Oficina de Asuntos Monopolísticos del Departamento de Justicia y otro v. Abarca Health, LLC
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Oficina de Asuntos Monopolísticos del Departamento de Justicia y el Estado Libre Asociado de Puerto Rico Certiorari Recurridos 2025 TSPR 23 v. 215 DPR ___ Abarca Health, LLC
Peticionaria
Número del Caso: CC-2023-0773
Fecha: 13 de marzo de 2025
Tribunal de Apelaciones:
Panel XI
Representantes legales de la parte peticionaria:
Lcdo. Néstor M. Méndez Gómez Lcda. María D. Bertólez Elvira Lcdo. César T. Alcover Acosta Lcda. Carla S. Loubriel Carrión Lcda. Liza M. Ríos Morales
Oficina del Procurador General:
Hon. Fernando Figueroa Santiago Procurador General
Lcdo. Omar Andino Figueroa Subprocurador General
Lcda. Sofía M. Cardona Rosa Procuradora General Auxiliar
Representantes legales de los amicii curiae:
Asociación de Farmacias de la Comunidad de Puerto Rico y Cooperativa de Farmacias Puertorriqueñas (COOPHARMA)
Lcdo. Luis D. Martínez Rivera Lcdo. José G. Díaz Tejera
Materia: Derecho Administrativo – Foro judicial competente para revisar la adjudicación de querellas administrativas instadas al amparo de la Ley Antimonopolística de Puerto Rico; término prescriptivo para que la Oficina de Asuntos Monopolísticos del Departamento de Justicia presente una querella administrativa ante el Departamento de Asuntos del Consumidor, por infracciones al Art. 3 de la Ley.
Este documento está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal Supremo. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Oficina de Asuntos Monopolísticos del Departamento de Justicia y el Estado Libre Asociado de Puerto Rico
Recurridos CC-2023-0773 v.
Abarca Health, LLC
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.
En San Juan, Puerto Rico, a 13 de marzo de 2025.
Este recurso nos permite aclarar cuál es el foro
judicial competente para revisar la adjudicación de
querellas administrativas instadas al amparo de la Ley
Antimonopolística de Puerto Rico, infra. A su vez,
tenemos la oportunidad de pautar si existe un término
prescriptivo para que la Oficina de Asuntos
Monopolísticos del Departamento de Justicia presente
una querella administrativa ante el Departamento de
Asuntos del Consumidor (DACo), por infracciones al Art.
3 de la Ley Antimonopolística, infra.
Por los fundamentos que se pormenorizan a
continuación, concluimos que es el Tribunal de CC-2023-0773 2
Apelaciones y no el Tribunal de Primera Instancia el foro
designado para la revisión judicial de la adjudicación de
querellas administrativas por métodos injustos de
competencia y prácticas injustas o engañosas. Asimismo,
resolvemos que las acciones administrativas al amparo del
Art. 3 de la Ley Antimonopolística, infra, están sujetas al
periodo de prescripción de cuatro años preceptuado en el
Art. 11 del mencionado estatuto.
I
El 16 de diciembre de 2022, la Oficina de Asuntos
Monopolísticos (OAM) presentó una querella ante DACo contra
Abarca Health, LLC (ABARCA) por infracciones al Art. 3 de la
Ley Antimonopolística, infra.
En esencia, la OAM indicó que desde el año 2018 Abarca
se convirtió en el manejador exclusivo de la cubierta de
beneficios de farmacia de Triple-S Medicare Advantage y su
línea comercial de negocios. Dentro de este periodo, el 21
de septiembre de 2018 Abarca remitió una serie de misivas a
su red de farmacias en las que, alegadamente incluyó
representaciones falsas para justificar modificaciones en
sus tarifas. En particular, Abarca expresó que había llevado
a cabo un análisis exhaustivo de mercado y que las enmiendas
tarifarias eran consistentes con ese estudio. La OAM alegó
que Abarca no realizó el estudio. Arguyó que la declaración
era engañosa e inducía al comerciante a error. Por tal
motivo, la OAM solicitó a DACo que declarara que la conducta
alegada constituyó una práctica o acto injusto o engañoso en CC-2023-0773 3
el comercio, así como un método injusto de competencia. Como
remedio por la presunta infracción, la OAM peticionó que
DACo impusiera multas de hasta $5,000 por cada farmacia a la
que se le envió el documento con la declaración en cuestión.
Sucesivamente, Abarca presentó ante DACo su
contestación a la querella. En síntesis, solicitó la
desestimación por falta de jurisdicción, insuficiencia de
las alegaciones y prescripción. En cuanto al asunto de
prescripción, Abarca especificó que la querella debía
desestimarse al amparo del Artículo 11 de la Ley
Antimonopolística, infra, que provee un término prescriptivo
de cuatro años para iniciar una acción penal por la
infracción de sus disposiciones.
Por su parte, la OAM presentó una oposición a la
solicitud de desestimación, en la que se allanó al
planteamiento de que la querella administrativa estaba
sujeta al término prescriptivo de cuatro años. No obstante,
la OAM adujo que la reclamación no estaba prescrita pues, al
amparo de la teoría cognoscitiva del daño, no fue hasta el
17 de diciembre de 2018 que —a través de un requerimiento de
información— advino en conocimiento de las alegadas
declaraciones engañosas emitidas por Abarca. Así, expresó
que el plazo para presentar la querella comenzó a decursar
a partir de esa última fecha.
Luego de varios trámites procesales, DACo emitió una
resolución en la cual declaró no ha lugar varias mociones,
incluida la solicitud de desestimación que nos ocupa. En la CC-2023-0773 4
resolución no se discutieron los fundamentos específicos
para denegar la desestimación. Inconforme, Abarca presentó
una moción de reconsideración que permaneció sin atender por
parte de DACo.
Como consecuencia, Abarca presentó un recurso de
revisión judicial ante el Tribunal de Primera Instancia y
otro ante el Tribunal de Apelaciones. En esa misma fecha,
Abarca presentó ante el foro intermedio una moción
informativa en la que señaló que el Artículo 3(d) de la Ley
Antimonopolística, infra, preceptúa que las solicitudes de
revisión de cualquier determinación adversa deben
presentarse ante el Tribunal de Primera Instancia. Por ello,
solicitó que se refiriera la adjudicación del recurso a dicho
foro. En la alternativa, solicitó que se aclarara la norma
sobre ese particular.
Tras concedérsele un tiempo para expresarse, la OAM
presentó una moción en la que argumentó que, para fines del
proceso de revisión judicial, las disposiciones de la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme (LPAU), infra,
prevalecen frente a las de la Ley Antimonopolística, infra,
porque la LPAU fue la última ley en aprobarse. En
consecuencia, aseveró que el Tribunal de Apelaciones era el
foro competente para revisar las decisiones administrativas
finales sobre querellas surgidas al amparo de la Ley
Antimonopolística, infra.
El Tribunal de Apelaciones notificó una resolución en
la que desestimó el recurso de revisión por falta de CC-2023-0773 5
jurisdicción. El foro intermedio concluyó que, conforme a la
LPAU, el dictamen no era revisable porque constituía una
determinación interlocutoria de la agencia y no una decisión
final.
Nuevamente inconforme, Abarca recurrió ante nos
mediante un recurso de certiorari y una moción en auxilio de
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Oficina de Asuntos Monopolísticos del Departamento de Justicia y el Estado Libre Asociado de Puerto Rico Certiorari Recurridos 2025 TSPR 23 v. 215 DPR ___ Abarca Health, LLC
Peticionaria
Número del Caso: CC-2023-0773
Fecha: 13 de marzo de 2025
Tribunal de Apelaciones:
Panel XI
Representantes legales de la parte peticionaria:
Lcdo. Néstor M. Méndez Gómez Lcda. María D. Bertólez Elvira Lcdo. César T. Alcover Acosta Lcda. Carla S. Loubriel Carrión Lcda. Liza M. Ríos Morales
Oficina del Procurador General:
Hon. Fernando Figueroa Santiago Procurador General
Lcdo. Omar Andino Figueroa Subprocurador General
Lcda. Sofía M. Cardona Rosa Procuradora General Auxiliar
Representantes legales de los amicii curiae:
Asociación de Farmacias de la Comunidad de Puerto Rico y Cooperativa de Farmacias Puertorriqueñas (COOPHARMA)
Lcdo. Luis D. Martínez Rivera Lcdo. José G. Díaz Tejera
Materia: Derecho Administrativo – Foro judicial competente para revisar la adjudicación de querellas administrativas instadas al amparo de la Ley Antimonopolística de Puerto Rico; término prescriptivo para que la Oficina de Asuntos Monopolísticos del Departamento de Justicia presente una querella administrativa ante el Departamento de Asuntos del Consumidor, por infracciones al Art. 3 de la Ley.
Este documento está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal Supremo. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Oficina de Asuntos Monopolísticos del Departamento de Justicia y el Estado Libre Asociado de Puerto Rico
Recurridos CC-2023-0773 v.
Abarca Health, LLC
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.
En San Juan, Puerto Rico, a 13 de marzo de 2025.
Este recurso nos permite aclarar cuál es el foro
judicial competente para revisar la adjudicación de
querellas administrativas instadas al amparo de la Ley
Antimonopolística de Puerto Rico, infra. A su vez,
tenemos la oportunidad de pautar si existe un término
prescriptivo para que la Oficina de Asuntos
Monopolísticos del Departamento de Justicia presente
una querella administrativa ante el Departamento de
Asuntos del Consumidor (DACo), por infracciones al Art.
3 de la Ley Antimonopolística, infra.
Por los fundamentos que se pormenorizan a
continuación, concluimos que es el Tribunal de CC-2023-0773 2
Apelaciones y no el Tribunal de Primera Instancia el foro
designado para la revisión judicial de la adjudicación de
querellas administrativas por métodos injustos de
competencia y prácticas injustas o engañosas. Asimismo,
resolvemos que las acciones administrativas al amparo del
Art. 3 de la Ley Antimonopolística, infra, están sujetas al
periodo de prescripción de cuatro años preceptuado en el
Art. 11 del mencionado estatuto.
I
El 16 de diciembre de 2022, la Oficina de Asuntos
Monopolísticos (OAM) presentó una querella ante DACo contra
Abarca Health, LLC (ABARCA) por infracciones al Art. 3 de la
Ley Antimonopolística, infra.
En esencia, la OAM indicó que desde el año 2018 Abarca
se convirtió en el manejador exclusivo de la cubierta de
beneficios de farmacia de Triple-S Medicare Advantage y su
línea comercial de negocios. Dentro de este periodo, el 21
de septiembre de 2018 Abarca remitió una serie de misivas a
su red de farmacias en las que, alegadamente incluyó
representaciones falsas para justificar modificaciones en
sus tarifas. En particular, Abarca expresó que había llevado
a cabo un análisis exhaustivo de mercado y que las enmiendas
tarifarias eran consistentes con ese estudio. La OAM alegó
que Abarca no realizó el estudio. Arguyó que la declaración
era engañosa e inducía al comerciante a error. Por tal
motivo, la OAM solicitó a DACo que declarara que la conducta
alegada constituyó una práctica o acto injusto o engañoso en CC-2023-0773 3
el comercio, así como un método injusto de competencia. Como
remedio por la presunta infracción, la OAM peticionó que
DACo impusiera multas de hasta $5,000 por cada farmacia a la
que se le envió el documento con la declaración en cuestión.
Sucesivamente, Abarca presentó ante DACo su
contestación a la querella. En síntesis, solicitó la
desestimación por falta de jurisdicción, insuficiencia de
las alegaciones y prescripción. En cuanto al asunto de
prescripción, Abarca especificó que la querella debía
desestimarse al amparo del Artículo 11 de la Ley
Antimonopolística, infra, que provee un término prescriptivo
de cuatro años para iniciar una acción penal por la
infracción de sus disposiciones.
Por su parte, la OAM presentó una oposición a la
solicitud de desestimación, en la que se allanó al
planteamiento de que la querella administrativa estaba
sujeta al término prescriptivo de cuatro años. No obstante,
la OAM adujo que la reclamación no estaba prescrita pues, al
amparo de la teoría cognoscitiva del daño, no fue hasta el
17 de diciembre de 2018 que —a través de un requerimiento de
información— advino en conocimiento de las alegadas
declaraciones engañosas emitidas por Abarca. Así, expresó
que el plazo para presentar la querella comenzó a decursar
a partir de esa última fecha.
Luego de varios trámites procesales, DACo emitió una
resolución en la cual declaró no ha lugar varias mociones,
incluida la solicitud de desestimación que nos ocupa. En la CC-2023-0773 4
resolución no se discutieron los fundamentos específicos
para denegar la desestimación. Inconforme, Abarca presentó
una moción de reconsideración que permaneció sin atender por
parte de DACo.
Como consecuencia, Abarca presentó un recurso de
revisión judicial ante el Tribunal de Primera Instancia y
otro ante el Tribunal de Apelaciones. En esa misma fecha,
Abarca presentó ante el foro intermedio una moción
informativa en la que señaló que el Artículo 3(d) de la Ley
Antimonopolística, infra, preceptúa que las solicitudes de
revisión de cualquier determinación adversa deben
presentarse ante el Tribunal de Primera Instancia. Por ello,
solicitó que se refiriera la adjudicación del recurso a dicho
foro. En la alternativa, solicitó que se aclarara la norma
sobre ese particular.
Tras concedérsele un tiempo para expresarse, la OAM
presentó una moción en la que argumentó que, para fines del
proceso de revisión judicial, las disposiciones de la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme (LPAU), infra,
prevalecen frente a las de la Ley Antimonopolística, infra,
porque la LPAU fue la última ley en aprobarse. En
consecuencia, aseveró que el Tribunal de Apelaciones era el
foro competente para revisar las decisiones administrativas
finales sobre querellas surgidas al amparo de la Ley
Antimonopolística, infra.
El Tribunal de Apelaciones notificó una resolución en
la que desestimó el recurso de revisión por falta de CC-2023-0773 5
jurisdicción. El foro intermedio concluyó que, conforme a la
LPAU, el dictamen no era revisable porque constituía una
determinación interlocutoria de la agencia y no una decisión
final.
Nuevamente inconforme, Abarca recurrió ante nos
mediante un recurso de certiorari y una moción en auxilio de
jurisdicción. En síntesis, Abarca afirmó que la Ley
Antimonopolística, infra, es una ley de carácter especial y
sus disposiciones prevalecen sobre las de la LPAU. Por eso,
arguyó que la revisión judicial de las determinaciones
administrativas que nos conciernen debía efectuarse en el
Tribunal de Primera Instancia, según establecido en el Art.
3(d) de la Ley Antimonopolística, infra.
De igual modo, Abarca nos indicó que ante la
incertidumbre sobre cuál es el foro adecuado para entender
en el asunto, presentó simultáneamente un recurso de
revisión ante el foro primario y otro ante el Tribunal de
Apelaciones. No obstante, conviene aclarar que la resolución
de la cual recurre ante nos es la determinación emitida por
el foro intermedio. Si bien recurrió de la resolución del
Tribunal de Apelaciones, afirmó que el Tribunal de Primera
Instancia ha mantenido paralizado el recurso ante sí hasta
que emitamos una determinación al respecto. Evaluado el
asunto, expedimos el recurso y paralizamos los
procedimientos ante DACo.
Posteriormente, la OAM presentó su alegato por conducto
de la Oficina del Procurador General. En suma, argumenta que CC-2023-0773 6
la revisión judicial de las determinaciones de DACo sobre
querellas por métodos injustos de competencia o prácticas
engañosas se rige por las disposiciones de la LPAU. Añade
que a pesar de que la Ley de Asuntos Antimonopolísticos,
infra, es de carácter especial, esta es de aprobación
anterior al estatuto de procedimiento administrativo
uniforme. Según el criterio de la OAM, dada la
incompatibilidad entre el texto de ambas piezas
legislativas, la decisión de cuál prevalece debe basarse en
un análisis de temporalidad, pues por mandato legislativo
expreso, la LPAU introdujo un sistema de revisión uniforme
para todas las agencias sujetas a su aplicación.
Consecuentemente, a juicio de la OAM el recurso debe ser
atendido por el Tribunal de Apelaciones, tal y como establece
la LPAU.
Por otra parte, y en lo que concierne al curso de acción
del Tribunal de Apelaciones, la OAM afirma que dicho foro
actuó correctamente al desestimar el recurso de revisión
debido a que la determinación recurrida es de naturaleza
interlocutoria y, por tanto, no revisable. Asimismo, arguye
que el recurso no consignó circunstancia alguna que amerite
la revisión excepcional. En la alternativa, la OAM plantea
que si este Tribunal concluyera que la determinación es
revisable, a modo de excepción, el curso procesalmente
adecuado sería devolver el caso al foro intermedio para que
efectúe la revisión judicial. CC-2023-0773 7
Finalmente, respecto a la determinación en los méritos
sobre la prescripción de la querella, la OAM asevera que
este asunto requiere evaluar otros elementos fácticos. De
esta manera arguye que DACo, luego de denegar la solicitud
de desestimación de Abarca, podía tomar en consideración el
hecho de que la OAM advino en conocimiento de las
comunicaciones engañosas luego de recibir las respuestas a
un requerimiento de información. De igual forma, señala que
DACo podía evaluar la prueba que apuntaba al hecho de que
muchas farmacias continuaron firmando contratos con Abarca,
luego de que esta emitiera las declaraciones aludidas, lo
que, a su entender, afecta la defensa de prescripción.
Por otra parte, la Asociación de Farmacias de Puerto
Rico y la Cooperativa de Farmacias de la Comunidad (COPHARMA)
comparecieron en calidad de amigos de la corte. En lo
pertinente, expresaron estar de acuerdo con la OAM en cuanto
a que las disposiciones de la LPAU respecto a la revisión
judicial uniforme ante el Tribunal de Apelaciones desplazan
lo preceptuado en el Art. 3 de la Ley Antimonopolística,
infra. En lo referente al tema de prescripción, los amigos
de la corte plantean que las acciones en equidad del gobierno
en casos de leyes de monopolios no prescriben. En la
alternativa, arguyen que si la facultad de imponer multas
estuviera prescrita, DACo debe seguir reteniendo
jurisdicción para adjudicar los remedios en equidad que
correspondan, pues estos no prescriben. CC-2023-0773 8
Expedido el auto y con el beneficio de la comparecencia
de las partes, procedemos a disponer de la controversia.
II
A. Revisión judicial de determinaciones administrativas al amparo de la Ley Antimonopolística
La Ley Núm. 77 de 25 de junio de 1964, según enmendada,
conocida como la Ley Antimonopolística de Puerto Rico, 10
LPRA sec. 257, et seq., se aprobó para proteger al pueblo y
asegurar los beneficios de la libre competencia. Esta pieza
legislativa pretende disuadir la concentración desmesurada
del poder económico en unas pocas personas o entidades.
Véase, Exposición de motivos de la Ley Núm. 77, supra.
El estatuto contempla distintos mecanismos procesales
para vindicar sus garantías y prevenir, detener o sancionar
la conducta proscrita. En lo aquí pertinente, la Ley
Antimonopolística, supra, prescribe un andamiaje procesal
que permite canalizar por la vía administrativa los métodos
injustos de competencia. Art. 3 de la Ley Núm. 77, supra, 10
LPRA sec. 259. En consonancia, la OAM —adscrita al
Departamento de Justicia de Puerto Rico— tiene la autoridad
para presentar y tramitar querellas administrativas ante
DACo con el objetivo de prevenir, evitar y detener los
métodos injustos de competencia, así como las prácticas
injustas o engañosas en el comercio. Art. 3(c)(a) de la Ley
Núm. 77, supra.
El esquema de revisión judicial que preceptúa la ley
—y que es objeto de disputa en esta ocasión— dispone: CC-2023-0773 9
La Oficina de Asuntos Monopolísticos o la parte querellada cuando estén afectados por una decisión del Departamento de Asuntos del Consumidor tendrán derecho a la revisión judicial en el Tribunal de Primera Instancia del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. La solicitud de revisión deberá ser radicada ante el Tribunal de Primera Instancia dentro de los treinta (30) días a partir de la fecha de la notificación de la referida decisión. Art. 3(d) de la Ley Núm. 77, supra, 10 LPRA sec. 259(d).
Al analizar el historial legislativo de la Ley Núm. 77,
supra, notamos que el texto aprobado inicialmente en el año
1964 no contemplaba la jurisdicción de DACo para recibir
querellas administrativas ni la designación del Tribunal de
Primera Instancia como foro revisor de las decisiones
administrativas. En ese contexto, fue en 1978 que mediante
la Ley Núm. 72 de 23 de junio de 1978, 78 LPR 256, la Asamblea
Legislativa: (1) autorizó a la OAM a presentar querellas
ante DACo; (2) le concedió jurisdicción a DACo para dirimir
las querellas e imponer sanciones, y (3) estableció el
trámite para la revisión judicial de determinaciones
administrativas.
A la luz de lo anterior, desde 1978 la Ley
Antimonopolística, supra, textualiza que los recursos de
revisión judicial deberán presentarse ante el Tribunal de
Primera Instancia. Art. 3(d) de la Ley Núm. 77, supra. No
obstante, este artículo provoca un choque irremediable con
el mecanismo uniforme de revisión judicial ante el Tribunal
de Apelaciones instaurado con posterioridad, por la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme, infra, la cual
dispone que será el Tribunal de Apelaciones el foro CC-2023-0773 10
competente para la revisión judicial de determinaciones
En términos de jerarquía estatutaria, es principio de
hermenéutica que una ley especial prevalece sobre una ley de
carácter general. Com. Electoral PPD v. Com. Electoral PNP,
205 DPR 559 (2020). De igual modo, las leyes solo pueden
enmendarse o derogarse por una ley posterior. Art. 5 del
Código Civil de 1930, 31 LPRA ant. sec. 5. La derogación de
la ley puede ser expresa o tácita. Íd.
Sin embargo, se entiende que una disposición de ley de
carácter general no puede prevalecer o derogar un precepto
contenido en una ley especial, salvo que tal derogación se
consigne expresamente. Com. Electoral PPD v. Com. Electoral
PNP, supra, pág. 579; A.J. Tristani, Sucrs., Inc. v.
Municipio de Mayagüez, 76 DPR 758 (1955). Como regla general,
la derogación tácita de las leyes no es favorecida en nuestro
ordenamiento. Gobierno Ponce v. Caraballo, 166 DPR 723
(2006). Ahora bien “el asunto de si una ley posterior deroga
tácitamente una ley anterior es siempre una cuestión que
depende de la voluntad del legislador, que será determinada
por una comparación de ambos textos, en busca de la certeza
de que éstos son irreconciliables y que no pueden subsistir
conjuntamente”. Departamento de Hacienda v. Telefónica, 164
DPR 195 (2005).
En vista de que nos encontramos ante dos disposiciones
legislativas en conflicto, es nuestro deber resolver cuál
estatuto prevalece. CC-2023-0773 11
B. Esquema de revisión administrativa al amparo de la LPAU y la ley de la Judicatura
El mecanismo de revisión judicial uniforme se
conceptualizó con miras a delimitar el ejercicio de
discreción de las agencias y a procurar que estas desempeñen
sus funciones conforme al mandato de ley. Simpson,
Passalacqua v. Quirós, Betances, 2024 TSPR 64, 214 DPR __
(2024); Mun. de San Juan v. J.C.A., 149 DPR 263, 279 (1999).
En 1998, la Asamblea Legislativa identificó que existía
un problema de falta de cohesión en el proceso decisional
administrativo, en gran medida atribuible a la creación de
un centenar de departamentos o agencias con procedimientos
exclusivos. Véase, Exposición de motivos de la Ley Núm. 170
de 12 de agosto de 1988 (derogada). En atención a esa
realidad, se diseñó un sistema uniforme para estructurar los
procedimientos de investigación, reglamentación,
adjudicación y licenciamiento de todas las agencias cubiertas
por la ley. Íd.
Actualmente, la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme del Gobierno de Puerto Rico (LPAU), Ley Núm. 38-
2017, según enmendada, 3 LPRA sec. 9601 et seq., es el cuerpo
legislativo que rige de manera uniforme los procesos de
revisión judicial. Pese a que el estatuto vigente es de
relativa reciente aprobación, conviene aclarar que sus
disposiciones son fieles al modelo de revisión uniforme
adoptado originalmente por su antecesora, la derogada Ley
Núm. 170, supra. CC-2023-0773 12
Como preámbulo al andamiaje procesal de revisión
judicial, la LPAU expresa categóricamente que “[l]as
disposiciones de esta Ley serán aplicables a aquellas
órdenes, resoluciones y providencias adjudicativas finales
dictadas por agencias o funcionarios administrativos que
serán revisadas por el Tribunal de Apelaciones mediante
Recurso de Revisión”. (Negrilla suplida). Sec. 4.1 de la Ley
Núm. 38-2017, 3 LPRA sec. 9671. De igual modo, conforme a la
Sección 4.2 de la LPAU, supra: “[l]a revisión judicial aquí
dispuesta será el recurso exclusivo para revisar los méritos
de una decisión administrativa sea esta de naturaleza
adjudicativa o de naturaleza informal emitida al amparo de
este capítulo”.
En sintonía con lo expuesto, el Profesor Demetrio
Fernández indica que la LPAU adoptó un procedimiento de
revisión judicial “uniforme para todas las agencias
cubiertas por la ley y además exclusivo y excluyente”.
(Negrilla suplida) D. Fernández Quiñones, Derecho
Administrativo y la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme, 2da ed., Bogotá, Ed. Forum, 2001, pág. 735. “Es de
notar que la Ley de la Judicatura según enmendada mantuvo el
traslado del Tribunal Supremo y del Tribunal de Primera
Instancia al Tribunal de Apelaciones [de] todas las
revisiones judiciales de dictámenes y disposiciones
administrativas de las agencias cubiertas por la [LPAU]”.
Íd., pág. 671. CC-2023-0773 13
Para dilucidar el asunto de competencia que nos atañe,
hay que prestar especial atención a las reformas del sistema
judicial que propiciaron la creación del Tribunal de
Apelaciones, instituido por primera vez en 1992. Ley Núm. 21
de 13 de julio de 1992, 92 [Parte 1] LPR 130. Este foro fue
reestructurado en varias ocasiones. Desde 1994, la Ley de la
Judicatura estableció la competencia del —en aquel entonces—
llamado Tribunal de Circuito de Apelaciones para la revisión
judicial de las determinaciones de las agencias
administrativas, de conformidad con los postulados de la
LPAU. Plan de Reorganización Núm. 1(a) de 28 de julio de
1994, según enmendado, conocido como la Ley de la Judicatura
de 1994, 4 LPRA ant. sec. 22j.
En el caso Farmacias Moscoso, Inc. v. K-mart Corp.,
explicamos que “[l]a Ley de la Judicatura de Puerto Rico de
1994 llevó a cabo una abarcadora reorganización del
sistema judicial que conllevó una redistribución de las
competencias de los tribunales a los distintos niveles.”
Farmacias Moscoso, Inc. v. K-mart Corp., 138 DPR 497, 506-
507 (1995). De igual modo, explicamos que al aprobarse la
LPAU estaba vigente un esquema de revisión judicial que
contemplaba la revisión por el Tribunal Superior de las
determinaciones administrativas de las agencias. Íd., pág.
507. No obstante, sentenciamos que “la Ley de la Judicatura
de Puerto Rico de 1994 enmendó tácitamente la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme y todas las leyes que
disponían sobre la revisión judicial de las decisiones CC-2023-0773 14
administrativas en todo aquello en que éstas fuesen
incompatibles con la reorganización y redistribución de
competencias allí establecidas”. (Negrilla suplida). Íd.,
págs. 507-508. Al resolver esto, contemplamos que las
derogaciones tácitas no son favorecidas en nuestro
ordenamiento. No obstante, nos vimos compelidos a reconocer
“una derogación tácita porque los preceptos de la última
voluntad legislativa son tan irreconciliables con la anterior
que ambas no pueden regir conjuntamente”. Farmacias Moscoso,
Inc. v. K-mart Corp., supra, pág. 510.
En sintonía, posteriormente manifestamos que “la
competencia del Tribunal de Apelaciones para efectuar la
revisión de las determinaciones administrativas, en su
función adjudicativa, salvo se disponga lo contrario en una
ley posterior, está regulada por la Sec. 4.2 de la LPAU”.
Fuentes Bonilla v. ELA et al., 200 DPR 364, 380 (2018). Es
decir, conforme con lo antes discutido, la LPAU desplaza toda
disposición estatutaria que contravenga este principio de
competencia, salvo que sea una ley posterior la que incluya
un postulado en contrario. En otras palabras, el análisis de
cuál estatuto debe aplicar en caso de incongruencia con la
LPAU es esencialmente uno de temporalidad. Esto se justifica
en la medida que, si una ley posterior incluye un postulado
distinto, se puede deducir la intención legislativa de
establecer un curso de acción diferente. CC-2023-0773 15
III
Culminada la labor de exégesis de los estatutos en
controversia, nos vemos precisados a resolver de forma
definitiva cuál es el foro competente para revisar las
determinaciones finales de DACo que surjan del Art. 3 de la
Ley Antimonopolística, supra.
Recordemos que en este caso, ante la incertidumbre,
Abarca presentó dos recursos de revisión; uno en el Tribunal
de Primera Instancia y otro en el Tribunal de Apelaciones.
Abarca manifiesta que el recurso presentado ante el foro
primario permanece paralizado en espera de nuestra decisión.
Ahora bien, aclaramos que ante nuestra consideración
únicamente se encuentra la resolución del foro intermedio.
En lo sustantivo, Abarca argumenta que por ser la Ley
Antimonopolística, supra, de carácter especial, debe
prevalecer frente a las disposiciones de la LPAU. En cambio,
la OAM sostiene que en vista de que la Ley Antimonopolística
se aprobó con anterioridad a la LPAU, los procesos de
revisión judicial uniforme son aplicables.
Conforme a los fundamentos jurídicos que anteceden, hoy
resolvemos que es el Tribunal de Apelaciones y no el Tribunal
de Primera Instancia, el foro llamado a revisar
judicialmente las determinaciones adjudicativas por
violaciones del Art. 3 de la Ley Antimonopolística, supra.
Esto es así porque las disposiciones de la LPAU desplazan el
texto del Art 3(d) de la Ley Núm. 77, supra. CC-2023-0773 16
En este caso, tenemos la expresión afirmativa del
legislador de que el proceso de revisión judicial uniforme
de la LPAU es exclusivo y excluyente para todas las agencias
cobijadas por la ley. Sec. 4.2 de la Ley Núm. 38-2017. En
consecuencia, “la [LPAU] sustituyó los procedimientos de las
agencias que sean incompatibles con sus preceptos y ordenó
el manejo de los asuntos administrativos de manera
consecuente con sus disposiciones”. Perfect Cleaning v.
Cardiovascular, 162 DPR 745, 757 (2004). Nótese que en este
caso, DACo es una agencia cobijada por la LPAU.
A la luz de lo anterior, queda paladinamente claro que
el proceso de revisión ante el foro intermedio toma
precedencia frente a cualquier provisión de una ley de
aprobación anterior a la LPAU que sea incompatible. En ese
sentido, aquí el análisis de temporalidad de la ley cobra
preeminencia frente al de especialidad.
En este caso, el Art. 3(d) de la Ley Antimonopolística,
supra, que provee para la revisión de las decisiones de DACo
en el Tribunal de Primera Instancia se aprobó en 1978. Nótese
que en el año 1978 no existía la LPAU y mucho menos un
Tribunal de Apelaciones. No es entonces raro que se le
delegara al Tribunal de Primera Instancia la facultad de
revisión.
No obstante, el texto legislativo en discusión no se
ajusta al esquema de revisión judicial vigente. Por lo tanto,
reiteramos que las decisiones finales de DACo sobre
querellas administrativas por violaciones del Art. 3 de la CC-2023-0773 17
Ley Antimonopolística, supra, son revisables ante el
Tribunal de Apelaciones.
Superado este escollo, procedemos a resolver el
segundo señalamiento de error invocado por Abarca. A esos
fines, nos corresponde evaluar si el Tribunal de Apelaciones
erró al declararse sin jurisdicción para revisar —de forma
interlocutoria— los méritos de la defensa de prescripción de
la acción administrativa.
IV
A. Prescripción
El Art. 1861 del Código Civil de Puerto Rico de 1930, 31
LPRA ant. sec. 5291, establecía que “[l]as acciones
prescriben por el mero lapso del tiempo fijado por la ley”.
La prescripción es un asunto de derecho civil sustantivo y
no procesal, que responde al interés público de brindarle
certeza a las relaciones jurídicas. SLG García-Villega v.
ELA et al., 190 DPR 799, 812 (2014); S.L.G. Serrano-Báez v.
Foot Locker, 182 DPR 824, 831 (2011); Pereira Suárez v.
Jta. Dir. Cond., 182 DPR 485 (2011); Arce Bucetta v.
Motorola, 173 DPR 516, 537 (2008).
Nuestro ordenamiento jurídico parte de le premisa de
que las reclamaciones válidas deben ejercerse oportunamente.
Birriel Colón v. Econo y otro, 213 DPR 80 (2023). De esta
forma, se evitan las consecuencias de la resucitación de
reclamaciones viejas, como la pérdida de evidencia, la
pérdida de testigos o la dificultad para contactarlos y la
memoria imprecisa. SLG García-Villega v. ELA et al., supra, CC-2023-0773 18
pág. 813; Arce Bucetta v. Motorola, supra, pág. 536; Culebra
Enterprises Corp. v. E.L.A, 127 DPR 943, 950 (1991).
B. Requisito de finalidad de la acción administrativa
La LPAU preceptúa que la parte adversamente afectada
por una orden o resolución final de una agencia puede instar
un recurso de revisión judicial, siempre y cuando haya
agotado todos los remedios provistos por el organismo
administrativo correspondiente. Sec. 4.2 de la Ley Núm.38-
2017.
De ordinario, las determinaciones interlocutorias de
las agencias no son susceptibles de revisión judicial. Sec.
4.2 de la Ley Núm. 38-2017. Sobre estas determinaciones puede
formularse un señalamiento de error en el recurso de revisión
de la decisión final de la agencia. Íd. Sin embargo, hemos
expresado que el requisito de finalidad de la acción y la
doctrina de agotamiento de remedios administrativos
generalmente se benefician de las mismas excepciones pues,
aunque son conceptos diferentes, tienen un alcance
análogo. Procuradora Paciente v. MCS, 163 DPR 21, 38
(2004). De manera que se puede preterir el trámite
administrativo cuando: (1) el remedio sea inadecuado; (2)
exigir su agotamiento ocasionaría un daño irreparable y en
el balance de intereses no se justifique agotar los remedios;
(3) se alega una violación sustancial de derechos
constitucionales; (4) sería inútil el agotamiento de los
remedios por la dilación excesiva en el proceso; (5) hay un
caso claro de falta de jurisdicción, y (6) el asunto es CC-2023-0773 19
estrictamente de derecho y no requiere pericia
administrativa. Sec. 4.3 de la LPAU, 3 LPRA sec. 9673.
En cuanto a las cuestiones de derecho, es importante
añadir que, “[e]l tribunal no está atado por las
interpretaciones que de la ley haga la agencia”. D.
Fernández, op. cit., pág. 723. Asimismo, este Tribunal ha
resuelto que la excepción relativa a cuestiones de estricto
derecho versa sobre situaciones de interpretación
estatutaria que son de la pericia del foro judicial.
Procuradora Paciente v. MCS, supra, pág. 37.
De igual forma, en lo respectivo a la excepción por
falta de jurisdicción de la agencia hemos dicho que “[d]icha
doctrina parte de la premisa que si la agencia no tiene
jurisdicción, su actuación es ultra vires y es innecesario
agotar los remedios provistos. “Además, cuando se trata de
un caso claro de falta de jurisdicción, el asunto es
enteramente de la competencia judicial”. J. Exam. Tec. Med.
v. Elías et al., 144 DPR 483, 492 (1997). Así pues, no se
obtiene ningún beneficio y se le ocasiona un daño irreparable
al litigante que es obligado a culminar un proceso ante una
agencia, cuando el organismo claramente carece de
jurisdicción para atender el asunto. Íd. Sin embargo, cuando
la cuestión jurisdiccional no está tan clara, es adecuado
compeler el agotamiento de remedios administrativos. Íd.
Cónsono con lo anterior, este Tribunal ha adoptado tres criterios que se utilizarán ante un señalamiento de ausencia de jurisdicción de la agencia administrativa. En primer lugar, se debe considerar el riesgo de que se ocasione un daño irreparable si el tribunal pospone su intervención. CC-2023-0773 20
En segundo lugar, debemos evaluar el grado de claridad con que surja la carencia o tenencia de jurisdicción. En tercer lugar, debemos considerar la pericia que tenga la agencia para dilucidar las cuestiones jurisdiccionales. AAA v. UIA, 200 DPR 903 (2018).
V
Los fundamentos que sirven de base a la doctrina de
finalidad de la acción administrativa están predicados en
evitar interrupciones y dilaciones en la adjudicación de la
controversia en su fondo. Sin embargo, por sus
implicaciones, la defensa de prescripción, debidamente
formulada y bien fundada, debe ser atendida como cuestión
previa a la de fondo. Nótese que se trata de una figura
jurídica que supone la extinción del derecho a ejercitar una
acción. En esa tesitura, si el tribunal tiene ante sí
alegaciones suficientes que revelen una controversia genuina
sobre prescripción de una querella administrativa, este
asunto es revisable judicialmente de forma interlocutoria.
Ahí nos encontramos ante una controversia de derecho que no
requiere de la pericia administrativa.
En este caso, ante el planteamiento oportuno y fundado
de prescripción, procedía de manera excepcional la revisión
judicial de la determinación administrativa en cuestión. Por
consiguiente, erró el Tribunal de Apelaciones al concluir
que no tenía jurisdicción para emprender la revisión de la
determinación interlocutoria de DACo.
Esta Curia nunca se ha expresado sobre la posible
aplicabilidad de un término prescriptivo para presentar CC-2023-0773 21
querellas administrativas al amparo de la Ley
Antimonopolística, supra. Sin embargo, se trata de un asunto
que ha suscitado varias controversias en el foro intermedio
y que ha generado decisiones contradictorias. Ante ese
escenario, como foro de última instancia, nos corresponde
proveer una respuesta definitiva a esta interrogante de
derecho.
VI
A. Historial y disposiciones de la Ley Antimonopolística de Puerto Rico
La Ley Antimonopolística de Puerto Rico se inspiró en
el modelo regulatorio federal sobre prácticas monopolísticas
y competencia desleal. En ese sentido, nuestro estatuto
esencialmente incorporó el esquema legislativo
interrelacionado entre la Sherman Antitrust Act of 1980, 15
U.S.C. secs. 1-38; la Clayton Antitrust Act of 1914, 15
U.S.C. secs. 12-27 y la Federal Trade Commission Act, 15
U.S.C. secs. 41-58. (FTC Act).
El Art. 2 de la Ley Antimonopolística, 10 LPRA sec.
258, cuyo texto declara ilegal el acto o conspiración para
restringir los negocios y el comercio en Puerto Rico, se
inspiró en la Sherman Act, supra. Similarmente, el Art. 5
del estatuto local, que regula las fusiones y adquisiciones
para evitar monopolios, tiene su origen en la Clayton Act,
supra. Art. 5 de Ley Núm. 77, supra, 10 LPRA sec. 261.
Por otro lado, y en lo medular a esta controversia, el
texto del Art. 3 de la Ley Núm. 77, supra, se inspiró en la
FTC Act. Como bien señalamos anteriormente, este artículo de CC-2023-0773 22
ley está diseñado para canalizar por la vía administrativa
lo concerniente a los métodos injustos de competencia y las
prácticas engañosas. Sobre este particular, primeramente, el
Art. 3(a) declara que “[l]os métodos injustos de
competencia, así como las prácticas o actos injustos o
engañosos en los negocios o el comercio, por la presente se
declaran ilegales”. Art. 3(a) de la Ley Núm. 77, supra, 10
LPRA 259(a). Su homóloga federal enuncia de forma similar:
“unfair methods of competition in or affecting commerce,
and unfair or deceptive acts or practices in or
affecting commerce, are hereby declared unlawful”. Sec. 5(a)
de la FTC Act, 15 U.S.C. sec. 45(a)(1).
Sin embargo, la Ley Antimonopolística local no delimitó
las prácticas que pueden constituir métodos injustos o
prácticas engañosas y que, por consiguiente, son ilegales.
Por el contrario, le delegó a la OAM la facultad de
proscribir actos o prácticas específicas mediante reglas y
reglamentos. Art. 3(b) de la Ley Núm. 77, supra, 10 LPRA
259(b).
Cónsono con esta disposición, se creó el Reglamento
Núm. 2648 de 29 de mayo de 1980, conocido como Reglamento
sobre competencia justa Núm. VII proscribiendo prácticas y
métodos injustos de competencia y enumerando actos que
constituyen métodos injustos de competencia (Reglamento Núm.
2648). Este Reglamento contiene una lista no exhaustiva de
actos o métodos de competencia injusta. A su vez, en su Art.
III denominado “Métodos injustos de competencia” prohíbe, CC-2023-0773 23
entre otras: (1) toda violación —o conducta análoga a una
violación— de cualquier legislación antimonopolística que
aplique a Puerto Rico; (2) cualquier conducta que viole las
disposiciones estatutarias de carácter civil o penal que
regulan o afectan directa o indirectamente, el comercio, los
negocios o la competencia, y (3) cualquier conducta que viole
el espíritu de la ley antimonopolística. Art. III del
Reglamento Núm. 2648.
Para ejecutar el mandato estatutario, mediante el
inciso (c) del Art. 3 de la Ley Núm. 77, supra, el legislador
habilitó un mecanismo de adjudicación administrativa. Por
tratarse de un precepto crucial para la resolución de la
controversia, citamos in extenso:
Sin menoscabo de la facultad de recurrir a los remedios autorizados por el Artículo 13 de esta ley, la Oficina de Asuntos Monopolísticos podrá radicar y tramitar querellas administrativas en el Departamento de Asuntos del Consumidor para prevenir, evitar y detener las violaciones al inciso (a) de este artículo o los reglamentos aprobados de conformidad al inciso (b) del mismo. Cuando la parte contra quien se establezca la querella haya sido debidamente notificada de la querella incoada en su contra, el Departamento de Asuntos del Consumidor procederá, tan pronto sea posible, a celebrar la vista y resolver el caso otorgando el remedio más adecuado conforme a las particularidades de la querella. (Negrilla suplida). Íd., 10 LPRA sec. 259(c).
Del artículo citado resaltan varios puntos que ameritan
discusión. Primero, queda claro que la OAM no tiene facultad
de adjudicar violaciones a la ley, sino de presentar
querellas administrativas ante DACo. Véase, Aguadilla Paint
Center v. Esso, 183 DPR 901 (2011). En este aspecto, la ley
local dista del texto de su contraparte federal, que dotó a CC-2023-0773 24
la FTC de poderes adjudicativos. Sec. 5 de la FTC Act, 15
U.S.C. sec. 45(b).
Segundo, del texto citado surge que la autoridad de
presentar una querella no menoscaba el poder de la OAM de
instar un procedimiento de injunction ante el Tribunal de
Primera Instancia, según vislumbrado en el Art. 13(a) de la
Ley Núm. 77, supra, 10 LPRA sec. 269(a).
Tercero, la declaración de propósitos del Art. 3(c) de
la Ley Núm. 77, supra, revela que la facultad de la OAM de
presentar querellas administrativas persigue prevenir,
evitar y detener las violaciones del mencionado artículo.
Para contextualizar esta declaración de propósitos, nos
dimos a la tarea de analizar la exposición de motivos de la
Ley Núm. 72 de 23 de junio de 1978, mediante la cual se
incorporó el inciso (c) al Art. 3 de la Ley
Antimonopolística, supra. El texto legislativo resulta
revelador:
El objetivo final de nuestra legislación antimonopolística ha sido la proscripción de los males que obran en detrimento de nuestra economía. Para lograr esta meta trazada, deberá actuarse de una manera rápida y eficiente, obteniendo el remedio adecuado antes de que el mal que se trata de erradicar haya causado un daño irreparable en nuestra actividad económica. (Negrilla suplida). Exposición de motivos de la Ley Núm. 72 de 23 de junio de 1978.
B. Remedios por infracciones del Art. 3 de la Ley Antimonopolística
Por otra parte, y en cuanto al tema de los remedios, el
Art. 3, supra, vislumbra la imposición por DACo de una
sanción civil de hasta $5,000 a las personas que infrinjan CC-2023-0773 25
los reglamentos de la OAM sobre métodos injustos de
competencia, prácticas o actos injustos o engañosos cuando
“aparezca que tal violación se incurrió con conocimiento,
actual o real, de la prohibición, o con conocimiento
razonablemente inferible a base de circunstancias
objetivas”. Art. 3(i) de la Ley Núm. 77, supra, 259 LPRA(i).
En esas circunstancias, DACo puede imponer los remedios
adecuados y adicional a esto, tiene la discreción para
imponer una sanción civil de hasta $5,000 por cada violación.
Art. 3 de la Ley Núm. 77, supra, 10 LPRA 259(i). Además, el
incumplimiento de las decisiones finales y firmes de DACo
puede conllevar la imposición de sanciones civiles de
$5,000, previa notificación y vista. “Cada violación
separada de tal decisión será considerada como un
incumplimiento continuo de tal decisión, en cuyo caso cada
día en que se incumpla con la decisión será considerada una
violación separada”. Art. 3(h) de la Ley Núm. 77, supra, 10
LPRA 259(h). La OAM puede recurrir al Tribunal de Primera
Instancia para que ponga en vigor cualquier decisión de DACo
que conlleve la imposición de sanciones civiles. Art. 3(j)
de la Ley Núm. 77, supra, 10 LPRA 259(j).
Finalmente, en lo que nos atañe, tenemos que destacar
que del Art. 3 de la Ley Núm. 77, supra, no se desprende
expresamente un término prescriptivo para que la OAM pueda
presentar querellas administrativas.
C. Prescripción de las acciones civiles y penales al amparo de la Ley Antimonopolística CC-2023-0773 26
Si bien la Ley Antimonopolística es silente respecto a
la prescripción de querellas administrativas, esta provee un
término uniforme para presentar acciones civiles e instar
procedimientos criminales. A esos fines, el Art. 11 del
mencionado estatuto dispone que “[n]ingún procedimiento
criminal bajo esta ley podrá incoarse después de
transcurridos cuatro (4) años de haberse cometido el último
acto que constituya, en todo o en parte, una violación por
la cual se acusa”. Art. 11 de la Ley Núm. 77, supra, 10 LPRA
sec. 267. Los procedimientos criminales a los que se refiere
esta sección excluyen el Art. 3 de la Ley Núm. 77, supra.
De forma similar, el Art. 12(a) instaura una causa de
acción civil para obtener el triple del importe de los daños
que sufra una persona en sus negocios o propiedades por actos
o intentos prohibidos o declarados ilegales por la ley, con
excepción de los contemplados en los Arts. 3 y 5 del estatuto
en discusión. Art. 12(a) de la Ley Núm. 77, supra, 10 LPRA
sec. 268(a).
La Ley Antimonopolística también le reconoce una causa
de acción civil al Estado para compensar sus daños por los
actos violatorios de la ley, salvo que no procede la
compensación triple. Art. 12(b) de la Ley Núm. 77, supra, 10
LPRA sec. 268(b).
Empero, “la acción judicial para recobrar daños de
conformidad con las disposiciones de los incisos (a) y (b)
de este artículo deberá iniciarse dentro del término de
cuatro (4) años a partir del nacimiento de la causa de CC-2023-0773 27
acción”. Art. 12(C) de la Ley Núm. 77, supra, 10 LPRA sec.
268(C).
D. Procedimientos administrativos ante la Federal Trade Commission y términos prescriptivos aplicables
La Sección 5 de la FTC Act, supra, disposición en la
que se inspiró el Art. 3 de la Ley Antimonopolística, supra,
no contiene una limitación expresa al plazo para la
iniciación de un procedimiento adjudicativo. No obstante, la
FTC Act, a diferencia del estatuto local, no codificó de
manera explícita la facultad de la FTC para imponer sanciones
económicas por métodos o prácticas injustas o engañosas a
través de sus procedimientos de adjudicación administrativa.
Sobre ese aspecto, la Sección 5(b), de la FTC Act, 15 U.S.C.
sec. 45(b) dispone que al adjudicar una querella la FTC podrá
emitir una orden de cese y desista, si concluyera que existe
una infracción.
If upon such hearing the Commission shall be of the opinion that the method of competition or the act or practice in question is prohibited by this subchapter, it shall make a report in writing in which it shall state its findings as to the facts and shall issue and cause to be served on such person, partnership, or corporation an order requiring such person, partnership, or corporation to cease and desist from using such method of competition or such act or practice. (Énfasis suplido). Íd.
En Heater v. F.T.C., 503 F.2d 321 (1974) el Noveno
Circuito del Tribunal de Apelaciones federal concluyó que el
poder de emitir órdenes de cese y desista no autorizaba a la
FTC a ordenar restitución económica. En esta decisión, el
foro intermedio federal contextualizó el diseño legislativo
de la FTC Act. Se hizo hincapié en que al aprobar la FTC Act CC-2023-0773 28
el Congreso de Estados Unidos no definió los actos o
prácticas injustas o engañosas de competencia, y en cambio
le delegó a la FTC el poder de regular y fiscalizar estas
prácticas. Íd., págs. 324-325. Así, el tribunal intermedio
federal indicó que para reconciliar el amplio poder de la
FTC de definir la conducta proscrita, con la necesidad de
que las personas tengan una notificación adecuada de qué es
lo que prohíbe la ley, el Congreso limitó las consecuencias
de una adjudicación administrativa de infracción a una orden
de cese y desista.
Al analizar la naturaleza de la Sección 5 de la FTC Act
y los procedimientos adjudicativos, el Tribunal Supremo de
Estados Unidos aseveró que la FTC no tiene poder para
castigar a los infractores. Federal Trade Commission v.
Cement Institute, 333 U.S. 683, 706 (1948). A esos efectos,
el Tribunal Supremo declaró: “The effect of the Commission's
order is not to punish or to fasten liability on respondent
for past conduct but to ban specific practices for the future
in accordance with the general mandate of Congress”. Íd.
Véase, además, ABA, The FTC as an Antitrust Enforcement
Agency: The Role of Section 5 of the FTC Act in Antitrust,
Vol. 1, pág. 59.
En general se ha reconocido que la FTC puede emitir
órdenes que vayan más allá de cesar y desistir, como por
ejemplo, ordenar que se hagan divulgaciones, ordenar que se
emita publicidad correctiva para disipar desinformación,
entre otros. V. Kalinowski, P. Sullivan, M. Mcguirl, CC-2023-0773 29
Antitrust Laws and Trade Regulation, 2nd. Ed. Vol. 5, Sec.
78.07, pág. 88. Sin embargo, la capacidad de obtener
sanciones civiles, restitución y otros remedios económicos
depende de la presentación de una acción judicial y está
sujeta a términos prescriptivos.
En esa coyuntura, si la FTC emitiera una orden en la
que concluyera que una persona ha incurrido en cualquier
acto o práctica engañosa o desleal, luego de que esa orden
de cese y desista advenga final, entonces el organismo puede
iniciar una acción civil para obtener reparación de los daños
resultantes del acto ilícito. Sec. 19 de la FTC Act, 15
U.S.C. sec. 57b (a)(2). En esos casos, el tribunal puede
conceder, entre otros remedios, la rescisión de contratos,
el reembolso de dinero o la devolución de propiedad y el
pago de daños y perjuicios, con excepción de daños punitivos.
Sec. 19 de la FTC Act, 15 U.S.C. sec. 57b(b). El estándar
probatorio requiere que la FTC demuestre que el acto
prohibido es de naturaleza tal que una persona razonable
habría sabido que era deshonesto o fraudulento. Íd.
Sin embargo, esta acción al amparo de la Sección 19 de
la ley federal prescribe a los tres años de haberse cometido
el acto engañoso o fraudulento. Sec. 19 de la FTC Act, 15
U.S.C. sec. 57b(d). Por excepción, si la adjudicación
administrativa concluye previo a este periodo de tres años
de la conducta objetada, la FTC tendrá un término
prescriptivo de un año, a partir de que la orden de cese y
desista advenga final, para presentar la acción civil. Íd. CC-2023-0773 30
De forma similar, la FTC puede solicitar sanciones
civiles por el incumplimiento de sus órdenes. Sec. 5 de la
FTC Act, 15 U.S.C. 45(m)(1)(a). También puede reclamar estas
sanciones civiles luego de concluir —mediante una orden
final— que un acto es injusto o engañoso, siempre y cuando
pueda probar que se actuó con conocimiento real de la
ilicitud del acto. Sec. 5 de la FTC Act, 15 U.S.C.
45(m)(1)(b). En ambos supuestos aplica un término
prescriptivo de cinco años. Véase, 28 U.S.C. sec. 2462. Lo
anterior se debe a que, en la ley federal, toda acción
judicial para obtener sanciones civiles, confiscación,
multas y otras penas pecuniarias prescribe a los cinco años,
en ausencia de un término específico en la ley que se
pretende ejecutar. Íd. La prescripción en este tipo de
reclamaciones civiles se computa a partir de la fecha en que
la causa de acción se acumuló. Íd. Se entiende que una causa
se acumula en el momento de su nacimiento jurídico o, dicho
de otro modo, desde que puede ejercitarse. Gabbelli v. SEC,
568 U.S. 442, 450 (2013).
Más importante aún, el Tribunal Supremo de Estados
Unidos ha resuelto que la teoría cognoscitiva del daño,
conocida en inglés como “discovery rule”, no le aplica al
Estado con relación al término prescriptivo para presentar
acciones judiciales para la imposición de sanciones civiles.
Íd.
Esta determinación surgió en el contexto de una demanda
presentada por la agencia federal Securities Exchange CC-2023-0773 31
Commission (SEC) contra ciertos individuos con el propósito
de que se le impusieran penalidades civiles por actos de
fraude. El Tribunal Supremo federal rechazó el argumento de
que el periodo de prescripción debía computarse desde que la
SEC advino en conocimiento de los posibles actos
fraudulentos. Por el contrario, el máximo foro federal
concluyó que la reclamación se acumuló desde que ocurrieron
los actos fraudulentos y no desde que el ente gubernamental
se enteró. Gabbelli v. SEC, supra, pág. 450.
Los fundamentos subyacentes en la decisión del Tribunal
Supremo federal estriban en que, en las acciones judiciales
para imponer sanciones civiles, el Gobierno no es un
litigante común ni busca el mismo tipo de remedio que una
persona privada. Íd. Asimismo, la teoría cognoscitiva
existe, en parte, para proteger al ciudadano promedio que no
conoce que se le ha causado un daño ni tiene razón para
sospecharlo. No obstante, agencias como la SEC tienen como
propósito precisamente investigar y erradicar el fraude,
para lo que cuentan con múltiples herramientas. Íd., pág.
450. Merecen especial atención los pronunciamientos
siguientes:
In a civil penalty action, the Government is not only a different kind of plaintiff, it seeks a different kind of relief. The discovery rule helps to ensure that the injured receive recompense. But this case involves penalties, which go beyond compensation, are intended to punish, and label defendants wrongdoers. Íd., págs. 451-452.
Ahora bien, a fin de eludir los obstáculos impuestos
por la prescripción y obtener remedios económicos, la FTC CC-2023-0773 32
solía omitir la etapa de adjudicación administrativa y
acudía directamente ante los tribunales mediante el
mecanismo de injunction provisto en la Sec. 13(b) de la FTC
Act, 15 U.S.C. sec. 53(b). Ese apartado, que no incluye un
término prescriptivo, dispone que la agencia federal puede
solicitar un interdicto permanente cuando una persona se
encuentra en violación o está a punto de quebrantar una ley
que la FTC fiscaliza. Íd. A través de ese mecanismo los
tribunales adjudicaban las prácticas engañosas y métodos
injustos de competencia, y al mismo tiempo imponían las
penalidades civiles u otros remedios económicos.
No obstante, recientemente en AMG Capital Management,
LLC v. Federal Trade Commission, 593 U.S. 67 (2021), el
Tribunal Supremo de Estados Unidos limitó el poder de la FTC
de obtener remedios económicos mediante la Sec. 13(b) de la
FTC Act, supra, y concluyó que esa disposición únicamente
permite conceder medidas cautelares. Íd., pág.75.
Para llegar a esa determinación, el Tribunal enfatizó el
lenguaje de la Sec. 13(b), supra, que alude al remedio
interdictal como un mecanismo para impedir o detener
conducta presente o futura. [“taken as a whole, the provision
focuses upon relief that is prospective, not retrospective.
Consider the words “is violating” and “is about to violate”
(not “has violated”) setting forth when the Commission may
request injunctive relief”]. AMG Capital Management, LLC v.
Federal Trade Commission, supra, pág. 76. CC-2023-0773 33
Como consecuencia de lo reseñado, la FTC solo puede
instar una demanda para que se impongan penalidades civiles
u otros remedios económicos luego de: adjudicar
administrativamente la comisión de un acto engañoso o método
injusto de competencia; emitir una orden de cese y desista;
y esperar a que esta orden advenga final y firme. Para ello,
la FTC tiene que actuar dentro del margen de tiempo
correspondiente, pues según discutido, la disponibilidad de
estas penalidades civiles es susceptible de prescripción.
VII
Como cuestión de umbral, debemos resolver si la no
inclusión de un término prescriptivo en el Art. 3 de la ley
Antimonopolística, supra, para instar querellas
administrativas supone que la OAM no está sujeta a algún
límite de tiempo para presentar este tipo de acción ante
DACo, o si por el contrario, aplica el término prescriptivo
de cuatro años para iniciar procedimientos civiles y penales
al amparo de la mencionada ley. En esa tarea, estamos
llamados a armonizar “hasta donde sea posible, todas las
disposiciones de la ley con el propósito de lograr una
interpretación, lógica y razonable de la interpretación
legislativa”. Romero Barceló v. ELA, 166 DPR 460, 477 (2006).
En nuestra jurisdicción reconocemos el principio
“general de hermenéutica que presume que el legislador de
Puerto Rico, al adoptar un estatuto de otra jurisdicción,
también adopta la interpretación del mismo hecha por el
tribunal de más alta jerarquía de ese lugar a la fecha de su CC-2023-0773 34
adopción”. St. Paul Fire & Marine v. Caguas Fed. Savs., 121
DPR 761, 768-769 (1988). No obstante, debemos tener presente
que el historial legislativo de la Ley Núm. 77, supra,
dispone que esta debe interpretarse conforme a nuestra
particular realidad económica y social. Véase, Pressure
Vessels P.R. v. Empire Gas, 137 DPR 497, 508 (1994).
Como vimos, aunque el Art. 3 de la Ley
Antimonopolística, supra, puede considerarse in pari materia
con la Sec. 5 de la FTC Act, supra, subsisten diferencias
estructurales entre ambos preceptos, así como divergencias
en las facultades de la FTC vis a vis los poderes de la OAM.
A grandes rasgos, es ostensible que la antedicha ley federal
es mucho más abarcadora. Si bien su estudio es ilustrativo,
para fines de dilucidar la controversia sobre prescripción
que hoy nos convoca, el estatuto local es la principal fuente
de derecho.
Dicho esto, y según surge de la discusión que antecede,
la facultad de presentar querellas administrativas conferida
a la OAM responde al propósito de prevenir, evitar y detener
los métodos injustos de competencia y las prácticas injustas
engañosas. Art. 3 de la Ley Núm. 77, supra. Una
interpretación razonable de los verbos enfatizados —conforme
a su significado usual— sugiere que debe existir algún nivel
de contemporaneidad entre la conducta proscrita y la
correspondiente acción administrativa. Sería difícil, por no
decir ilusorio, prevenir, evitar y detener violaciones
acontecidas en periodos muy remotos. CC-2023-0773 35
Las acepciones avaladas por la Real Academia Española
(RAE) del término “prevenir” —al momento de la aprobación de
la disposición estatutaria en discusión— suponen
anticipación al acto o a la ocurrencia de un daño. Obsérvese
que, según la RAE, prevenir es “prever, ver, conocer de
antemano o con anticipación un daño o prejuicio”. RAE,
Diccionario de la lengua española, 19ª ed., Madrid, Ed.
Espasa Calpe, 1970, pág. 1064. De igual modo, la RAE avala
el verbo “evitar” como sinónimo de prevenir y lo define como
“apartar algún daño, peligro o molestia; precaver, impedir
que suceda”. RAE, op. cit., pág. 593. En cuanto al término
“detener”, es evidente que implica que la acción
administrativa sea coetánea a la violación, pues solo se
puede detener lo que aún está ocurriendo. Así, se define
como “[s]uspender una cosa, impedir, estorbar que pase
adelante”. RAE, op. cit., pág. 468. Esas acepciones
prevalecen hoy. Véase, RAE, https://dle.rae.es/ (última
visita, 13 de septiembre de 2024).
Esta aserción sobre la celeridad del proceso
administrativo encuentra apoyo en el historial legislativo
de la Ley Núm. 77, supra. Nótese que, al instituir el esquema
de querellas administrativas, la Asamblea Legislativa
expresó como declaración de propósitos que “deberá actuarse
de una manera rápida y eficiente, obteniendo el remedio
adecuado antes de que el mal que se trata de erradicar haya
causado un daño irreparable en nuestra actividad económica”. CC-2023-0773 36
(Negrilla suplida). Exposición de motivos de la Ley Núm. 72
de 23 de junio de 1978.
Sobre ese extremo, el saldo del historial legislativo
pone de manifiesto que la intención de instituir una vía de
adjudicación administrativa era precisamente propender a la
intervención oportuna del Estado, de modo que, más allá del
aspecto de sancionar infracciones, existiera un fin público
que vindicar. En esa coyuntura, es inescapable colegir que
la intervención estatal tardía da al traste con la esencia
misma del trámite administrativo que nos concierne.
Por otra parte, reviste particular interés que al
aprobar el Art. 3 de la Ley Antimonopolística, supra, la
Asamblea Legislativa optó por no definir con especificidad
los actos constitutivos de competencia injusta o prácticas
injustas engañosas. En su lugar, delegó la autoridad de
proscribir actos específicos mediante reglamento. En esa
línea, al analizar el Reglamento Núm. 2846, vemos que este
es de naturaleza numerus apertus y su redacción refleja
cierto margen de generalidad. Por ejemplo, lo que puede
constituir competencia injusta, según el Reglamento Núm.
2846, se textualizó con amplitud. Llama la atención que según
el mencionado cuerpo reglamentario una violación del Art. 3
de la Ley Antimonopolística, supra, puede ser “cualquier
conducta que viole las disposiciones estatutarias de
carácter civil o penal que regulan o afectan directa o
indirectamente, el comercio, los negocios o la competencia”.
(Negrilla Suplida). Art. III del Reglamento Núm. 2846. Lo CC-2023-0773 37
anterior implica que el esquema actual contempla como
infracciones administrativas actos que a su vez pueden ser
constitutivos de delito. De igual modo, vemos que el Art. 3
de la ley en discusión y el procedimiento administrativo
allí dispuesto, puede interrelacionarse con otros estatutos.
Es decir, la violación de otro estatuto puede considerarse
también una práctica violatoria del Art. 3 de la Ley Núm.
77, supra.
Eso precisamente ocurría en el contexto de la Ley Núm.
1 de 1 de diciembre de 1989, según enmendada, conocida como
la Ley para Regular las Operaciones de Establecimientos
Comerciales, 29 LPRA ant. sec. 301. (Ley de Cierre). La Ley
de Cierre expresaba que la violación de sus disposiciones
constituía un delito menos grave y a su vez se consideraba
un acto de competencia injusta en contravención de la Ley
Antimonopolística. Esa interacción estatutaria fue objeto de
consideración por el Tribunal de Apelaciones en
controversias relacionadas con el tema de prescripción. Como
la violación de la Ley de Cierre constituía un delito menos
grave, se suscitaron controversias respecto a si a las
querellas administrativas les aplicaba el término
prescriptivo del Código Penal para delitos menos graves o el
periodo de 4 años dispuesto en la Ley Antimonopolística. La
disyuntiva produjo una serie de decisiones contradictorias
en el foro intermedio. Sin embargo, y con el caveat de que
las determinaciones del Tribunal de Apelaciones no sientan
precedente vinculante, a modo ilustrativo, es de notar que CC-2023-0773 38
en múltiples ocasiones ese foro resolvió que las querellas
administrativas de la Ley Antimonopolística estaban sujetas
al término de prescripción de 4 años aplicable a las acciones
penales bajo el estatuto. Véase, Ley 201-2003, 4 LPRA
sec.24x.1
Ciertamente, los procedimientos civiles y penales
operan en dimensiones distintas a las acciones
administrativas del Art. 3 de la Ley Antimonopolística,
supra. De igual modo, debemos tener en perspectiva que la
facultad de la OAM de instar querellas administrativas
persigue vindicar un interés público y no algún interés
privado o particular. Empero, muy poco abona a proteger el
interés público la intervención tardía del Estado para
prevenir, evitar y detener los métodos o prácticas que
afectan el comercio.
Asimismo, debemos tener en cuenta que la adjudicación
de una querella administrativa por un acto que se considera
delito, aunque evidentemente no conlleva el mismo estándar
probatorio, supone que se evalúen los elementos
constitutivos del acto proscrito. El poder del Estado de
encausar administrativamente y por tiempo indefinido una
conducta tipificada como delito debe ser escudriñado con
extremo recelo.
1 Entre los casos atendidos por el Tribunal de Apelaciones en los que se determinó que el término prescriptivo de la acción administrativa es de cuatro (4) años están: ELA v. Walgreen de Puerto Rico et al., KLRA200801323; (resuelto el 27 de agosto de 2009) ELA v. Caguas Expressway Motors, KLRA0000353; (resuelto el 11 de octubre de 2000 y posteriormente denegado por el Tribunal Supremo (CC– 2000–964) ELA v. PMC Marketing Corp. y otros, KLRA0200126–144; (resueltos el 28 de junio de 2002) ELA v. FER–CEN, Inc. h/n/c Ferretería Central y Ramón Anchia Lorenzo, KLRA9800044, (resuelto el 30 de octubre de 1998) y ELA v. Díaz Arocho H/N/C El Expreso Kash & Karry, KLRA0000131 (resuelto el 30 de junio de 2000). CC-2023-0773 39
Luego de analizar exhaustivamente las disposiciones
legales concernientes, es forzoso concluir que la ausencia
de un periodo específico en el Art. 3, supra, no refleja la
intención legislativa de imprescriptibilidad de la acción
administrativa. El propósito expresado por la Asamblea
Legislativa revela que el proceso administrativo existe para
que se actué con celeridad, antes de que la conducta objetada
ocasione un daño irreparable. Permitir la presentación de
querellas indefinidamente, independientemente de la fecha en
que ocurrió la alegada violación, derrota el fin de vindicar
el interés público y torna el proceso en uno de naturaleza
meramente punitiva.
Obsérvese además que en la querella que nos ocupa, la
OAM solicitó que al adjudicar, DACo considere cada carta
enviada a las farmacias como una violación separada, y que
se le imponga una multa no menor de $5,000 por cada una. El
total de misivas en controversia asciende a 800, lo que
conllevaría una penalidad millonaria. A nivel federal, para
poder obtener un remedio como este, la FTC está sujeta a los
términos prescriptivos discutidos en el acápite anterior.
A la luz de todo lo anterior, concluimos que la facultad
de la OAM de presentar querellas administrativas está sujeta
al periodo de prescripción establecido en el Art. 11 de la
Ley Núm. 77, supra. Consecuentemente, las acciones
administrativas por infracciones del Art. 3 de la Ley
Antimonopolística, supra, deben presentarse en el término de
(4) años a partir de que ocurra el “último acto que CC-2023-0773 40
constituye, en todo o en parte, una violación por la cual se
acusa”. (Negrilla suplida). Art. 11 de la Ley Núm. 77, supra.
De una lectura de la querella que nos ocupa se desprende
que la violación por la cual la OAM le imputa a Abarca
infringir el Art. 3, supra, es por emitir una carta con
declaraciones falsas o engañosas a la red de farmacias. Según
las alegaciones, el acto violatorio fue aseverar que se
realizó un estudio de mercado que la OAM afirmó que no
existe. O sea, lo que se impugna es la declaración en sí
misma. Así las cosas, el punto de partida para computar la
prescripción es la fecha de la mencionada declaración.
En este caso, fue el 21 de septiembre de 2018 que Abarca
envió a su red de farmacias la comunicación en disputa. La
OAM indica que no fue hasta el 17 de diciembre de 2019 que
advino en conocimiento de las posibles violaciones. Nótese
que, según las manifestaciones de la OAM, su investigación
culminó tres meses después de la alegada práctica injusta o
engañosa, lo que supone que tuvo más de tres años para
presentar la querella administrativa dentro del término
prescriptivo.
No obstante, con arreglo al lenguaje claro del Art. 11
de la Ley Núm. 77, supra, debemos concluir que la
prescripción comienza a transcurrir desde la comisión del
último acto y no desde que se descubre. La invitación de la
OAM a considerar que dicho término comience a decursar a
partir del momento en que dicha agencia descubre el fraude
constituye una hoja en blanco impermisible en nuestro CC-2023-0773 41
ordenamiento. Como es conocido, nuestro estado de derecho
requiere a las agencias de gobierno el ejercicio de una
diligencia razonable en el cumplimiento de sus facultades
delegadas. Como intérpretes de las leyes, el resultado al
cual hoy arribamos es el producto de un ejercicio claro de
hermenéutica. El ajustar los términos prescriptivos a las
necesidades o situaciones particulares que investiga la OAM
le corresponde al poder legislativo y no a esta Curia.
Por consiguiente, es desde el 21 de septiembre de 2018
que la OAM podía presentar una querella ante DACo. Al haberse
presentado esta el 9 de diciembre de 2022, es forzoso
concluir que la acción administrativa está prescrita.
VIII
Por los fundamentos que anteceden se revoca la
Resolución del Tribunal de Apelaciones y se declara con lugar
el recurso de revisión judicial presentado por la parte
peticionaria. Consecuentemente, se desestima por
prescripción la querella administrativa en cuestión.
Se dictará sentencia en conformidad.
RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Oficina de Asuntos Monopolísticos del Departamento de Justicia y el Estado Libre Asociado de Puerto Rico
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de esta Sentencia, se revoca la Resolución del Tribunal de Apelaciones y se declara con lugar el recurso de revisión judicial presentado por la parte peticionaria. Consecuentemente, se desestima por prescripción la querella administrativa en cuestión.
Lo acordó el Tribunal y lo certifica el Secretario del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Colón Pérez emitió una Opinión disidente a la cual se unió el Juez Asociado señor Estrella Martínez. La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez no intervino.
Javier O. Sepúlveda Rodríguez Secretario del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Oficina de Asuntos Monopolísticos del Departamento de Justicia y el Estado Libre Asociado de Puerto Rico
Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor COLÓN PÉREZ a la cual se une el Juez Asociado señor ESTRELLA MARTÍNEZ.
Dada la naturaleza de las funciones delegadas a
la Oficina de Asuntos Monopolísticos del Departamento
de Justicia de Puerto Rico, por parte de nuestra
Asamblea Legislativa, y ante el silencio que guarda
la Ley Núm. 77-1964, infra, sobre el término que tiene
la referida dependencia gubernamental para realizar
sus investigaciones y para presentar las
correspondientes querellas administrativas al amparo
de su Art. 3, nos vemos en la obligación de disentir
del curso de acción seguido por una mayoría de mis
compañeros y compañeras de estrado en el presente
caso. Nos explicamos. CC-2023-0773 2
I.
Los hechos medulares que dan margen al presente litigio
se recogen con particular precisión en la Opinión que hoy
emite una mayoría de este Tribunal, razón por la cual hemos
decidido adoptar los mismos por referencia. En síntesis, el
16 de diciembre de 2022 la Oficina de Asuntos Monopolísticos
del Departamento de Justicia (en adelante, “Oficina de
Asuntos Monopolísticos”) presentó ante el Departamento de
Asuntos del Consumidor (en adelante, “DACo”) una Querella
en contra de Abarca Health, LLC (en adelante, “Abarca”).
Ello, por infracciones al Artículo 3 de la Ley Núm. 77 de
25 de junio de 1964, según enmendada, mejor conocida como
la Ley Antimonopolística de Puerto Rico, 10 LPRA sec. 259
(en adelante, “Ley Núm. 77-1964”).1
1 El Art. 3 de la Ley Núm. 77-1964, supra, establece, en lo pertinente al caso ante nos, lo siguiente: A. Los métodos injustos de competencia, así como las prácticas o actos injustos o engañosos en los negocios o el comercio, por la presente se declaran ilegales. B. Sin menoscabo de la facultad de recurrir a los remedios autorizados por la sec. 269 de este título, la Oficina de Asuntos Monopolísticos, mediante reglas y reglamentos promulgados según se provee en la sec. 272(a)(5) de este título, podrá proscribir actos o prácticas específicos, en forma general o en cualquier ramo especial de los negocios o el comercio, de conformidad con la norma establecida en el inciso (a) de esta sección. [. . .] C. Sin menoscabo de la facultad de recurrir a los remedios autorizados por la sec. 269 de este título, la Oficina de Asuntos Monopolísticos podrá radicar y tramitar querellas administrativas en el Departamento de Asuntos del Consumidor para prevenir, evitar y detener las violaciones al inciso (a) de esta sección o los reglamentos aprobados de conformidad al inciso (b) de la misma. Cuando la parte contra quien se establezca la querella haya sido debidamente notificada de la querella incoada en su contra, el Departamento de Asuntos del Consumidor procederá, tan pronto sea posible, a celebrar la CC-2023-0773 3
En la mencionada querella, la Oficina de Asuntos
Monopolísticos alegó que, desde el año 2018, Abarca se
convirtió en el manejador exclusivo de la cubierta de
beneficios de farmacia que Triple-S Medicare Advantage, y
su línea comercial de negocios, le ofrece a sus
beneficiarios y beneficiarias. Añadió que, el 21 de
septiembre de 2018, la referida empresa envió una
comunicación escrita a su red de farmacias en la que incluyó
representaciones falsas para justificar ciertas
modificaciones en sus tarifas.
Por estas acciones, en el mencionado escrito, la
Oficina de Asuntos Monopolísticos peticionó al DACo que
declarara tal conducta como una práctica engañosa en el
comercio, así como un método injusto de competencia. Además,
como remedio, solicitó que se le impusiera a Abarca multas,
vista y resolver el caso otorgando el remedio más adecuado conforme a las particularidades de la querella. D. La Oficina de Asuntos Monopolísticos o la parte querellada cuando estén afectados por una decisión del Departamento de Asuntos del Consumidor tendrán derecho a la revisión judicial en el Tribunal de Primera Instancia del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. La solicitud de revisión deberá ser radicada ante el Tribunal de Primera Instancia dentro de los treinta (30) días a partir de la fecha de la notificación de la referida decisión. [. . .] I. Cuando cualquier persona sea hallada incursa en una violación a los reglamentos aprobados según el inciso (b) de esta sección y aparezca que tal violación se incurrió con conocimiento, actual o real, de la prohibición, o con conocimiento razonablemente inferible a base de circunstancias objetivas, podrá el Departamento de Asuntos del Consumidor imponer, además de los remedios más adecuados conforme a las particularidades de la querella, según se dispone en el inciso (c) de esta sección, una sanción civil de hasta cinco mil dólares ($5,000) por cada violación. [. . .] (Énfasis suplido). Art. 3, Ley Núm. 77-1964, supra, 10 LPRA sec. 259. CC-2023-0773 4
de hasta $5,000.00, por cada farmacia a la que la referida
empresa le haya enviado la mencionada comunicación escrita.
Enterada de lo anterior, Abarca presentó ante el DACo
su Contestación a la querella. En dicho escrito, la referida
empresa adujo que la reclamación de la Oficina de Asuntos
Monopolísticos estaba prescrita, puesto que se había
presentado pasados los cuatro (4) años provistos por el Art.
11 de la Ley Núm. 77-1964, supra, 10 LPRA sec. 267, para
iniciar una acción penal por infracción a sus disposiciones.2
Basado en ello, Abarca solicitó al DACo la
desestimación de la Querella incoada en su contra por la
Oficina de Asuntos Monopolísticos. Dicha solicitud fue
declarada no ha lugar.
Inconforme con lo resuelto por el foro administrativo,
la referida empresa presentó un recurso de revisión judicial
ante el Tribunal de Primera Instancia y otro ante el Tribunal
de Apelaciones.3 En este último, Abarca solicitó al foro
apelativo intermedio, mediante una moción informativa, que
refiriera la adjudicación de los asuntos ante su
consideración al foro primario, pues, a su juicio, era el
2 El Art. 11 de la Ley Núm. 77-1964, supra, establece lo siguiente: Ningún procedimiento criminal bajo este capítulo podrá incoarse después de transcurridos cuatro (4) años de haberse cometido el último acto que constituya, en todo o en parte, una violación por la cual se acusa. (Énfasis suplido). Art. 11, Ley Núm. 77- 1964, supra, 10 LPRA sec. 267. 3 El que Abarca presentara recursos ante ambos foros se debió a que, según el Art. 3(d) de la Ley Núm. 77-1964, supra, 10 LPRA sec. 259(d), las solicitudes de revisión de cualquier determinación adversa deben presentarse ante el Tribunal de Primera Instancia. Sin embargo, según la Ley Núm. 38-2017, infra, éstas se deben presentar ante el Tribunal de Apelaciones. CC-2023-0773 5
Tribunal de Primera Instancia quien tenía la jurisdicción
para entender en los mismos. A dicha solicitud, la Oficina
de Asuntos Monopolísticos se opuso.
Evaluados los planteamientos de ambas partes, y en lo
relacionado al recurso judicial que nos compete, el Tribunal
de Apelaciones desestimó el mismo por falta de jurisdicción.
En esencia, el foro apelativo intermedio concluyó que, de
conformidad con lo dispuesto en la Ley Núm. 38-2017, mejor
conocida como la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme del Gobierno de Puerto Rico, 3 LPRA sec. 9601 et
seq. (en adelante, “LPAU”), la determinación del DACo, la
cual tenía ante su consideración, no era revisable por
tratarse de un dictamen de naturaleza interlocutoria. En
desacuerdo con lo sentenciado por el Tribunal de
Apelaciones, Abarca compareció ante este Tribunal.
Así las cosas, en el presente caso, y por tratarse de
un planteamiento de índole jurisdiccional, era tarea de este
Alto Foro el resolver, en primer lugar, cuál era el Tribunal,
-- el primario o el apelativo intermedio --, llamado a
revisar una determinación de la Oficina de Asuntos
Monopolísticos en los procedimientos al amparo del Art. 3
de la Ley Núm. 77-1964, supra. Resuelto ello, en segundo
lugar, se debía determinar qué termino, si alguno, tiene la
referida dependencia gubernamental para realizar sus
investigaciones y para presentar las correspondientes
querellas administrativas al amparo de la precitada
disposición legal. CC-2023-0773 6
En cuanto a esto último, una mayoría de mis compañeros
y compañeras de estrado dispone que el término prescriptivo
para que la Oficina de Asuntos Monopolísticos presente una
querella administrativa ante el DACo, por violaciones al
Art. 3 de la Ley Núm. 77-1964, supra, es uno de cuatro (4)
años.4 Lo anterior, al extrapolar, -- por analogía --, el
término prescriptivo establecido en el Art. 11 de la Ley
Núm. 77-1964, supra, para iniciar acciones penales.
El ejercicio de interpretación que realiza una mayoría
de este Tribunal para llegar a tan errada conclusión, no nos
convence. Por ello, disentimos. Explicamos el porqué.
II.
A.
Como es sabido, en escenarios como los aquí bajo
estudio, -- donde cierta pieza legislativa guarda silencio
sobre determinado asunto --, las normas de hermenéutica
disponen que los tribunales debemos precisar si tal silencio
corresponde a una laguna involuntaria por parte de la
Asamblea Legislativa o si, por el contrario, se trata de una
omisión intencional por parte de ésta. J.M. Farinacci
Fernós, Hermenéutica puertorriqueña: Cánones de
interpretación jurídica, San Juan, Editorial InterJuris,
2019, pág. 156.
4 En cuanto al primer asunto ante nuestra consideración, y como bien señala la Opinión mayoritaria, este Tribunal concluye, a nuestro juicio correctamente, que es el Tribunal de Apelaciones el foro con competencia para revisar judicialmente las determinaciones finales del DACo sobre querellas administrativas por violaciones al Art. 3 de la Ley Núm. 77- 1964, supra. En cuanto a ello, estamos conforme. CC-2023-0773 7
Para realizar dicha encomienda, -- entiéndase, la de
determinar si lo omitido resultó de inadvertencia o si, por
el contrario, fue intencional --, debemos, en primer lugar,
recurrir al texto del estatuto. Íd. En segundo lugar,
debemos acudir al historial legislativo. Íd.
De concluir que estamos ante una omisión involuntaria
por parte del legislador o de la legisladora, procede, pues,
el uso de herramientas tales como la analogía, [o el análisis
“in pari materia”]. Farinacci Fernós, op. cit., págs. 156-
157. Ahora bien, de determinarse que el legislador o la
legisladora, de forma voluntaria, “excluyó un asunto del
texto jurídico[,] corresponde honrar esa determinación”.
Farinacci Fernós, op. cit., págs. 156. Esto, salvo que
dicha determinación, claro está, produzca algún problema de
naturaleza constitucional. Íd.5
B.
Con ello en mente, y en lo pertinente al asunto que nos
ocupa, es por todos y todas sabido que el Art. 3 de la Ley
Núm. 77-1964, supra, guarda silencio respecto al periodo
prescriptivo que tiene la Oficina de Asuntos Monopolísticos
para realizar sus investigaciones y, en consecuencia, para
presentar las correspondientes querellas administrativas.
5 Es importante recordar también que el uso de una palabra o de un concepto específico, por parte de la Asamblea Legislativa, tiene como consecuencia el que las no mencionadas se entiendan excluidas. Véase, R.E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, Aprobación e interpretación de las leyes en Puerto Rico, 2da ed., San Juan, Pubs. JTS, 1987, Vol. 1, pág. 345. CC-2023-0773 8
En lo pertinente, y como mencionamos anteriormente, la
precitada disposición legal establece que:
A. Los métodos injustos de competencia, así como las prácticas o actos injustos o engañosos en los negocios o el comercio, por la presente se declaran ilegales. B. Sin menoscabo de la facultad de recurrir a los remedios autorizados por la sec. 269 de este título, la Oficina de Asuntos Monopolísticos, mediante reglas y reglamentos promulgados según se provee en la sec. 272(a)(5) de este título, podrá proscribir actos o prácticas específicos, en forma general o en cualquier ramo especial de los negocios o el comercio, de conformidad con la norma establecida en el inciso (a) de esta sección. [. . .] C. Sin menoscabo de la facultad de recurrir a los remedios autorizados por la sec. 269 de este título, la Oficina de Asuntos Monopolísticos podrá radicar y tramitar querellas administrativas en el Departamento de Asuntos del Consumidor para prevenir, evitar y detener las violaciones al inciso (a) de esta sección o los reglamentos aprobados de conformidad al inciso (b) de la misma. Cuando la parte contra quien se establezca la querella haya sido debidamente notificada de la querella incoada en su contra, el Departamento de Asuntos del Consumidor procederá, tan pronto sea posible, a celebrar la vista y resolver el caso otorgando el remedio más adecuado conforme a las particularidades de la querella. D. La Oficina de Asuntos Monopolísticos o la parte querellada cuando estén afectados por una decisión del Departamento de Asuntos del Consumidor tendrán derecho a la revisión judicial en el Tribunal de Primera Instancia del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. La solicitud de revisión deberá ser radicada ante el Tribunal de Primera Instancia dentro de los treinta (30) días a partir de la fecha de la notificación de la referida decisión. [. . .] I. Cuando cualquier persona sea hallada incursa en una violación a los reglamentos aprobados según el inciso (b) de esta sección y aparezca que tal violación se incurrió con conocimiento, actual o real, de la prohibición, o con conocimiento razonablemente inferible a base de circunstancias objetivas, podrá el Departamento de Asuntos del CC-2023-0773 9
Consumidor imponer, además de los remedios más adecuados conforme a las particularidades de la querella, según se dispone en el inciso (c) de esta sección, una sanción civil de hasta cinco mil dólares ($5,000) por cada violación. [. . .] (Énfasis suplido). Art. 3, Ley Núm. 77-1964, supra, 10 LPRA sec. 259.
Como se puede apreciar, en efecto, el Art. 3 de la Ley
Núm. 77-1964, supra, no establece término alguno para que
la Oficina de Asuntos Monopolísticos realice sus
investigaciones y presente, de así entenderlo necesario, las
correspondientes querellas administrativas al amparo del
mismo. Para determinar si lo anterior se trata de una omisión
intencional o de una omisión involuntaria, -- de conformidad
con las normas de hermenéutica antes discutidas --,
procede, pues, acudir al historial legislativo del referido
estatuto.
Habiendo realizado el anterior ejercicio, es menester
destacar que nuestra Asamblea Legislativa, al redactar la
Ley Núm. 77-1964, supra, en la cual se incluye su Art. 3,
consideró que las investigaciones sobre asuntos
monopolísticos, como el que hoy tenemos ante nos, son
extensas y complejas. A. Estrella, Antitrust Law in Puerto
Rico, 28 (Núm. 3) Rev. Jur. C. Abo. PR 505, 670 (1985);
Diario de Sesiones de la Ley Antimonopolística de Puerto
Rico 1713 (1964) (versión digital). Sobre este extremo, en
el Historial Legislativo de la Ley Núm. 77-1964, supra,
consta un rico intercambio sobre el porqué de la amplitud
de los términos prescriptivos contenidos en ésta. Al CC-2023-0773 10
respecto, se explica que la razón para dicha amplitud se
debe a que se “trata [aquí] de materia en que hay que hacer
estudios económicos y hay que hacer una serie de
investigaciones que toman tiempo para determinar si se ha
incurrido o no en violación de la ley.” Diario de Sesiones,
supra. De ello, precisamente, se trata el caso de marras.
III.
Así las cosas, establecido lo anterior, somos del
criterio que, al aprobar la Ley Núm. 77-1964, supra, y en
particular su Art. 3, nuestra la Asamblea Legislativa tuvo
la intención de no establecer término alguno para que la
Oficina de Asuntos Monopolísticos realizara sus
investigaciones y presentará, de así entenderlo necesario,
las correspondientes querellas administrativas al amparo de
la precitada disposición legal. Lo anterior nos resulta aún
más evidente, si tomamos en consideración que dicha ley se
creó con la intención de “proteger al pueblo, asegurando a
éste en general y a los pequeños comerciantes, en
particular, los beneficios de la libre competencia”, un
interés, como sabemos, mayor. Exposición de Motivos de la
Ley Núm. 77-1964, supra. Siendo ello así, erró una mayoría
de mis compañeros y compañeras de estrado al sustituir el
criterio del legislador o legisladora por el suyo.
No empece a que lo anterior sería, por sí solo,
suficiente para disponer del presente caso, abona a nuestra
conclusión el hecho de que, en la ley bajo estudio, la
Asamblea Legislativa sí incluyó, de forma clara e CC-2023-0773 11
inequívoca, los términos prescriptivos que se tenían para
presentar acciones civiles y penales, pero no lo hizo así
respecto a procedimientos administrativos. Y no podía ser
de otra manera, y eso sí se reconoce en la Opinión hoy
emitida, pues los procedimientos civiles y penales operan
en dimensiones distintas a las acciones administrativas del
Art. 3 de la Ley Núm. 77-1964, supra. Véase, Opinión
mayoritaria, pág. 38. De ahí, lo incorrecto de haber
adoptado los términos de los primeros para disponer del caso
de marras.
Como se sabe, la distinción entre los términos penales
y administrativos se fundamenta en el efecto que tiene cada
procedimiento sobre el objeto de la investigación. En el
ámbito penal, el término está dirigido a prevenir que una
persona sea procesada después del transcurso de una cantidad
de tiempo que pudiera erosionar su capacidad para defenderse
y, además, en consideración a la magnitud de la intromisión
y los riesgos que ello conlleva sobre sus intereses
personales, libertarios y propietarios. El impacto del
procedimiento administrativo es, en comparación, mucho menos
lesivo a la persona o entidad, toda vez que su fin es
mayormente reparador y correctivo, como, por ejemplo, en
este caso es primordialmente la prevención y erradicación
de las prácticas injustas y engañosas en el comercio.
En fin, la prescripción frente al poder punitivo
estatal se diferencia diáfanamente de la prescripción en la
esfera civil y administrativa, la cual se dirige a liberarse CC-2023-0773 12
de una obligación por el transcurso del tiempo y cuya
finalidad es dar seguridad y fijeza a los derechos. Por tal
razón, no puede avalarse que se establezca automáticamente
por analogía un término entre dos ámbitos del derecho
incompatibles en su naturaleza y función cuando la Asamblea
Legislativa no contempló hacerlo.
Ello, por supuesto, no significa que la agencia
administrativa, aquí, la Oficina de Asuntos Monopolísticos,
tenga una carta en blanco para llevar a cabo investigaciones
cuya longevidad raye en la irracionabilidad. No es cuestión
de ser un poder irrestricto en cuanto a los términos, pues,
de hecho, una extensión irrazonable activaría las
consideraciones de debido proceso de ley que amparan a las
personas naturales y jurídicas, de la misma manera en la que
a cualquier querellante la aplica la incuria cuando prolonga
innecesariamente la presentación de su caso.
Si bien se puede reconocer la complejidad y la
extensión del alcance investigativo en la detección de
prácticas injustas y engañosas en el comercio y la
preparación de querellas a raíz de éstas, -- en particular
cuando se toma en consideración la fluctuación en el
comportamiento del mercado --, es de interés, tanto para el
ordenamiento, como para el individuo, que la agencia sea
proactiva en la consecución de su misión y que la
razonabilidad de sus actos quede plasmada en todos los
aspectos de los procedimientos que lleva a cabo. Es,
precisamente, la idea de un plazo razonable la que debe CC-2023-0773 13
imperar en este procedimiento, pues va de la mano con la
buena función administrativa y la protección al debido
proceso de ley, el cual no puede ser obviado o restringido
por un silencio en la ley. Lo anterior cobra mayor
importancia al considerar el fin sancionatorio de los
procedimientos de esta naturaleza.6
Siendo ello así, procedía, pues, en el presente caso,
el determinar que no existe término alguno, -- siempre y
cuando sea un periodo de tiempo razonable --, para que la
Oficina de Asuntos Monopolísticos pueda realizar sus
investigaciones y presentar ante el DACo, cuando así lo
entienda necesario, las correspondientes querellas
administrativas al amparo del Art. 3 de la Ley Núm. 77-1964,
supra, y, por consiguiente, ordenar la continuación de los
procedimientos ante dicha agencia.
IV.
En fin, y a modo de epílogo, somos de la opinión que,
en escenarios como éstos, nuestra tarea de interpretación
judicial debe ir dirigida a fortalecer aquellas
instituciones que, en su día a día, y a través de sus
investigaciones, se aseguran de proteger el bienestar del
pueblo puertorriqueño. No a debilitarlas.
6 Tal concepto es similar al que orientó a este Tribunal en In re Pellot Córdova, 204 DPR 814 (2020), en el cual, el balance de intereses entre el debido proceso de ley y el ejecutar nuestra función disciplinaria para beneficio de la sociedad y la profesión, nos llevó a descartar legislación que imponía un término prescriptivo de tres (3) años a las acciones disciplinarias contra abogados y notarios. CC-2023-0773 14
Lo resuelto hoy por una mayoría de este Tribunal en el
caso de marras no es reflejo de dicha aspiración. Por ello,
como ya adelantamos, disentimos.
Ángel Colón Pérez Juez Asociado
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