Buxó Santiago v. Oficina de Ética Gubernamental
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Zoraida Buxó Santiago
Peticionaria Apelación
v. 2024 TSPR 130
Estado Libre Asociado de Puerto 215 DPR ___ Rico; Luis A. Pérez Vargas en su carácter oficial como Director de la Oficina de Ética Gubernamental
Recurridos
Número del Caso: CC-2023-0543
Fecha: 10 de diciembre de 2024
Tribunal de Apelaciones:
Panel V
Representante legal de la parte peticionaria:
Por Derecho Propio
Representante legal de la parte recurrida:
Lcdo. Carlos J. Torres-Vélez
Oficina del Procurador General:
Hon. Fernando Figueroa Santiago Procurador General
Lcdo. Omar Andino Figueroa Subprocurador General
Lcda. Amir Cristina Nieves Villegas Procuradora General Auxiliar
Materia: Ley Orgánica de la Oficina de Ética Gubernamental – El Art. 5.1 provee un listado taxativo de los servidores públicos que deben presentar los informes financieros, el cual no incluye a los Delegados Congresionales.
Este documento está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal Supremo. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Zoraida Buxó Santiago Peticionaria v. Estado Libre Asociado de Puerto Rico; Luis A. Pérez Vargas en su carácter CC-2023-0543 oficial como Director de la Oficina de Ética Gubernamental Recurridos
El Juez Asociado señor Rivera García emitió la Opinión del Tribunal
En San Juan, Puerto Rico, a 10 de diciembre de 2024.
La controversia que hoy resolvemos exige que
definamos los contornos de la autoridad que tiene el
Director de la Oficina de Ética Gubernamental (OEG o
recurrida) para exigir a ciertos funcionarios públicos la
presentación de informes financieros en virtud de las
disposiciones de la Ley Orgánica de la Oficina de Ética
Gubernamental (LOOEG), infra. En particular, debemos
contestar si el Art. 5.1 de esta Ley sujeta a los
Delegados Congresionales, electos bajo las disposiciones
de la Ley para Crear la Delegación Congresional de Puerto
Rico, infra, a la obligación de presentar estas
divulgaciones.
Por los fundamentos que expondremos a continuación,
resolvemos que el Art. 5.1 de la LOOEG, infra, provee un
listado taxativo de los servidores públicos que deben
rendir los informes financieros allí contemplados. CC-2023-0543 2
Además, concluimos que este listado no incluye a los
Delegados Congresionales. Consecuentemente, la OEG no
posee autoridad expresa o implícita para extender su
jurisdicción allí donde no la posee.
Cónsono con lo anterior, resolvemos que la Lcda.
Zoraida Buxó Santiago (licenciada Buxó Santiago o
peticionaria) actuó correctamente al impugnar el
requerimiento que le hizo la OEG ante el Tribunal de
Primera Instancia mediante el recurso extraordinario del
injunction y una solicitud de sentencia declaratoria.
Ante una actuación ultra vires de la recurrida, carecía
de todo sentido exigirle a la peticionaria que agotara un
procedimiento administrativo ordinario que no era
adecuado para atender su planteamiento con prontitud.
Finalmente, en atención a que las repercusiones de
este caso se extienden más allá de la solicitud de cierta
información financiera que aquí nos ocupa, y que pudiesen
redundar en diversas consecuencias colaterales, incluso
de naturaleza penal, advertimos que este recurso no se
encontraba en peligro de advenir académico por el mero
hecho que el mandato de los Delegados Congresionales
culmine este próximo 31 de diciembre de 2024.
I
Este recurso tiene su origen en una Petición urgente
de Entredicho Provisional, Interdicto Preliminar y
Permanente y/o Sentencia Declaratoria, presentada por la
licenciada Buxó Santiago ante el Tribunal de Primera CC-2023-0543 3
Instancia contra el Gobierno de Puerto Rico y el Sr. Luis
A. Pérez Vargas, en su capacidad como Director Ejecutivo
de la OEG. Según expuso la peticionaria, el 16 de mayo de
2021 esta fue electa Delegada Congresional al Senado de
los Estados Unidos en virtud de las disposiciones de la
Ley para Crear la Delegación Congresional de Puerto Rico,
infra.1
Dos días más tarde, el 18 de mayo de 2021, el
Director Ejecutivo de la OEG emitió un comunicado de
prensa en el que afirmó que su agencia tenía plena
jurisdicción sobre los Delegados Congresionales por
cuanto intervienen en la formulación e implantación de la
política pública.2 Posteriormente, se le requirió a la
peticionaria que presentara un informe de toma de
posesión, conteniendo cierta información financiera.
Esto, amparado en el Art. 5.2 de la LOOEG, infra.3
Así las cosas, la peticionaria rindió el informe
solicitado y posteriormente, rindió el informe financiero
anual correspondiente al 2021, allá para el 25 de mayo de
2022.4 Sin embargo, expuso que el 12 de diciembre de 2022
recibió una comunicación de parte del Área de Auditoria
de Informes Financieros de la OEG requiriendo información
1 Petición urgente de Entredicho Provisional, Interdicto Preliminar y Permanente y/o Sentencia Declaratoria, Apéndice del Certiorari, pág. 5. 2 Íd. 3 Íd. 4 Íd. CC-2023-0543 4
que a su vez surgía de transacciones contenidas en su
informe del 2021.5
En ese contexto, la peticionaria afirma que revisitó
las disposiciones de la LOOEG y determinó que no le es de
aplicación el requisito de rendir informes financieros,
por lo cual tal pretensión de la OEG constituía una
actuación ultra vires.6 No obstante, tras exponer su
posición, el 20 de enero de 2023 el Director de la OEG le
advirtió que, de no cumplir con lo requerido, sería
referida a la División de Incumplimientos lo que la
exponía a daños concretos e inminentes como la imposición
de multas, procesamientos por delitos graves y
consecuencias disciplinarias en su carácter como
integrante de la profesion legal.7
Así las cosas, el foro primario denegó la solicitud
de entredicho provisional y turnó el proceso a los
restantes trámites extraordinarios. En lo que nos
concierne, el Estado presentó una Moción de desestimación
amparado únicamente en la autonomía jurídica de la OEG y
ausencia de alegaciones concretas contra el Gobierno de
Puerto Rico.8
A su vez, la OEG presentó una Moción de
desestimación y expuso que el requerimiento de informes
financieros a los Delegados Congresionales era cónsono
5 Íd., págs. 5-6. 6 Íd., pág. 6. 7 Íd., pág. 8. 8 Moción de desestimación, Apéndice del Certiorari, pág. 59. CC-2023-0543 5
con el principio cardinal de la OEG de proscribir
acciones improcedentes que ponen en riesgo la estabilidad
del soporte moral del Estado.9 Afirmó que la OEG y su
dirección ejecutiva tienen facultad de interpretar,
aplicar y hacer cumplir las disposiciones de la LOOEG,
incluyendo la presentación de informes financieros.10
En ese sentido, opinó que el Art. 5.1 de la LOOEG,
infra, provee para que el Director Ejecutivo pueda
modificar o eximir de la presentación de un informe
financiero por justa causa.11 Por ende, a tenor con la
interpretación estatutaria que hizo la OEG, los Delegados
Congresionales “al igual que otros servidores públicos
electos a tiempo completo, que devengan salarios
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Zoraida Buxó Santiago
Peticionaria Apelación
v. 2024 TSPR 130
Estado Libre Asociado de Puerto 215 DPR ___ Rico; Luis A. Pérez Vargas en su carácter oficial como Director de la Oficina de Ética Gubernamental
Recurridos
Número del Caso: CC-2023-0543
Fecha: 10 de diciembre de 2024
Tribunal de Apelaciones:
Panel V
Representante legal de la parte peticionaria:
Por Derecho Propio
Representante legal de la parte recurrida:
Lcdo. Carlos J. Torres-Vélez
Oficina del Procurador General:
Hon. Fernando Figueroa Santiago Procurador General
Lcdo. Omar Andino Figueroa Subprocurador General
Lcda. Amir Cristina Nieves Villegas Procuradora General Auxiliar
Materia: Ley Orgánica de la Oficina de Ética Gubernamental – El Art. 5.1 provee un listado taxativo de los servidores públicos que deben presentar los informes financieros, el cual no incluye a los Delegados Congresionales.
Este documento está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal Supremo. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Zoraida Buxó Santiago Peticionaria v. Estado Libre Asociado de Puerto Rico; Luis A. Pérez Vargas en su carácter CC-2023-0543 oficial como Director de la Oficina de Ética Gubernamental Recurridos
El Juez Asociado señor Rivera García emitió la Opinión del Tribunal
En San Juan, Puerto Rico, a 10 de diciembre de 2024.
La controversia que hoy resolvemos exige que
definamos los contornos de la autoridad que tiene el
Director de la Oficina de Ética Gubernamental (OEG o
recurrida) para exigir a ciertos funcionarios públicos la
presentación de informes financieros en virtud de las
disposiciones de la Ley Orgánica de la Oficina de Ética
Gubernamental (LOOEG), infra. En particular, debemos
contestar si el Art. 5.1 de esta Ley sujeta a los
Delegados Congresionales, electos bajo las disposiciones
de la Ley para Crear la Delegación Congresional de Puerto
Rico, infra, a la obligación de presentar estas
divulgaciones.
Por los fundamentos que expondremos a continuación,
resolvemos que el Art. 5.1 de la LOOEG, infra, provee un
listado taxativo de los servidores públicos que deben
rendir los informes financieros allí contemplados. CC-2023-0543 2
Además, concluimos que este listado no incluye a los
Delegados Congresionales. Consecuentemente, la OEG no
posee autoridad expresa o implícita para extender su
jurisdicción allí donde no la posee.
Cónsono con lo anterior, resolvemos que la Lcda.
Zoraida Buxó Santiago (licenciada Buxó Santiago o
peticionaria) actuó correctamente al impugnar el
requerimiento que le hizo la OEG ante el Tribunal de
Primera Instancia mediante el recurso extraordinario del
injunction y una solicitud de sentencia declaratoria.
Ante una actuación ultra vires de la recurrida, carecía
de todo sentido exigirle a la peticionaria que agotara un
procedimiento administrativo ordinario que no era
adecuado para atender su planteamiento con prontitud.
Finalmente, en atención a que las repercusiones de
este caso se extienden más allá de la solicitud de cierta
información financiera que aquí nos ocupa, y que pudiesen
redundar en diversas consecuencias colaterales, incluso
de naturaleza penal, advertimos que este recurso no se
encontraba en peligro de advenir académico por el mero
hecho que el mandato de los Delegados Congresionales
culmine este próximo 31 de diciembre de 2024.
I
Este recurso tiene su origen en una Petición urgente
de Entredicho Provisional, Interdicto Preliminar y
Permanente y/o Sentencia Declaratoria, presentada por la
licenciada Buxó Santiago ante el Tribunal de Primera CC-2023-0543 3
Instancia contra el Gobierno de Puerto Rico y el Sr. Luis
A. Pérez Vargas, en su capacidad como Director Ejecutivo
de la OEG. Según expuso la peticionaria, el 16 de mayo de
2021 esta fue electa Delegada Congresional al Senado de
los Estados Unidos en virtud de las disposiciones de la
Ley para Crear la Delegación Congresional de Puerto Rico,
infra.1
Dos días más tarde, el 18 de mayo de 2021, el
Director Ejecutivo de la OEG emitió un comunicado de
prensa en el que afirmó que su agencia tenía plena
jurisdicción sobre los Delegados Congresionales por
cuanto intervienen en la formulación e implantación de la
política pública.2 Posteriormente, se le requirió a la
peticionaria que presentara un informe de toma de
posesión, conteniendo cierta información financiera.
Esto, amparado en el Art. 5.2 de la LOOEG, infra.3
Así las cosas, la peticionaria rindió el informe
solicitado y posteriormente, rindió el informe financiero
anual correspondiente al 2021, allá para el 25 de mayo de
2022.4 Sin embargo, expuso que el 12 de diciembre de 2022
recibió una comunicación de parte del Área de Auditoria
de Informes Financieros de la OEG requiriendo información
1 Petición urgente de Entredicho Provisional, Interdicto Preliminar y Permanente y/o Sentencia Declaratoria, Apéndice del Certiorari, pág. 5. 2 Íd. 3 Íd. 4 Íd. CC-2023-0543 4
que a su vez surgía de transacciones contenidas en su
informe del 2021.5
En ese contexto, la peticionaria afirma que revisitó
las disposiciones de la LOOEG y determinó que no le es de
aplicación el requisito de rendir informes financieros,
por lo cual tal pretensión de la OEG constituía una
actuación ultra vires.6 No obstante, tras exponer su
posición, el 20 de enero de 2023 el Director de la OEG le
advirtió que, de no cumplir con lo requerido, sería
referida a la División de Incumplimientos lo que la
exponía a daños concretos e inminentes como la imposición
de multas, procesamientos por delitos graves y
consecuencias disciplinarias en su carácter como
integrante de la profesion legal.7
Así las cosas, el foro primario denegó la solicitud
de entredicho provisional y turnó el proceso a los
restantes trámites extraordinarios. En lo que nos
concierne, el Estado presentó una Moción de desestimación
amparado únicamente en la autonomía jurídica de la OEG y
ausencia de alegaciones concretas contra el Gobierno de
Puerto Rico.8
A su vez, la OEG presentó una Moción de
desestimación y expuso que el requerimiento de informes
financieros a los Delegados Congresionales era cónsono
5 Íd., págs. 5-6. 6 Íd., pág. 6. 7 Íd., pág. 8. 8 Moción de desestimación, Apéndice del Certiorari, pág. 59. CC-2023-0543 5
con el principio cardinal de la OEG de proscribir
acciones improcedentes que ponen en riesgo la estabilidad
del soporte moral del Estado.9 Afirmó que la OEG y su
dirección ejecutiva tienen facultad de interpretar,
aplicar y hacer cumplir las disposiciones de la LOOEG,
incluyendo la presentación de informes financieros.10
En ese sentido, opinó que el Art. 5.1 de la LOOEG,
infra, provee para que el Director Ejecutivo pueda
modificar o eximir de la presentación de un informe
financiero por justa causa.11 Por ende, a tenor con la
interpretación estatutaria que hizo la OEG, los Delegados
Congresionales “al igual que otros servidores públicos
electos a tiempo completo, que devengan salarios
sufragados con fondos públicos, están obligados a
presentar informes financieros ante la OEG conforme el
Artículo 5.1, supra”.12
Tras estos argumentos, la OEG concluyó que la
peticionaria carecía de legitimación activa por falta de
un daño toda vez que solo fue apercibida de las
consecuencias de su incumplimiento.13 A su vez, razonó que
los remedios solicitados requerirían una intervención a
destiempo del tribunal.14
9 Moción de desestimación, Apéndice del Certiorari, pág. 81. 10 Íd., pág. 89. 11 Íd., pág. 94. 12 Íd. 13 Íd., pág. 95. 14 Íd., pág. 96. CC-2023-0543 6
Posteriormente, las partes presentaron la prueba
documental que entendían el tribunal debía examinar
previo a la vista sobre injunction. Con el beneficio de
la prueba y la comparecencia de las partes en una vista
celebrada el 15 de febrero de 2023, el Tribunal de
Primera Instancia dictó Sentencia y declaró sin lugar la
petición presentada por la licenciada Buxó Santiago. A su
entender,
al examinar detenidamente este asunto y los argumentos de ambas partes, somos del criterio que existe una controversia genuina de derecho con respecto al alcance del referido Artículo 5.1 de la Ley de Ética Gubernamental. Consecuentemente, no es posible concluir en estos momentos que estamos ante un ‘caso claro’ de falta de jurisdicción de la OEG para atender el asunto, por lo que tampoco procede aplicar la referida excepción con el propósito de preterir los procedimientos administrativos en curso.15
Además, expresó que el significado de la facultad
del Director Ejecutivo para modificar la presentación de
un informe financiero por justa causa no surge con
precisión del texto legal “por lo que estamos ante un
escenario hermenéutico de ambigüedad en el texto de la
ley”.16 Al estimar que el ejercicio hermenéutico sería “a
todas luces complejo”, reiteró la ausencia de un caso
claro de ausencia de jurisdicción.17
Por otra parte, el foro primario concluyó que los
daños alegados por la peticionaria son esencialmente
15 Sentencia del 22 de febrero de 2023, Apéndice del Certiorari, págs. 681-82. 16 Íd., pág. 683. 17 Íd., pág. 685. CC-2023-0543 7
socioeconómicos y cuasi penales, que no han ocurrido,
aunque se expone a sufrirlos en un futuro inminente.18
Ante ello, hizo referencia a modo persuasivo a la
Sentencia que emitimos recientemente en Moreno Ferrer v.
Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal, infra, como
un ejemplo de daños reputacionales que no constituían el
daño irreparable que ameritara desviar el cauce
administrativo.19
Inconforme con este resultado, la peticionaria
solicitó reconsideración y determinaciones adicionales de
hechos, lo que fue denegado por el foro primario. Así las
cosas, recurrió al Tribunal de Apelaciones el cual, tras
atender el asunto, dictó Sentencia confirmando al
Tribunal de Primera Instancia.
El foro intermedio concurrió con el primario al
concluir que las alegaciones de la peticionaria “son
insuficientes para la concesión del remedio
extraordinario que solicita”.20 Esto daños no habían
ocurrido y eran “meras suposiciones hipotéticas sin
prueba que las sustenten”.21
Además, razonó que, pese a que el asunto era de
estricto derecho, existen controversias de este tipo en
las que conviene que las agencias evalúen el derecho
aplicable conforme a su conocimiento especializado en los
18Íd., pág. 686. 19Íd., pág. 687. 20 Sentencia del 31 de mayo de 2023, Apéndice del Certiorari,
pág. 861. 21 Íd. CC-2023-0543 8
asunto fácticos y jurídicos.22 Por ello, concluyó que era
la OEG quien tenía ese conocimiento especializado para
atender lo planteado y adoptar las medidas
correspondientes en conformidad con su política pública.23
Inconforme aún, la peticionaria solicitó
reconsideración sin éxito y acudió ante nos mediante
petición de Certiorari. Le imputó al Tribunal de
Apelaciones la comisión de los errores siguientes:
PRIMER ERROR: Cometió error el TA al no realizar un análisis hermenéutico conclusivo de la LOOEG y su historial y, como consecuencia, requerir a la peticionaria presentar informes financieros y someterla a un procedimiento administrativo sin tener jurisdicción para ello. SEGUNDO ERROR: Cometió error el TA al no aplicar el precedente de Yiyi Motors a propósito de dar curso al injunction y la solicitud de sentencia declaratoria. TERCER ERROR: Cometió error el TA al avalar mediante su Sentencia el que el Director de la OEG, como un funcionario de la Rama Ejecutiva, usurpe la función legislativa en violación del principio de separación de poderes, bajo el palio de que ejerce la función de interpretar la ley.
Atendido el recurso, el 26 de enero de 2024
expedimos en reconsideración.
Oportunamente, recibimos la comparecencia de las
partes, donde ambas reprodujeron, en esencia, los mismos
argumentos que presentaron ante los foros inferiores. A
su vez, el Gobierno de Puerto Rico presentó una
Comparecencia del Estado y solicitud de relevo de Orden.
22 Íd., pág. 862. 23 Íd., pág. 863. CC-2023-0543 9
Allí argumentó, una vez más su posición, sobre la
carencia de alegaciones contra el Estado y la
personalidad jurídica de la OEG. Examinado el asunto,
declaramos con lugar su solicitud y relevamos al Estado
de cualquier trámite ulterior en este recurso.
Trabado así el asunto, procedemos a resolver.
II
A. Delegación de facultades a las agencias administrativas
Incidental a la importante función que desempeñan
las agencias administrativas en nuestro sistema
gubernamental, hemos reconocido ciertas pautas sobre el
poder que estas ostentan y sus límites. En principio, es
la ley “el medio o fuente legal que establece los límites
del poder y de las facultades de las agencias
administrativas”.24 De ahí que estas instrumentalidades
públicas operan bajo una delegación de poderes procedente
de principios inteligibles que no le conceden más
autoridad que la necesaria para implementar las leyes que
administran.25 Es en virtud de esos principios
inteligibles que “las agencias administrativas canalizan
la autoridad y discreción que la ley les confiere”.26
Cónsono con lo anterior, la jurisdicción o poder
decisorio que puedan tener las agencias administrativas
queda estrictamente delimitada por “los poderes que
24 Yiyi Motors, Inc. v. ELA, 177 DPR 230, 247 (2009). 25 Sánchez v. Departamento de Vivienda, 184 DPR 95, 119 (2011). 26 Íd. CC-2023-0543 10
específicamente la Asamblea Legislativa le haya conferido
en su ley habilitadora”.27 Sencillamente, un organismo
administrativo no puede asumir jurisdicción sobre un
asunto a menos que esté claramente autorizado en ley para
ello.28 Se trata pues de ejecutar únicamente (1) aquellas
funciones que se le encomendaron legislativamente, (2)
aquellas que surgen de su actividad o encomienda
principal y (3) en el ejercicio de los poderes
indispensables para llevar a cargo sus deberes y
responsabilidades.29
Por estos motivos, reiteradamente hemos enfatizado
que ni la necesidad, ni la utilidad, ni la conveniencia
pueden sustituir la ley como fuente de jurisdicción de
una agencia.30 Como consecuencia, “cualquier duda en
cuanto a la existencia de dicho poder debe resolverse en
contra de su ejercicio”.31 De exceder los poderes que la
Asamblea Legislativa le delegó, la agencia habría actuado
de forma ultra vires y por ende todas sus ejecutorias
serán nulas en derecho.32
B. Interpretación por las agencias de las leyes que administran
El ejercicio de una facultad ejecutiva o
adjudicativa presupone necesariamente la interpretación
27 OCS v. CODEPOLA, 202 DPR 842, 852 (2019). 28 Íd. 29 Íd. 30 Yiyi Motors v. ELA, supra, pág. 247. 31 Íd. 32 Íd. CC-2023-0543 11
de aquellas normas que invisten al facultado para así
actuar. En ese sentido, somos conscientes que las
agencias administrativas vienen llamadas en muchas
ocasiones a ser los primeros intérpretes de las leyes que
rigen el ejercicio de su ministerio.
En atención a esta realidad, hemos reconocido que
los tribunales apelativos deben conceder gran deferencia
a las decisiones emitidas por las agencias
administrativas debido a la vasta experiencia y
conocimiento especializado que les han sido
encomendados.33 Como parte de la revisión de las
conclusiones jurídicas que haga una agencia, hemos
enfatizado que estas no deben ser descartadas libremente
ni sustituidas por el criterio propio de los tribunales.34
En muchos casos, “el conocimiento especializado de la
agencia es pieza fundamental”.35
Sin embargo, es igualmente cierto que la tradicional
deferencia cede cuando la actuación administrativa
resulta irrazonable o ilegal “y ante interpretaciones
administrativas que conduzcan a la comisión de
injusticias”.36 Además, esa deferencia tampoco prevalecerá
cuando la interpretación de la agencia produce resultados
incompatibles o contrarios al propósito del estatuto
interpretado y a su política pública.37
33 Asoc. FCIAS v. Caribe Specialty II, 179 DPR 923, 940 (2010). 34 Íd., pág. 941. 35 Íd. 36 Íd. 37 Íd., págs. 941-42. CC-2023-0543 12
Después de todo, las normas de interpretación,
incluyendo la acostumbrada deferencia al peritaje
administrativo, constituyen hermenéutica que en ningún
modo afecta el alcance de la facultad revisora de los
tribunales.38 Es “a los tribunales y no a los organismos
administrativos a quienes compete interpretar las leyes y
la Constitución”.39 (Negrillas suplidas).
Mediante el ejercicio interpretativo o de
hermenéutica legal descubrimos cuál ha sido la voluntad
de nuestra Asamblea Legislativa.40 Cónsono con ello y como
norma general, damos cumplimiento a nuestro Código Civil
que advierte que “[c]uando la ley es clara y libre de
toda ambigüedad, su texto no debe menospreciarse bajo el
pretexto de cumplir su espíritu”.41 (Negrillas suplidas).
De ahí que resulta imprescindible reconocer que ante
la falta de ambigüedad en la ley “no hay necesidad de
indagar más allá de ella como subterfugio para cumplir
con el propósito legislativo”.42 (Negrillas suplidas).
Naturalmente, cuando exista verdadera ambigüedad, “este
Tribunal rechazará una interpretación literal y forzada
de un texto legal que produzca un resultado que no puede
haber sido el que intentó el legislador”.43
C. Preterición del trámite administrativo por falta de jurisdicción
38 OEG v. Rodríguez y otros, 159 DPR 98, 124 (2003). 39 Íd. 40 Asoc. FCIAS v. Caribe Specialty II, supra, pág. 938. 41 Art. 19 del Código Civil de 2020, 31 LPRA sec. 5341. 42 Asoc. FCIAS v. Caribe Specialty II, supra, pág. 938. 43 Íd., pág. 939. CC-2023-0543 13
Por otro lado, nuestro sistema procesal reconoce la
revisión judicial como remedio disponible para quienes se
encuentren inconformes con una determinación
administrativa. No obstante, es harto conocido que la
regla general en esta materia es que solo las órdenes o
resoluciones finales de una agencia son susceptibles de
ser revisadas por los tribunales.44 Otro nombre por el
cual conocemos esta norma es la doctrina de agotamiento
de remedios administrativos.
Bajo este precepto, “una parte que desea obtener un
remedio en una agencia debe utilizar todos los medios
administrativos disponibles antes de acudir a un
tribunal. Esto implica que la revisión judicial no está
disponible hasta tanto la parte afectada haya utilizado
todos los procedimientos correctivos ofrecidos por el
procedimiento administrativo”.45 Destacamos, además, que
esta doctrina facilita la revisión judicial, ya que
asegura que los tribunales tengan información más precisa
sobre el asunto en controversia y les permite tomar una
decisión más informada.46
Ahora bien, esta normativa no constituye una camisa
de fuerza que no permita atender situaciones
excepcionales. Por ello, tanto la jurisprudencia y la
legislación han afirmado que existen circunstancias que
44 Esta norma fue recogida en la Sec. 4.2 de la, Ley Núm. 38-
2017, Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico, 3 LPRA sec. 9672. 45 AAA v. UIA, 200 DPR 903, 913 (2018). 46 Íd. CC-2023-0543 14
ameritan preterir el trámite administrativo y proceder
directamente a la revisión judicial.
Concretamente, la Sec. 4.3 recoge varias causales
mediante las cuales se puede solicitar la atención
directa del tribunal, por lo que citamos in extenso:
El tribunal podrá relevar a un peticionario de tener que agotar alguno o todos los remedios administrativos provistos en el caso de que dicho remedio sea inadecuado, o cuando el requerir su agotamiento resultare en un daño irreparable al promovente y en el balance de intereses no se justifica agotar dichos remedios, o cuando se alegue la violación sustancial de derechos constitucionales, o cuando sea inútil agotar los remedios administrativos por la dilación excesiva en los procedimientos, o cuando sea un caso claro de falta de jurisdicción de la agencia, o cuando sea un asunto estrictamente de derecho y es innecesaria la pericia administrativa.47 (Negrillas suplidas).
En lo que aquí nos interesa, “en múltiples ocasiones
este Tribunal ha reconocido como excepción a la norma de
finalidad una situación de clara falta de jurisdicción de
la agencia administrativa”.48 (Negrillas en el original).
Así, un tribunal puede preterir el trámite administrativo
cuando se impugne la jurisdicción de la agencia y la
ausencia de esta se deduce claramente de las
alegaciones.49 En ese sentido, cuando se determina que la
agencia carece de jurisdicción estamos ante un proceso
administrativo que realmente advino final, pues no hay
47 Sec. 4.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme
del Gobierno de Puerto Rico, 3 LPRA sec. 9673. 48 AAA v. UIA, supra, pág. 915. 49 Íd., pág. 916. CC-2023-0543 15
nada adicional susceptible de ser resuelto por la
agencia.50
Advertimos, que nuestra casuística tradicionalmente
le ha reconocido a las agencias la potestad de hacer una
determinación inicial sobre su jurisdicción. Sin embargo,
en caso de una clara falta de jurisdicción “el asunto es
enteramente de la competencia judicial”.51 En auxilio de
ese análisis, hemos indicado que los tribunales deben
evaluar los siguientes factores para dilucidar un
planteamiento jurisdiccional: (1) el riesgo que se
ocasione un daño irreparable si el tribunal pospone su
intervención, (2) el grado de claridad con el que surja
la carencia de jurisdicción y (3) la pericia de la
agencia al atender cuestiones jurisdiccionales.52
D. Injunction y sentencia declaratoria como mecanismo para plantear la falta de jurisdicción de una agencia
En esa misma línea, debemos considerar cuál sería el
mecanismo procesal que mejor pudiera convidar el reclamo
de la persona agraviada. Dado que en el caso de marras la
peticionaria intentó obtener el favor del tribunal
mediante los remedios del injunction y sentencia
declaratoria, conviene repasar la normativa atinente a
ambos y su interacción con este recurso.
50 Íd., pág. 917. 51 Íd. 52 Íd. págs. 917-918. CC-2023-0543 16
El injunction permanente es una variante del recurso
extraordinario del injunction o interdicto. Como es de
conocimiento, “el injunction es un mandamiento judicial
en virtud del cual se requiere que una persona se
abstenga de hacer, o de permitir que se haga, determinada
cosa que infrinja o perjudique el derecho de otra”.53
Crucialmente, hemos indicado reiteradamente que la
concesión de este remedio presume la inexistencia de un
remedio adecuado en ley.54
Intrínseca a la naturaleza del injunction es su
necesidad como medio para prevenir perjuicios inminentes
o daños irreparables.55 Este tipo de acción se dirige
contra actos futuros que amenazan ser cometidos o que se
anticipa que serán cometidos.56 Importantemente, “hay que
detectar si la acción connota o no un agravio de patente
intensidad al derecho del individuo que reclame una
reparación urgente”.57 Es irreparable el daño “que no
puede ser satisfecho adecuadamente mediante la
utilización de los remedios legales disponibles”.58
De particular relevancia, merece recordar que “el
recurso de injunction es el remedio adecuado y disponible
para que un ciudadano impida que un funcionario, al poner
en vigor una legislación, actúe contrario a lo dispuesto
en ésta o en exceso de la facultad otorgada por dicho
Next Step Medical v. Bromedicon, 190 DPR 474, 485-86 (2014). 53
Íd., pág. 486. 54 55 Mun. de Fajardo v. Srio. de Justicia, 187 DPR 245, 255 (2012). 56 VDE Corporation v. F & R Contractors, 180 DPR 21, 40 (2010). 57 Íd. 58 Íd. CC-2023-0543 17
estatuto”.59 (Negrillas suplidas e itálico en el
original). No se trata de expedir el injunction para
determinar la constitucionalidad o la validez de la
actuación, en realidad se pretende determinar únicamente
si la acción está comprendida dentro de la autoridad que
le confiere el estatuto a ese actor.60
Por su parte, la sentencia declaratoria es “un
mecanismo remedial y profiláctico que permite anticipar
la dilucidación de los méritos de cualquier reclamación
ante los tribunales, siempre y cuando exista un peligro
potencial contra quien la solicita”.61 (Negrillas
suplidas). Su propósito es la disipación de cualquier
divergencia de criterio en la interpretación de un
estatuto.62 Según la Regla 59.1 de Procedimiento Civil,
este remedio procede “aunque se inste o pueda instarse
otro remedio”.63 Particularmente, queda facultado para
instar esta acción aquella cuyos derechos, estado u otras
relaciones jurídicas fuesen afectadas por un estatuto.64
E. Informes financieros bajo el Art. 5.1 de la Ley Orgánica de la Oficina de Ética Gubernamental
Como máximos garantes del ordenamiento jurídico de
Puerto Rico hemos reconocido reiteradamente que la
Ley de Ética Gubernamental y su Reglamento tienen el propósito principal de que los funcionarios y empleados del servicio público mantengan principios del más alto grado de honestidad, integridad,
59Yiyi Motors, Inc. v. ELA, supra, págs. 280-81. 60Íd., pág. 281. 61 Alcalde de Guayama v. ELA, 192 DPR 329, 333 (2015). 62 Íd. 63 Regla 59.1 de Procedimiento Civil, 32A LPRA Ap. V. 64 Regla 59.2 de Procedimiento Civil, 32A LPRA Ap. V; Mun. de
Fajardo v. Srio. de Justicia, supra, pág. 254. CC-2023-0543 18
imparcialidad y conducta para garantizar el funcionamiento de las instituciones gubernamentales y conservar la confianza de los ciudadanos en su gobierno.65
Esta Ley rige la conducta de los servidores y ex
servidores públicos del Poder Ejecutivo.66 Su objetivo
principal es renovar y reafirmar la función preventiva y
fiscalizadora de la OEG.67 En la consecución de estos
objetivos, la LOOEG,68 contiene disposiciones de carácter
preventivo y profiláctico que prohíben situaciones con
gran potencial de causar efectos negativos a la imagen de
integridad de los servidores públicos y de la
imparcialidad de los procesos gubernamentales.69
Justamente, una de las disposiciones preventivas
mejor conocidas de la LOOEG consiste en la obligación que
les impone a ciertos servidores públicos de rendir
informes financieros iniciales y luego anuales a la OEG.
Dicha obligación queda recogida en el Capítulo V de la
LOOEG.70
Según describe el Art. 5.4, el informe financiero a
ser sometido incluye una cantidad sustancial de
información personal, incluyendo entre otros: (1) nombres
y direcciones personales y de negocios; (2) ingresos e
intereses del servidor y su unidad familiar; (3) activos
valorados sobre $1,000.00, incluyendo cuentas bancarias,
mobiliario, pólizas de seguro, objetos de arte y
65 OEG v. Concepción Bonilla, 183 DPR 695 (2011). 66 OEG v. Martínez Giraud, 210 DPR 79, 91 (2022). 67 Íd. 68 Ley Núm. 1-2012, 3 LPRA sec. 1854 et seq. 69 OEG v. Rodríguez y otros, supra, pág. 123. 70 Artículos 5.1-5.10 de la LOOEG, 3 LPRA secs. 1858-1858i. CC-2023-0543 19
participaciones en empresas o negocios; (4) pasivos,
incluyendo deudas de sobre $1,000.00 y (5) otras
transacciones financieras tales como compras o ventas de
inmuebles o muebles, regalos y donaciones en exceso de
$250.00 y otra información que a juicio del informante
sea pertinente incluir.71
Por otra parte, el Art. 5.2 de la LOOEG dispone que
aquellos servidores públicos de los Poderes Ejecutivos y
Legislativos, obligados a rendir informes financieros,
deben rendir ciertos informes (1) dentro de los noventa
días posteriores a asumir el cargo, (2) anualmente no más
tarde del primero de mayo del año posterior y (3) dentro
de los noventa días posteriores a desvincularse del
cargo.72
Ahora bien, al recurrir al Art. 5.1 de la LOOEG,
encontramos que su título, “Aplicabilidad”, nos dirige
hacia un listado de servidores públicos a los que “[l]as
disposiciones de esta Ley [les] requieren someter
informes financieros”.73 Recordemos, que en principio el
Art. 1.2 de la LOOEG define a un servidor público en
términos amplios como una “persona en el Gobierno que
interviene en la formulación e implantación de la
política pública o no, aunque desempeñe su encomienda
permanente o temporalmente, con o sin remuneración”.74
71 Art. 5.4 de la LOOEG, 3 LPRA sec. 1858c. 72 Art. 5.2 de la LOOEG, 3 LPRA sec. 1858a. 73 Art. 5.1(A) de la LOOEG, 3 LPRA sec. 1858. 74 Art. 1.2(gg) de la LOOEG, 3 LPRA sec. 1854. CC-2023-0543 20
Así las cosas, y refiriéndonos nuevamente al Art.
5.1 de la LOOEG, supra, este nos indica que el requisito
de someter informes financieros aplica a los “siguientes”
servidores públicos. Veamos en detalle.
De entrada, los enumerados 1-13 del inciso A) del
Art. 5.1 contienen expresamente los títulos de varios
funcionarios sujetos a este requisito.75 Entre estos, el
Gobernador de Puerto Rico, los miembros de la Asamblea
Legislativa y los integrantes del Poder Judicial.76 Sin
embargo, resulta de interés el lenguaje que utiliza el
enumerado 14, pues allí no se nombran puestos concretos,
sino más bien se describen ciertas funciones dentro del
aparato gubernamental.77 Y es que el texto va más allá,
pues se impone el requisito de rendir informes
financieros a quienes ejecuten estas actividades como su
“función principal”.78
Nuevamente, por la extrema pertinencia de las
funciones descritas, reproducimos esta parte de la ley
íntegramente:
a) Los que toman la determinación final de expedir, enmendar, paralizar o cancelar permisos, licencias, certificaciones, exenciones, acreditaciones, consultas o los endosos requeridos para: 1) la operación de un establecimiento; 2) realizar mejoras a terrenos u obras; 3) lotificar o desarrollar una propiedad; 4) construir una estructura o parte de ésta; 5) utilizar una propiedad mueble o inmueble para un uso en específico;
75 Art. 5.1(A) de la LOOEG, 3 LPRA sec. 1858. 76 Íd. 77 Íd. 78 Íd. CC-2023-0543 21
b) los que toman la determinación final sobre una consulta de uso de terrenos; c) los que toman la determinación final de multar a personas o a entidades que dependen o requieren de permisos, licencias, certificaciones, exenciones, acreditaciones, consultas o endosos expedidos por su agencia para la operación de un establecimiento, mejoras a terrenos u obras, lotificación o desarrollo de una propiedad, construcción de una estructura o de parte de ésta, o para la utilización de una propiedad mueble o inmueble para un uso específico; d) los que otorgan contratos de todo tipo, incluyendo las órdenes de compra y de servicios; e) los que toman la determinación de transar o de llegar a un acuerdo sobre deudas entre personas privadas y cualquier organismo del Gobierno; f) los que toman la determinación final de transar o de llegar a un acuerdo en alguna acción presentada ante los tribunales o ante un organismo cuasi judicial; g) los que dirigen el área encargada de administrar los recursos financieros y el presupuesto, elaborar estados o informes financieros y verificar el cumplimiento de la política pública de administración de su agencia; h) los que dirigen el área encargada del estudio, adquisición del equipo, diseño, desarrollo, implantación, soporte y dirección de los sistemas de información computarizados de una agencia; i) los que tienen la facultad final de aprobar préstamos, desembolsos, subsidios o el pago de compensaciones, entre otros, por incapacidad; j) los que dirigen el área encargada de administrar, asignar, conceder o distribuir fondos federales; k) los que recaudan, cobran o colectan dinero mediante cualquier método de pago; l) los que dirigen el área encargada de recibir quejas, planteamientos o querellas y lleven a cabo una investigación o procesamiento; m) los que dirigen el área encargada del inventario, registro y disposición de la propiedad pública, de otros equipos o de valores en su agencia; n) los que toman la determinación final sobre la adquisición o disposición de la propiedad inmueble o mueble en cada agencia; CC-2023-0543 22
ñ) los que toman la determinación final en los proyectos de obras públicas que realice su agencia; o) los que tienen la facultad de dirigir una región en su agencia, con autonomía o independencia de criterio para realizar una o varias de las siguientes funciones: la contratación, el desembolso, la distribución, la asignación y el uso de las partidas presupuestarias, la concesión de beneficios, la compra y la venta de activos, y la disposición de propiedad; p) los que dirigen el área encargada de auditar los informes financieros y las planillas de contribución sobre ingresos rendidos al amparo de la Ley de Ética Gubernamental o del Código de Rentas Internas; q) los que realizan compras para su agencia.79
Así las cosas, el Art. 5.1 de la LOOEG contiene dos
incisos adicionales, el B) y el C) que establecen
circunstancias que permiten variar la normativa anterior.
El inciso B) dispone que el Gobernador de Puerto Rico
puede eximir de la obligación de presentar informes
financieros a servidores del Poder Ejecutivo que presten
servicios ad honorem o que solo perciban dietas.80 A su
vez, el inciso C) autoriza al Director de la OEG “para
financiero por justa causa”.81 (Negrillas suplidas).
Finalmente, el Art. 5.7 de la LOOEG dispone ciertas
penalidades y sanciones a las que se expone un servidor
público del Poder Ejecutivo que se aparte de las
exigencias de este capítulo de la Ley. De entrada,
reconoce que quien “a sabiendas y voluntariamente,
falsifique o deje de presentar o de divulgar cualquier
79 Íd. 80 Art. 5.1(B) de la LOOEG, 3 LPRA sec. 1858. 81 Art. 5.1(C) de la LOOEG, 3 LPRA sec. 1858. CC-2023-0543 23
información que sea requerida en el informe financiero, o
que sea solicitada por la Oficina durante la auditoría,
conforme lo dispuesto en el Artículo 5.4 de esta Ley,
será culpable de delito grave”.82 (Negrillas suplidas).
Tal conducta acarrearía una pena fija de tres años y una
multa de $5,000.00.83
A su vez la OEG puede acudir al foro primario y
solicitar un remedio interdictal que impida acciones
contrarias a la LOOEG.84 Además, la persona que se aparte
de estas disposiciones se expone a multas administrativas
de hasta $20,000.00 por cada violación.85 Por último, se
faculta a las autoridades nominadoras para imponer las
siguientes sanciones: (1) amonestación escrita, (2)
suspensión sumaria del empleo, (3) suspensión de empleo y
sueldo y (4) destitución o despido.86
F. Ley para crear la Delegación Congresional de Puerto Rico
La posición de Delegado Congresional surge en virtud
Rico.87 Dicha legislación persigue el propósito de dar
cumplimiento al resultado del plebiscito sobre el estatus
de Puerto Rico, celebrado el pasado 3 de noviembre de
2020.88 En particular, proveyó para la integración de una
Delegación Congresional compuesta por dos senadores y
82 Art. 5.7(a) de la LOOEG, 3 LPRA sec. 1858f. 83 Íd. 84 Art. 5.7(b) de la LOOEG, 3 LPRA sec. 1858f. 85 Art. 5.7(c) de la LOOEG, 3 LPRA sec. 1858f. 86 Art. 5.7(d) de la LOOEG, 3 LPRA sec. 1858f. 87 Ley Núm. 167-2020, 16 LPRA sec. 985 et seq. 88 Art. 2 de la Ley Núm. 167-2020, 16 LPRA sec. 985a. CC-2023-0543 24
cuatro representantes, a ser elegidos en una elección
especial y quienes deberían iniciar sus funciones el 1 de
julio de 2021.89
En lo que nos es de particular interés, el Art. 8 de
la Ley dispuso los requisitos de los candidatos para ser
delegados. Entre estos: (1) ser mayores de edad, (2)
dominar el español y el inglés, (3) ser residentes de
Puerto Rico o el Distrito de Columbia, (4) acceder bajo
juramento a defender el resultado del plebiscito y (5)
trabajar a tiempo completo durante su cargo para defender
ese fin.90 El referido articulado reconoció que el
incumplimiento con estos deberes sería causa para la
descalificación como candidato.91
Así las cosas, la Ley también proveyó los deberes
que asumirían aquellas personas que fuesen debidamente
electos. Concretamente, la legislación reconoce
expresamente un solo deber: presentar un informe sobre
sus gestiones cada noventa días al Gobernador de Puerto
Rico.92 Por lo demás, la Ley indica que lo relacionado a
los gastos y salarios de los Delegados Congresionales
serían sufragados por la Administración de Asuntos
Federales de Puerto Rico.93
G. Doctrina de academicidad y la excepción por consecuencias colaterales
89 Íd. 90 Art. 8 de la Ley Núm. 167-2020, 16 LPRA sec. 985g. 91 Íd. 92 Art. 12 de la Ley Núm. 167-2020, 16 LPRA sec. 985k. 93 Art. 13 de la Ley Núm. 167-2020, 16 LPRA sec. 985l. CC-2023-0543 25
Nuestra doctrina reconoce que la facultad de los
tribunales para entender en un pleito solamente debe
darse ante la existencia de un caso o controversia. Esto
es, “que la jurisdicción de los tribunales está sujeta a
que los casos sean justiciables, ya que su función es
adjudicar controversias reales y vivas, en las cuales
existan partes con intereses encontrados cuyo propósito
sea obtener un remedio que tenga un efecto sobre la
relación jurídica”.94 De ahí que una de las normas
fundamentales de autolimitación indica que los tribunales
no deben intervenir ante la presencia de un caso que se
ha tornado académico.
Amparados en el precepto de la academicidad,
evitamos “el uso inadecuado de los recursos judiciales y
[los] precedentes innecesarios”.95 En términos concretos,
implica que en el caso particular (1) la controversia en
realidad no existe o (2) el derecho que se pretende
vindicar no ha sido aún reclamado o (3) la determinación
que tomaría el tribunal no tendría efecto práctico sobre
las partes.96 Ello como repercusión de cambios fácticos o
judiciales en el trámite que tornan en académico un caso
que en su inicio era justiciable.97
Con el fin de auscultar la jurisdicción del
tribunal, “se deben evaluar los eventos anteriores, 94 Véanse, Lozada Tirado v. Testigos de Jehová, 177 DPR 893,
908-09 (2010); ELA v. Aguayo, 80 DPR 552, 584 (1958). 95 Super Asphalt Pavement, Corp. v. AFIPR, 206 DPR 803, 815-16
(2021). 96 Íd., pág. 816. 97 Íd. CC-2023-0543 26
próximos y futuros, antes de determinar si la
controversia entre las partes sigue viva y subsiste con
el tiempo”.98 (Negrillas suplidas). Por ello, hemos dicho
que una de las maneras en las cuales un caso evade la
academicidad surge cuando de la controversia mayor emanan
consecuencias colaterales que aun pueden tener
repercusiones de no adjudicarse el caso. Es decir, que el
caso es susceptible de ser resuelto aún “cuando aspectos
de la controversia se tornan académicos pero persisten
controversias colaterales de ésta que tienen vigencia y
actualidad”.99 (Negrillas suplidas).
III
Previo a adentrarnos en los méritos de este recurso
debemos dar consideración a una interrogante
jurisdiccional que conforme a nuestra doctrina venimos
llamados a resolver con preferencia, incluso en ausencia
de un planteamiento de parte. En términos parcos, resulta
imprescindible determinar si el caso ante nos representa
una controversia que está próxima a convertirse en
académica por el mero paso del tiempo. Esto pues, como
apreciamos en el estudio del derecho atinente, los
98 Íd. 99 CEE v. Depto. de Estado, 134 DPR 927, 936 (1993). CC-2023-0543 27
integrantes de la Delegación Congresional cesarán
funciones el próximo 31 de diciembre de 2024.100
Ante ese escenario, cabe preguntarnos si la salida
de la peticionaria de su puesto tornará en académica la
controversia entre esta y la OEG. Esto, cuando entre
estas partes persiste una dicotomía sobre si la
peticionaria debe rendir informes financieros. Opinamos
que no.
Nótese, que la jurisdicción de la OEG no se limita
exclusivamente a personas que mantienen un estatus activo
como servidores públicos en el momento en el que se les
haga algún señalamiento o requerimiento por parte de esta
entidad. Es más, el texto de la LOOEG indica literalmente
que el Código de Ética que surge del Capitulo IV del
estatuto “reglamenta la conducta de los servidores y ex
servidores públicos de la Rama Ejecutiva”.101 Esto los
sujeta a la obligación de rendir los informes financieros
al entrar en su cargo, anualmente mientras lo retienen y
un informe financiero adicional en o antes de los noventa
días posteriores al desvincularse del puesto.102
Además, sabemos cuáles son las consecuencias
colaterales de incumplir con estos requisitos, si es que
le aplican a la persona. La renuencia a acatar los
pedidos de la OEG puede resultar en acciones criminales,
100 Art. 4 de la Ley para Crear la Delegación Congresional de
Puerto Rico, 16 LPRA sec. 985c. 101 Art. 4.1 de la LOOEG, 3 LPRA sec. 1857. 102 Art. 5.2(d) de la LOOEG, 3 LPRA sec. 1858a. CC-2023-0543 28
civiles y administrativas con graves consecuencias para
la libertad, sustento y peculio del empleado o ex
empleado. Nada en el texto de la LOOEG sugiere que estas
secuelas culminan al apartarse el servidor público de su
puesto. Por tanto, resulta forzoso concluir que este no
es ni será un caso académico. Las manifestaciones
colaterales que surgen de la interrogante que aquí
contestaremos van más allá del informe de la licenciada
Buxó Santiago para el 2021.
Resuelto este extremo, debemos atender los
señalamientos de error de la peticionaria, los que
consideraremos en conjunto. En apretada síntesis, existen
dos vertientes a esta controversia: una procesal y otra
sustantiva. En principio, debemos concluir si aquí la
licenciada Buxó Santiago erró al recurrir al Tribunal de
Primera Instancia cuando recibió los requerimientos de
información de la OEG que esta objetó. Esto, por entender
que la Ley no facultaba a la OEG para exigirle la
rendición de informes financieros. Por ello, resolver si
la peticionaria debía agotar los procedimientos ante la
OEG resulta imposible si no atendemos la sustancia de la
controversia sustantiva que esta planteó ante los
tribunales. ¿Tienen que rendir los Delegados
Congresionales informes financieros a la OEG? Veamos.
Al examinar el texto del Art. 5.1 de la LOOEG,
supra, no podemos evitar lo que es poco más que obvio. El
listado contiene, primeramente, una lista de funcionarios CC-2023-0543 29
concretos, con sus títulos claramente identificados, que
están sujetos al requisito. La segunda lista, entiéndase
el enumerado 14, contiene descripciones de funciones
principales de un puesto cuyo ocupante estaría obligado a
rendir los informes.
Evidentemente, la posición de Delegado Congresional
no se encuentra en el listado. No solamente es que el
puesto surge de una ley del 2020 y la LOOEG data del
2012, si bien con enmiendas posteriores, es que como
vimos en la Ley para la Delegación Congresional de Puerto
Rico, supra, el encargo de estos delegados es el adelanto
del resultado del pasado plebiscito de estatus del 3 de
noviembre de 2020. Por ello, nos parece igualmente
evidente que ninguna de las funciones que describe el
enumerado 14 se acerca a la labor de estos funcionarios.
Y no podía ser de otra manera, pues un análisis
integral e inconfundible nos sugiere que el fin de este
artículo es reproducir un listado taxativo de aquellas
personas cuyas funciones ameritan que estén obligados a
rendir informes financieros. Adviértase, que esto no es
lo mismo que concluir que una persona que no tenga que
rendir informes financieros queda exento de la
jurisdicción de la OEG. Una cosa no tiene que ver con la
otra. Meramente, el texto sugiere que la rendición de
informes financieros es una obligación que afecta a solo
algunos servidores públicos, por lo cual nos resulta
incomprensible la postura de la OEG en este asunto. CC-2023-0543 30
Según nos sugiere esta agencia, la salvedad que hace
el Art. 5.1(C) de la LOOEG, supra, respecto a la facultad
que tiene el Director de la OEG para modificar o eximir
de la presentación de informes financieros, constituye
una especie de válvula de escape que permite a la agencia
añadir otros funcionarios a esa obligación. Rechazamos
totalmente esta interpretación.
Como vimos, un principio básico de la hermenéutica
es que el texto de la ley no se debe menospreciar so
pretexto de honrar su espíritu. Igualmente, otro precepto
de similar relevancia indica que los tribunales no le
tendremos deferencia a las interpretaciones irrazonables
que una agencia haga de las leyes que administra.
La OEG, aun con la trascendencia de la función que
ejecuta, no tiene poderes irrestrictos para someter a
funcionarios públicos al requisito de rendir informes
financieros basado en una interpretación estatutaria
contraria al sentido literal de la Ley. Mucho menos
disfrazar esa atribución de funciones bajo el pretexto de
una libertad de interpretación que a todas luces dicta
que la OEG es la máxima autoridad sobre el contenido y
sentido de su ley orgánica. Sería un evento sin
precedentes que este Tribunal le confiriera a la OEG el
nivel de deferencia que esta sugiere debemos concederle.
Decir que la facultad que tiene el Director
Ejecutivo para modificar o eximir de la presentación de
informes financieros equivale a una autoridad para CC-2023-0543 31
unilateralmente alterar el listado que la Asamblea
Legislativa confeccionó, para añadir personas, resulta en
un contrasentido irrazonable y extremadamente
acomodaticio. En este punto, los foros inferiores
razonaron que existe una verdadera ambigüedad sobre la
palabra “modificar” vis a vis el listado de funcionarios
obligados a rendir informes. No quedamos convencidos.
Reiteramos que la lectura de la lista convida
inequívocamente el sentido de que la Asamblea Legislativa
deseaba restringir la facultad del Director Ejecutivo en
esta área. Tan es así, que sabemos que la versión
anterior de esta ley orgánica, la derogada Ley de Ética
Gubernamental del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de
1985,103 expresamente reconocía la facultad del Director
Ejecutivo para imponer el requisito de rendición de
informes a “[c]ualquier otro cargo o puesto, incluyendo
pero no limitado al cargo de secretario auxiliar,
director de negociado o jefe de oficina, cuya inclusión
sea recomendada por el jefe de la agencia y ordenada por
el Director de la Oficina”.104
Nos sugiere la OEG que este cambio no debe conducir
a la conclusión de que la exclusión de esta disposición
restringió la autoridad del Director Ejecutivo.
Declinamos adoptar tal pretensión. La única lectura
103 Ley de Ética Gubernamental del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico de 1985, Ley Núm. 12 de 24 de julio de 1985, 3 LPRA sec. 1801 et seq. (Derogada). 104 Art. 4.1(a)(10) de la Ley de Ética Gubernamental del Estado
Libre Asociado de Puerto Rico de 1985, 3 LPRA sec. 1831. (Derogado). CC-2023-0543 32
razonable del lenguaje actual es que la facultad para
modificar los requisitos o eximir de ellos aprovecha
únicamente a los funcionarios de otro modo obligados a
rendir informes financieros. Nada más.
Además, no pasamos por alto que las expresiones
iniciales de la OEG, producidas como resultado de un
comunicado de prensa por parte de su Director Ejecutivo,
intiman que la presunta participación de los Delegados
Congresionales en la formulación o implantación de la
política pública los sujeta a la jurisdicción de la OEG
en lo relativo al rendimiento de informes financieros.
Tampoco quedamos convencidos.
Bajo el marco conceptual de la LOOEG, una cosa es
que la persona sea un servidor público para los fines de
la Ley. Muy distinto es que ese servidor público venga
llamado a rendir informes financieros. Para ello, como
indicamos, es imprescindible que su función aparezca de
algún modo en el listado del Artículo 5.4 de la LOOEG,
supra.105
En suma, la postura de la OEG puede reducirse a la
creencia de que el privilegio que tiene para interpretar
la LOOEG le confiere la autoridad para atribuirse poderes
que la Asamblea Legislativa no le dio. Difícilmente
105 No pasamos por alto que la ausencia de los Delegados Congresionales resultó tan evidente que hasta llegó a proponerse un proyecto de ley con el fin de incluirlos en el listado, aunque dicho proyecto no prosperó. Véase, P. de la C. 807, 19na Asamblea Legislativa, 1ra Sesión Ordinaria, 18 de mayo de 2021. CC-2023-0543 33
pudiéramos contemplar un ejemplo más claro de una
interpretación administrativa completamente irrazonable.
Establecido lo anterior, concluimos que aquí hay un
caso claro de falta de jurisdicción de la agencia. La OEG
no está facultada para exigirle a los Delegados
Congresionales que rindan informes financieros. Siendo
así, poco sentido tendría que la peticionaria dedicara
una cantidad extendida de tiempo a litigar este tema ante
la OEG. No hay remedios adecuados que agotar pues
evidentemente la agencia no tiene autoridad para exigir
la información solicitada y nada abonaría atrasar esa
conclusión.
En esta coyuntura debemos replicar ciertos
planteamientos sobre la conveniencia de la preterición
del trámite administrativo, y el uso del recurso del
injunction, en este caso, en comparación con la Sentencia
que recientemente emitimos en Moreno Ferrer v. Junta
Reglamentadora del Cannabis Medicinal.106 El razonamiento
de ese dictamen, el cual por su naturaleza no constituye
un precedente, se encuentra íntimamente relacionado con
el argumento de la allí peticionaria de que el trámite
administrativo que debía completar era fútil o
inefectivo.107 Gran parte de la preocupación aducida en
ese caso se fundaba en la presunta ausencia de oficiales
examinadores en la Junta Reglamentadora del Cannabis
106 Moreno Ferrer v. Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal, 209 DPR 430 (2022). 107 Íd., pág. 443. CC-2023-0543 34
Medicina, al igual que un argumento sobre las facultades
que poseía o no esa entidad administrativa.108
Aquí el planteamiento ha sido ubicado eminentemente
como uno de falta de jurisdicción sobre la persona, donde
basta solo interpretar el estatuto, pues el lenguaje que
aquí nos ha ocupado no tiene nada en sí que requiera una
interpretación pericial de parte de la agencia. Solo
precisaba examinar un listado para colegir si este
cobijaba bajo su alcance a los Delegados Congresionales.
Visto así, el injunction, como medida extraordinaria
que evita la comisión de daños irreparables, resulta el
mecanismo adecuado para salvaguardar los derechos de la
peticionaria. Distinto a como lo caracterizaron los foros
inferiores, no se trata de una mera alegación
generalizada sobre el efecto que tendría un proceso cuasi
penal en la reputación de la peticionaria. Realmente, se
trata de la amenaza inminente de ser referida a un
proceso de incumplimiento que bien pudiese redundar en
multas y penas criminales. Distinto a como opinamos en
Moreno Ferrer, esto no es pura especulación, pues se
intima con claridad de las advertencias que le profirió
la OEG a la peticionaria.
Así las cosas, el caso de autos guarda una estrecha
relación con los postulados que anunciamos hace varios
años en Yiyi Motors, Inc. v. ELA, supra. Bien entendido,
108 Íd. CC-2023-0543 35
el alcance de ese caso no se limita únicamente a casos de
naturaleza contributiva. Más bien, expone con meridiana
claridad el proceso a seguir ante un planteamiento
sustentado de falta de jurisdicción administrativa. Ante
ello, reafirmamos que la peticionaria optó por el curso
procesal adecuado para vindicar sus argumentos.
Finalmente, aprovechamos la ocasión para reafirmar
nuestro compromiso con la función preeminente que realiza
la OEG en el aparato gubernamental. Nada en este dictamen
debe interpretarse como un rechazo a la importancia de
asegurar un servicio público a la altura de los
estándares éticos más exigentes. Sin embargo, por bien
intencionada que sea, la autoridad administrativa solo
puede manifestarse en virtud de una autorización válida
de nuestra Asamblea Legislativa. Es la pluma del
legislador, no el celo administrativo, la que delinea su
ámbito de acción.
IV
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que
antecede, se revoca la Sentencia emitida por el Tribunal
de Apelaciones y se declara con lugar la solicitud de
injunction permanente y sentencia declaratoria presentada
por la Lcda. Zoraida Buxó Santiago. El Artículo 5.1 de
Ley Orgánica de la Oficina de Ética Gubernamental
contiene un listado taxativo de los funcionarios públicos
obligados a rendir informes financieros ante la Oficina
de Ética Gubernamental, que no incluye a los integrantes CC-2023-0543 36
de la Delegación Congresional de Puerto Rico. Como
consecuencia, el Director de la Oficina de Ética
Gubernamental carece de autoridad para exigirle a estos
funcionarios la rendición de informes financieros.
Se dictará Sentencia en conformidad.
Edgardo Rivera García Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Zoraida Buxó Santiago Peticionaria v. Estado Libre Asociado de Puerto Rico; Luis A. Pérez CC-2023-0543 Vargas en su carácter oficial como Director de la Oficina de Ética Gubernamental Recurridos
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, se revoca la Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones y se declara con lugar la solicitud de injunction permanente y sentencia declaratoria presentada por la Lcda. Zoraida Buxó Santiago.
El Artículo 5.1 de Ley Orgánica de la Oficina de Ética Gubernamental contiene un listado taxativo de los funcionarios públicos obligados a rendir informes financieros ante la Oficina de Ética Gubernamental, que no incluye a los integrantes de la Delegación Congresional de Puerto Rico.
Como consecuencia, el Director de la Oficina de Ética Gubernamental carece de autoridad para exigirle a estos funcionarios la rendición de informes financieros.
Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Colón Pérez emitió una Opinión disidente. La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez disiente y emite las expresiones siguientes:
“En esta ocasión, una mayoría de este Tribunal avala de manera implícita el uso de fondos públicos para adelantar intereses político- partidistas. La Ley para crear la delegación congresional de Puerto Rico, Ley Núm. 167-2020, 16 LPRA § 985 et sec., estableció la Delegación Congresional de Puerto Rico. El referido estatuto provee para la celebración de una elección especial para la selección de seis (6) CC-2023-0543 2
delegados congresionales. Esto con el fin de exigir al Congreso de los Estados Unidos la admisión de Puerto Rico como estado de los Estados Unidos. Los delegados congresionales se eligen mediante elección especial y se remuneran con fondos procedentes del erario.
Como es sabido, el Art. VI, Sec. 9, de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico establece que “[s]ólo se dispondrá de las propiedades y fondos públicos para fines públicos y para el sostenimiento y funcionamiento de las instituciones del Estado, y en todo caso por autoridad de ley”. Const. ELA, LPRA, Tomo 1, ed. 2016, pág. 444. Cónsono con ello, hemos sentenciado que la noción de finalidad pública contemplada en la mencionada disposición constitucional juega un rol importante en nuestro ordenamiento jurídico, pues, a diferencia de las personas particulares —quienes pueden actuar para variados fines—, “‘la búsqueda de un fin de interés público es la condición positiva de toda actuación estatal’”. Báez Galib y otros v. C.E.E. II, supra, pág. 395. Véase P.I.P. v. C.E.E., 120 DPR 580, 606 (1988). De ese modo, todo organismo gubernamental está obligado a cumplir cabalmente con la anterior disposición, lo cual se logra utilizando los fondos públicos para fines públicos legítimos. Véase Aponte Rosario v. Presidente Comisión Estatal de Elecciones, 205 DPR 407 (2020) (Opinión disidente del Juez Asociado señor Colón Pérez); véase, además, Mun. Quebradillas v. Corp. Salud Lares, 180 DPR 1003, 1017 (2011); C.F.S.E. v. Unión de Médicos, 170 DPR 443, 452 (2009); De Jesús González v. A.C., 148 DPR 255, 268 (1999).
En el contexto de este axioma constitucional, considero que el análisis sobre los requerimientos del puesto objeto de esta controversia se ve afectado por el problema de base de la Ley que creó a la delegación congresional, y es que este diseño pretendió asignar fondos públicos para adelantar intereses político-partidistas y, en consecuencia, es inválido. Ahora bien, en este caso no se cuestiona la existencia de los delegados congresionales. Estemos de acuerdo o no con la encomienda delegada a estos, resulta evidente que las particularidades de su puesto llaman a la fiscalización. A más de tres años de su elección, es imperativo que exista un mecanismo de rendición de cuentas para estos, CC-2023-0543 3
cuya función principal de cabildeo en adelanto de la estadidad—y con poca supervisión—se presta para conflictos de interés y para el mal uso de fondos públicos. Como funcionarios electos, tienen que rendir cuentas”.
El Juez Asociado señor Estrella Martínez no intervino.
Javier O. Sepúlveda Rodríguez Secretario del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Peticionaria
v. CC-2023-0543
Estado Libre Asociado de Puerto Rico; Luis A. Pérez Vargas en su carácter oficial como Director de la Oficina de Ética Gubernamental
Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor COLÓN PÉREZ.
Por entender que estamos ante una servidora
pública llamada a rendir los informes financieros que
mandata el Art. 5.1 de la Ley Orgánica de Ética
Gubernamental (en adelante, “Ley de Ética
Gubernamental”), infra, y que, cualquier reclamo que
esta tuviese sobre el contenido de éstos, es la
Oficina de Ética Gubernamental, y no los tribunales,
quien -- en primera instancia -- está llamada a
atender los mismos, respetuosamente disentimos del
curso de acción seguido por una mayoría de mis
compañeros y compañera de estrado en el presente caso.
Veamos. CC-2023-0543 2
I.
Los hechos medulares que dan margen al presente litigio
se recogen con particular precisión en la Opinión que hoy
emite este Tribunal, razón por la cual hemos decidido
adoptar los mismos por referencia. Ahora bien, en síntesis,
podemos decir que este caso se origina a raíz de determinada
elección especial, celebrada en nuestro País el pasado 16
de mayo de 2021, mediante la cual la Lcda. Zoraida Buxó
Santiago (en adelante, “licenciada Buxó Santiago”) fue
electa como “delegada congresional”, lo anterior de
conformidad con lo dispuesto en la Ley Núm. 167-2020, mejor
conocida como la Ley para Crear la Delegación Congresional
de Puerto Rico, 16 LPRA secs. 985 et seq.
En virtud de ello, y dado el carácter sin precedente
de la referida función pública, la Oficina de Ética
Gubernamental (en adelante, “OEG”), luego de las
evaluaciones de rigor, le requirió a los “delegados
congresionales” electos, -- incluyendo a la licenciada Buxó
Santiago --, la presentación de los informes financieros que
exige el Art. 5.1 de la Ley de Ética Gubernamental, infra.
Esto, por entender que los mencionados delegados
congresionales son servidores públicos según definidos en
la Ley de Ética Gubernamental, infra.
Habiendo cumplido inicialmente con los requerimientos
de la OEG, tras diferencias entre las partes, la licenciada
Buxó Santiago no reconoció la autoridad de dicha agencia
gubernamental para requerirle la presentación de los CC-2023-0543 3
informes financieros en cuestión. A juicio de la referida
letrada, y en virtud de su propia interpretación del
precitado estatuto, ésta no estaba llamada a presentar los
informes financieros requeridos por el Art. 5.1 de la Ley
de Ética Gubernamental, infra.
Así las cosas, la licenciada Buxó Santiago presentó
ante el Tribunal de Primera Instancia una Petición urgente
permanente y/o sentencia declaratoria. En dicho recurso, la
referida letrada sostuvo que el requerimiento que le cursó
la OEG, y el cual es objeto de la presente controversia, fue
emitido sin jurisdicción y era improcedente en derecho,
puesto que su cargo como “delegada congresional” no estaba
dentro del listado de servidores públicos obligados a
presentar informes financieros anuales según estatuido en
el Art. 5.1 de la Ley de Ética Gubernamental, infra. A dicha
solicitud, la OEG se opuso.
Eventualmente, y contando con el beneficio de la
comparecencia de ambas partes con interés en el litigio, el
foro primario desestimó las causas de acción incoadas por
la licenciada Buxó Santiago. Ello, al concluir que no
existían fundamentos jurídicos que justificaran preterir el
procedimiento administrativo que se estaba llevando a cabo
ante la OEG. Agencia administrativa que, según razonó el
Tribunal de Primera Instancia, tenía la pericia necesaria
para resolver el reclamo de la referida letrada sobre el
alcance del Art. 5.1 de la Ley de Ética Gubernamental, infra. CC-2023-0543 4
Dicha determinación fue, a su vez, confirmada por el
Tribunal de Apelaciones.
Así pues, inconforme con los resultados obtenidos en
los foros primario y apelativo intermedio, la licenciada
Buxó Santiago acudió ante este Tribunal mediante un recurso
de certiorari. Expedido el mismo en reconsideración, hoy una
mayoría de mis compañeros y compañera de estrado, obviando
el planteamiento jurisdiccional que se nos realiza, revoca
la Sentencia emitida por el foro apelativo intermedio y
resuelve,-- a través de una interpretación judicial en
extremo textualista --, que el Art. 5.1 de la Ley Orgánica
de Ética Gubernamental, infra, establece un listado taxativo
de los servidores públicos que vienen obligados a rendir
informes financieros, dentro del cual no se encuentran los
llamados “delegados congresionales”.
Por no estar de acuerdo con dicho proceder, como ya
adelantamos, respetuosamente disentimos. Explicamos el
porqué.
II.
A.
Como es sabido, el 3 de enero de 2012 la Asamblea
Legislativa de Puerto Rico aprobó la Ley Núm. 1-2012, 3 LPRA
secs. 1854 et seq., mejor conocida como la Ley Orgánica de
la Oficina de Ética Gubernamental de Puerto Rico (en
adelante, y como previamente habíamos establecido, “Ley de
Ética Gubernamental”). Con la aprobación de este estatuto,
los señores legisladores y las señoras legisladoras buscaban CC-2023-0543 5
que, en nuestra jurisdicción, se contase con “un Código de
Ética que reglamenta[se] la conducta de los servidores y ex
servidores públicos de la Rama Ejecutiva, y que se
constituye[se] como principio cardinal de esta legislación
[el] proscribir las acciones improcedentes que ponen en
riesgo la estabilidad del soporte moral del Estado”.
Exposición de Motivos de la Ley Núm. 1-2012 (2012 [Parte 1]
Leyes de Puerto Rico 19). Véase, 3 LPRA. sec. 1857. Véanse,
además, Opinión disidente del Juez Asociado Colón Pérez en
OEG v. Martínez Giraud, 210 DPR 79, 112-113 (2022).
Establecido ello, entre las facultades y poderes que
la Asamblea Legislativa le delegó a la OEG y su Dirección
Ejecutiva, se encuentran, en lo pertinente, las siguientes:
C. Interpretar, aplicar y hacer cumplir las disposiciones de esta Ley y de los reglamentos creados a su amparo, que establecen determinadas prohibiciones respecto a la conducta de los servidores públicos o que rigen las cuestiones de ética, de conflicto de intereses y de la presentación de los informes financieros.
D. Promulgar los reglamentos, normas o directrices que sean necesarios y convenientes para cumplir con los propósitos de esta Ley.
E. Emitir opiniones sobre las disposiciones de esta Ley.
F. Emitir las órdenes que sean necesarias y convenientes para cumplir con sus funciones, responsabilidades y deberes bajo esta Ley.
G. Solicitar del Tribunal de Primera Instancia que obligue al cumplimiento de cualquier orden emitida por la Oficina.
H. Llevar a cabo la auditoría y la auditoría forense de los informes financieros, y recomendar la acción a seguir para corregir, procesar o referir las violaciones detectadas. CC-2023-0543 6
I. Citar, examinar, ordenar, requerir y obtener copia de todo documento o prueba relacionada con cualquier asunto que sea objeto de investigación o que esté en controversia ante la Oficina.
[. . .]
M. Resolver las controversias que surjan sobre la aplicación de esta Ley.
N. Designar oficiales examinadores o jueces administrativos para que presidan los procesos de adjudicación que se inicien como resultado de la presentación de una querella. Éstos tienen la facultad de emitir todas aquellas órdenes que sean necesarias para salvaguardar el debido proceso de ley de las partes.
Ñ. Establecer y administrar los procedimientos que identifiquen las violaciones a la ética gubernamental, para prevenir los conflictos de intereses y para tomar u ordenar las medidas disciplinarias, administrativas o civiles autorizadas por esta Ley, después de las correspondientes investigaciones y audiencias, en las que las partes afectadas tengan la oportunidad adecuada de ser oídas y de defenderse. (Énfasis nuestro). Art. 2.3, Ley de Ética Gubernamental. 3 LPRA sec. 1855b.
Como se puede apreciar, del inciso (c) de la precitada
disposición legal claramente se desprende que entre las
funciones que los señores legisladores y las señoras
legisladoras le delegaron a la OEG, se encuentra el poder
requerir informes financieros a diversos servidores
públicos. Empero, ¿cómo se define el término “informe
financiero” para fines de la legislación aquí bajo estudio?
¿cómo se define el término “servidor público”?
Para contestar las anteriores interrogantes, basta con
acudir al Artículo 1.2, inciso (t), de la Ley de Ética CC-2023-0543 7
Gubernamental, infra, articulado que define el término
informe financiero como,
formulario oficial electrónico adoptado y provisto por la Oficina, y en el caso de la Rama Judicial el formulario oficial adoptado por el Tribunal Supremo, así como cualquier información adicional requerida por la Oficina o suministrada por el servidor o ex servidor público. El término incluye el informe financiero anual, de toma de posesión o de cese. 3 LPRA sec. 1854 (t).
En el inciso (gg) de la legislación aquí bajo estudio,
por su parte, se define el término servidor público de la
siguiente manera:
[P]ersona en el Gobierno que interviene en la formulación e implantación de la política pública o no, aunque desempeñe su encomienda permanente o temporalmente, con o sin remuneración. También, incluye al contratista independiente cuyo contrato equivale a un puesto o cargo, o que entre sus responsabilidades está la de intervenir directamente en la formulación e implantación de la política pública. (Énfasis nuestro).3 LPRA sec. 1854 (gg).
De conformidad con la normativa antes expuesta, y a la
luz de las definiciones antes dadas, precisa señalar aquí que
son varios los servidores públicos que están llamados a rendir
los informes financieros objetos del presente litigio. Entre
estos se encuentran, el Gobernador de Puerto Rico, los
miembros de la Asamblea Legislativa, los funcionarios de la
Rama Ejecutiva cuyos nombramientos requieran consejo y
consentimiento del Senado o de la Asamblea Legislativa, y los
jefes y subjefes de agencias, entre otros. Artículo 5.1 de la
Ley de Ética Gubernamental, 3 LPRA sec. 1858. En fin, toda CC-2023-0543 8
persona en el Gobierno que interviene en la formulación e
implementación de la política pública.
Sobre el alcance de la precitada disposición legal, no
podemos ignorar el pronunciamiento que, al momento de
adoptar la Ley de Ética Gubernamental vigente, hiciere la
propia Asamblea Legislativa. Al respecto, y en lo
relacionado al requerimiento de la presentación de informes
financieros por parte de las personas que intervienen en la
formulación e implantación de política pública, los señores
legisladores y la señoras legisladora sostuvieron que el
mismo responde al “cumplimiento con el reclamo del Pueblo
de que los servidores públicos elegidos o […] aquellos a
quienes por la naturaleza del trabajo que realizan tienen
que presentar una imagen intachable y libre de cualquier
conflicto, sin importar la Rama del Gobierno en la cual se
desempeñan [vengan llamados a satisfacer requisitos de esta
naturaleza]”. (Énfasis nuestro). Exposición de Motivos de
la Ley Núm. 1-2012 (2012 [Parte 1] Leyes de Puerto Rico 19).
Siendo ello así, y contrario a lo que señala una mayoría
de este Tribunal, no podemos considerar el listado
establecido en el Art. 5.1 de la Ley de Ética Gubernamental,
supra, como uno taxativo; sino, más bien, como uno que
refleja aquellas y aquellos servidores públicos que, al
momento de aprobarse la precitada ley, estaban llamados, --
al igual que hoy lo están los “delegados congresionales” -- CC-2023-0543 9
,1 a formular e implantar la política pública del Estado. En
ese sentido, al tratarse de un estatuto que tiene más de una
década de aprobado, este merece ser interpretado a la luz
de las realidades políticas, sociales y económicas de
nuestros tiempos y acorde con la precitada intención
legislativa.
Sobre lo antes dicho, en innumerables ocasiones hemos
sentenciado que la letra de la ley no debe seguirse
ciegamente cuando ello iría en detrimento de su espíritu y
fin. Alonso García v. S.L.G., 155 DPR 91, 99 (2001); Sucn.
Álvarez v. Srio. de Justicia, 150 DPR 252 (2000); Pueblo v.
Zayas Rodríguez, 147 DPR 530 (1999). En escenarios como
esos, es deber de los tribunales el interpretar los
estatutos tomando en consideración el propósito social que
los inspiró, dándoles un sentido lógico a sus diversas
disposiciones y supliendo posibles deficiencias cuando sea
necesario. Alonso García v. S.L.G., supra, págs. 99-100;
Sucn. Álvarez v. Srio. de Justicia, supra; Pueblo v.
Ferreira Morales, 147 DPR 238 (1998). Al así hacerlo,
debemos de tomar en consideración que, “[e]n ocasiones, el
legislador, consciente de la dificultad de elaborar una
lista que cubra la totalidad de las instancias aplicables a
la norma que adopta, se decide por incluir una abierta que
incluya algunas, pero no todas, las posibles instancias
1 A esos fines, véase Exposición de Motivos de la Ley Núm. 167-2020, mejor conocida como la Ley para Crear la Delegación Congresional de Puerto Rico, 16 LPRA secs. 985 et seq. (2020 [Parte 4] Leyes de Puerto Rico 3842-3848). CC-2023-0543 10
cobijadas por esta. De esta forma, este no se compromete a
presentar una lista exhaustiva, permitiendo la extensión de
la norma a otras instancias no mencionadas en el texto”.
(Énfasis nuestro). J. M. Farinacci Fernós, Hermenéutica
Puertorriqueña: Cánones de Interpretación Jurídica, San
Juan, Editorial InterJuris, (2019), pág. 103.
B.
De otra parte, y por considerarlo en extremo pertinente
para la correcta disposición de los asuntos ante nuestra
consideración, es menester señalar aquí que, según se
establece en el Artículo 7.1 de la Ley de Ética
Gubernamental, infra, cualquier persona o la OEG motu
proprio puede iniciar una investigación para asegurar el
cumplimiento de la legislación aquí bajo estudio. 3 LPRA
sec. 1860. Sobre el particular, el Artículo 7.2, infra,
establece que,
una vez concluya la investigación aludida en el Artículo 7.1 y la Oficina entienda que se ha violado alguna disposición establecida en esta Ley, en los reglamentos, en las órdenes o en las normas promulgadas a su amparo, presentará una querella y llevará a cabo un procedimiento de adjudicación, de conformidad con la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada [Nota: Derogada y sustituida por la Ley 38-2017, “Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico”]. 3 LPRA sec. 1860a.
Concluido el proceso antes descrito, el Artículo 7.3
del referido estatuto, infra, expresa que,
[t]odo servidor público que resulte afectado en un proceso adversativo llevado a cabo en la Oficina que dé por terminado el asunto, tendrá derecho a presentar la correspondiente revisión ante el CC-2023-0543 11
Tribunal de Apelaciones, de conformidad con la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme [Nota: Derogada y sustituida por la Ley 38-2017, “Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico”]. (Énfasis nuestro). 3 LPRA sec. 1860b.
Es, pues, a la luz del análisis antes expuesto que
veníamos llamados a atender la presente controversia. Una
mayoría de este Tribunal, sin embargo, falla en así hacerlo.
III.
Ahora bien, realizado, -- desde la disidencia --, el
precitado análisis, no albergamos duda alguna que, contrario
a lo hoy sentenciado por mis compañeros y compañera de
estrado, la licenciada Buxó Santiago, como “delegada
congresional” electa, tenía, y tiene, el deber ético de
presentar sus informes financieros ante la OEG. Así
claramente surge de un estudio integral, sosegado y
desapasionado de la Ley de Ética Gubernamental, supra, su
Exposición de Motivos y los propósitos para la que esta fue
legislada.
En consecuencia, la “delegada congresional” Buxó
Santiago como servidora pública que interviene en la
formulación e implantación de la política pública de hacer
valer “el mandato a favor de la estadidad” alegadamente
expresado por nuestro Pueblo en las urnas, -- véase, Ley
para Crear la Delegación Congresional de Puerto Rico, supra
--, y quien fue electa mediante el voto directo de los
puertorriqueños y puertorriqueñas, no podía ser eximida de
la obligación de rendir sus informes financieros. Acceder a CC-2023-0543 12
tal exención, -- como hoy hace una mayoría de esta Curia --
, nos llevaría a traicionar “el reclamo del Pueblo de que
los servidores públicos elegidos o de que aquellos a quienes
por la naturaleza del trabajo que realizan tienen que
presentar una imagen intachable y libre de cualquier
naturaleza]”. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 1-2012
(2012 [Parte 1] Leyes de Puerto Rico 19). Lo anterior,
abriendo la puerta para que florezca, en este jardín ya
demasiado tupido, el peligroso y ominoso yerbajo de la
corrupción.
Y es que, con la Opinión que hoy emite este Tribunal,
no solo se permite la continuación del desembolso de fondos
públicos para promocionar y adelantar determinada agenda
político-partidista,2 sino que, además, -- a través de una
interpretación en extremo textualista de la Ley de Ética
Gubernamental, supra, --, se consiente a que quienes reciben
esos fondos puedan desempeñar sus cuestionables funciones
ocultando posibles conflictos de intereses. El deber del
Estado de procurar el más limpio y honrado desempeño de las
funciones públicas en nuestro País no puede claudicar ante
semejantes interpretaciones textualistas como la que hoy
aquí se refrenda.
2 Sobreel particular, véanse nuestros Votos Disidentes en Rosario Rodríguez v. Rosselló et al. II, 207 DPR 870 (2021) y en Gobierno de Puerto Rico v. Torres Rodríguez, 210 DPR 891 (2022). CC-2023-0543 13
El derecho, al igual que las sociedades, evoluciona.
Es, por tanto, y como ya mencionamos, deber del jurista o
la jurista, al momento de enfrentar la norma, el tomar en
cuenta los factores políticos, sociales y económicos en los
que ésta se desenvuelve. Es así, y solo así, que el juez o
la jueza estará en mejor posición para encontrar su
verdadero sentido.
IV.
Dicho ello, y contrario a lo hoy sentenciado por este
Tribunal, somos del criterio de que en el presente caso la
OEG sí tenía jurisdicción para atender, -- en primera
instancia --, los reclamos levantados por la licenciada Buxó
Santiago. Procedía, pues, permitir que continuara el
procedimiento administrativo ante la referida agencia, la
cual, con la facultad delegada por la Asamblea Legislativa
para interpretar y aplicar su ley orgánica, podía ponernos
en mejor posición para, en su día, y de ser necesario,
ejercer nuestra facultad revisora, si así se nos solicitaba.3
V.
3 En ese sentido, entendemos que no se debió preterir el procedimiento administrativo en curso ya que no era de aplicación ninguna excepción a la doctrina de agotamiento de remedios administrativos. Recordemos que, a modo de excepción, se ha establecido que una parte no está obligada a agotar los remedios administrativos cuando:
(1) dar curso a la acción administrativa cause un daño inminente, material, sustancial y no teórico o especulativo; (2) el remedio administrativo constituya una gestión inútil, inefectiva y que no ofrezca un remedio adecuado; (3) la agencia claramente no tenga jurisdicción sobre el asunto y la posposición conllevaría un daño irreparable al afectado, o (4) el asunto es estrictamente de derecho. ORIL v. El Farmer, Inc., 204 DPR 229, 240 (2020).
Excepciones que, como hemos visto, no están presentes en la actual controversia. CC-2023-0543 14
Por no ser ese el curso de acción seguido por una
mayoría de este Tribunal en el día de hoy, disentimos.
Ángel Colón Pérez Juez Asociado
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