecidos por el proceso administrativo. El propósito de esta norma es establecer el momento idóneo en el cual el proceso judicial debe intervenir en una controversia sometida previa-mente a la esfera administrativa. (Émfasis suplido y citas omitidas.) Colón v. Méndez, Depto. Recursos Naturales, 130 D.P.R. 433, 442-443 (1992).
Una vez la persona interesada haya agotado todos los remedios provistos por la agencia, entonces el acceso al Tribunal de Circuito de Apelaciones estará disponible para una parte adversamente afectada que desee solicitar la re-visión judicial de la orden o resolución final emitida por dicha agencia. Véase 3 L.P.R.A. see. 2172.
Si bien las doctrinas de jurisdicción primaria como la de agotamiento de remedios administrativos han sido elaboradas judicialmente, el legislador puertorriqueño específicamente adoptó en nuestro ordenamiento la doctrina de agotamiento de remedios administrativos en la See. 4.3 de la LPAU, 3 L.P.R.A. see. 2173. Según dicha sección, el tribunal podrá relevar a un peticionario de tener que agotar alguno o todos los remedios administrativos [242]*242provistos, sólo bajo cinco (5) supuestos: (1) en el caso de que dicho remedio sea inadecuado; (2) cuando requerir el ago-tamiento resulte en un daño irreparable al promovente y en el balance de intereses no se justifica agotar dichos re-medios; (3) cuando se alegue la violación sustancial de de-rechos sustanciales; (4) cuando sea inútil agotar los reme-dios administrativos por la dilación excesiva en los procedimientos, o (5) cuando sea un asunto estrictamente de derecho y es innecesaria la pericia administrativa. íd.(30)
En resumen, la norma de agotamiento de remedios administrativos, de ordinario, se aplica en casos en los cuales una parte, que instó o tiene instada alguna acción ante una agencia u organismo administrativo, recurre luego ante un tribunal sin antes haber completado todo el trámite administrativo disponible. Es decir, la doctrina usualmente se invoca para cuestionar la acción judicial de un litigante que originalmente acudió a un procedimiento administrativo o era parte de éste, pero habiendo estado allí, no agotó todos los recursos disponibles a su favor.
2. Doctrina de jurisdicción primaria
Por su parte, la doctrina de jurisdicción primaria ayuda a los tribunales a determinar qué organismo debe hacer una determinación inicial del asunto en controversia. Fernández Quiñones, op. cit., pág. 511.(31) Es decir, determina si la acción debe ser presentada ante la agencia concernida o ante el tribunal de primera [243]*243instancia. (32) Ello es así debido a que “[e]l punto de partida es la existencia de una jurisdicción concurrente entre el tribunal y la agencia. Empero, [al aplicar la doctrina de jurisdicción primaria] se le cede la primacía al organismo administrativo”. (Enfasis suplido y escolio omitido.) Fer-nández Quiñones, op. cit, See. 8.3, pág. 435.(33) Dicho de otra manera, “[l]a jurisdicción primaria ocurre tan sólo cuando existe jurisdicción concurrente entre el [foro] admi-nistrativo y el sistema judicial ...”. Ortiz v. Coop. Ahorro y Crédito, 120 D.P.R. 253, 262 (1987), y casos allí citados. De hecho, el Tribunal Supremo de Estados Unidos ha expre-sado que la aplicación de la doctrina no implica que el ejer-cicio de jurisdicción del Tribunal ha sido eliminado, sino meramente aplazado o “pospuesto”. U.S. v. Philadelphia Nat. Bank, 374 U.S. 321, 353 (1963). Del mismo modo, he-mos expresado que la doctrina simplemente atiende “una cuestión de prioridad de jurisdicción ...”. E.L.A. v. 12,974.78 Metros Cuadrados, supra, pág. 511.
El fundamento principal de la doctrina es que las agencias se consideran mejor equipadas que los tribunales debido a su especialización y al conocimiento obtenido a través de la experiencia. Fernández Quiñones, op. cit., See. 8.3, pág. 434; 4 Davis, Administrative Law Treatise Sec. 22:1 (1983). Consecuentemente, “[l]a aplicación de la doctrina significa la exclusión de la acción judicial para así obtener los presuntos beneficios que se derivan de la interacción con el ente administrativo especializado”. Fernán-[244]*244dez Quiñones, op. cit., págs. 434-435.(34) Por tanto, los jue-ces deben aplicarla, como regla general, en casos en los cuales el peritaje de la agencia sea indispensable para resolver la controversia, ya que los “tribunales [son] de jus-ticia y no centros académicos para dirimir sutilezas técnicas”. Quiñones v. A.C.A.A., 102 D.P.R. 746, 751 (1974), voto separado del Juez Asociado Señor Irizarry Yunqué.
Por otro lado, debemos señalar que si bien es cierto que, en teoría, una controversia relativa a esta doctrina puede suscitarse tanto ante un tribunal como ante un organismo administrativo, lo usual es que la doctrina sea alegada, no en el procedimiento administrativo, sino en el curso de un litigio judicial; es decir, son los tribunales los que con frecuencia aplican la doctrina para señalar que la responsabilidad inicial de adjudicar una controversia debe recaer en el foro administrativo, por éste poseer la pericia necesaria para resolverla. Davis and Pierce, Administrative Law Treatise Sec. 14.1, pág. 271 (1994); Davis, supra, pág. 82.
Asimismo, debemos señalar que cuando la acción se haya presentado primeramente (o directamente) ante el tribunal, haciendo caso omiso de la agencia, no habrá duda de que se trata de un asunto de jurisdicción primaria, y no de agotamiento de remedios administrativos. (Énfasis suplido.) Fernández Quiñones, op. cit., See. 8.7, pág. 468.(35)
[245]*245En términos prácticos, la doctrina de jurisdicción primaria exige que los tribunales emprendan la tarea de examinar los alcances de la ley habilitadora de una agencia, y determinar si el asunto cae estrictamente dentro del ámbito judicial;(36) asimismo les exige que ponderen y determinen si es imprescindible y necesario que se resuelva a favor de que intervenga inicialmente la agencia. Fernández, op. cit, See. 8.4, pág. 443. Como bien apunta el profesor Demetrio Fernández: “La cuestión jurisdiccional es recurrente y exige precisión y claridad en sus soluciones. La responsabilidad primaria recae en los tribunales por cuanto son los facultados a interpretar los estatutos y descifrar las confusiones creadas por éstos.” (Énfasis suplido.) Id., pág. 444. Y si en el descargo de esa responsabilidad los tribunales resuelven que es de aplicación la doctrina de jurisdicción primaria en un caso específico, entonces:
The courts are divested of whatever original jurisdiction they would otherwise possess; their function in the cases concerned is limited to judicial review. This result follows by operation of the primary jurisdiction doctrine; no statute is needed to accomplish it .... (Énfasis suprimido.) B. Schwartz, [246]*246Administrative Law, 3ra ed., Boston, Ed. Little, Brown and Company, 1991, Sec. 8.27, pág. 527.
Ahora bien, la doctrina no es una camisa de fuerza, y bajo ciertas circunstancias, hemos reconocido su inaplicabilidad.C37) Así, pues, no aplica cuando “[l]a naturaleza de la causa de acción presentada y el remedio solicitado destacan que no se presentan cuestiones de derecho que exijan el ejercicio de discreción y de peritaje administrativo”, es decir, cuando la cuestión que se plantea sea “puramente judicial”. Fernández Quiñones, op. cit, See. 8.4, págs. 443-444. En tales casos, se entiende que las agencias carecen de los poderes y de los instrumentos para diseñar el remedio solicitado. Id. Si “surge claramente que no hay jurisdicción, ningún beneficio se obtiene al obligar al litigante a mantenerse en la agencia”. Ortiz v. Coop. Ahorro y Crédito, supra, págs. 263-264. En fin, “[e]l dicta-men de si existe o no jurisdicción dependerá en gran medida del ejercicio de su pericia administrativa”.(38) Vélez Ramírez v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 716, 727 (1982).
Un ejemplo de ello fue Ortiz v. Coop. Ahorro y Crédito, supra.(39) Allí resolvimos que la doctrina de jurisdicción pri-maria no era de aplicación cuando se trataba de “una re-clamación estrictamente privada para cuya solución la agencia no [tenía] ningún conocimiento especializado”. Id., [247]*247pág. 264. Dijimos que, en tales casos, “son los tribunales los llamados a dirimir la controversia”. íd.
En resumen, la regla general es que un tribunal debe aplicar la doctrina de jurisdicción primaria en todo caso en el cual el peritaje de una agencia sea indispensable para resolver la controversia. A modo de excepción, si la cuestión implicada es estrictamente de derecho, por lo cual resulta innecesaria la pericia administrativa, el tribunal retendrá la jurisdicción.
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De un examen detallado de nuestra jurisprudencia surge que las controversias relativas al derecho de los ciudadanos a solicitar acceso a información pública en ma-nos del Gobierno tienen, por lo menos, dos (2) vertientes o modalidades: (1) en los casos que caen bajo la primera modalidad, el asunto sobre acceso a información pública nunca es la controversia principal, sino que surge como un asunto incidental en el caso; es decir, surge como una cuestión colateral o contingente a una controversia principal, separada y distinta;(40) (2) la segunda modalidad de controversias sobre acceso a información pública ocurre cuando una persona acude ante un foro adjudicativo exclusivamente para ejercer su derecho constitucional de acceso privado a información pública.
El caso López Vives v. Policía de P.R., 118 D.P.R. 219 (1987), es un ejemplo de la primera modalidad. Se trataba de un agente de la Policía de Puerto Rico. Basándose en un “informe confidencial”, el Superintendente de la Policía se-paró al agente del cuerpo policíaco “ ‘debido a sus hábitos, confiabilidad y actitudes’ ”. Id., pág. 224. Por entender que [248]*248su despido fue ilegal, el cadete apeló la decisión ante la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal (J.A.S.A.P.), solicitando su reinstalación. No obs-tante, el foro administrativo confirmó la actuación del Su-perintendente, basándose nuevamente en el “informe con-fidencial” preparado por la Policía. En vista de la determinación de J.A.S.A.P., el agente alegó —de manera colateral— tener derecho a inspeccionar el “informe confi-dencial”, y solicitó acceso al mismo con el fin de cuestio-narlo e impugnarlo. Sin embargo, el acceso le fue denegado porque supuestamente.su “confidencialidad estaba amplia-mente justificada”.
Como podrá apreciarse, la controversia principal allí era si la suspensión del agente fue efectuada conforme a derecho. Por lo tanto, la J.A.S.A.P. era claramente el foro con jurisdicción primaria, por poseer el expertise necesario para dilucidar ese asunto. En cambio, el asunto sobre ac-ceso a información pública surgió meramente como un in-cidente en la etapa apelativa del litigio administrativo.
Asimismo, en Torres Ramos v. Policía de P.R., supra, se trataba de un cadete que solicitó admisión a la Policía de Puerto Rico. Cuando fue rechazado, el aspirante apeló ante J.A.S.A.P. cuestionando dicha determinación, no obstante el foro apelativo confirmó. El cadete entonces solicitó ins-peccionar la prueba del expediente en la cual se basó la Policía y J.A.S.A.P., mas le fue negado. Nuevamente, el asunto sobre acceso a información pública surgió inciden-talmente, siendo la controversia principal la legalidad de la denegación de admisión al cuerpo policíaco, cuestión que claramente caía bajo la jurisdicción del foro administra-tivo, es decir, J.A.S.A.P.
La segunda modalidad de controversias sobre acceso a información pública ocurre cuando una persona acude ante un foro adjudicativo con el único objetivo de lograr acceso a información pública en manos del Gobierno, es decir, exclu-sivamente para ejercer su derecho constitucional de acceso [249]*249privado a informaciónpúblicaj41) En estos casos, el asunto sobre acceso a información es la cuestión o controversia principal a resolverse por el foro adjudicativo.
Esta distinción es fundamental para hacer la determi-nación de qué foro tiene jurisdicción primaria en casos de acceso a información pública. Así, por ejemplo, en una con-troversia sobre acceso a información pública bajo la se-gunda modalidad, la controversia que resolver por el foro se reduce estrictamente a un asunto de derecho, a saber: si la persona interesada tiene derecho a obtener la informa-ción pública solicitada, a la luz de las leyes, la jurispruden-cia o algún reglamento. Como indicamos previamente, la doctrina de jurisdicción primaria sólo aplica en los casos en los cuales el peritaje de una agencia sea indispensable para resolver la controversia principal, pero si la cuestión envuelta implicada es estrictamente de derecho, el tribunal retendrá la jurisdicción, ya que la pericia administrativa resultaría innecesaria.
Por lo tanto, debido a que las controversias de acceso a información pública bajo la segunda modalidad giran exclusivamente en torno a una cuestión jurídica, “son los tribunales los llamados a dirimir la controversia”. Ortiz v. Coop. Ahorro y Crédito, supra, pág. 264. En consecuencia, resolvemos que, como regla general, y a la luz de la doctrina de jurisdicción primaria, los casos bajo esta segunda modalidad deben ser adjudicados por los tribunales de justicia, ya que en ellos la única cuestión que resolver es estrictamente juridical42)
[250]*250El caso de autos, claramente cae bajo la segunda modalidad. Ello es así, debido a que el asunto planteado por los recurridos gira exclusivamente en torno a su dere-cho a inspeccionar información pública en manos del Gobierno. Dicho de otro modo, la única controversia que engendra el presente caso es si los recurridos tienen o no derecho a inspeccionar el expediente en manos el Panel, a la luz del Art. 16 de la Ley Núm. 2,(43) supra, y la jurispru-dencia de este Tribunal. Por lo tanto, siendo ello una con-troversia estrictamente de derecho, forzoso es concluir que el foro con jurisdicción (primaria) en este caso es el TPI. Ortiz v. Coop. Ahorro y Crédito, supra, pág. 264.(44)
[251]*251IV
Finalmente, debemos examinar si erró el TCA cuando, a pesar de que denegó la expedición del auto de revisión judicial por ser un recurso “improcedente”, acto seguido, pre-cedió a exponer unas “directrices” para la solución del caso.C45) El peticionario alega que el TCA incidió al exponer dichas directrices o guías en su resolución, máxime “cuan-do no existía una controversia real, por éste carecer de ju-risdicción para entender en los méritos del recurso”. (Énfa-sis suplido.) Petición de certiorari, págs. 7 — 8. El peticionario arguye que las directrices “constituyen una mera opinión consultiva”.
Primeramente, apuntamos que los conceptos de “opi-nión consultiva” y obiter dictum han sido utilizados para referirse a un sinnúmero de prácticas judiciales. Empero, resulta necesario diferenciarlos.
El concepto “opinión consultiva”, que es de estirpe constitucional, se define como la ponencia legal emitida por un tribunal cuando no tiene ante sí un caso o una controversia justiciable, y cuyo resultado, por tanto, no es obligatorio. H.C. Black, Black’s Law Dictionary, 7ma ed., Minnesota, Ed. West Publishing Co., 1999, pág. 1119. La doctrina de opinión consultiva es integral al concepto constitucional de “justiciabilidad” que rige en nuestra jurisdicción, el cual establece como requisito la existencia de un caso o controversia real para el ejercicio válido del poder judicial.
La doctrina de opinión consultiva intenta evitar que se produzcan decisiones en el vacío, en el abstracto, o bajo hipótesis de índole especulativa, ya que no es función de [252]*252los tribunales actuar como asesores o consejeros. Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, 109 D.P.R. 715, 721 (1980); E.L.A. v. Aguayo, 80 D.P.R. 552, 558-560 (1958). En fin, a los tribunales les está vedado emitir opiniones consultivas sujetas a revisión e interpretación por las otras ramas de gobierno. R. Serrano Geyls, Derecho Constitucional de Es-tados Unidos y Puerto Rico, San Juan, Ed. C. Abo. P.R., 1986, Vol. I, pág. 116.
En cambio, el concepto obiter dictum aplica cuando un tribunal emite expresiones innecesarias en un caso o una controversia ante sí, y acerca de interrogantes jurídicas que, propiamente, no le han sido planteadas. Black, op. cit., pág. 1100. Tratándose de expresiones no directamente relacionadas con la controversia planteada, éstas no sientan precedente jurídico alguno. Martínez v. Registrador, 54 D.P.R. 7 (1938); P.G.R.R. Co. v. Antonetti et al., 17 D.P.R. 325 (1911).
Por sus propios términos, la doctrina constitucional de "opinión consultiva” aplica sólo cuando el asunto sobre el cual un tribunal se expresó no cumplía con el requisito constitucional de “justiciabilidad”, es decir, no se trataba propiamente de un “caso” o una “controversia”. Los tribunales deben estar atentos de que los asuntos ante su consideración sean justiciables. De lo contrario, procede desestimar, sin mayor explicación. (46)
Por su parte, como podrá apreciarse, el concepto obiter dictum presupone, según definido, que el tribunal ponente tiene ante sí un caso real y una controversia justiciable.; un obiter dictum sólo implica que, al resolver, el tribunal incurre en pronunciamientos innecesarios sobre [253]*253otros asuntos que no están en controversia o que no le han sido propiamente planteados en el caso. A diferencia de una opinión consultiva, el obiter dictum emitido por un tribunal simplemente se debe tener por no puesto, ya que no constituye parte necesaria del fallo, sino que muchas veces son meras expresiones judiciales excesivas e innecesarias.
Ahora bien, como parte de sus pronunciamientos el TCA reconoció que el 5 U.S.C.A. see. 552 et seq. (en adelante FOIA) no aplica directamente a Puerto Rico.(47) Sin embargo, dicho foro expresó que “nos es persuasivo que bajo el FOIA ... las controversias sobre acceso a información se dilucidan mediante juicio de novo ante los tribunales de primera instancia y no ante las cortes apelativas”. Apén-dice, pág. 11. Además, el TCA indicó que “dado que el de-recho constitucional concernido es el mismo, hemos exami-nado el procedimiento provisto en dicho estatuto y visto que éste está acorde con nuestra opinión, a los efectos de que se ventile el asunto ante los tribunales como un juicio de novo”. Id. Concluyó, por lo tanto, que no era procedente el recurso de revisión judicial presentado por los recurri-dos, sino que procedía remitir el caso al TPI “para que éste entienda en la controversia como un juicio de novo ...”. Id., págs. 10. A esos fines, como ya hemos señalado previa-mente, el TCA procedió a exponer un extenso ensayo sobre el procedimiento establecido en el FOIA y, además, procuró iluminar al foro de instancia con un conciso resumen sobre el estado de la doctrina de acceso a información en manos del Gobierno vigente en Puerto Rico en ese momento.(48) Entendemos que las expresiones del TCA fueron innecesa-rias y excesivas.
Asimismo, no existe duda de que el caso de autos pre-senta una controversia justiciable. Por tanto, rechazamos el señalamiento de los recurrentes de que la sentencia del TCA constituye una opinión consultiva. Más aún, habiendo [254]*254resuelto hoy que el TPI es el foro conveniente para resolver la procedencia de la solicitud de los recurridos en sus mé-ritos —que, como ya establecimos, es una cuestión estric-tamente de derecho— entendemos que es innecesario darle mayor consideración a las “guías” o “directrices” ofrecidas por el TCA en esta etapa de los procedimientos. Basta con señalar que fueron innecesarias y, como tal, constituyen obiter dicta. Por tanto, simplemente se tendrán por no puestas.
V
En conclusión, resolvemos que en casos como el de autos, en donde el asunto de acceso a información se suscita en el marco exclusivo de una controversia jurídica, y ajena a alguna otra cuestión que específicamente requiera la pericia del foro administrativo, según definida por ley, el TPI será el foro que tiene jurisdicción. Es decir, que un ciudadano puede acudir directamente al tribunal y entablar el recurso judicial correspondiente luego de que el Gobierno le haya denegado acceso a la información solicitada,(49) y siempre que, como en el caso de autos, la única cuestión planteada sea estrictamente jurídica: esto es, si se justifica o no el acceso a la información solicitada.
Por lo tanto, resolvemos que, en el presente caso, el foro con jurisdicción para resolver la procedencia de la solicitud de los recurridos de inspeccionar el expediente del Panel es el Tribunal de Primera Instancia. (50) En consecuencia, fue [255]*255correcta en parte la resolución del Tribunal de Circuito de Apelaciones de 15 de enero de 1998 por cuanto denegó el auto de revisión judicial de la determinación del Panel.
No corresponde devolver el caso al TPI, como lo hiciera el TCA, por no haber un caso pendiente ante instancia. Los recurridos, de así creerlo conveniente a sus intereses, po-drán presentar ante el Tribunal de Primera Instancia una acción judicial en reclamo de su derecho a la información solicitada.
Se dictará sentencia de conformidad con lo aquí dispuesto.
La Juez Asociada Señora Naveira de Rodón y el Juez Asociado Señor Fuster Berlingeri concurrieron sin opinión escrita. El Juez Presidente Señor Andréu García y el Juez Asociado Señor Rivera Pérez no intervienen.