EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Lydia Ramos Sánchez
Peticionaria
v.
Banco Popular de Puerto Rico h/n/c Popular Mortgage; Harold Hommy Certiorari Rosario Medina, Vice Pres. Construcción; Luis R. Morales 2026 TSPR 63 Solano, Arrow Developers Corp.; Luis R. Rivera Medina, LRRM Real 218 DPR ___ Estate; María del C. de Quesada, María Miyares Realty; Mc P&G, Inc., h/n/c Terranova Realty Group, Pres. Joseph McCloskey; Molinas Doors & Windows Corp.; Yasmín Agosto, Ejecutiva Cuentas BPPR
Recurridos
Número del Caso: CC-2025-0140
Fecha: 10 de junio de 2026
Tribunal de Apelaciones:
Panel II
Representante legal de la parte peticionaria:
Lcdo. Manuel Izquierdo Encarnación
Representante legal de la parte recurrida:
Lcda. Paola N. Ortiz Cordero
Materia: Sucesiones; Derecho Tributario – Distribución de las cargas contributivas de la sucesión antes de la liquidación del caudal; proceso que se debe utilizar para determinar el valor justo del mercado de un caudal de una sucesión al momento de la conmutación o desembolso.
Este documento está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal Supremo. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Banco Popular de Puerto Rico h/n/c Popular Mortgage; Harold Hommy Rosario Medina, Vice Pres. Construcción; Luis R. Morales Solano, Arrow CC-2025-140 Certiorari Developers Corp.; Luis R. Rivera Medina, LRRM Real Estate; María del C. de Quesada, María Miyares Realty; Mc P&G, Inc., h/n/c Terranova Realty Group, Pres. Joseph McCloskey; Molinas Doors & Windows Corp.; Yasmín Agosto, Ejecutiva Cuentas BPPR
El Juez Asociado Señor Feliberti Cintrón emitió la Opinión del Tribunal.
En San Juan, Puerto Rico, a 10 de junio de 2026.
En el presente caso debemos ponderar si el Tribunal de
Apelaciones actuó correctamente al desestimar un recurso de
revisión judicial tras concluir que carecía de jurisdicción
para revisar una Resolución parcial emitida por el
Departamento de Asuntos del Consumidor (DACo o agencia)
mediante la cual dicha agencia desestimó una Querella en
cuanto a unas partes y continuó el proceso en contra de otras.
Contestamos en la negativa.
En conformidad a la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme, infra, la referida determinación de DACo sí puede CC-2025-140 2
ser revisada ante el foro apelativo intermedio. Asimismo,
aprovechamos la oportunidad para pautar los contornos de la
Regla 42.3 de Procedimiento Civil, infra, en su aplicación al
ordenamiento procesal administrativo.
I
En noviembre de 2019, la Sra. Lydia Ramos Sánchez
(peticionaria) presentó una Querella ante la agencia,
en contra del Sr. Harold Rosario Medina (señor Rosario) h/n/c
Banco Popular de Puerto Rico (Banco), la Sra. Yasmín Agosto
(señora Agosto), en su carácter de oficiales del Banco (en
conjunto, los recurridos),1 entre otros,2 por alegado
incumplimiento de contrato y vicios de construcción.
En síntesis, la peticionaria alegó que el 12 de febrero
de 2019 realizó una primera inspección de la propiedad que
había opcionado en noviembre de 2015 e identificó en una lista
de tareas pendientes (punch list) varios asuntos de
construcción que debían ser atendidos; que hizo una segunda
inspección en abril de 2019 y dio seguimiento al punch list;
que al momento del cierre hipotecario, en julio de 2019,
notificó sobre los asuntos del punch list que no se habían
resuelto y le indicaron que tendría treinta (30) días para
reclamar. Añadió que, a los pocos días del cierre, comenzó
1 Al momento de la Querella, ambos fungían como oficiales del Banco Popular de Puerto Rico (Banco), específicamente el Sr. Harold Rosario Medina (señor Rosario) como Vicepresidente de Construcción y la Sra. Yasmín Agosto (señora Agosto) como Ejecutiva de Cuentas (en conjunto, los recurridos). 2 Los otros querellados son: Luis R. Molano Solano h/n/c Arrow Developers and Constructors, Corp., Joseph P. McCloskey Vázquez de MC P&G, Inc. h/n/c Terranova Realty Group, Luis R. Rivera Medina h/n/c LRRM Real Estate y María del Carmen de Quesada h/n/c María Miyares Realty. CC-2025-140 3
el proceso para reclamar la garantía, ya que la propiedad
tenía problemas de electricidad, filtración, grietas,
acumulación de agua, humedad, entre otros. Indicó, además,
que había notificado sobre estas situaciones a los recurridos
y a todos los demás querellados, pero no corrigieron las
mismas. Más adelante, en febrero de 2020, la peticionaria
enmendó la Querella para incluir al Banco como parte
querellada.3
Así las cosas, el 6 de febrero de 2020, los recurridos
presentaron una Moción solicitando desestimación sumaria de
la Querella. En síntesis, adujeron que en la Querella no
surgía ninguna alegación de hechos dirigida a ellos, así como
destacaron que no existía ninguna relación contractual entre
ellos y la peticionaria.4 Asimismo, plantearon que de los
documentos incluidos en la Querella surgía de forma
inequívoca que el Banco solamente otorgó un préstamo al
3 Referente a esto, el Departamento de Asuntos del Consumidor (DACo o agencia) emitió una Notificación de Enmienda el 6 de marzo de 2020. 4 Al respecto, los recurridos indicaron lo siguiente: “Reiteramos que en el caso que nos atañe, las alegaciones presentadas por la Querellante no presentan ni un solo hecho que tendiera a establecer que los Oficiales del BPPR h/n/c BPPR hayan contratado a subcontratistas para realizar los trabajos correspondientes a la casa de la Querellante, y/o trabajar junto a Arrow Developers en la obra, o que participaron en el diseño de la residencia, o que ejercieron labores de construcción, o hayan asumido la responsabilidad de certificar [la] calidad de la obra. Aun asumiendo TODOS los hechos alegados en la Querella, de los mismos, no existiría una reclamación que justifique la concesión de un remedio por los Oficiales del BPPR h/n/c BPPR en el caso de autos. Ninguno de los hechos presentados, están relacionados a actuaciones u omisiones de los Oficiales del BPPR h/n/c BPPR y las reclamaciones de la Sra. Ramos son dirigidas hacia Arrow Developers y los contratistas que participaron en el proyecto que al día de hoy no le han cumplido con el reclamo de las garantías”. Moción solicitando desestimación sumaria de la Querella, Apéndice del certiorari, pág. 82. CC-2025-140 4
desarrollador co-querellado (Arrow Developers and
Constructors, Corp.) para el financiamiento de las obras de
construcción del proyecto residencial Bosque de Santa María
en Trujillo Alto, lugar donde la peticionaria compró una
propiedad residencial. Ante esto, solicitaron la
desestimación de la Querella por falta de jurisdicción y por
no aducir hechos constitutivos de una reclamación que
justificara la concesión de un remedio.
Por su parte, el 13 de marzo de 2020, el Banco también
presentó una moción de desestimación sumaria, en la cual
argumentó que tanto en la Querella como en la enmienda no se
incluyeron alegaciones en su contra. De igual forma, reiteró
los argumentos previamente presentados por los recurridos a
favor de la desestimación de la Querella.
Más adelante, el 15 de julio de 2020, el Banco presentó
una moción en la que reiteró su petición de desestimación
sumaria y, en consecuencia, solicitó que se desestimara la
Querella en su contra. En esa misma fecha, los recurridos
comparecieron para reiterar lo expuesto en su moción del 6 de
febrero de 2020 y solicitaron que la misma se declarara con
lugar y se procediera con la desestimación de la Querella
presentada en su contra.
Así las cosas, el 15 de septiembre de 2020,
la peticionaria presentó su respuesta a las mociones instadas
por los recurridos y el Banco. En síntesis, adujo que el
Banco participó en “la promoción, construcción, venta e
intervención, incluyendo y no limitado, a la toma de
decisiones” sobre el proyecto residencial. Asimismo, planteó CC-2025-140 5
que su Querella sí establecía los remedios solicitados.
Ante esto, solicitó al DACo que no procediera con la
desestimación sumaria de la Querella.
Entre los años 2020 al 2022, las partes presentaron
escritos en los que reiteraron sus posturas y solicitaron que
se resolvieran sus respectivas peticiones de desestimación.
Así las cosas, el 1 de septiembre de 2022, la peticionaria
solicitó a la agencia que pautara una fecha para celebrar la
vista administrativa del caso.
Según surge del expediente, finalmente el 9 de julio
de 2024, la agencia celebró una conferencia con antelación
a vista. Allí, el Banco reiteró que en la Querella
no se expusieron alegaciones en su contra. Ante esto,
la peticionaria solicitó un término para plantear su posición
sobre lo alegado por la institución financiera y así fue
concedido por la agencia. En vista de ello, el 29 de julio
de 2024, la peticionaria presentó su Moción en cumplimiento
de orden, en la que reiteró sus argumentos previos y su
postura en torno a que procedía denegar la moción de
desestimación presentada por el Banco. Así pues, el 19 de
agosto de 2024, el Banco presentó su moción en cumplimiento
de orden, en la que solicitó que se diera por sometida su
petición de desestimación.
Luego de evaluar las posturas de las partes, el 4 de
septiembre de 2024, el DACo emitió una Resolución parcial
mediante la cual declaró Ha Lugar la moción de desestimación
presentada por el Banco. En consecuencia, desestimó la
Querella en cuanto al Banco y los recurridos (señor Rosario CC-2025-140 6
y señora Agosto).5 En resumen, concluyó que ninguna de las
alegaciones de la peticionaria demostraba que el Banco
tuviese un rol activo en el proyecto residencial en cuestión,
esto más allá de ser acreedor del préstamo para el desarrollo
y construcción del mencionado proyecto. Así pues, determinó
que ni el Banco ni los recurridos respondían por los vicios
ocultos en la construcción del referido proyecto. Como parte
de su determinación, la agencia incluyó determinaciones de
hechos, conclusiones de derecho que fundamentan su
adjudicación, apercibimiento sobre el derecho a
reconsideración y revisión judicial, firma del funcionario
autorizado por ley, constancia de la notificación a las partes
y a los abogados, así como archivo en autos de copia de la
decisión.
Así pues, el 18 de octubre de 2024, la peticionaria
presentó ante la agencia una Moción de reconsideración,
la cual fue declarada No Ha Lugar el 21 de octubre de 2024.
Inconforme con la decisión de la agencia, el 20 de
noviembre de 2024, la peticionaria presentó una Solicitud de
revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones.
En resumen, expuso que el DACo erró al desestimar de forma
arbitraria la Querella presentada en contra del Banco, sin
celebrar vista o recibir prueba. Más adelante, el 20 de
diciembre de 2024, el Banco presentó su Alegato en oposición
al recurso.
5 El archivo en autos de copia de la Resolución parcial fue el 5 de septiembre de 2024 y notificada a las partes el 9 de septiembre de 2024. CC-2025-140 7
Tras examinar los argumentos de las partes, el 9 de enero
de 2025, el foro apelativo intermedio emitió una Sentencia
mediante la cual desestimó el recurso por falta de
jurisdicción.6 Específicamente, concluyó que debido a que la
determinación objeto de revisión era una parcial y no final,
ésta no era susceptible de ser revisada. A su vez, determinó
que la Resolución parcial emitida por la agencia “no [cumplía]
con las excepciones permitidas por el ordenamiento jurídico
vigente, las cuales nos facultan de prescindir de acatarnos
a la doctrina de agotamiento de remedios administrativos”.7
Al respecto, el Tribunal de Apelaciones resolvió lo
siguiente:
Establecido lo anterior, es un hecho indubitado que la Resolución [p]arcial ante nuestra consideración no es susceptible de revisión y no dispuso de la totalidad del pleito. En vista de ello, no tenemos otra alternativa que desestimar el recurso de título. Sin embargo, lo anterior en nada limita a que, una vez el DACo emita una Resolución que disponga de la totalidad del pleito, la parte que así lo estime, pueda solicitar los remedios que provee nuestro ordenamiento jurídico.8
Así las cosas, el 29 de enero de 2025, la peticionaria
presentó una Moción de reconsideración, la cual fue declarada
No Ha Lugar por el foro apelativo intermedio el 6 de febrero
de 2025.9
6 El archivo en autos de copia de la Sentencia fue el 14 de enero de 2025.
` 7 Sentencia, Petición de certiorari, pág. 12. 8 Íd., pág. 13. 9 El archivo en autos de copia de la Resolución fue el 7 de febrero de 2025. CC-2025-140 8
En desacuerdo con la determinación del Tribunal de
Apelaciones, el 10 de marzo de 2025, la peticionaria recurrió
ante este Foro mediante una Petición de certiorari. Así las
cosas, el 2 de mayo de 2025 expedimos el auto solicitado
limitado al primer error señalado, el cual esboza lo
Erró el Tribunal de Apelaciones al declarar que no tenía jurisdicción para atender la [s]olicitud de [r]evisión [j]udicial presentada por la [p]eticionaria.
El 12 de junio de 2025, la peticionaria solicitó una
prórroga para la presentación de su Alegato, lo que fue
concedido mediante Resolución del 17 de junio de 2025.
Así, el 23 de junio de 2025 la peticionaria presentó su
Alegato y el Banco presentó el suyo el 23 de julio de 2025.
En vista de lo anterior, el caso quedó sometido para la
adjudicación en sus méritos el 29 de julio de 2025.
Con el beneficio de la posición de ambas partes,
procedemos a examinar el derecho aplicable.
II
A. La revisión judicial sobre las decisiones emitidas por las agencias administrativas La revisión judicial de las determinaciones
administrativas responde principalmente al objetivo de
delimitar la discreción de las agencias y así procurar que
éstas ejerzan sus funciones de acuerdo con la ley. OAM v.
Abarca Health, 2025 TSPR 23, 2015 DPR ___ (2025); Simpson,
Passalacqua v. Quirós, Betances, 214 DPR 370, 377 (2024);
Mun. de San Juan v. J.C.A., 149 DPR 263, 279 (1999). Véanse,
además: Hernández Feliciano v. Mun. Quebradillas, 211 DPR 99, CC-2025-140 9
113-114 (2023); OEG v. Martínez Giraud, 210 DPR 79, 88 (2022).
En tal sentido, el profesor Demetrio Fernández Quiñones
expone que el propósito principal de ello es “asegurarse de
que las agencias actúan dentro del marco del poder delegado
y consistente con la política legislativa”. D. Fernández
Quiñones, Derecho administrativo y Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme, 3.a ed., Bogotá, Ed. Forum, 2013,
pág. 669.
1. Ley de la Judicatura de Puerto Rico de 2003
El Art. 4.006(c) de la Ley de la Judicatura de Puerto Rico
de 2003, Ley Núm. 201-2003, según enmendada, 4 LPRA sec. 24y,
establece la competencia del Tribunal de Apelaciones para la
revisión de las decisiones y órdenes de las agencias
administrativas. En lo pertinente, el referido artículo
indica lo siguiente:
El Tribunal de Apelaciones conocerá de los siguientes asuntos:
. . . . . . . .
(c) Mediante recurso de revisión judicial, que se acogerá como cuestión de derecho, de las decisiones, órdenes y resoluciones finales de organismos o agencias administrativas. […] El procedimiento a seguir será de acuerdo con lo establecido por las secs. 2101 et seq. del Título 3, conocidas como la “Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico”. 4 LPRA sec. 24y(c).10
En referencia a la mencionada disposición, el profesor
Javier A. Echevarría Vargas nos comenta que el recurso de
10 Nótese que el mencionado cuerpo legal fue derogado y sustituido por la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 38-2017, según enmendada, 3 LPRA sec. 9601 et seq. CC-2025-140 10
revisión judicial tendrá que ser atendido como cuestión de
derecho por el foro apelativo intermedio, lo que significa
que no es un recurso de carácter discrecional, por cuanto
dicho tribunal viene obligado a considerarlo en sus méritos.
J. A. Echevarría Vargas, Derecho Administrativo
Puertorriqueño, 4.a ed. rev., San Juan, Ed. SITUM, 2017,
pág. 323.
Por su parte, en lo aquí atinente, la Regla 56 del
Reglamento del Tribunal de Apelaciones, 4 LPRA Ap. XXII-B,
establece que esta disposición “gobernará el trámite de las
revisiones de todos los recursos instados ante el Tribunal de
Apelaciones para la revisión de las decisiones,
los reglamentos, las órdenes, las resoluciones y las
providencias finales dictadas por organismos o agencias
administrativas o por sus funcionarios o funcionarias, ya sea
en su función adjudicativa o cuasi legislativa, conforme lo
dispuesto en ley”.
2. Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico (LPAU)
La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del
Gobierno de Puerto Rico (LPAU), Ley Núm. 38-2017,
según enmendada, 3 LPRA sec. 9601 et seq., constituye el
cuerpo legal que regula la revisión judicial de las decisiones
administrativas.11 Sobre el particular, el profesor Fernández
11 Valga mencionar que, como norma general, las decisiones de las agencias administrativas serán examinadas por el Tribunal de Apelaciones a través del recurso de revisión judicial establecido en la LPAU. No obstante, también existen leyes especiales que pueden establecer procesos de revisión judicial siguiendo el rigor dispuesto en dichos estatutos, como por ejemplo la adopción de términos más cortos para la presentación de los recursos tal como ocurre con el Código Electoral. Véase J. A. CC-2025-140 11
Quiñones expresa que la LPAU “rige, controla y define el
ámbito de la revisión judicial”. Fernández Quiñones,
op. cit., pág. 687.
A los fines de enmarcar la estructura procesal de la
revisión judicial, la Sección 4.1 de la LPAU, supra, 3 LPRA
sec. 9671, expone que las disposiciones de dicha ley aplicarán
a “aquellas órdenes, resoluciones y providencias
adjudicativas finales dictadas por agencias o funcionarios
administrativos que serán revisadas por el Tribunal de
Apelaciones mediante recurso de revisión”. En conformidad a
esto, la Sección 4.6 de la Ley LPAU, supra, 3 LPRA sec. 9676,
dispone, en lo pertinente, que el foro apelativo intermedio
“revisará como cuestión de derecho las decisiones, órdenes y
resoluciones finales de organismos o agencias
administrativas”.
En particular, este Tribunal ha manifestado que la
competencia del Tribunal de Apelaciones para efectuar la
revisión de las decisiones administrativas, en su función
adjudicativa, salvo se disponga lo contrario en una ley
posterior, se rige por la Sección 4.2 de la LPAU, supra,
3 LPRA sec. 9672. OAM v. Abarca Health, supra; Fuentes
Bonilla v. ELA et al., 200 DPR 364, 380 (2018). La referida
sección establece el momento en que procede la revisión ante
el Tribunal de Apelaciones y quién está legitimado para acudir
a dicho foro judicial. Específicamente, la Sección 4.2 de la
LPAU, supra, dispone que:
Echevarría Vargas, Derecho Administrativo Puertorriqueño, 4.a ed. rev., San Juan, Ed. SITUM, 2017, pág. 306. CC-2025-140 12
Una parte adversamente afectada por una orden o resolución final de una agencia y que haya agotado todos los remedios provistos por la agencia o por el organismo administrativo apelativo correspondiente podrá presentar una solicitud de revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones, dentro de un término de treinta (30) días contados a partir de la fecha del archivo en autos de la copia de la notificación de la orden o resolución final de la agencia o a partir de la fecha aplicable de las dispuestas en la sec. 9655 de este título cuando el término para solicitar la revisión judicial haya sido interrumpido mediante la presentación oportuna de una moción de reconsideración. […] . . . . . . . .
Una orden o resolución interlocutoria de una agencia, incluyendo aquellas que se emitan en procesos que se desarrollen por etapas, no serán revisables directamente. La disposición interlocutoria de la agencia podrá ser objeto de un señalamiento de error en el recurso de revisión de la orden o resolución final de la agencia.
La revisión judicial aquí dispuesta será el recurso exclusivo para revisar los méritos de una decisión administrativa, sea esta de naturaleza adjudicativa o de naturaleza informal emitida al amparo de este capítulo.
3. Definiciones en la LPAU En lo pertinente, la Sección 1.3 de la LPAU, supra, 3 LPRA
sec. 9603, establece las definiciones siguientes:
(b) Adjudicación – Significa el pronunciamiento mediante el cual una agencia determina los derechos, obligaciones o privilegios que correspondan a una parte. . . . . . . . .
(g) Orden o resolución — Significa cualquier decisión o acción agencial de aplicación particular que adjudique derechos u obligaciones de una o más personas específicas, o que imponga penalidades o sanciones administrativas excluyendo órdenes ejecutivas emitidas por el Gobernador. CC-2025-140 13
(h) Orden o resolución parcial — Significa la acción agencial que adjudique algún derecho u obligación que no ponga fin a la controversia total sino a un aspecto específico de la misma.
(i) Orden interlocutoria — Significa aquella acción de la agencia en un procedimiento adjudicativo que disponga de algún asunto meramente procesal. . . . . . . . .
(k) Parte - Significa toda persona o agencia autorizada por ley a quien se dirija específicamente la acción de una agencia o que sea parte en dicha acción, o que se le permita intervenir o participar en la misma, o que haya radicado una petición para la revisión o cumplimiento de una orden, o que sea designada como parte en dicho procedimiento.
La “adjudicación” se trata del ejercicio de la función
judicial o cuasi-judicial delegada a la agencia. Según
descrito en la ley, la “adjudicación” constituye el
pronunciamiento mediante el cual la agencia determina los
derechos, obligaciones o privilegios que le asisten a
determinada parte. Fernández Quiñones, op. cit., pág. 30.
Por otra parte, de una lectura de la LPAU vemos que se
define el término “orden o resolución” de manera general,
mientras se definen de forma específica dos (2) tipos de
órdenes o resoluciones: las parciales y las interlocutorias.
J. Exam Tec. Med. v. Elías et al., 144 DPR 483, 489 (1997).
Sin embargo, en la LPAU no se define lo que constituye una
“orden o resolución final”. Íd.; Simpson, Passalacqua v.
Quirós, Betances, supra, pág. 378.
En cuanto al término “orden o resolución” se dispone que
es cualquier decisión o acción de la agencia de aplicación
particular que adjudica derechos u obligaciones de una o más CC-2025-140 14
personas específicas, o mediante la cual se impone alguna
penalidad o sanción administrativa, a excepción de órdenes
ejecutivas emitidas por el Gobernador. Mientras, se define
que una “orden o resolución parcial” es una acción de la
agencia que adjudica algún derecho u obligación que no pone
punto final a la controversia total, sino a un aspecto
específico de ésta. En relación a la “orden interlocutoria”,
ésta es aquella acción de la agencia mediante la cual se
dispone de algún asunto meramente procesal en un
procedimiento adjudicativo. Véase Comisionado Seguros v.
Universal, 167 DPR 21, 28 (2006).
Como vemos, las referidas definiciones dispuestas en la
Sección 1.3 de la LPAU, supra, “no delimitan expresamente lo
que constituye una orden o resolución final”. Comisionado
Seguros v. Universal, supra, pág. 29. Sin embargo,
recientemente en Simpson, Passalacqua v. Quirós, Betances,
supra, pág. 378, citando a J. Exam Tec. Med. v. Elías et al.,
supra, pág. 490, expresamos que una orden o resolución final
constituye “[la decisión] que [pone] fin al caso ante la
agencia y que [tiene] efectos sustanciales sobre las partes”.
Sobre esto, añadimos lo siguiente:
[e]sta determinación tiene las características de una sentencia judicial, pues da por terminada la cuestión litigiosa y es apelable. En ocasiones más recientes reiteramos que una orden o resolución final resuelve todas las controversias pendientes ante la agencia y supone la culminación definitiva del proceso administrativo. Simpson, Passalacqua v. Quirós, Betances, supra, pág. 378.
De igual forma, este Tribunal ha expresado que a pesar de
que la LPAU no define el término “orden o resolución final”, CC-2025-140 15
la ley describe lo que se tiene que incluir en ésta. Según
la Sección 3.14 de la LPAU, supra, 3 LPRA sec. 9654, se
requiere incluir determinaciones de hechos si éstas no se han
renunciado, conclusiones de derecho que fundamentan la
adjudicación, advertencia sobre la disponibilidad para
solicitar reconsideración o revisión judicial, según sea el
caso, así como la firma del jefe de la agencia o de cualquier
otro funcionario autorizado por ley. Veáse, además, A.R.Pe.
v. Coordinadora, 165 DPR 850, 867 (2005).
Por último, en cuanto al término “parte”, hemos expresado
que es aquella que participa activamente en un proceso
administrativo adjudicativo, y cuyos derechos y obligaciones
puedan verse afectados por la actuación o inacción de la
agencia. J.P. v. Frente Unido I, 165 DPR 445, 464 (2005);
Lugo Rodríguez v. J.P., 150 DPR 29, 43 (2000).
4. El requisito de finalidad de la acción administrativa
Según citada previamente, la Sección 4.2 de la LPAU,
supra, dispone, en lo pertinente, que una parte adversamente
afectada por una orden o resolución final de una agencia y
que haya agotado todos los remedios provistos por la agencia
o por el organismo administrativo apelativo correspondiente
podrá presentar una solicitud de revisión judicial ante el
Tribunal de Apelaciones.
Así pues, la mencionada disposición limita la revisión a
las decisiones de las agencias administrativas que cumplan
con estos requisitos: (1) que se trate de órdenes o
resoluciones finales, y (2) que la parte que solicita la
revisión haya agotado todos los remedios provistos por la CC-2025-140 16
agencia administrativa. ORIL v. El Farmer, Inc., 204 DPR
229, 239 (2020); AAA v. UIA, 200 DPR 903, 912 (2018); Fuentes
Bonilla v. ELA et al., supra, pág. 381. Cónsono con ello,
hemos manifestado que la revisión judicial, de ordinario, se
realiza una vez se concluyen los trámites administrativos y
se adjudican todas las controversias pendientes ante la
agencia. Fonte Elizondo v. F & R Const., 196 DPR 353, 358
(2016); J. Exam Tec. Med. v. Elías et al., supra, pág. 490.
Planteada la norma general dispuesta en la referida
Sección 4.2 de la LPAU, supra, es importante señalar que este
Foro ha expresado que “el requisito de finalidad de la acción
[administrativa] y la doctrina de agotamiento de remedios
administrativos generalmente se benefician de las mismas
excepciones pues, aunque son conceptos diferentes, tienen un
alcance análogo”. OAM v. Abarca Health, supra. Véanse,
además: Procuradora Paciente v. MCS, 163 DPR 21, 38 (2004);
ORIL v. El Farmer, Inc., supra, pág. 239; AAA v. UIA, supra,
pág. 914; J. Exam Tec. Med. v. Elías et al., supra, pág. 491.
Esto se debe a que ambas normas doctrinales permiten que los
tribunales discrecionalmente se abstengan de revisar
una actuación de una agencia gubernamental hasta que la
agencia logre alcanzar una determinación que refleje su
posición final. ORIL v. El Farmer, Inc., supra, pág. 239;
J. Exam Tec. Med. v. Elías et al., supra, pág. 491.
De igual manera, en el ámbito federal -de donde se origina
nuestra legislación sobre el derecho administrativo- se
dispuso que la doctrina sobre agotamiento de remedios y el
requisito de que solamente las resoluciones finales son CC-2025-140 17
revisables se sustentan en los mismos fundamentos.
ORIL v. El Farmer, Inc., supra, págs. 239-240; Procuradora
Paciente v. MCS, supra, pág. 38 esc. 10.
En línea con ello, y según lo dispuesto en la Sección 4.3
de la LPAU, 3 LPRA sec. 9673, este Tribunal ha indicado que
se puede preterir el trámite administrativo cuando: (1) el
remedio es inadecuado; (2) exigir su agotamiento ocasionaría
un daño irreparable y en el balance de intereses no se
justifique agotar los remedios; (3) se aduce una violación
sustancial de derechos constitucionales; (4) sería inútil
agotar los remedios por la dilación excesiva en el proceso;
(5) hay un caso claro de falta de jurisdicción, y (6) el
asunto es estrictamente de derecho y no requiere la pericia
administrativa. OAM v. Abarca Health, supra.
Relacionado a este asunto, señalamos que mediante la
jurisprudencia se ha ido dando forma a las excepciones
dispuestas en la Sección 4.3 de la LPAU, supra, así como a
través de enmiendas a la legislación. AAA v. UIA, supra,
pág. 918. Por ejemplo, en ORIL v. El Farmer, Inc., supra,
este Foro concluyó que una orden de descalificación de abogado
emitida por una agencia administrativa es revisable antes de
que se emita un dictamen final según los méritos del caso.
Allí expresamos que “esperar hasta la determinación final de
la agencia administrativa sería absurdo, por lo que amerita
preterir el cauce administrativo”. ORIL v. El Farmer, Inc.,
supra, pág. 247.
Asimismo, en Simpson, Passalacqua v. Quirós, Betances,
supra, concluimos que una denegatoria de una solicitud de CC-2025-140 18
intervención emitida por la agencia administrativa es
revisable de forma interlocutoria ante el foro apelativo
intermedio a pesar de no haber concluido el proceso de
adjudicación formal. Al respecto, indicamos que “no podemos
obviar que una denegatoria de intervención, si bien no es la
resolución que da por culminado el trámite ante la agencia,
adjudica de manera definitiva el derecho del solicitante a
ser parte del procedimiento administrativo”. Íd., pág. 385.
Más recientemente, en OAM v. Abarca Health, supra,
resolvimos que la denegatoria de una solicitud de
desestimación basada en la defensa de prescripción de la
acción administrativa es revisable judicialmente de forma
interlocutoria, esto sin esperar al dictamen final de la
agencia administrativa. En particular, señalamos que “por
sus implicaciones, la defensa de prescripción, debidamente
formulada y bien fundada, debe ser atendida como cuestión
previa a la de fondo”. Íd. De igual forma, añadimos que al
ser este asunto una controversia de derecho, no se requería
la pericia administrativa. Íd.
B. Las definiciones en el Reglamento de Asuntos Adjudicativos del DACo
La Regla 4, inciso (p), del Reglamento de Procedimientos
Adjudicativos del DACo, Reglamento Núm. 8034 de 14 de junio
de 2011 define “orden o resolución” como el
“[p]ronunciamiento o acción de aplicación particular que
adjudique derechos u obligaciones de una o más personas
específicas, o que imponga un curso de acción, de cesar y
desistir, de mostrar causa, multas, penalidades o sanciones CC-2025-140 19
administrativas”. Mientras, el inciso (o) de la mencionada
Regla 4 define “orden interlocutoria” como la “[a]cción que
disponga de algún asunto que no finalice la querella”. Por
último, el inciso (x) de la referida Regla 4 define
“resolución parcial” como la “[a]cción que determine o
adjudica derechos y obligaciones, sin finalizar la totalidad
de la controversia”.
Por su parte, la Regla 26 establece lo relacionado con
las resoluciones y órdenes. En particular, la Regla 26.1
dispone lo siguiente:
La resolución de la querella en sus méritos contendrá una relación de la determinación de hechos probados, la cual se ajustará y tendrá apoyo en el expediente del procedimiento, conclusiones de derecho, y dispondrá lo que en Derecho proceda para su ejecución mediante una orden e incluirá los apercibimientos para solicitar revisión judicial.
C. El ordenamiento procesal administrativo y las Reglas de Procedimiento Civil
La LPAU creó un cuerpo de reglas mínimas que rige en las
agencias administrativas cobijadas por dicho estatuto. Fonte
Elizondo v. F & R Const., supra, pág. 358. Precisamente,
como hemos señalado, el propósito de la LPAU fue proveer
uniformidad al proceso decisorio de la administración
pública. Rafael Rosario & Assoc. v. Depto. Familia, 157 DPR
306, 325 (2002). De esa forma, el estatuto sistematiza y
crea un cuerpo uniforme de reglas que toda agencia deberá
observar al formular reglas y reglamentos que definan los
derechos y deberes legales de una clase particular de
personas, así como también gobernará las determinaciones de
la agencia en los procesos adjudicativos al emitir una orden CC-2025-140 20
o resolución que defina los derechos y deberes legales de
personas específicas. Íd., págs. 325-326.
Como norma general, las Reglas de Procedimiento Civil no
aplican de forma automática en los procedimientos
administrativos. Moreno Lorenzo y otros v. Depto. Fam.,
207 DPR 833, 840 (2021); SLG Saldaña-Saldaña v. Junta,
201 DPR 615, 623 (2018); Flores Concepción v. Taíno Motors,
168 DPR 504, 518 (2006). Esto responde a la necesidad de que
los organismos administrativos funcionen sin la
inflexibilidad que por lo general caracteriza a los
tribunales. SLG Saldaña-Saldaña v. Junta, supra, pág. 623.
No obstante, hemos aplicado dichas reglas a estos
procedimientos siempre que éstas fueran compatibles con el
proceso administrativo y propicien una solución justa, rápida
y económica. Moreno Lorenzo y otros v. Depto. Fam., supra,
pág. 840; Flores Concepción v. Taíno Motors, supra,
págs. 518-519; Florenciani v. Retiro, 162 DPR 365, 370-371
(2004).
Por otro lado, también hemos indicado que no procede la
aplicación de las mencionadas reglas procesales cuando la
extensión de éstas “acarrea trabas que obstaculizan la
flexibilidad, agilidad o sencillez que debe tener el proceso
administrativo”. Moreno Lorenzo y otros v. Depto. Fam.,
supra, pág. 840.
Hemos reiterado que nada impide que en casos apropiados
se adopten normas de las Reglas de Procedimiento Civil con el
objetivo de guiar el curso del proceso administrativo, cuando
aquellos principios fomenten la solución justa. Romero CC-2025-140 21
Santiago v. F.S.E., 125 DPR 596, 600 (1990) citando a Berríos
v. Comisión de Minería, 102 DPR 228, 229-230 (1974).12 Con
relación a este tema, el profesor Fernández Quiñones ha
señalado lo siguiente:
La compatibilidad es el criterio usado por el Tribunal Supremo para aplicar las Reglas de Procedimiento Civil al procedimiento de adjudicación del ámbito administrativo. La compatibilidad va unida a que se propicie la solución justa, rápida y económica. Son dos, pues, los componentes que se examinan para llevar a cabo ese acto, consistente en la aplicación de la norma procesal civil. Ellos son que la norma pueda unirse y concurrir con el procedimiento administrativo y que la solución esté inspirada en los valores fundamentales de justicia proclamados en la Regla 1 de las de Procedimiento Civil. Lo fundamental es que el propósito primordial de las reglas es su utilidad para viabilizar la consecución del derecho sustantivo de las partes. Las reglas tienen que servir ese propósito y que se resuelvan las controversias de esa manera. La agilidad del proceso es lo que se persigue. El requisito es, sin lugar a dudas, necesario que se manifieste en la dimensión pragmática del ordenamiento procesal. (Citas omitidas). Fernández Quiñones, op. cit., pág. 818.
D. La Regla 42.3 de Procedimiento Civil: sentencias sobre reclamaciones o partes múltiples
La Regla 42.3 de Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V,
permite que en los casos en que se atiendan reclamaciones o
partes múltiples, el tribunal dicte sentencia en torno a una
u otra de las reclamaciones sin necesidad de esperar a que
12 Vale mencionar que en Romero Santiago v. F.S.E., 125 DPR 596, 600-601 esc. 5 (1990), este Tribunal alude a que en la anterior Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme de Puerto Rico, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, 3 LPRA ant. sec. 2101 et seq. se integraron varios principios esbozados en las Reglas de Procedimiento Civil de 1979. Entre éstos, la adopción del procedimiento de conferencia con antelación a la vista, los mecanismos de descubrimiento de prueba, los procedimientos de notificación de vista, los procedimientos en rebeldía y los procedimientos de reconsideración. CC-2025-140 22
esté en condición de dictar sentencia sobre todas las
reclamaciones. R. Hernández Colón, Derecho Procesal Civil,
6ta ed., San Juan, LexisNexis de Puerto Rico, Inc., 2017,
pág. 424. El propósito de esta regla es evitar la posible
injusticia que causaría una dilación en emitir la sentencia
respecto a una reclamación o alguna parte si se esperara hasta
la adjudicación total en torno a todas las reclamaciones o
todas las partes. Íd.
En particular, la Regla 42.3 de Procedimiento Civil,
supra, dispone lo siguiente:
Cuando un pleito comprenda más de una reclamación, ya sea mediante demanda, reconvención, demanda contra coparte o demanda contra tercero, o figuren en él partes múltiples, el tribunal podrá dictar sentencia final en cuanto a una o más de las reclamaciones o partes sin disponer de la totalidad del pleito, siempre que concluya expresamente que no existe razón para posponer que se dicte sentencia sobre tales reclamaciones hasta la resolución total del pleito, y siempre que ordene expresamente que se registre la sentencia.
Cuando se haga la referida conclusión y orden expresa, la sentencia parcial dictada será final para todos los fines en cuanto a las reclamaciones o los derechos y las obligaciones en ella adjudicada, y una vez sea registrada y se archive en autos copia de su notificación, comenzarán a transcurrir en lo que a ella respecta los términos dispuestos en las Reglas 43.1, 47, 48 y 52.2.
Así pues, cuando el tribunal dicte sentencia para
adjudicar alguna de las reclamaciones o en cuanto a alguna
parte en el litigio, dicho foro deberá: (1) concluir
expresamente que no existe razón para posponer dictar
sentencia hasta la resolución final del pleito, y (2) ordenar
expresamente que se registre la sentencia. Johnson & Johnson
v. Mun. de San Juan, 172 DPR 840, 849 (2007). De esa manera, CC-2025-140 23
el tribunal le imparte carácter de finalidad a la sentencia
parcial que se dicte. R. Hernández Colón, op. cit.,
pág. 424.
Luego de exponer el marco jurídico esbozado, procedemos
a atender el asunto ante nuestra consideración. Según
adelantamos, corresponde exponer por qué el Tribunal de
Apelaciones erró al desestimar el recurso de revisión
judicial presentado por la peticionaria bajo el fundamento de
falta de jurisdicción.
III
La peticionaria plantea que el dictamen administrativo
emitido por el DACo mediante el cual se desestimó la Querella
en contra del Banco y los recurridos es revisable por el
Tribunal de Apelaciones, ya que puso fin a todas las
controversias que podían ser adjudicadas entre esas partes.
En particular, el foro apelativo intermedio concluyó que
carecía de jurisdicción para atender el recurso de revisión
judicial presentado por la peticionaria, debido a que la
determinación objeto de revisión era una parcial y no una que
dispusiera de la totalidad del caso. Al así resolver, erró
el foro apelativo intermedio. Veamos.
De ordinario, la revisión judicial procede una vez se
concluyen los trámites administrativos y se adjudican todas
las controversias pendientes ante la agencia. Fonte Elizondo
v. F & R Const., supra, pág. 358. Tomando en cuenta esta
realidad de nuestro ordenamiento procesal administrativo, en
su Alegato, la peticionaria argumenta que el proceso
administrativo no descarta la posibilidad de que existan CC-2025-140 24
varias partes querelladas y alude que el esquema estatutario
de la LPAU viabiliza esa posibilidad. Según explica, ante
ese escenario, cada parte querellada podría esbozar sus
respectivas alegaciones y defensas, y con ello surgiría la
posibilidad de que la agencia, incluso, decida desestimar
parcialmente el pleito en cuanto a una o varias partes y
seguir el proceso en contra de las demás partes querelladas.
No obstante, la peticionaria reconoce que la LPAU no
contempla lo relativo a que la agencia administrativa pueda
emitir un dictamen parcial que ponga fin a todas las
controversias sobre una o varias partes y continúe el proceso
en cuanto a otras. Ante esto, la peticionaria nos invita a
que adoptemos lo dispuesto en la Regla 42.3 de Procedimiento
Civil, supra, relativo a las sentencias sobre reclamaciones
o partes múltiples y lo apliquemos a los procedimientos
administrativos. Al respecto, la peticionaria enfatiza que
dicha regla procesal civil establece claramente que la
adjudicación final respecto a una parte hace oportuna la
jurisdicción apelativa. Es decir, nos sugiere que la decisión
administrativa esté sujeta a la revisión judicial sin tener
que esperar a la adjudicación total de la querella en la
agencia administrativa.
La teoría de la peticionaria nos convence, por lo cual la
acogemos en nuestro ordenamiento procesal administrativo.
Claro está, al aplicar los contornos de la Regla 42.3 de
Procedimiento Civil, supra, al ámbito administrativo, somos
conscientes de que en aquella se alude al término o concepto
“sentencia”, en particular una sentencia parcial. CC-2025-140 25
Sin embargo, en lo que se refiere al entorno administrativo,
se utilizarán los términos resolución u orden, pues como bien
expone el profesor Fernández Quiñones, las agencias no dictan
sentencias. Fernández Quiñones, op. cit., pág. 831.
Resolvemos que, al igual que en otros casos en los que
hemos acogido previamente Reglas de Procedimiento Civil en
el trámite administrativo, aplicar la Regla 42.3 de
Procedimiento Civil, supra, a la situación de hechos de
este caso no es incompatible con el proceso administrativo.
Como mencionamos, ello procede cuando las Reglas de
Procedimiento Civil sean compatibles con el proceso
administrativo y propicien una solución justa, rápida y
económica. Flores Concepción v. Taíno Motors, supra,
pág. 521. Ciertamente, la adopción de la mencionada regla
fomenta dichos objetivos en el presente caso.
Al así acoger lo dispuesto en la Regla 42.3 de
Procedimiento Civil, supra, como parte del ordenamiento
procesal administrativo, resaltamos lo expresado por el
profesor Fernández Quiñones referente a la integración de
normas procesales de carácter civil en el procedimiento
administrativo. Por su relevancia, lo citamos in extenso:
Es de notar que el principio de la uniformidad es un ingrediente sustancial determinante en el reconocimiento de la aplicación y vigencia de una regla procesal civil en el ámbito del procedimiento administrativo. Lo distintivo del procedimiento administrativo no [se] desnaturaliza por actuar de esa manera. La salud del ordenamiento se fortalece, habida cuenta de que se nutre el derecho procesal administrativo. Fernández Quiñones, op. cit., pág. 836. CC-2025-140 26
Así pues, la determinación administrativa aquí en
cuestión tiene el efecto de finalizar la controversia en
cuanto al Banco y los recurridos.13 Es decir, la referida
determinación del DACo es final con respecto a las partes
contra las cuales se concedió la desestimación, en vista de
que adjudica de manera definitiva derechos y obligaciones de
personas específicas. Claro está, la Querella continuará
contra los demás querellados en el proceso administrativo.14
En vista de todo lo anterior, concluimos que el Tribunal
de Apelaciones tenía jurisdicción para atender el recurso de
revisión judicial presentado por la peticionaria. Esto se
debe a que la decisión administrativa en cuestión constituye
una determinación parcial con finalidad para esas partes y,
por ello, sujeta a revisión judicial según lo aquí discutido.
IV
Por los fundamentos antes expresados, revocamos la
Sentencia emitida el 9 de enero de 2025 por el Tribunal de
Apelaciones. En consecuencia, devolvemos el caso a ese foro
para que atienda en sus méritos el recurso de revisión
judicial presentado por la peticionaria, en conformidad con
lo aquí resuelto.
Se dictará Sentencia en conformidad.
ROBERTO FELIBERTI CINTRÓN Juez Asociado
13 Según hemos expresado, lo que determina si una orden o resolución es final o interlocutoria no es su nombre, sino los elementos que la componen. A.R.Pe. v. Coordinadora, 165 DPR 850, 870 (2005). 14 Véase nota al calce número 2 de esta Opinión. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Banco Popular de Puerto Rico h/n/c Popular Mortgage; Harold Hommy Rosario Medina, Vice Pres. Construcción; Luis R. Morales Solano, Arrow CC-2025-140 Certiorari Developers Corp.; Luis R. Rivera Medina, LRRM Real Estate; María del C. de Quesada, María Miyares Realty; Mc P&G, Inc., h/n/c Terranova Realty Group, Pres. Joseph McCloskey; Molinas Doors & Windows Corp.; Yasmín Agosto, Ejecutiva Cuentas BPPR
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente Sentencia, se revoca la Sentencia emitida el 9 de enero de 2025 por el Tribunal de Apelaciones. En consecuencia, se devuelve el caso a ese foro para que atienda en sus méritos el recurso de revisión judicial presentado por la peticionaria, en conformidad con lo resuelto en la Opinión.
Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo.
Javier O. Sepúlveda Rodríguez Secretario del Tribunal Supremo