Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL VIII
WALDEMAR MATOS ROSA Apelación procedente del Apelante Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de v. KLAN202500456 Caso Núm.: LO2024CV00159 DEPARTAMENTO DE LA (Civil 408) VIVIENDA Y OTROS Sobre: Apelado Sentencia Declaratoria
Panel integrado por su presidente, el Juez Rivera Colón, el Juez Adames Soto y la Jueza Santiago Calderón
Santiago Calderón, Jueza Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 14 de julio de 2025.
Comparece ante nos, el señor Waldemar Matos Rosa (señor
Matos o apelante) mediante recurso de Apelación, en el cual solicitó
la revisión de la Sentencia1 emitida y notificada el 13 de marzo de
2025, por el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de
Carolina (TPI o foro apelado). Mediante esta, el TPI declaró Ha Lugar
dos mociones de Desestimación2 presentadas por el Departamento
de Vivienda (Vivienda) y los señores José Boria y Angélica Paz
(matrimonio Boria-Paz).
Por los fundamentos que expondremos a continuación,
confirmamos la Sentencia impugnada.
I.
El 9 de septiembre de 2024, el señor Matos instó una
Demanda3 en contra de Vivienda y el matrimonio Boria-Paz, sobre
sentencia declaratoria. En esta, solicitó que se le proclamara como
el titular de la parcela 273, al amparo de la Ley de Viviendas
1 Apéndice del recurso de Apelación, págs. 1-14. 2 Apéndice del recurso de Apelación, págs. 64-78; apéndice del recurso de Apelación, págs. 93-117. 3 Apéndice del recurso de Apelación, págs. 36-63.
Número Identificador SEN2025__________ KLAN202500456 2
Enclavadas en Terrenos Ajenos, Ley Núm. 132 de 1 de julio de 1975,
(Ley Núm. 132)4. Dicha parcela ubica en la comunidad Medianía
Baja en Loíza, en una finca cuyo dueño del terreno es Vivienda. La
parcela fue adquirida originalmente en 1952, por la señora Felicita
Correa Carrasquillo (señora Correa), abuela del apelante, donde
vivió de manera pública, pacífica e ininterrumpidamente hasta su
fallecimiento en 2003. Posteriormente, el señor Matos adquirió las
mejoras mediante una compra realizada a Vivienda.
Consecuentemente, el señor Matos alegó que se subrogó en la
prescripción adquisitiva consumada por su abuela. A pesar de haber
realizado algunas gestiones extrajudiciales, indicó que Vivienda no
le entregó un documento fehaciente que evidenciara la transacción
de la titularidad de la parcela o que estableciera el derecho al
usufructo. Igualmente, arguyó que Vivienda segregó la parcela 273
en contravención a la ley, porque no le notificó sobre este
procedimiento y le otorgó el usufructo de la parcela 273-A al
matrimonio Boria-Paz.
Sobre estos últimos, el señor Matos alegó que el matrimonio
Boria-Paz comenzó una construcción de obra en la parcela 273-A
sin la documentación requerida. Por ende, el señor Matos solicitó
que se emitiera una orden permanente en contra del matrimonio
para detener la construcción de la obra sin los permisos
correspondientes. Por último, suplicó que se determinara que el
contrato de usufructo a favor del matrimonio Boria-Paz es nulo y se
declarara a este como titular de la parcela 273, o en la alternativa,
que se declarara usufructuario de la parcela y dueño de las mejoras
realizadas.
El 25 de noviembre de 2024, el matrimonio Boria-Paz presentó
su Contestación a Demanda, Reconvención y Solicitud de
4 17 LPRA sec. 751 et. seq. KLAN202500456 3
Desestimación5, en la cual alegaron que poseían un contrato de
usufructo con Vivienda sobre la parcela 273-A, la cual era separada
y distinta a la parcela que ocupaba el señor Matos. En su
reconvención, señalaron que a pesar de que se alegó que la señora
Correa adquirió la titularidad de la parcela 273 mediante
prescripción adquisitiva, no se presentó una sentencia de un
tribunal con competencia que haya declarado la titularidad de la
parcela, ya sea por usucapión, venta o usufructo. En cuanto a la
prescripción adquisitiva, indicaron que el señor Matos no ha vivido
en la propiedad de manera ininterrumpida desde que falleció la
señora Correa, por lo que no se configura la figura de usucapión.
Además, arguyeron que las normas de Vivienda establecían que el
usufructo es intransferible y cualquier incumplimiento con sus
disposiciones es suficiente para cancelar este contrato. Por último,
manifestaron que el señor Matos carecía de legitimación activa
porque no poseía un título válido que le permitiera realizar esta
reclamación, por lo que correspondía desestimar la Demanda.
Además, el mismo día, el matrimonio Boria-Paz presentó una
Moción de Desestimación contra Parte Codemandada José Boria y
Angélica Paz6 en la que reiteraron su solicitud por falta de
legitimación activa del señor Matos para presentar la Demanda.
Establecieron que no existía ningún tipo de relación contractual o
comercial entre el señor Matos y estos. Además, plantearon que
todas las reclamaciones realizadas en la Demanda eran en contra de
Vivienda, ya que este era el dueño de ambas parcelas.
Por su parte, el 9 de diciembre de 2024, el señor Matos
presentó una Réplica a Reconvención y Solicitud de Sanciones por
Temeridad7, en la que estableció que la Reconvención no refleja
5 Apéndice del recurso de Apelación, págs. 64-78. 6 Apéndice del recurso de Apelación, págs. 79-87. 7 Apéndice del recurso de Apelación, págs. 88-92. KLAN202500456 4
hechos constitutivos que ameriten la concesión de un remedio.
Asimismo, afirmó que Vivienda era el dueño de ambos terrenos, no
obstante, en el plano surgió que el solar 273-A se creó del solar 273,
por lo que la segregación se realizó sin los procedimientos
correspondientes. Por último, solicitó al foro apelado que le
impusiera sanciones por temeridad al matrimonio Boria-Paz, ya que
las alegaciones presentadas en el caso de autos eran incongruentes
a las declaraciones bajo juramento presentadas en el caso
CAL1402024-3490.
Por otro lado, el 18 de diciembre de 2024, el Gobierno de
Puerto Rico por sí y en representación de Vivienda, presentó una
Moción en Solicitud de Desestimación8, al amparo de la Regla 10.2 (5)
de Procedimiento Civil9. En esta, alegaron que la señora Correa era
usufructuaria de la referida parcela, conforme a la Ley de Tierras de
Puerto Rico, Ley Núm. 26 de 12 de abril de 1941 (Ley Núm. 26)10.
Señaló que el tiempo en posesión de la señora Correa era irrelevante,
pues el usufructo se extinguía con la muerte del usufructuario y
esto no creaba ningún tipo de derecho sucesorio. De igual manera,
indicó que el señor Matos presentó una solicitud de adjudicación de
título de la parcela 273 ante la agencia. No obstante, adujo que el
apelante acudió prematuramente ante este foro, al obviar el proceso
administrativo establecido en el Artículo 7(5) del Reglamento para la
Distribución y Administración de Parcelas o Solares para Vivienda
bajo el Título V de la Ley de Tierras de Puerto Rico (Enmendado),
Reglamento 7534 del 30 de junio de 2008 (Reglamento 7534)11. La
norma dispone que, de no estar de acuerdo con la determinación de
8 Apéndice del recurso de Apelación, págs. 93-117. 9 32 LPRA Ap. V, R. 10.2(5). 10 28 LPRA 241. 11 Reglamento para la Distribución y Administración de Parcelas o Solares para
Vivienda bajo el Título V de la Ley de Tierras de Puerto Rico (Enmendado), Reglamento 7534 del 30 de junio de 2008; Obtenible en: https://www.vivienda.pr.gov/wp-content/uploads/2015/09/7534-Reglamento- para-la-Distribuci%C2%A2n-y-Administraci%C2%A2n-de-Parcelas-o-Solares- para-Vivienda-Bajo-el-T%C2%B0tulo-V-de-la-Ley-de-Tierras-de-Puerto-Rico..pdf. KLAN202500456 5
la agencia, la parte tiene un término para apelar ante el Secretario
y solicitar una vista administrativa. Finalmente, Vivienda alegó que
el dinero pagado en concepto de las mejoras ya se devolvió a los
herederos de la señora Correa.
Así las cosas, el 19 de diciembre de 2024, el señor Matos
presentó su Oposición a Moción de Desestimación12 con relación al
matrimonio Boria-Paz. Estableció que la solicitud de estos era
improcedente, ya que eran parte indispensable en el pleito, toda vez
que, la determinación del caso de autos afectaba su contrato de
usufructo. Además, expresó que en su Demanda existían
alegaciones en contra del matrimonio Boria-Paz sobre la ilegalidad
de la obra en desarrollo. En cuanto a la falta de legitimación activa,
indicó que presentó los recibos de pagos en los que adquirió las
mejoras de la parcela 273.
Igualmente, el 20 de enero de 2025, el señor Matos presentó
la Oposición a Moción de Desestimación13, en la que aclaró que su
alegación no era que la señora Correa era usufructuaria, sino que
es dueña, debido a que esta vivió en la parcela de forma continua,
pacífica e ininterrumpidamente. A tales fines, incluyó una copia de
la escritura número 12114 sobre compraventa otorgada ante el
notario Ricardo R. Rivera Correa, el 25 de septiembre de 1956, de la
que se desprende que la señora Correa adquirió el solar 273 de la
señora Cándida Cirino. Además, indicó que no procedía agotar los
remedios administrativos, ya que este se limitaba a solicitar que se
declarara dueño y propietario de la parcela 273. Por último, alegó
que Vivienda actuó en contra de sus propios actos, al no obedecer
su Reglamento sobre la transacción de las mejoras.
12 Apéndice del recurso de Apelación, págs. 118-120. 13 Apéndice del recurso de Apelación, págs. 121-131. 14 Apéndice del recurso de Apelación, págs. 127-131. KLAN202500456 6
Luego de analizar los argumentos de las partes, el 13 de marzo
de 2025, el TPI emitió una Sentencia en la que desestimó el caso a
favor de Vivienda y el matrimonio Boria-Paz al amparo de la Regla
10.2 (5), supra. El foro apelado concluyó que la escritura de
compraventa presentada en la Oposición a Moción de Desestimación
evidenció que la señora Correa compró la mejora y no la parcela 273.
Por tal razón, al ser un derecho personalísimo, el usufructo
perteneciente a la señora Correa se extinguió con su muerte. Detalló
que el señor Matos no tenía legitimación activa, toda vez que carecía
de un justo título e interés legítimo sobre la parcela. Dispuso,
además, que el señor Matos debía agotar los remedios
administrativos previo a acudir ante ese foro.
Inconforme, el 28 de marzo de 2025, el señor Matos presentó
una Moción de Reconsideración15, en la cual arguyó que no presentó
una reclamación hipotética, ni frívola, ni deficiente en su esencia.
Asimismo, estableció que, la controversia en torno a la adquisición
onerosa de mejoras, la omisión estatal en formalizar esa
transacción, la adjudicación del predio a terceros sin notificación ni
proceso, y la consecuente imposibilidad de residir en la propiedad,
eran causas de acción válidas en derecho. De igual forma, alegó que
la desestimación del caso fue prematura, debido a que el TPI dictó
la sentencia sin permitir la presentación de prueba que evidenciara
su derecho a la parcela 273.
En respuesta, el 14 de abril de 2025, el matrimonio Boria-Paz
presentó su Réplica y Oposición a Moción de Reconsideración16 en la
que reiteraron que el derecho de la señora Correa era en calidad de
usufructuaria. Señalaron que los documentos presentados
establecen que la parcela 273 pertenece a Vivienda, por lo que el
15 Apéndice del recurso de Apelación, págs. 15-34. 16 Entrada Núm. 43 del Sistema Unificado de Manejo y Administración de Casos
(SUMAC). KLAN202500456 7
recurso se presentó ante el TPI de manera prematura. También
indicaron, que el señor Correa no presentó evidencia alguna que
sustentara que tiene derecho a remedio alguno.
Igualmente, el 16 de abril de 2025, el Gobierno de Puerto Rico
por sí y en representación de Vivienda, presentó una Moción en
Oposición a Moción de Reconsideración17, en la que señalaron que
Vivienda era el dueño de la parcela 273 y que la señora Correa
poseyó en calidad de usufructuaria, por lo que no cumplía con los
requisitos para constituir la usucapión.
Cabe destacar que, todas las partes tuvieron la oportunidad
de argumentar su postura en la vista el 4 de marzo de 2025. Por su
parte, Vivienda alegó que el señor Matos nunca intentó demostrar
algún hecho que evidenciara un cambio en el concepto de posesión
de la señora Correa. Por ende, carecía de legitimación activa para
presentar este pleito.
Luego de otorgar un término para que las partes presentaran
su posición en cuanto a la solicitud de Reconsideración, el 21 de
abril de 2025, el TPI emitió una Orden sobre Reconsideración18 en la
que declaró No Ha Lugar la Moción de Reconsideración.
Inconforme, el señor Matos compareció a este foro mediante
recurso de Apelación en el que, esbozó los siguientes señalamientos
de error:
PRIMER ERROR: ERRÓ EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA Y ABUSÓ DE SU DISCRECIÓN AL DICTAR SENTENCIA DESESTIMATORIA SIN APLICAR EL ESTÁNDAR RIGUROSO DE LA REGLA 10.2(5) DE PROCEDIMIENTO CIVIL, A PESAR DE QUE LA DEMANDA CONTENÍA ALEGACIONES SUFICIENTES, CLARAS Y BIEN ARTICULADAS QUE REQUERÍAN SER EVALUADAS EN SUS MÉRITOS.
SEGUNDO ERROR: ERRÓ EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA Y ABUSÓ DE SU DISCRECIÓN AL RESOLVER CUESTIONES DE HECHO SUSTANTIVAS -COMO LA LEGITIMACIÓN ACTIVA, LA PRESCRIPCIÓN ADQUISITIVA Y LA VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE SEGREGACIÓN- SIN VISTA NI DESARROLLO PROBATORIO,
17 Entrada Núm. 44 de SUMAC. 18 Apéndice del recurso de Apelación, pág. 35. KLAN202500456 8
EN CONTRAVENCIÓN A LOS PRINCIPIOS BÁSICOS DE JUSTICIA PROCESAL.
TERCER ERROR: ERRÓ EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA Y ABUSÓ DE SU DISCRECIÓN AL APLICAR DE FORMA MECÁNICA LA DOCTRINA DE AGOTAMIENTO DE REMEDIOS ADMINISTRATIVOS, IGNORANDO LAS EXCEPCIONES DISPUESTAS EN LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO UNIFORME Y EN LA JURISPRUDENCIA APLICABLE CUANDO SE ALEGAN VIOLACIONES CONSTITUCIONALES Y DERECHOS ADQUIRIDOS POR USUCAPIÓN.
El 23 de mayo de 2025, concedimos un término vencedero el
20 de junio de 2025, para que los apelados presentaran su Alegato.
De lo contrario, se procedería a resolver sin el beneficio de su
comparecencia. Así las cosas, el 20 de junio de 2025, Vivienda
compareció representada por la Oficina del Procurador General de
Puerto Rico mediante una Solicitud de Término adicional para
someter su postura.
Concedido el plazo, Vivienda presentó su Alegato el 27 de
junio de 2025, en el cual reiteró que quien posee con autorización
del dueño, no puede adquirir el domino por virtud de prescripción
ordinaria o extraordinaria, por lo que no se configura la figura de
usucapión. Incluso, el apelante reconoce a Vivienda como el dueño
de la parcela. Recalcó que el derecho al usufructo culmina con la
muerte del usufructuario, conforme a ello, el señor Matos no se
subrogó en los derechos de la señora Correa. Por otro lado,
argumentó que al completar el pago por concepto de mejoras no se
le confirió de manera automática la titularidad del usufructo. Al
contrario, este acto presupone el inicio de un procedimiento
administrativo ante la agencia, el cual debe culminar, ya que
Vivienda tiene la autoridad exclusiva para adjudicar los títulos de
las parcelas que le pertenecen.
Con el beneficio de la comparecencia de las partes,
procedemos a exponer el derecho aplicable. KLAN202500456 9
II.
-A-
La moción de desestimación al amparo de la Regla 10.2 de
Procedimiento Civil19 “es aquella que formula el demandado antes
de presentar su contestación a la demanda, en la cual solicita que
se desestime la demanda presentada en su contra”20. La citada regla
dispone que la parte demandada puede presentar una moción de
desestimación en la que alegue las defensas siguientes:
(1) falta de jurisdicción sobre la materia; (2) falta de jurisdicción sobre la persona; (3) insuficiencia del emplazamiento; (4) insuficiencia del diligenciamiento del emplazamiento; (5) dejar de exponer una reclamación que justifique la concesión de un remedio; (6) dejar de acumular una parte indispensable21.
Al resolver una moción de desestimación bajo la Regla 10.2
(5), supra, los tribunales deberán tomar “como ciertos todos los
hechos bien alegados en la demanda y que hayan sido aseverados
de manera clara y concluyente, y que de su faz no den margen a
dudas”22. La norma que impera es que “tales alegaciones hay que
interpretarlas conjuntamente, liberalmente, y de la manera más
favorable posible para la parte demandante”23.
Por lo tanto, “al examinar la demanda para resolver este tipo
de moción se debe ser sumamente liberal y ‘únicamente procedería
[desestimar] cuando de los hechos alegados no podía concederse
remedio alguno a favor del demandante’”24. Además, “[t]ampoco
procede la desestimación, si la demanda es susceptible de ser
enmendada”25. Nuestro máximo foro judicial ha expresado que al
examinar una moción de este tipo “debemos considerar, ‘si a la luz
de la situación más favorable al demandante, y resolviendo toda
19 32 LPRA Ap. V, R. 10.2. 20 Aut. Tierras v. Moreno & Ruiz Dev. Corp., 174 DPR 409, 428 (2008). 21 32 LPRA Ap. V, R. 10.2(5). 22 Aut. Tierras v. Moreno & Ruiz Dev. Corp., supra, pág. 428. 23 Íd., págs. 428-429. 24 Colón Rivera v. ELA, 189 DPR 1033, 1049 (2013), que cita a R. Hernández Colón,
Derecho Procesal Civil, 4ta ed., San Juan, Ed. Lexis-Nexis, 2007, pág. 231. 25 Aut. Tierras v. Moreno & Ruiz Dev. Corp., supra, pág. 429. KLAN202500456 10
duda a favor de [e]ste, la demanda es suficiente para constituir
una reclamación válida’”26. (Énfasis nuestro).
En síntesis, el Tribunal debe aceptar como ciertos todos los
hechos que hayan sido bien alegados en la demanda y excluir de sus
análisis conclusiones legales. Luego, debe determinar si, a base de
esos hechos que aceptó como ciertos, la demanda establece una
reclamación plausible que justifique la concesión de un remedio. Si
de este análisis el tribunal entiende que no se cumple con el
estándar de plausibilidad entonces debe desestimar la demanda,
pues no debe permitir que proceda una demanda insuficiente bajo
el pretexto de que se podrán probar las alegaciones conclusorias con
el descubrimiento de prueba27.
Por otro lado, la Regla 10.2 de Procedimiento Civil, supra,
dispone, en lo pertinente, lo siguiente:
Si en una moción en que se formula la defensa número (5) se exponen materias no contenidas en la alegación impugnada, y éstas no son excluidas por el tribunal, la moción deberá ser considerada como una solicitud de sentencia sumaria y estará sujeta a todos los trámites ulteriores provistos en la Regla 36 de este apéndice hasta su resolución final, y todas las partes deberán tener una oportunidad razonable de presentar toda materia pertinente a tal moción bajo dicha regla.
Cónsono con lo anterior, una moción de desestimación que
expone materias nuevas debe cumplir con la Regla 36 de
Procedimiento Civil28. El Tribunal Supremo de Puerto Rico ha
expresado que materias no contenidas en la alegación impugnada
puede consistir en: defensa de caducidad o prescripción, copia de
contratos, deposiciones, admisiones, certificaciones y
contestaciones a interrogatorios29.
26 Íd. que cita a Pressure Vessels P.R. v. Empire Gas P.R.,137 DPR 497 (1994); Unisys v. Ramallo Brothers, 128 DPR 842 (1991). 27 R. Hernández Colón, Derecho Procesal Civil, 5ta ed., San Juan, LexisNexis,
2010, pág. 268. 28 32 LPRA Ap. V, R. 36. 29 Luan Invest. Corp. v. Rexach Const. Co., 152 DPR 652, 664-665 (2000); Torres
Capeles v. Rivera Alejandro, 143 DPR 300, 309 (1997). KLAN202500456 11
-B-
En nuestro ordenamiento jurídico el principio de
justiciabilidad requiere la existencia de un caso o controversia real
para que los tribunales puedan ejercer válidamente el Poder
Judicial30. De este modo, las siguientes controversias no se
consideran justiciables: (1) aquellas que procuran resolver una
cuestión política; (2) cuando una parte litigante carece de
legitimación activa; (3) cuando hechos ocurridos con posterioridad
a la presentación de un pleito convierten la controversia en
académica; (4) aquellos pleitos donde las partes envueltas buscan
obtener una opinión consultiva; y (5) cuando la causa de acción no
está madura31.
En lo pertinente, la legitimación activa se define como “la
capacidad que se le requiere a la parte promovente de una acción
para comparecer como litigante ante el tribunal, realizar con
eficiencia actos procesales y, de esta forma, obtener una sentencia
vinculante”32. Al amparo de esta doctrina, la parte que solicita un
remedio judicial debe demostrar que: (1) ha sufrido un daño claro y
palpable; (2) el daño es real, inmediato y preciso, no abstracto o
hipotético; (3) existe una conexión entre el daño sufrido y la causa
de acción ejercitada, y (4) la causa de acción surge al palio de la
Constitución o de una ley33.
-C-
La sentencia declaratoria es un “mecanismo remedial y
profiláctico que permite anticipar la dilucidación de los méritos de
30 Hernández, Santa v. Srio. de Hacienda, 208 DPR 727, 738 (2022), citando a
Ramos, Méndez v. García García, 203 DPR 379, 393-394 (2019). 31 Bhatia Gautier v. Gobernador, 199 DPR 59, 69 (2017). 32 Ramos, Méndez v. García García, supra, pág. 394. 33 Hernández, Santa v. Srio. de Hacienda, supra, pág. 739, citando a Bhatia
Gautier v. Gobernador, supra, pág. 69; Fund. Surfrider y otros v. A.R.Pe., 178 DPR 563, 572 (2010); Sánchez et al. v. Srio. de Justicia et al., 157 DPR 360, 371 (2002). KLAN202500456 12
cualquier reclamación ante los tribunales, siempre y cuando exista
un peligro potencial contra quien la solicita”34.
Pese a que la sentencia declaratoria puede ser presentada,
aunque se haya instado o pueda instarse otro remedio, “[c]omo
[regla] general, [este recurso] no est[á] disponible para revisar
decisiones administrativas [...], ya que se trata de un
procedimiento ordinario”35.
Por tanto, se ha establecido que la sentencia declaratoria no
puede ser utilizada cuando el legislador desarrolló un procedimiento
administrativo específico para atender el asunto en controversia.
Cónsono con ello, el profesor Demetrio Fernández Quiñones ha
expresado que:
La sentencia declaratoria es improcedente en todo caso en que exista un procedimiento administrativo específico. Dos razones existen para solicitar la desestimación del recurso de sentencia declaratoria en el contexto del procedimiento administrativo. Primero, la falta de jurisdicción porque el legislador ha especificado un procedimiento de forma terminante y exclusivo. Segundo, la posibilidad de que no se hayan agotado los remedios administrativos36.
-D-
El Departamento de la Vivienda fue creado por la Ley Orgánica
del Departamento de la Vivienda, Ley Núm. 97 de 10 de junio de
197237. La referida agencia gubernamental es responsable de
elaborar y ejecutar la política pública de la vivienda y el desarrollo
comunal de nuestro país38.
Por su parte, la Ley Núm. 132 ordena a la Autoridad de
Tierras, a la Administración de Terrenos, al Departamento de
Transportación y Obras Públicas (DTOP), a la Compañía de Fomento
Industrial, a la Administración de Servicios Generales y a cualquier
34 Beltrán Cintrón v. Estado Libre Asociado, 204 DPR 89, 109 (2020), citando a
Senado de PR v. ELA, 203 DPR 62, 71 (2019), que a su vez cita a Alcalde Guayama v. ELA, 192 DPR 329, 333 (2015). 35 Íd., citando a J. Cuevas Segarra, Tratado de Derecho Procesal Civil, 2da ed.,
Publicaciones JTS, 2011, T. V, pág. 1793. (énfasis nuestro). 36 Beltrán Cintrón v. Estado Libre Asociado, 204 DPR, a las págs. 109-110, citando
a Fernández Quiñones, op. cit., págs. 747–748. 37 3 LPRA secs. 441 et. seq. 38 3 LPRA sec. 441b. KLAN202500456 13
otra instrumentalidad pública a transferir a Vivienda el título de
propiedad de los predios de terrenos públicos en los cuales se halle
enclavada una vivienda, libre de costo39.
Por igual, la precitada ley autoriza al Secretario de la Vivienda
a conceder el título de propiedad sobre los terrenos que le sean
transferidos, que le pertenezcan o que se adquieran en un futuro a
los ocupantes que tengan constituidos en dichos terrenos su
vivienda40. Si resultaren solares vacantes después de cubiertas las
familias o personas comprendidas en las propiedades uno y dos, el
Secretario podrá adjudicar en usufructo los restantes solares en
favor de las familias de escasos recursos económicos que carezcan
de un lugar adecuado donde construir sus viviendas41. En estos
casos la selección y adjudicación para las familias se hará conforme
al Reglamento para la Distribución y Administración de Parcelas o
Solares para Vivienda bajo el Título V de la Ley de Tierras de Puerto
Rico42.
Paralelamente, la Ley Núm. 26, supra, persigue “promover el
bienestar, la libertad económica y la justicia social de los
agregados”43. De acuerdo a su Exposición de Motivos, el objetivo de
dicho título es que “todo agregado tenga el derecho, por lo menos, a
un cuadro de tierra donde levantar permanentemente su hogar”44.
La disposición legal establece la cesión gratuita de terreno en
usufructo y las restricciones relacionadas a esa cesión45. Dicho
terreno en usufructo será otorgado mediante un contrato de
usufructo que preparará Vivienda46. La precitada ley, en lo
pertinente, decreta que:
39 17 LPRA sec. 752. 40 Íd., sec. 754. 41 Íd., sec. 757a. 42 Íd. 43 28 LPRA sec. 551. 44 Íd. 45 Íd., sec. 553. 46 Íd. KLAN202500456 14
El usufructuario no podrá, bajo pena de nulidad absoluta, vender, transferir, permutar, alquilar, ceder, asignar, arrendar ni en modo alguno enajenar o gravar en todo o en parte, el derecho de usufructo que se le conceda, ni la parcela de terreno sobre la cual se le conceda dicho derecho, ni las edificaciones, accesiones o mejoras existentes, o que en el futuro levante o introduzca en la misma, ni ningún derecho, título o privilegio derivado del contrato de usufructo; Disponiéndose, que cualquier violación de esta disposición no conferirá derechos legales de clase alguna a ningún supuesto adquiriente, cesionario o acreedor, sino que, por el contrario, producirá, sin que medie declaración judicial al efecto, la confiscación a favor de la Administración de Desarrollo y Mejoras de Viviendas del derecho de usufructo concedido al usufructuario sobre la parcela, así como de todo interés, derecho y acción que sobre la parcela cedida en usufructo, o sobre las mejoras, edificaciones, accesiones o siembras existentes en la misma tuviera o pudiera tener el supuesto cedente y/o cesionario, acreedor y/o deudor, vendedor o adquirente, quedando la Administración de Desarrollo y Mejoras de Viviendas en libertad de disponer en dicha parcela, construcción, edificación, siembra o mejoras, sin tener que indemnizar o pagar cantidad de dinero a persona alguna por ningún concepto; Disponiéndose, sin embargo, que la Administración de Desarrollo y Mejoras de Viviendas en el ejercicio de su discreción, podrá autorizar expresamente y por escrito a un usufructuario a transferir, ceder, permutar o asignar su derecho de usufructo a otra persona que cualifique como tal usufructuario; Disponiéndose, además, que cualquier derecho de usufructo sobre una parcela, así como cualquier casa, mejora, plantación, siembra o edificación enclavada en la misma, que como consecuencia de una violación a las disposiciones de esta sección revista o pase a ser propiedad de la Administración de Desarrollo y Mejoras de Viviendas como antes se ha dicho, será sorteado entre el número de agregados que la Administración de Desarrollo y Mejoras de Viviendas estime pertinente. Las disposiciones de esta sección serán también aplicables a los sucesores en título de los usufructuarios originales. En aquellos casos en que el usufructuario de la parcela haya dejado de ocuparla total o parcialmente, y que otra persona no autorizada por la Administración de Desarrollo y Mejoras de Viviendas esté ocupando total o parcialmente dicha parcela, se presumirá que ha habido una cesión ilegal por parte del usufructuario de sus derechos sobre dicha parcela, con las correspondientes consecuencias a que se hace referencia en esta ley47.
Cónsono con lo anterior, el Reglamento 7534, Artículo 9,
establece que las personas a las que se le adjudique un solar en
usufructo no podrán, bajo pena de nulidad absoluta, vender,
transferir, permutar, alquilar, ceder, asignar, arrendar o gravar el
derecho de usufructo48. Por otra parte, el Artículo 7(5)
explícitamente dispone que:
47 Íd. (énfasis nuestro). 48 Obtenible en: https://www.vivienda.pr.gov/wp- content/uploads/2015/09/7534-Reglamento-para-la-Distribuci%C2%A2n-y- KLAN202500456 15
Si se determina que no cualifica para acogerse a los beneficios del programa, se le notificará por escrito a la dirección indicada en la solicitud con no menos de treinta (30) días de anticipación a la fecha en que se efectuará el sorteo de selección de candidatos. En dicha comunicación se le indicará que de no estar de acuerdo con la determinación que sobre su elegibilidad se haya hecho, tendrá treinta (30) días a partir del recibo de la misma para apelar ante el Secretario y solicitar una vista administrativa49.
-E-
La doctrina de agotamiento de remedios administrativos es
una norma de auto-limitación judicial que “determina la etapa en
que un tribunal de justicia debe intervenir en una controversia que
se ha presentado inicialmente ante un foro administrativo”50. El
propósito de la doctrina es determinar la etapa en la que el litigante
puede acudir al tribunal, de manera que se evite una intervención
judicial innecesaria y a destiempo, que interfiera con el cauce y
desenlace final del proceso administrativo51. Así pues, mediante la
mencionada doctrina, los tribunales discrecionalmente se abstienen
de revisar una actuación de una agencia hasta tanto la persona
afectada agote todos los remedios administrativos, de manera que
la decisión administrativa refleje la decisión final de la agencia52.
La posposición de la intervención judicial permite que la
agencia desarrolle un historial completo del asunto ante su
consideración, fomenta a que ese organismo utilice su conocimiento
especializado para adoptar las medidas correspondientes conforme
a la política pública y aplica uniformemente sus poderes para poner
en vigor las leyes, rectificar oportunamente sus errores o
reconsiderar el alcance de sus pronunciamientos53. A su vez, facilita
Administraci%C2%A2n-de-Parcelas-o-Solares-para-Vivienda-Bajo-el- T%C2%B0tulo-V-de-la-Ley-de-Tierras-de-Puerto-Rico..pdf. 49 Íd. 50 S.L.G. Flores-Jiménez v. Colberg, 173 DPR 843, 851 (2008). 51 AAA v. UIA, 199 DPR 638, 656 (2018); Procuradora Paciente v. MCS, 163 DPR
21, 35 (2004). 52 Asoc. Pesc. Pta. Figueras v. Pto. del Rey, 155 DPR 906, 916 (2001). 53 Procuradora Paciente v. MCS, 163 DPR 21, 35 (2004), citando a Rivera v. E.L.A.,
121 DPR 582, 595 (1988). KLAN202500456 16
la revisión judicial para que los tribunales tengan información más
precisa sobre los fundamentos de la actuación gubernamental54.
Como regla general, el agotamiento de remedios se invoca
cuando una parte ante el foro administrativo solicita la intervención
judicial antes de consumar el procedimiento administrativo55. Esto
es, cuando la parte que instó o tiene instada una acción ante una
agencia u organismo administrativo, acude ante el Tribunal sin
antes haber completado el trámite administrativo disponible56. De
manera que, “el agotamiento de remedios presupone la existencia de
un procedimiento administrativo que comenzó pero que no finalizó”,
debido a que la parte concernida recurrió al foro judicial previo a
que el procedimiento ante la agencia culminara57.
En consonancia a lo anteriormente expuesto, la sección 1.2
de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley Núm. 38-
2017 (LPAU)58, dispone que el procedimiento administrativo supone,
entre otros, la adjudicación formal de toda controversia o
planteamiento ante la consideración de una agencia. Al mismo
tiempo, define la adjudicación como el pronunciamiento mediante el
cual una agencia determina los derechos, obligaciones o privilegios
que correspondan a una parte59. El Tribunal Supremo ha expresado
que “cuando aplica [la referida doctrina], requiere que los tribunales
se abstengan de intervenir hasta tanto la agencia atienda el
asunto”60.
Por otro lado, la LPAU dispone que un tribunal podrá eximir
a una parte de agotar los remedios provistos por la agencia en los
siguientes supuestos: (1) cuando el remedio administrativo es
54 Rivera v. E.L.A., 121 DPR 582, 595 (1988). 55 S.L.G. Flores, Jiménez v. Colberg, 173 DPR 843, 851 (2008). 56 Ortiz v. Panel F.E.I., 155 DPR 219, 242 (2001). 57 Asoc. de Pesc. Pta. Figueras v. Pto. del Rey, 155 DPR 906, 918 (2001), citando a
Mun. de Caguas v. AT&T, 154 DPR 401, 408-409 (2001). 58 3 LPRA sec. 9603(l). 59 3 LPRA sec. 9603(b). 60 S.L.G. Flores-Jiménez v. Colberg, 173 DPR 843, 851 (2008). KLAN202500456 17
inadecuado; (2) si requerir el agotamiento resulta en un daño
irreparable al promovente y en el balance de intereses no se justifica
agotar dichos remedios; (3) resulta inútil agotar los remedios
administrativos por la dilación excesiva de los procedimientos; (4)
cuando hay un caso claro de falta de jurisdicción de la agencia; (5)
cuando se trata de un asunto estrictamente de derecho y es
innecesaria la pericia administrativa61.
III.
En el caso de epígrafe, nos corresponde evaluar si incidió el
foro apelado al dictar sentencia a favor del matrimonio Boria-Paz y
Vivienda, puesto que, la parte apelante, en su primer señalamiento
de error, aduce que el TPI no aplica adecuadamente el estándar de
la Regla 10.2(5) de Procedimiento Civil62, a pesar de que la demanda
contenía las alegaciones suficientes para establecer una
reclamación plausible; como segundo error, alega que se debe
conceder una vista antes de adjudicar la legitimación activa,
prescripción adquisitiva y la validez del cauce administrativo; y por
último, en su tercer señalamiento de error, arguye que incide al
aplicar la doctrina de agotamiento de remedios administrativos sin
aplicar las excepciones establecidas en la Ley. Por estar íntimamente
relacionados los tres errores, se discutirán en conjunto. No
obstante, adelantamos que ninguno de los errores esbozados fue
cometido. Veamos.
Tras examinar la Demanda, esta contiene veintinueve (29)
alegaciones. Sin embargo, las alegaciones número cinco, seis y siete,
son trascendentales para determinar si la Demanda constituye una
reclamación válida, a saber:
5. El demandante adquirió unas mejoras que radican en la parcela 273 de las parcelas Suárez en Loíza por el precio de $28,600.00. Dicha parcela pertenece al Departamento de la Vivienda conforme a la Ley 132 de 1975. Véase recibos de
61 3 LPRA sec. 9673. 62 32 LPRA Ap. V, R. 10.2. KLAN202500456 18
pagos expedidos por el Departamento de Hacienda. Anejo, páginas 12-21.
6. El precio fue fijado por el propio Departamento de Vivienda mediante tasador contratado por dicha agencia. Véase Anejo, páginas 1-11.
7. Dichas mejoras fueron adquiridas por Felicita Correa Carrasquillo, abuela del demandante para el año 1952. Desde entonces, y hasta su fallecimiento, Felicita Correa ha vivido la propiedad que ocupa la parcela 273 de manera continua, pacífica e ininterrumpida. Por lo que adquirió la misma por prescripción y subroga el demandante a Doña Felicita al adquirir la propiedad.
Entendemos que dichas alegaciones son concluyentes para
determinar que el apelante no tiene derecho a remedio alguno bajo
cualquier estado de derecho que pudiera aprobar en apoyo a su
reclamación, aun interpretando la demanda lo más liberalmente a
su favor63.
Nótese que, Vivienda incluyó dos certificaciones junto a la
Moción en Solicitud de Desestimación64, estas reflejan que la señora
Correa era usufructuaria del solar núm. 273 al amparo de la Ley
Núm. 26, supra. Además, dispone que la parcela consta a favor de
Vivienda debido a que la usufructuaria falleció en 2003. Según el
documento, varios herederos de la señora Correa acudieron a la
oficina regional de Carolina donde se les orientó acerca de la
declaratoria de herederos y la cesión de derechos a favor de algún
heredero que fuera elegible para adjudicar el solar.
Específicamente, surge que en 2009 los herederos acudieron
a la oficina regional donde fueron orientados sobre los documentos
a presentar, a saber: la declaratoria de herederos y la cesión de
derechos. Por último, se les indicó que hasta tanto los documentos
no estuvieran ante la consideración de la agencia, no se procesaría
ninguna solicitud bajo las disposiciones de ley aplicable.
Posteriormente, en 2019, se presentaron dos (2) herederas de la
señora Correa, quienes informaron el interés del señor Matos para
63 Rivera Sanfeliz et al. v. Jta. Dir. FirstBank, 193 DPR 38, 49 (2015); Colón Rivera et al. v. ELA, 189 DPR 1033, 1049 (2013). 64 Apéndice del recurso de Apelación, págs. 93-117. KLAN202500456 19
comprar la estructura ubicada en la parcela 273. En esta visita, se
les indicó que Vivienda declararía el solar vacante por la muerte de
la usufructuaria y procedería a tasar la propiedad.
Consecuentemente, Vivienda subdividió y creó la parcela 273-A, la
cual adjudicó al matrimonio Boria-Paz.
En cuanto al señor Matos, resulta que este pagó por las
mejoras de la parcela 273. Sin embargo, se le orientó que, para ser
elegible y radicar la solicitud de adjudicación, este debía residir en
Puerto Rico. Así las cosas, el señor Matos nunca completó el trámite
correspondiente para que se adjudicara la parcela 273 en usufructo.
La Ley Núm. 26, supra, establece que ningún usufructuario
podrá transferir o ceder el derecho de usufructo concedido.
Igualmente, dispone que cualquier violación de esta disposición no
conferirá derechos legales de clase alguna a ningún supuesto
adquiriente, cesionario o acreedor, sino que, por el contrario,
producirá, sin que medie declaración judicial a tal efecto, la
confiscación a favor de Vivienda del derecho de usufructo sobre la
referida parcela65. Según el Reglamento 7534 de Vivienda, si se
determina que la persona no cualifica para acogerse a los beneficios
del programa, tendrá treinta (30) días contados desde la notificación
de inelegibilidad para apelar la decisión ante el Secretario y solicitar
una vista administrativa.
Ahora bien, la doctrina de remedios administrativos
constituye una norma de autolimitación judicial que permite
determinar en cual etapa debe intervenir el tribunal en una
controversia de un ente administrativo. Ello, para que la agencia
pueda desarrollar un historial completo ante su consideración y que
permita reflejar la decisión final de esta. Su invocación presupone
la existencia de un procedimiento administrativo que no ha
65 28 LPRA sec. 553. KLAN202500456 20
finalizado porque la parte afectada acudió prematuramente al
tribunal.
En su recurso, el apelante expone que erró el TPI al desestimar
la demanda y concluir que debió agotar los recursos administrativos
previo a comparecer ante el foro apelado. En sus escritos, el señor
Matos alegó que tiene legitimación activa para presentar su
reclamación, ya que adquirió la parcela 273 mediante prescripción
adquisitiva.
Según discutido anteriormente, la sentencia declaratoria es
un mecanismo que permite el anticipo de dilucidar los méritos de
una reclamación si existe un peligro potencial contra quien la
solicita. Como regla general, este procedimiento no está disponible
cuando el legislador desarrolló un procedimiento administrativo
específico para atender el asunto en controversia.
Sin embargo, la LPAU contiene una serie de excepciones que
eximen a la parte concernida de agotar los remedios administrativos:
(1) cuando el remedio administrativo es inadecuado; (2) si requerir
el agotamiento resulta en un daño irreparable al promovente y en el
balance de intereses no se justifica agotar dichos remedios; (3)
resulta inútil agotar los remedios administrativos por la dilación
excesiva de los procedimientos; (4) cuando hay un caso claro de falta
de jurisdicción de la agencia; (5) cuando se trata de un asunto
estrictamente de derecho y es innecesaria la pericia
administrativa66.
Luego de un análisis del expediente, entendemos que el señor
Matos debió agotar los remedios administrativos previo a su
comparecencia al foro judicial. De la Certificación67 presentada por
Vivienda consta que el señor Matos inició el procedimiento de
adjudicación de la parcela 273. Según los escritos del señor Matos
66 3 LPRA sec. 9673. 67 Apéndice del recurso de Apelación, págs. 93-117. KLAN202500456 21
Vivienda actuó con temeridad debido a que le notificó su
inelegibilidad posterior a la presentación del caso de autos. No
obstante, es por los propios actos de los herederos que el trámite de
adjudicación no se completó. Toda vez que se les indicó en dos (2)
ocasiones acerca de los documentos que debían ser presentados
ante la agencia para que se pudiera adjudicar la parcela 273. Más
aún, se les advirtió que la cesión de sus derechos debía recaer en
alguien que fuera elegible para la adjudicación del usufructo
conforme a la reglamentación de Vivienda. Ante la falta de estos
documentos, Vivienda declaró la parcela vacante para continuar con
sus trámites. Consecuentemente, según la facultad conferida,
segregó la parcela núm. 273, creó la parcela núm. 273-A y se otorgó
en usufructo al matrimonio Boria-Paz.
Colegimos que resulta improcedente utilizar el procedimiento
de sentencia declaratoria para pasar juicio sobre el trámite
administrativo, como la parte apelante pretende. Nos hacemos eco
de las expresiones vertidas por el foro sentenciador, si la parte
apelante está en desacuerdo con algún trámite o determinación
administrativa de la agencia concernida, deberá recurrir de la
misma mediante el recurso correspondiente. Toda vez que la parte
apelante recurre ante nos de una sentencia declaratoria, nuestra
determinación sólo dispone del decreto declaratorio y no de alguna
otra causa que pudiera tener la parte apelante a nivel
administrativo.
IV.
Por los fundamentos antes expuestos, los que hacemos formar
parte de este dictamen, confirmamos la Sentencia apelada.
Notifíquese. KLAN202500456 22
Lo acordó y manda el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del
Tribunal de Apelaciones.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones