Noriega Rodríguez v. Hernández Colón
Opinions
El Juez Asociado Señor Rebollo López
emitió la opinión del Tribunal.
Los recursos consolidados de epígrafe versan sobre la declaración de inconstitucionalidad que hiciera el Tribunal Superior de Puerto Rico, Sala de San Juan, respecto a las Resoluciones Conjuntas Núm. 94 de la Cámara y Núm. 111 del Senado de 17 de agosto de 1989, conocidas como “barril de tocino”, así como de aquellas otras similares aprobadas en años anteriores, y sobre los “remedios accesorios” conce-didos en dicha sentencia por la Sala de San Juan del Tribunal Superior de Puerto Rico.
[414]*414r — i
Entre los días 27 y 28 de junio de 1989, la Cámara de Representantes y el Senado de Puerto Rico aprobaron la Resolución Conjunta de la Cámara Núm. 891 y la Resolu-ción Conjunta del Senado Núm. 356, Resoluciones que con-cedían una cantidad global de dinero a la Administración de Servicios Municipales (A.S.M.) para que dicha entidad le asignara una suma determinada a cada legislador por distrito.
“[El Representante de Distrito] [El Senador de Distrito] so-meterá al Administrador de Servicios Municipales una relación de las obras y mejoras permanentes que interese que lleven a cabo en su [Distrito Representativo] [Distrito Senatorial] e igualmente las que interese se lleven a cabo para otras obras, adquisición de equipo, compra de materiales y otras actividades de interés social con cargo a los [treinta y ocho mil quinientos ($38,500.00) dólares] [setenta mil ($70,000.00) dólares].”
“Se autoriza a la Administración de Servicios Municipales a transferir a los municipios y las Agencias de Gobierno los fon-[415]*415dos arriba indicados según lo disponga el Representante [el Senador] de Distrito.”
Ambas Resoluciones fueron enviadas al entonces Gober-nador, Ledo. Rafael Hernández Colón, para su aprobación. Un día antes de que éste las firmara, el entonces Secreta-rio de Justicia (en adelante Secretario), Ledo. Héctor Rivera Cruz, le remitió una “Opinión”
Le recomendó el Secretario al Gobernador que no con-virtiera en ley las referidas Resoluciones o que, en la alter-nativa, ordenara al Administrador de la A.S.M. a paralizar todo desembolso de fondos relacionado con estas Resolucio-nes hasta tanto la Asamblea Legislativa las enmendara para suprimir la intervención del legislador en la forma allí contemplada o detallar con precisión el uso que se le daría a los fondos asignados. Indicó el Secretario, por úl-timo, que de mantenerse una asignación global al Adminis-trador de la A.S.M., sin detallar el destino específico de los [416]*416fondos, correspondería a este funcionario la decisión sobre su utilización.
El Gobernador Hernández Colón optó por la segunda alternativa. El 17 de agosto de 1989 firmó las aludidas Resoluciones, adviniendo las mismas, la Resolución Con-junta Núm. 94 de la Cámara y la Núm. Ill del Senado, respectivamente, 1989 Leyes de Puerto Rico 571-573 y 590-591.
El 5 de septiembre de 1989 varios Representantes de la Cámara requirieron del Gobernador Hernández Colón que pusiera en vigor la Resolución Conjunta Núm. 94. Ante la negativa del Primer Ejecutivo a actuar, según le fuera so-licitado, éstos radicaron una petición de mandamus ante este Tribunal. Alegaron que la controversia planteada en dicha acción iba “dirigida a vindicar la función de la Asamblea Legislativa en cuanto al procedimiento para la aprobación de las leyes y resoluciones conjuntas”. Alegaron, además, que la negativa del Gobernador a poner en vigor la Resolución Conjunta Núm. 94 violaba la See. 4 del Art. IV demuestra Constitución, L.P.R.A., Tomo 1, la cual le [417]*417imponía al Gobernador el deber de cumplir y hacer cumplir las leyes, por lo que éste carecía de facultad para ordenar la paralización del desembolso de fondos. Adujeron que el Primer Ejecutivo, al “declarar inconstitucional” la aludida resolución sin que hubiera interpretación judicial alguna a esos efectos, se había conferido una facultad que le corres-pondía a la Rama Judicial. Adujeron que ambas actuacio-nes vulneraban los principios de separación de poderes.
Posteriormente, el Representante por Acumulación del Partido Independentista Puertorriqueño (en adelante P.I.P.), Hon. David Noriega Rodríguez, presentó ante el Tribunal Superior de Puerto Rico, Sala de San Juan, una so-licitud de sentencia declaratoria, injunction provisional, preliminar y permanente, en la que impugnó la validez constitucional de las aludidas resoluciones conjuntas por las mismas razones expuestas en la Opinión del Secretario. Alegó la existencia de balances remanentes en las asigna-ciones del “barril de tocino”, que se remontaban al año 1981, que debieron haber revertido al Fondo General del Tesoro Estatal (en adelante Fondo General) dentro de los seis (6) meses siguientes al cierre del año económico al que pertenecían. Argüyó que el esquema de asignación y distri-bución de fondos públicos de las Resoluciones Conjuntas Núms. 94 y 111 obstaculizaba el cumplimiento de la See. 9 del Art. VI de nuestra Constitución, ante, en lo referente a la fiscalización, el manejo y el destino de tales fondos. So-licitó del tribunal que: declarara inconstitucional las Reso-luciones Conjuntas Núms. 94 y 111 así como aquellas que [418]*418tenían balances remanentes,
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El Juez Asociado Señor Rebollo López
emitió la opinión del Tribunal.
Los recursos consolidados de epígrafe versan sobre la declaración de inconstitucionalidad que hiciera el Tribunal Superior de Puerto Rico, Sala de San Juan, respecto a las Resoluciones Conjuntas Núm. 94 de la Cámara y Núm. 111 del Senado de 17 de agosto de 1989, conocidas como “barril de tocino”, así como de aquellas otras similares aprobadas en años anteriores, y sobre los “remedios accesorios” conce-didos en dicha sentencia por la Sala de San Juan del Tribunal Superior de Puerto Rico.
[414]*414r — i
Entre los días 27 y 28 de junio de 1989, la Cámara de Representantes y el Senado de Puerto Rico aprobaron la Resolución Conjunta de la Cámara Núm. 891 y la Resolu-ción Conjunta del Senado Núm. 356, Resoluciones que con-cedían una cantidad global de dinero a la Administración de Servicios Municipales (A.S.M.) para que dicha entidad le asignara una suma determinada a cada legislador por distrito.
“[El Representante de Distrito] [El Senador de Distrito] so-meterá al Administrador de Servicios Municipales una relación de las obras y mejoras permanentes que interese que lleven a cabo en su [Distrito Representativo] [Distrito Senatorial] e igualmente las que interese se lleven a cabo para otras obras, adquisición de equipo, compra de materiales y otras actividades de interés social con cargo a los [treinta y ocho mil quinientos ($38,500.00) dólares] [setenta mil ($70,000.00) dólares].”
“Se autoriza a la Administración de Servicios Municipales a transferir a los municipios y las Agencias de Gobierno los fon-[415]*415dos arriba indicados según lo disponga el Representante [el Senador] de Distrito.”
Ambas Resoluciones fueron enviadas al entonces Gober-nador, Ledo. Rafael Hernández Colón, para su aprobación. Un día antes de que éste las firmara, el entonces Secreta-rio de Justicia (en adelante Secretario), Ledo. Héctor Rivera Cruz, le remitió una “Opinión”
Le recomendó el Secretario al Gobernador que no con-virtiera en ley las referidas Resoluciones o que, en la alter-nativa, ordenara al Administrador de la A.S.M. a paralizar todo desembolso de fondos relacionado con estas Resolucio-nes hasta tanto la Asamblea Legislativa las enmendara para suprimir la intervención del legislador en la forma allí contemplada o detallar con precisión el uso que se le daría a los fondos asignados. Indicó el Secretario, por úl-timo, que de mantenerse una asignación global al Adminis-trador de la A.S.M., sin detallar el destino específico de los [416]*416fondos, correspondería a este funcionario la decisión sobre su utilización.
El Gobernador Hernández Colón optó por la segunda alternativa. El 17 de agosto de 1989 firmó las aludidas Resoluciones, adviniendo las mismas, la Resolución Con-junta Núm. 94 de la Cámara y la Núm. Ill del Senado, respectivamente, 1989 Leyes de Puerto Rico 571-573 y 590-591.
El 5 de septiembre de 1989 varios Representantes de la Cámara requirieron del Gobernador Hernández Colón que pusiera en vigor la Resolución Conjunta Núm. 94. Ante la negativa del Primer Ejecutivo a actuar, según le fuera so-licitado, éstos radicaron una petición de mandamus ante este Tribunal. Alegaron que la controversia planteada en dicha acción iba “dirigida a vindicar la función de la Asamblea Legislativa en cuanto al procedimiento para la aprobación de las leyes y resoluciones conjuntas”. Alegaron, además, que la negativa del Gobernador a poner en vigor la Resolución Conjunta Núm. 94 violaba la See. 4 del Art. IV demuestra Constitución, L.P.R.A., Tomo 1, la cual le [417]*417imponía al Gobernador el deber de cumplir y hacer cumplir las leyes, por lo que éste carecía de facultad para ordenar la paralización del desembolso de fondos. Adujeron que el Primer Ejecutivo, al “declarar inconstitucional” la aludida resolución sin que hubiera interpretación judicial alguna a esos efectos, se había conferido una facultad que le corres-pondía a la Rama Judicial. Adujeron que ambas actuacio-nes vulneraban los principios de separación de poderes.
Posteriormente, el Representante por Acumulación del Partido Independentista Puertorriqueño (en adelante P.I.P.), Hon. David Noriega Rodríguez, presentó ante el Tribunal Superior de Puerto Rico, Sala de San Juan, una so-licitud de sentencia declaratoria, injunction provisional, preliminar y permanente, en la que impugnó la validez constitucional de las aludidas resoluciones conjuntas por las mismas razones expuestas en la Opinión del Secretario. Alegó la existencia de balances remanentes en las asigna-ciones del “barril de tocino”, que se remontaban al año 1981, que debieron haber revertido al Fondo General del Tesoro Estatal (en adelante Fondo General) dentro de los seis (6) meses siguientes al cierre del año económico al que pertenecían. Argüyó que el esquema de asignación y distri-bución de fondos públicos de las Resoluciones Conjuntas Núms. 94 y 111 obstaculizaba el cumplimiento de la See. 9 del Art. VI de nuestra Constitución, ante, en lo referente a la fiscalización, el manejo y el destino de tales fondos. So-licitó del tribunal que: declarara inconstitucional las Reso-luciones Conjuntas Núms. 94 y 111 así como aquellas que [418]*418tenían balances remanentes,
Este Tribunal ordenó el traslado de la acción de mandamus al Tribunal Superior, Sala de San Juan. El tribunal a quo celebró vista en la que los codemandados, en relación a [419]*419la acción de mandamus, solicitaron que la Opinión del Se-cretario de Justicia fuera considerada como su contesta-ción a la demanda. El tribunal accedió a lo solicitado. Con respecto a la acción de Noriega Rodríguez, los codemanda-dos se allanaron al decreto de inconstitucionalidad según solicitado por el demandante.
El tribunal de instancia acogió los planteamientos de Noriega Rodríguez y de los codemandados. Dictó sentencia en la que declaró inconstitucionales las Resoluciones Con-juntas Núms. 94 y 111 y aquellas otras resoluciones simi-lares de “barril de tocino”, aprobadas en años anteriores, por entender que su esquema de distribución de fondos: (1) violentaba el principio de separación de poderes, ya que constituía una intromisión indebida del poder legislativo en los atributos y deberes del Ejecutivo y una tentativa de usurpación de los mismos, y (2) dificultaba la fiscalización del uso de los fondos públicos y propiciaba el mal uso de éstos. Emitió auto de injunction permanente contra el Ad-ministrador de la A.S.M. y le ordenó cumplir con las nor-mas establecidas en su dictamen de cómo habrían de re-dactarse futuras resoluciones que asignaren fondos públicos.
De este dictamen acudieron ante nos los Representan-tes de la Cámara electos por el Partido Popular Democrá-tico (en adelante P.P.D.) y la A.S.M. Los primeros esbozan que el tribunal de instancia erró: al denegar el auto de mandamus; al decretar la inconstitucionalidad de las refe-ridas resoluciones conjuntas; al entender en una controver-sia no justiciable —por no existir un caso y controversia, por ser una opinión consultiva y por tratarse de una cues-tión política— y al excederse en sus prerrogativas, dic-[420]*420tando un remedio declaratorio adicional que tuvo el efecto de limitar las facultades de la Rama Legislativa y Ejecutiva. La A.S.M., por su parte, no cuestiona la decla-ración de inconstitucionalidad emitida por el tribunal a quo; más bien ataca los “remedios accesorios” contenidos en la sentencia emitida por el foro de instancia. Indican que éstos son inválidos por cuanto constituyen una inva-sión de la Rama Judicial en las prerrogativas constitucio-nales de la Rama Legislativa y Ejecutiva-y una opinión consultiva.
Expedimos ambos recursos. Ordenamos su consolida-ción mediante Resolución de fecha 10 de enero de 1990. Todas las partes han comparecido. Analizamos primera-mente la justiciabilidad de los recursos ante nos; esta norma de autolimitación y de prudencia en el ejercicio del Poder Judicial nos impone el deber de examinar si los ca-sos que traban una controversia de índole constitucional cumplen con determinados e indispensables requisitos pre-vio a una expresión de este Poro sobre los méritos de dicho planteamiento.
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Es norma reiterada en nuestra jurisdicción, así como en la jurisdicción federal, que los tribunales de justicia requieren la existencia de un caso o controversia real para el ejercicio válido de su Poder Judicial. Esta limitación al Poder Judicial —ya sea por imperativo constitucional y/o jurisprudencial— surge de una doble realidad, a saber, que los tribunales sólo pueden decidir cuestiones presentadas en un contexto adversativo, capaz de ser resueltas a través de un proceso judicial; y la restricción que surge de una división tripartita en un Gobierno de forma republicana, diseñada para asegurar que la Rama Judicial no intervendrá en áreas sometidas al criterio de otras ramas de gobierno. Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, 109 [421]*421D.P.R. 715 (1980); Flast v. Cohen, 392 U.S. 83 (1968). Véase, además, H.N. Padilla Martínez, El poder judicial en Puerto Rico: su estructura, funciones y limitaciones, 50 (Núms. 3-4) Rev. Jur. U.P.R. 357, 435 (1981).
Desde hace más de tres décadas, en E.L.A. v. Aguayo, 80 D.P.R. 552, 558-559 (1958), expresamos que la autoridad de nuestros tribunales provenía “del elemental principio de que los tribunales existen únicamente para resolver controversias genuinas surgidas entre partes opuestas que tienen un interés real en obtener un remedio que haya de afectar sus relaciones jurídicas”. La controversia planteada ante los tribunales debe ser una “definida y concreta” que afecte las relaciones jurídicas entre las partes que tienen un interés jurídico antagónico; debe ser una real y substancial qué permita un remedio específico mediante una sentencia de carácter concluyente. E.L.A. v. Aguayo, ante.
La jurisprudencia nos señala que un asunto no es justiciable, cuando: se trata de resolver una cuestión política;
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Cuestión política
La falta de justiciabilidad por alagadamente existir una cuestión política en casos como el de autos, en que existe un reclamo por parte de una rama de gobierno hacia la otra —sea la Ejecutiva o Legislativa— debe proceder de un análisis de la teoría de separación de poderes y del tipo de acción legislativa envuelta.
Como bien señala el profesor Serrano Geyls, existen tres (3) vertientes de la doctrina de cuestión política, a saber: (1) la que requiere que los tribunales no asuman jurisdicción sobre un asunto porque éste ha sido asignado textualmente por la Constitución a otra rama del Gobierno; (b) aquella según la cual las cortes deben de abstenerse de intervenir, bien porque no existan criterios de decisión susceptibles de descubrirse y administrarse por los tribunales, o bien por la presencia de otros factores análogos, y (c) la que aconseja la abstención judicial por consideraciones derivadas de la prudencia. Esta doctrina de cuestión política ha sido ampliamente discutida tanto en la jurisdicción federal como por este Tribunal.
[423]*423En 1962 el Tribunal Supremo de Estados Unidos deli-mitó los contornos de la doctrina de cuestión política en Baker v. Carr, ante. En este caso los demandantes alega-ban que la distribución electoral existente en sus distritos legislativos de Tennessee violaba la igual protección de las leyes porque causaba la dilusión de sus votos. Sostenían que por no prorratearse los escaños legislativos desde 1901, según los últimos censos poblacionales, el 37% de los votantes escogía veinte (20) de los treinta y tres (33) sena-dores y.40% elegían sesenta y tres (63) de los noventa y nueve (99) representantes. Al resolver las cuestiones plan-teadas, el Tribunal Supremo estableció los criterios aplica-bles a la doctrina de cuestión política.
El referido Tribunal expresó que existía una cuestión política, no suceptible de adjudicación judicial, cuando había: (1) una delegación expresa del asunto en controversia a otra rama del Gobierno; (2) ausencia de criterios o normas judiciales apropiadas para resolver la controversia; (3) imposibilidad de decidir sin hacer una determinación inicial de política pública que no le corresponde a los tribunales; (4) imposibilidad de tomar una decisión sin expresar una falta de respeto hacia otra rama de gobierno; (5) una necesidad poco usual de adherirse, sin cuestionar, a una decisión política tomada previamente, y (6) potencial de confusión proveniente de pronunciamientos múltiples de varios departamentos del Gobierno sobre un punto.
Años más tarde, en Powell v. McCormack, ante, el Tribunal Supremo federal volvió a discutir ampliamente la [424]*424referida doctrina. En este caso, a un representante electo por un distrito de Nueva York no se le permitió juramentar a su cargo, decisión tomada por la Cámara de Represen-tantes por recomendación de una Comisión Especial creada para determinar si éste podía ocupar su escaño. El Tribunal Supremo resolvió que la Cámara de Representan-tes no tenía facultad alguna para excluir a un congresista, debidamente electo, de su escaño excepto en caso de que éste no cumpliese con los requisitos constitucionales res-pecto a edad, ciudadanía y residencia. Al plantearse que la controversia no era justiciable por referirse a una cuestión política, el Tribunal expresó que si la Constitución le con-fería una facultad expresa a una rama de gobierno y ésta era de naturaleza política, no estaría sujeta a revisión judicial salvo que ésta se ejecutare incorrectamente afec-tando derechos constitucionales de igual jerarquía. Esta doctrina fue ratificada en United States v. Nixon, 418 U.S. 683 (1974).
En Puerto Rico, la doctrina de cuestión política fue am-pliamente discutida en Santa Aponte v. Srio. del Senado, 105 D.P.R. 750 (1977). En dicho caso se impugnaba la ac-tuación del Senado de Puerto Rico de no permitirle a un Senador tomar posesión de su cargo hasta que se diluci-dara una moción de impugnación de la validez de las actas y certificados de elección de dicho senador. La controversia giró en torno a la See. 9 del Art. Ill de nuestra Constitu-ción, L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, pág. 340, la cual establece que “[c]ada cámara será el único juez de la capacidad legal de sus miembros, de la validez de las actas y del escrutinio de su elección ...”. Al discutir la justiciabilidad del recurso, este Tribunal expresó que la función de ser el “intérprete final de la Constitución le corresponde [al poder judicial y la] definición de sus contornos y la determinación de la [425]*425validez de su ejercicio son asuntos cuidadosamente reser-vados a los tribunales”. Santa Aponte v. Srio. del Senado, ante, pág. 759.
Más recientemente, en Silva v. Hernández Agosto, 118 D.P.R. 45 (1986),
En todas las ocasiones anteriores ante reclamos de cuestión política hemos reafirmado el poder de los tribunales de ser los intérpretes finales de los contornos de la Constitución y para determinar si los actos de una rama de gobierno exceden su autoridad constitucional. Marbury v. Madison, 1 Cranch 137 (1803); Santa Aponte v. Srio. del Senado, supra. La interpreta-ción inicial que de la Constitución haga otra rama merece de-ferencia, pero debe prevalecer la norma de que la determina-ción final corresponde a los tribunales. United States v. Nixon, supra. Nuestra estructura de gobierno no permite que las ra-mas políticas del Gobierno se conviertan en árbitros de sus pro-pios actos. Silva v. Hernández Agosto, ante, pág. 55.
En Silva v. Hernández Agosto, ante, pág. 53, además, al discutir los orígenes de la doctrina de cuestión política, este Tribunal adoptó los criterios esbozados en Baker v. Carr, ante, los cuales enumeramos anteriormente.
[426]*426En los casos consolidados de epígrafe, la controversia planteada conlleva, en esencia, delinear los contornos que la Constitución de Puerto Rico le ha conferido a las Ramas Legislativa y Ejecutiva con respecto a los poderes de cada una de hacer y de poner en vigor las leyes. Los legisladores del P.P.D. alegan que el Gobernador actuó en contra de los preceptos constitucionales al negarse a poner en vigor una ley y por adjudicarse facultades judiciales al determinar que las resoluciones conjuntas aquí impugnadas eran inconstitucionales. Por otra parte, el Gobernador alegó que dichas resoluciones son inconstitucionales por ser aproba-das bajo un esquema legislativo que violenta el principio de separación de poderes.
Ante un reclamo de inconstitucionalidad de una ley, es la Rama Judicial la llamada a determinar la validez de la misma. Ni los cuerpos u organismos legislativos ni los funcionarios ejecutivos pueden convertirse en jueces de sus propios actos. Son los tribunales los llamados a ser los intérpretes finales de la Constitución y de las leyes que rigen nuestro País. Romero Barceló v. Hernández Agosto, 115 D.P.R. 368 (1984); Peña Clos v. Cartagena Ortiz, 114 D.P.R. 576 (1983); Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, ante; Santa Aponte v. Srio. del Senado, ante; E.L.A. v. Aguayo, ante.
[427]*427IV
Legitimación activa de los legisladores
En ningún momento ante el tribunal a quo, o ante este Foro, se ha cuestionado la legitimación activa de los legisladores promoventes de los casos consolidados de epígrafe. Tal omisión, sin embargo, no impide el que este Tribunal examine sua sponte si estos demandantes poseen legitimación activa para solicitar un remedio judicial.
Esta doctrina, pues, exige que el promovente de la acción demuestre que cumple con determinados requisitos indispensables, a saber: (1) que ha sufrido un daño claro y palpable; (2) que el daño es real, inmediato y preciso y no uno abstracto o hipotético; (3) que la causa de acción debe surgir bajo el palio de la Constitución o de una ley, y (4) que exista una conexión entre el daño sufrido y la causa de acción ejercitada. Fund. Arqueológica v. Depto. de la Vivienda, 109 D.P.R. 387 (1980); Hernández Agosto v. Romero Barceló, ante, pág. 414; Hernández Torres v. Gobernador, 129 D.P.R. 824 (1992); Hernández Torres v. Hernández Colón et al., 131 D.P.R. 593 (1992).
Con respecto al caso particular de los legisladores, existen diversas instancias bajo las cuales este Tribu[428]*428nal, en el pasado, le ha reconocido legitimación activa a un legislador para incoar su acción. Se observa que le hemos permitido defender un interés individual tradicional vincu-lado con el proceso legislativo e invocado frente a funciona-rios de dicho Cuerpo tanto en su calidad individual de le-gislador como en representación de un grupo de dicho Cuerpo. A modo de ejemplo, en Santa Aponte v. Srio. del Senado, ante, este Foro le confirió legitimación activa a un Senador de Distrito para impugnar el intento de dicho cuerpo de excluirle de su escaño mientras se determinaba si éste había sido electo válidamente. En Silva v. Hernán-dez Agosto, ante, también se permitió que unos Senadores, en representación de una minoría política de dicho cuerpo, cuestionaran una regla senatorial que alegadamente coar-taba sus derechos constitucionales a participar en las eta-pas esenciales y significativas de los procesos investigati-vos o deliberativos en las comisiones de ese cuerpo.
De igual manera, tradicionalmente se ha reconocido que un legislador tiene legitimación activa, como representante oficialmente autorizado por dicho cuerpo, para impugnar una actuación ilegal del ejecutivo. En este contexto, también hemos reconocido que un legislador tiene legitimación activa para vindicar un interés personal en el ejercicio pleno de sus funciones legislativas afectadas por actuaciones u omisiones del poder ejecutivo. Tribe, op. cit., pág. 150. Ejemplo de lo antes expuesto lo es el caso de Hernández Agosto v. Romero Barceló, ante. Allí el Presidente del Senado, autorizado por una resolución de dicho Cuerpo, radicó un mandamus para ordenar al Gobernador a enviar al Senado, para su consejo y consentimiento, las nominaciones de aquellos funcionarios del Gabinete gubernamental que éste había decidido retener para su segundo término en la Gobernación. Este Tribunal le reconoció legitimación activa, tanto en su capacidad de Presidente del Senado para comparecer a nombre del Cuerpo, así como en su carácter individual de legislador, por entender que como [429]*429miembro del Senado, tenía “un legítimo interés en partici-par en el ejercicio de la función constitucional de ese cuerpo de consejo y consentimiento. La omisión del alegado deber del Gobernador de enviar la nominación al Senado ciertamente le impediría intervenir en el proceso de confir-mación y menoscabaría sus funciones constitucionales como senador”. íd., pág. 415. Conforme a ello, se concluyó que “los legisladores en su condición de miembros de la Asamblea Legislativa tienen capacidad jurídica para vin-dicar sus prerrogativas y funciones constitucionales tales como, en este caso, la participación de los miembros del Senado en el proceso de confirmación alegadamente me-noscabada por el Gobernador”. íd., pág. 416.
Los requisitos exigidos a un legislador, conforme a la doctrina de legitimación activa, fueron recientemente ava-lados por este Tribunal en dos casos. En el primero de és-tos, Hernández Torres v. Gobernador, ante, dos Represen-tantes de la Cámara, por sí y en representación de la entonces minoría del Partido Nuevo Progresista (en ade-lante P.N.P.) de dicho cuerpo legislativo, impugnaron la constitucionalidad de la Resolución Conjunta de Presu-puesto de Mejoras Capitales y Gastos de Funcionamiento del Estado Libre Asociado (en adelante E.L.A.) en defensa del interés público. Una mayoría de este Tribunal deter-minó que los legisladores promoventes no tenían legitima-ción activa para impugnar una ley en representación de sus votantes o del interés público en vista de que el agravio alegado era uno de índole general y no uno para vindicar un interés personal vinculado con el ejercicio de sus prerro-gativas y funciones legislativas. Se indicó que los legislado-res, a base de un perjuicio general, pretendían que los tribunales revocaran una decisión aprobada por mayoría en un proceso democrático en el que no hubo menoscabo al-[430]*430guno de sus prerrogativas legislativas, por lo que éstos no podían trasladar al foro judicial el debate legislativo en el que no pudieron persuadir a sus colegas de los méritos de su postura. íd., págs. 841-842.
En dicho caso, los demandantes alegaron, como parte de sus prerrogativas legislativas afectadas por la ley impug-nada, “el derecho y el deber de fiscalizar la obra pública y el funcionamiento del Gobierno ...”. Hernández Torres v. Gobernador, ante, pág. 843. La Opinión mayoritaria de este Tribunal rechazó tal contención. A esos efectos, se con-cluyó que tales prerrogativas no fueron lesionadas dado que los demandantes ejercieron su función fiscalizadora a cabalidad en dicho cuerpo; éstos tuvieron los instrumentos necesarios e igualdad de oportunidades en todas las etapas significativas del proceso legislativo, defendieron sus pos-turas y participaron a plenitud en el mismo. íd., pág. 846.
En el subsiguiente caso de Hernández Torres v. Hernández Colón et al., ante, la demandante Hernández Torres, en su condición de Representante a la Cámara, impugnó la constitucionalidad de la Ley del Departamento de Asuntos de la Comunidad Puertorriqueña (en adelante D.A.C.P.). Alegó que la asignación de fondos al D.A.C.P., por estar sito fuera de los límites territoriales de la isla, “ le est[aba] causando un daño inmediato e irreparable al pueblo de Puerto Rico’ ” y que sus prerrogativas legislativas se esta-ban viendo afectadas por tener que “ legislár para la con-sideración y asignación de recursos a un departamento gu-bernamental creado mediante la aprobación de una ley inconstitucional’ ”. íd., pág. 597.
Nuevamente, una mayoría de este Tribunal le denegó legitimación activa a la legisladora demandante.
Expresa el profesor Tribe que la categoría de legitima-ción activa antes examinada es la que más problemas ha causado para el desarrollo de una doctrina coherente en el caso particular de los legisladores. La dificultad en estos casos estriba en precisar cuál, o cuáles, son las prerrogati-vas que validan reconocer una acción de un legislador particular —que no goza del apoyo de uno o los dos cuerpos legislativos— y que se han visto afectados por el Poder Ejecutivo. Tribe, op. cit., pág. 152. Véase, también, J.J. Alvarez González, Análisis del término del Tribunal Supremo 1990-1991 —Derecho Constitucional, 61 (Núm. 4) Rev. Jur. U.P.R. 637, 644 (1992). El Tribunal Supremo federal no ha [432]*432pautado los criterios en torno a dicha norma.
Con ello en mente pasamos a examinar si los legislado-res ante nos, en su carácter particular, poseen legitimación activa para incoar sus respectivas acciones.
A. Representante Noriega Rodríguez
A la luz de las alegaciones del demandante Noriega Ro-dríguez —las cuales resumimos en la nota al calce 6— con-cluimos que éste carece de legitimación activa para incoar la acción en que impugnó la constitucionalidad de las alu-didas resoluciones conjuntas.
En primer lugar, debe señalarse que el Representante Noriega Rodríguez no se opuso a la aprobación de las Re-feridas Resoluciones Conjuntas, Núms. 891 y 356 de la Cá-mara de Representates y del Senado, respectivamente; in-cluso votó a favor en una de ellas, a saber la Núm. 891 de la Cámara.
En adición, entendemos que el fundamento en el cual descansa el legislador demandante no es otro sino el rol de fiscalización que éste, como Representante de minoría, ejerce ante el cuerpo legislativo. Conforme a la doctrina pautada en los casos citados de Hernández Torres v. Gobernador, ante, y Hernández Torres v. Hernández Colón et al., ante, tal fundamento per se no era suficiente para confe-rirle la legitimación activa para radicar el pleito de epígrafe. Si bien Noriega Rodríguez hace un planteamiento de igual protección de las leyes predicado en la teoría de subinclusividad, éste aclara que esa no es su razón de pedir. De hecho, resultaría un tanto paradójico que la base de su solicitud fuera igual trato, esto es, que también se le permitiera recibir fondos de “barril de tocino”, cuando el verdadero motivo de su acción es el erradicar esta práctica.
No hay indicios ni alegación alguna a los efectos de que al demandante Noriega Rodríguez, como Representante de minoría, se le hubiera coartado de ejercer su función fisca-lizadora, mediante su participación activa y plena en todas las etapas críticas del proceso legislativo relacionado con las resoluciones conjuntas impugnadas.
B. Representantes del Partido Popular Democrático
Es de observar que la acción de mandamus instada contra el Gobernador, por los Representantes del P.P.D., no se hace en representación de sus votantes ni en defensa del interés público. Dicha acción tampoco responde a aquella situación en que la parte no logró persuadir a sus colegas en el foro legislativo y recurre a los tribunales para impug-nar la validez del estatuto aprobado no empece sus objeciones. Éstos, más bien, impugnan la alegada actua-ción inconstitucional del Gobernador de paralizar una re-solución conjunta válidamente aprobada por ambos cuer-pos legislativos y la que, a su vez, contenía un mandato que les concernía puesto que les asignaba determinada suma de dinero para que éstos dispusieren de ella en sus respectivos municipios en obras y mejoras permanentes, obras no permanentes, adquisición de equipo, compra de materiales y otras actividades de interés social. Sostienen que su acción va encaminada a “vindicar la función de la Asamblea Legislativa en cuanto al procedimiento para la aprobación de leyes y resoluciones conjuntas” y que de no emitirse el auto solicitado sufrirían daños irreparables “al no poder continuar con la obra de gobierno que le enco-mendó el Pueblo de Puerto Rico”.
Las resoluciones conjuntas aquí impugnadas, le confe-rían a cada legislador una cantidad de dinero —la cual era reservada por la A.S.M.— para ser “distribuidos por éste en obras y mejoras permanentes y no permanentes en sus respectivos distritos”. Sostienen que la actuación, alegada-mente contradictoria, del Primer Ejecutivo, les ha causado un daño claro e inmediato en tanto en cuanto la paraliza-ción de los fondos objeto de la aludida resolución conjunta ha limitado la facultad y el mandato que la propia pieza [436]*436legislativa les confería para distribuir los dineros de sus correspondientes municipios. Tal proceder privó a los legis-ladores de este mandato y les impidió■ ejercer esta facultad legislativa. En la medida en que los legisladores deman-dantes eran los “beneficiarios” o “receptores” de estos fon-dos y de que mediante el desembolso de los mismos en sus respectivos municipios adelantaban la obra de gobierno y encomienda que el Pueblo les impuso al votar por ellos, la aludida paralización les coartó de poder continuar con dicha labor y función.
Somos del criterio que los legisladores del P.P.D. poseen legitimación activa, tanto en su carácter particular como también como integrantes de la Cámara de Representantes, para incoar la acción de mandamus contra el Gobernador. La congelación de estos fondos por parte del [437]*437Gobernador les ha causado un grave daño en sus perroga-tivas legislativas, al alegadamente no permitirles adjudi-car los fondos que por ley debidamente aprobada les corres-pondía distribuir; violentando así el proceso legislativo envuelto.
V
Academicidad
La jurisprudencia, tanto de Puerto Rico como la de Estados Unidos, ha establecido que un caso, a pesar de cumplir con todos los requerimientos de justiciabilidad, puede resultar académico si por el transcurso del tiempo ha causado que éste pierda su condición de controversia viva y presente, característica que siempre ha de existir si un tribunal quiere evitar opiniones consultivas en asuntos abstractos de derecho.
Las diferentes justificaciones que se esbozan para re-querir que un caso no sea académico antes de resolverse el mismo son: “(1) evitar el uso innecesario de los recursos judiciales; (2) asegurar suficiente contienda adversativa sobre las controversias para que sean competentes y vigo-rosamente presentados ambos lados; (3) evitar un prece-dente innecesario.” Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, ante, pág. 725. Véase Padilla Martínez, ante.
[438]*438En E.L.A. v. Aguayo, ante, pág. 584, expresamos que un caso académico
... es “uno en que se trata de obtener un fallo sobre una contro-versia disfrazada, que en realidad no existe, o una determina-ción de un derecho antes de que éste haya sido reclamado, o una sentencia sobre un asunto, que al dictarse, por alguna ra-zón no podrá tener efectos prácticos sobre una controversia existente[”]. (Énfasis suplido.)
En Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, ante, se definió claramente lo que constituía un caso académico, al expre-sarse que es aquel donde el paso del tiempo ha hecho que un caso pierda su carácter como una. controversia viva; es decir, donde los cambios tácticos o judiciales, acaecidos du-rante el trámite judicial, tornan en ficticia su solución. Como nos expresa el profesor Tribe, op. cit., pág. 62, el requisito de academicidad “examina” primordialmente la relación entre eventos pasados y el reclamo presente para determinar si todavía subsiste un caso o controversia. El caso académico carece de una materia sobre la cual el tribunal pueda expresarse. Serrano. Geyls, op. cit., pág. 122.
El requisito de que un caso, para una determinación judicial, no sea académico, tiene sus excepciones, a saber: a) aquellas en que se plantea una cuestión recurrente que por su naturaleza hace muy difícil dilucidarla nuevamente en los tribunales,
El Art. 20.010 de la nueva Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico derogó la Ley Núm. 18 de 9 de agosto de 1974, según enmendada, conocida como la Ley de la Administración de Servicios Municipales.
A pesar del traspaso de funciones de A.S.M. a la nueva agencia, somos del criterio que en la medida en que puedan existir resoluciones conjuntas aprobadas bajo un alegado diseño violatorio de la separación de poderes y que atente contra la adecuada fiscalización de los fondos públicos, in-dependientemente de qué departamento o entidad guber-nativa sea recipiente de los dineros de las mismas, el caso no se ha tornado académico.
Por otro lado, los resultados eleccionarios de los previos comicios electorales tampoco hacen académica esta controversia. Silva v. Hernández Agosto, ante. Algunos de los demandantes aún ocupan escaños ante la Asamblea Le-gislativa; los fondos aún se encuentran paralizados, por lo que de declararse constitucional la resolución conjunta ante nos, se levantaría la veda sobre éstos y ellos serían asignados a la Oficina del Comisionado de Asuntos Muni-cipales y, esta entidad, a su vez, separaría las sumas desig-nadas al legislador, quien se encargaría de distribuirlas en el municipio que lo eligió.
VI
Opinión consultiva
Procede analizar, si las expresiones de este Tribunal, disponiendo del recurso, se podrían considerar unas de carácter consultivas. La doctrina sobre “opinión consul-[441]*441tiva” establece, en esencia, que un tribunal no debe emitir una opinión sobre una controversia hipotética para benefi-cio de una o de ambas partes en un pleito en cuanto a una conducta futura.
Serrano Geyls, op. cit., pág. 118, resume las razones que justifican esta limitación a la expresión judicial de la ma-nera siguiente:
...(1) con toda probabilidad los tribunales pueden incurrir en error al dar opiniones consultivas porque los hechos concretos necesarios para un entendimiento cabal de la decisión que emi-ten se encuentran ausentes en esa etapa del procedimiento. También la ausencia de partes adversarias plantea el que las cuestiones a ser dirimidas no estén adecuadamente presenta-das ante el tribunal; y (2) la necesidad de proteger los tribuna-les como institución que constituye una de las ramas de gobierno.(41)
En nuestra jurisdicción, en el caso de E.L.A. v. Aguayo, ante,
En los casos de epígrafe claramente nos encontramos ante una controversia viva y presente, en la cual debemos determinar si la legislación de barril de tocino, según con-cebida, menoscaba la separación de poderes que debe exis-tir en nuestro Gobierno. La controversia de índole consti-tucional, planteada en el caso de autos-, se basa en unos hechos concretos y reales que afectan a partes opuestas ya que los fondos referentes a las referidas Resoluciones Con-[443]*443juntas aún se encuentran congelados esperando por una determinación de este Tribunal.
VII
Pleito colusorio
Por otro lado, cabe señalar que, como parte de las ale-gaciones de los representantes del P.P.D., estos aducen que el pleito incoado por el Representante Noriega Rodríguez, atacando la constitucionalidad de la referidas resoluciones conjuntas, es uno “colusorio”.
Un “pleito colusorio” es aquel donde no hay controversias entre las partes y el mismo se presenta con el fin de lograr una determinación judicial que sea obligatoria. En éste, las partes o una de ellas, no tienen interés en el pleito y una de ellas tiene el dominio completo de ambos lados del litigio; el mismo es presentado con el único propósito de obtener una opinión de los tribunales sobre la constitucionalidad de una ley. Véase E.L.A. v. Aguayo, ante, págs. 584 y 585.
La esencia de esta doctrina es evitar, en ausencia de una genuina controversia entre partes opuestas, la revisión de la validez de una acción legislativa. United States v. Johnson, 319 U.S. 302 (1943); Tribe, op. cit., pág. 93. El elemento esencial de una controversia real lo constituye un interés opuesto o antagónico entre partes opuestas. [444]*444E.L.A. v. Aguayo, ante. Sabido es que una ley sólo se puede declarar inconstitucional en un pleito donde hay partes opuestas, Muskrat v. United States, 219 U.S. 346 (1911), ya que el “choque” de ideas fomenta la discusión de las con-troversias ayudando así a los tribunales en la adjudicación de los casos. Véanse: GTE Sylvania, Inc. v. Consumers Union, 445 U.S. 375 (1980); O’Shea v. Littleton, 414 U.S. 488 (1974).
El único caso en que, anteriormente, se ha discutido la doctrina de “pleito colusorio” en nuestra jurisdicción lo es E.L.A. v. Aguayo, ante. Allí, este Tribunal concluyó que dicho caso había sido presentado colusoriamente; basó su de-terminación, entre otros, en que: (a) la parte demandante gestionó el recurso con el único propósito de obtener una opinión del Tribunal sobre la constitucionalidad de las le-yes de renovación urbana; (b) el demandado nunca había tenido ni tenía interés personal y real en el litigio e inclusive no quería seguirlo; (c) el demandante seleccionó al abogado del demandado y sufragó todos los gastos del litigio. Se expresó, además, que:
“El tribunal debe estar alerta para distinguir el caso ficticio o colusorio en el cual sólo se pretende obtener información o una opinión, o en el cual el demandando aparece como una figura decorativa con el único propósito de darle jurisdicción, de aque-llos en que hay derechos en controversia con el fin de lograr una determinación obligatoria.” E.L.A. v. Aguayo, ante, pág. 585.
En la jurisdicción federal, el caso en que mejor se ana-liza la naturaleza del caso colusorio lo es el de United States v. Johnson, ante.
En fin, la jurisprudencia, tanto del Tribunal Supremo de Puerto Rico como de los Estados Unidos, ha resuelto que un caso es colusorio cuando: una de las partes en un litigio se convierte en “dominus litis” de ambos lados, E.L.A. v. Aguayo, ante; bajo ciertas circunstancias, cuando las par-tes someten un caso con estipulaciones de hechos incon-gruentes con la realidad, Swift & Co. v. Hocking Valley Ry. Co., 243 U.S. 281 (1917); cuando ambas partes aceptan que determinado estatuto es constitucional, lo cual es el hecho central de la controversia. Moore v. Board of Education, 402 U.S. 47 (1971).
En el caso de autos, la alegación de los representantes del P.P.D. de que el pleito radicado por Noriega Rodríguez es uno “colusorio” se basa en que no existe controversia entre las partes del litigio, ya que el demandante y el de-mandado —Gobernador de Puerto Rico— coincidieron en la apreciación que hizo el Secretario de Justicia sobre la alegada inconstitucionalidad de las resoluciones conjuntas. Por su parte, el Procurador General en su “informe” (répli-ca) adujo que dicho pleito no es uno “colusorio” porque el mismo debe estimarse como íntimamente relacionado con el pleito radicado por los representantes del P.P.D., en el cual ellos defiendían la constitucionalidad de las mencio-[446]*446nadas resoluciones conjuntas. Alegó que en INS v. Chadha, 462 U.S. 919, 940 (1983), ante una situación análoga en que el demandante y la agencia ejecutiva demandada es-taban de acuerdo respecto a la inconstitucionalidad de la ley envuelta, el Supremo federal entendió que no procedía desestimar el recurso porque el Congreso había compare-cido y ésta era la parte adecuada para defender la validez de un estatuto cuando la agencia de gobierno encargada de ejecutarlo, concurría con el demandante en cuanto a la in-constitucionalidad de la ley.
En vista de la determinación a la que hemos llegado sobre la ausencia de legitimación activa del Representante Noriega Rodríguez para impugnar las referidas Resolucio-nes Conjuntas, realmente resulta innecesario pasar juicio sobre la alegación a los efectos de que el pleito radicado por éste es uno colusorio. La determinación de ausencia de le-gitimación activa dispone de dicho recurso.
En resumen, luego de analizar la justiciabilidad de los casos consolidados de epígrafe, concluimos: que procede desestimar el recurso radicado por el Representante Noriega Rodríguez (AC-89-839) porque dicho demandante ca-rece de legitimación activa para incoar dicho pleito. A con-trario sensu, el pleito presentado por los Representantes de la Cámara por el RRD. es uno justiciable ya que existe una controversia genuina surgida entre las partes opuestas con interés antagónico y en el cual este Tribunal puede emitir una decisión que afecte sus relaciones jurídicas. En vista a [447]*447lo antes expresado, procedemos a analizar los plantea-mientos de derecho invocados por los Representantes del P.P.D.
VIII
Los legisladores apelantes radicaron un recurso de mandamus contra el Gobernador para obligar a que éste cumpliera con su deber ministerial de cumplir y hacer cumplir las resoluciones conjuntas, referentes al “barril de tocino”, firmadas por éste el 17 de agosto de 1989.
El mandamus, según lo define nuestra legislación, “es un auto altamente privilegiado dictado .por el Tribunal Supremo del Estado Libre Asociado, o por el Tribunal Superior de Puerto Rico, a nombre de Estado Libre Asociado de Puerto Rico, y dirigido a alguna persona o personas naturales, a una corporación o a un tribunal judicial de inferior categoría, dentro de su jurisdicción requiriéndoles para el cumplimiento de algún acto que en dicho auto se exprese y que esté dentro de sus atribuciones o deberes”. Art. 1 de la Ley estableciendo el auto de mandamus de 12 de marzo de 1903 (32 L.P.R.A. sec. 3421). Este recurso “está concebido para obligar a cualquier persona, corpora-[448]*448ción, junta o tribunal inferior a cumplir un acto que la ley-particularmente le ordena como un deber resultante de un empleo, cargo o función pública, cuando ese deber no ad-mite discreción en su ejercicio, sino que es ministerial’’.
Entre los factores a tomarse en consideración, cuando se solicita de un tribunal la expedición de un auto de mandamus, están: el posible impacto que éste pueda tener sobre los intereses públicos que puedan estar envueltos; el evitar una intromisión indebida en los procedimientos del poder ejecutivo, y que el auto no se preste a confusión o perjuicios de los derechos de terceros. Lutz v. Post Gobernador de Puerto Rico, 14 D.P.R. 860 (1908). El factor de mayor importancia y peso es el del posible impacto al interés público. A.P.P.R. v. Tribunal Superior, 103 D.P.R. 903, 906 (1975); D. Rivé, Recursos Extraordinarios, Programa de Educación Legal Continuada de la Universidad Interamericana de Puerto Rico, Facultad de Derecho, 1989. Como indica Rivé, op. cit., pág. 101, “[ajntes de radicarse la petición [de Mandamus], la jurisprudencia requiere, como condición esencial, que el peticionario le haya hecho un requerimiento previo al demandado para que éste cumpla con el deber que se le exige, debiendo alegarse en la petición, tanto el requerimiento como la negativa, o la omisión del funcionario en darle curso. Sólo se exime de este requisito: 1) cuando aparece que el requerimiento hubiese sido inútil e infructuoso, pues hubiese sido denegado si se hubiera hecho; ó 2) cuando el deber que se pretende [449]*449exigir es uno de carácter público; a diferencia de uno de naturaleza particular que afecta solamente el derecho del peticionario”. (Escolios omitidos.)
En Puerto Rico, nuestra casuística ha establecido que el Gobernador “está sujeto al auto de mandamus lo mismo que cualquier otro funcionario del departamento ejecutivo. Nuestro gobierno es un gobierno de ley y todos los funcionarios desde el más alto hasta el más inferior están obligados a obedecer la ley sin duda alguna”. Lutz v. Post Gobernador de Puerto Rico, ante, págs. 869-870. Véanse, además: Jiménez v. Reily, 30 D.P.R. 626 (1922); Pagán v. Towner, 35 D.P.R. 1 (1926); Romero Moreno v. Gore, Gobernador, 46 D.P.R. 408 (1934); Abella v. Piñeiro, Gobernador, 66 D.P.R. 690 (1946); Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 407 (1982); R.E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, Aprobación e interpretación de las leyes en Puerto Rico, 2da ed., San Juan, Pubs. J.T.S., 1987, Cap. 17, págs. 131-135.
rx
La Sec. 18 del Art. Ill de la Constitución del Estado Libre Asociado, L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, pág. 345, establece que “toda resolución conjunta seguirá el mismo trámite de un proyecto de ley”. A esos efectos, la Sec. 19 del Art. Ill de nuestra Constitución, ante, págs. 345-346, pauta el trámite que ha de seguir todo proyecto de ley, o resolución conjunta, una vez una mayoría del número total de los miembros que componen cada cámara lo aprueba:
Cualquier proyecto de ley que sea aprobado por una mayoría del número total de los miembros que componen cada cámara se someterá al Gobernador y se convertirá en ley si éste lo firma o si no lo devuelve con sus objeciones a la cámara de origen dentro de diez días (exceptuando los domingos) contados a par-tir de la fecha en que lo hubiese recibido.
Cuando el Gobernador devuelva un proyecto, la cámara que lo reciba consignará las objeciones del Gobernador en el libro de actas y ambas cámaras podrán reconsiderar el proyecto, que de ser aprobado por dos terceras partes del número total de miem-bros que componen cada una de ellas, se convertirá en ley.
Si la Asamblea Legislativa levanta sus sesiones antes de ex-pirar el plazo de diez días de haberse sometido un proyecto al Gobernador, éste quedará relevado de la obligación de devol-verlo con sus objeciones, y el proyecto sólo se convertirá en ley de firmarlo el Gobernador dentro de los treinta días de haberlo recibido.
Toda aprobación final o reconsideración de un proyecto será en votación por lista. (Énfasis suplido.)
Las alegaciones de la demanda de mandamus revelan que la Asamblea Legislativa levantó su sesión antes de ex-pirar el plazo de diez días de habérsele sometido la R.C. de la C. Núm. 891 al Gobernador. Según la Sec. 19 de nuestra Constitución, antes’ citada, el Primer Ejecutivo tenía treinta días, luego de recibida la resolución conjunta, para considerarla y aprobarla de estar conforme con la misma. [451]*451Debido a que la Asamblea Legislativa había levantado su sesión, el Gobernador estaba relevado de la obligación de devolver la pieza con sus objeciones —de estar en desa-cuerdo con la misma— dentro del plazo de diez días. Bas-taba con que no la firmara en el aludido plazo de treinta días y la legislación ante su consideración habría “muerto”.
No obstante esta opción, y no obstante el hecho de que el Primer Ejecutivo contaba con el beneficio del resultado de la consulta que le había hecho al Secretario, el Gobernador firmó la aludida resolución conjunta adviniendo ésta la Re-solución Conjunta Núm. 94 de la Cámara, con toda la fuerza de ley que a dicha medida se le atribuye. Claramente las Resoluciones Conjuntas Núm. 94 de la Cámara y Núm. 111 del Senado, de 17 de agosto de 1989, referentes al “Barril de Tocino”, se convirtieron en ley, por lo que estas se ven afectadas por la disposición Constitucional que obliga al Gobernador a “cumplir y hacer cumplir las leyes”. (Énfasis suplido.) See. 4 del Art. IV de la Constitución del Estado Libre Asociado, L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, pág. 349. Las expresiones vertidas en la Convención Constitu-yente despojan toda duda de que dicha disposición consti-tucional “le impone un deber ministerial al Gobernador no tan sólo de hacer cumplir la ley sino también de cumplir-la”, por lo que éste, habiendo firmado la misma, tenía la obligación de darle curso al mandato impuesto por estas Resoluciones de distribuir los fondos asignados por ésta.
X
Aun cuando en Puerto Rico no se ha discutido la facul-tad que pueda tener el Gobernador para congelar fondos, en Estados Unidos se ha cuestionado el poder que tiene, o pudiese tener, el Presidente para restringir el uso de fon-[453]*453dos públicos, designados expresamente por el Congreso y convertidos en ley mediante la firma de éste. Varios trata-distas han expresado que el Presidente tiene un poder in-herente para congelar fondos basado en la See. 3 del Art. II de la Constitución de Estados Unidos que establece que el Presidente: “shall take care that the laws be faithfully executed.” Tribe, op. cit., pág. 256.
En Kendall v. United States, ante, pág. 611, el Tribunal Supremo resolvió que cuando el Congreso ha designado ex-presamente una suma de dinero para ser gastado, el Pre-sidente no tiene poder constitucional para no hacer el gasto.
To contend, that the obligation imposed on the President to see the laws faithfully executed, implies a power to forbid their execution, is a novel construction of the constitution, and entirely inadmissible.(58)
No obstante la clara norma pautada en el citado caso de Kendall v. United States, a los efectos de que el Presidente no tiene poder inherente para congelar fondos, durante la década de 1970 el Presidente Nixon detuvo el gasto de fon-dos públicos asignados a varios programas de asistencia social, dando base a numerosos pleitos. Véanse: Train v. City of New York, 420 U.S. 35 (1975); National Coun. of [454]*454Com. Mental H. Ctrs., Inc. v. Weinberger, 361 F. Supp. 897 (1973); State Highway Commission of Missouri v. Volpe, 479 F.2d 1099 (8vo Cir. 1973); Housing Auth., San Francisco v. H.U.D., 340 F. Supp. 654 (1972); San Francisco Redevelopment Agency v. Nixon, 329 F. Supp. 672 (1971). En todos estos casos, los tribunales de instancia evitaron entrar en el aspecto constitucional sobre el poder inherente del Presidente de congelar fondos y los mismos fueron re-sueltos por interpretación estatutaria de las leyes envueltas. Las controversias giraron en torno a si la legis-lación en cuestión autorizaba al Presidente a congelar dichos fondos.
Como consecuencia de estos litigios, en 1974 el Congreso de Estados Unidos aprobó el Impoundment Control Act, 2 U.S.C. secs. 681-688, el cual establece el procedimiento de congelación de fondos por parte del Gobierno federal.
En Puerto Rico, al igual que en Estados Uni-dos, no se le reconoce al Primer Ejecutivo un poder constitucional para congelar fondos designados expresamente por ley;
Ahora bien, el Gobernador alega que no procede la ejecución del mandamus porque las referidas Resoluciones Conjuntas son inconstitucionales.
XI
La alegada inconstitucionalidad de las Resoluciones Conjuntas, aprobando el “barril de tocino”, radica en la supuesta violación del principio de separación de poderes, impregnado en nuestro sistema republicano de gobierno. Véase Art. I,.Sec. 2, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1. El Gobernador alega que la forma en que se distribuyen los fondos asignados por estas resoluciones va en detrimento de su facultad ejecutiva de poner en vigor .las leyes y que éstas no proveen suficientes garantías fiscales para el uso de los fondos públicos, contraviniendo así la See. 9 del Art. VI de nuestra Constitución, L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, pág. 369, la cual establece que:
Sólo se dispondrá de las propiedades y fondos públicos para fines públicos y para el sostenimiento y funcionamiento de las instituciones del Estado; y en todo caso por autoridad de ley.
El “barril de tocino” es una asignación legislativa que se aprueba anualmente, en la medida en que los recursos fiscales lo permitan, y en la cual la Asamblea Legisla-[457]*457tiva asigna fondos estatales para realizar obras y proyectos en diferentes municipios.
En Puerto Rico, el concepto de “barril de tocino” se co-noce en la esfera legislativa desde hace varias décadas. En la Asamblea Constituyente se discutió los peligros que su-ponía esta práctica, por lo que se ofreció un remedio reco-gido en el veto de partida o línea que le fue encomendádo al Gobernador en el Art. Ill, Sec. 20 de nuestra Constitución, ante.
[458]*458El mecanismo del “barril de tocino”, que hoy examina-mos, operaba de la siguiente forma: la Cámara de Repre-sentantes o el Senado aprobaban una partida de dinero a ser designada a cada representante de distrito, sea repre-sentativo o senatorial. Estos fondos eran transferidos a la antes A.S.M., hoy en día, a la Oficina del Comisionado de Asuntos Municipales, entidad a la cual el legislador some-tía una descripción de los proyectos a los cuales el admi-nistrador debía enviar los fondos. Las descripciones de los proyectos a ser beneficiados por tales recursos se hacían con completa discreción del legislador que distribuía los fondos sin que existiera fiscalización alguna por un orga-nismo gubernamental, ya que la A.S.M. era tan sólo un distribuidor de los mismos. Es sobre este esquema que se basa la alegada violación del principio de separación de poderes.
El Pueblo de Puerto Rico tiene una forma republicana de gobierno, donde los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial están-subordinados a la soberanía del Pueblo. Art. I, Sec. 2, Const. E.L.A., ante. La Rama Ejecutiva tiene como función esencial la de hacer cumplir las leyes, a diferencia de la Rama Judicial, cuya función primordial es la de interpretar las mismas. En este sentido la función de estas dos Ramas está supeditada a la función principal de la Rama Legislativa de hacer o aprobar las leyes. Véanse: Arts. Ill, IV y V, Const. E.L.A., ante; Banco Popular, Liquidador v. Corte, 63 D.P.R. 66 (1944).
Al distribuir los poderes entre tres ramas iguales e in-dependientes, la Constitución evitó la concentración del [459]*459poder en una de ellas, y garantizó la libertad individual y colectiva de los ciudadanos. Nuestra Constitución también contiene un complejo sistema de pesos y contrapesos que asegura una interacción entre los tres componentes del sis-tema de gobierno y que genera un equilibrio dinámico que evita que una de las ramas amplíe su autoridad debili-tando a las otras. Hernández Agosto v. Romero Barceló, ante, págs. 427-428; Hernández Agosto v. López Nieves, 114 D.P.R. 601, 612-622 (1983); Mistretta v. United States, 488 U.S. 361 (1989); Morrison v. Olson, 487 U.S. 654 (1988). Sin embargo, la teoría de separación de poderes nunca se concibió como una estructura de carácter estático en que cada poder funcionaría en “un vacío, completa-mente independiente y alejada de las otras. Más bien lo que la Constitución protegía fué descrito como sigue: ‘La acumulación de todos los poderes, legislativo, ejecutivo y judicial, en las mismas manos ...’ ”. (Enfasis en el original.) Banco Popular, Liquidador v. Corte, ante, págs. 71-72.
Como expresamos en Nogueras v. Hernández Colón, 127 D.P.R. 405, 426-427 (1990):
Al adjudicar controversias que requieren un pronuncia-miento sobre la aplicabilidad de esta doctrina, nos corresponde' dilucidar la cuestión en términos de si en la operación real del sistema y en un contexto histórico determinado el poder dele-gado tiende a desembocar en una concentración de poder inde-bida en una de las ramas o en una disminución indeseable de la independencia que sea incompatible con el ordenamiento polí-tico de la Constitución. Véase Tribe, American Constitutional Law, op. cit., págs. 213-218. En controversias de este tipo de-bemos distinguir entre “facultades que integran la entraña misma del sistema y poderes trasladables, por razones de peso, a otras ramas” (In re Rodríguez Torres, 106 D.P.R. 698, 709 (1978)), y a la luz de las circunstancias históricas prevalecien-tes, delimitar los contornos de los poderes públicos para evitar la concentración indebida de poderes y promover el más efi-ciente funcionamiento del sistema.(66)
[460]*460En el caso de autos, la alegada violación al principio de separación de poderes se basa primordialmente en que la Rama Legislativa, o algunos de sus miembros en su carác-ter oficial, están abrogándose a sí funciones o prerrogati-vas de la Rama Ejecutiva, a saber, poner en vigor las leyes.
Las Secs. 1 y 4'del Art. IV de nuestra Constitución, ante, establecen que el Poder Ejecutivo se ejerce por el Goberna-dor y asigna a éste, entre otros deberes, funciones y atri-buciones: el cumplir y hacer cumplir las leyes y nombrar según se disponga por esta Constitución o por ley, a todos los funcionarios que ayudarán en el descargo de esta función. Aun cuando en Puerto Rico no es abundante la jurisprudencia, sobre alegadas situaciones donde la Asam-blea Legislativa ha usurpado poderes ejecutivos, en la es-fera federal se ha discutido dicha situación. Examinamos, con propósito ilustrativo, decisiones del Tribunal Supremo de los EE. UU. al respecto. Ejemplo de ello lo es el caso de Springer v. Philippine Islands, 277 U.S. 189 (1928). Allí se planteó ante el Tribunal Supremo federal la facultad que tenía la Legislatura de Filipinas para transferir a una junta de directores el poder de voto sobre unas acciones bancarias, poder antes ejecutado por el Gobernador. Esta junta de directores estaría compuesta por el Gobernador y por los Presidentes de ambas Cámaras Legislativas. El Tribunal Supremo resolvió que el poder de voto en dichas ac-ciones era una función ejecutiva y que la composición de la junta de directores menoscababa el poder del Gobernador de nombrar a los miembros de dicha junta. Expresó, ade-más:
Legislative power, as distinguished from executive power, is the authority to make laws, but not to enforce them or appoint the agents charged with the duty of such enforcement. The latter are executive functions. It is unnecessary to enlarge further upon [461]*461the general subject, since it has so recently received the full consideration of this Court. Myers v. United States, 272 U.S. 52.
Not having the power of appointment, unless expressly granted or incidental to its powers, the legislature cannot engraft executive duties upon a legislative office, since that would be to usurp the power of appointment by indirection; though the case might be different if the additional duties were devolved upon an appointee of the executive. (Traducción y énfasis nuestros.) Springer v. Philippine Islands, ante, pág. 202.
En 1976, el Tribunal Supremo de Estados Unidos, re-afirmando la decisión de Springer v. Philippine Islands, ante, expresó, en Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1 (1976),
“The vesting of the executive power in the President was essentially a grant of the power to execute the laws. But the President alone and unaided could not execute the laws. He must execute them by the assistance of subordinates .... As he is charged specifically to take care that they be faithfully executed, the reasonable implication, even in the absence of express words, was that as part of his executive power he should select those who were to act for him under his direction in the execution of the laws.” (Énfasis suplido.) Buckley v. Valeo, ante, págs. 135-136.
Más recientemente, en Bowsher v. Synar, 478 U.S. 714 (1986), el Tribunal Supremo federal invalidó aquella parte del Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act de 1985,
Por su parte, en Puerto Rico, en Tugwell, Gobernador v. [463]*463Corte, 64 D.P.R. 220 (1944), este Tribunal, al analizar el Art. 7 de la Ley Núm. 33 de 1932, según enmendada, la cual establecía que los Presidentes de la Cámara de Repre-sentantes y del Senado de Puerto Rico serían miembros del comité que aprobaba los desembolsos del Fondo Insular de Emergencia,
De la jurisprudencia antes citada se desprende que el factor determinante al analizar si el poder legislativo ha usurpado la función ejecutiva de poner en vigor las leyes, violando así el principo de separación de poderes, lo es determinar si ésta —Rama Legislativa— tiene el control o última autoridad sobre la ejecución de la ley. Bowsher v. Syner, ante; Lear Siegler, Inc., Energy Products Div. v. Lehman, 842 F.2d 1102 (9no Cir. 1988). A esos efectos, en Bowsher v. Synar, ante, se expresó que la esencia del concepto de poner en vigor la ley (execution of the law) no es la mera interpretación e implementación del mandato legislativo, sino es determinar quién ejerce la última autoridad sobre los oficiales que implementan la ley. Si el poder legislativo en efecto retiene el control sobre la ejecución de una ley, su acción así como el estatuto que lo autoriza es inconstitucional. Bowsher v. Synar, ante, pág. 3192. A esos efectos se expresó:
To permit an officer controlled by Congress to execute the laws [464]*464would be, in essence, to permit a congressional ... control over the execution of the laws .... (Énfasis suplido.)
Claramente la facultad de poner en vigor las leyes es una exclusiva del Poder Ejecutivo y la misma sólo puede ser ejercitada por funcionarios adscritos a dicho poder. Véase Sec. 4, Art. IV de la Constitución de Puerto Rico, ante. Evi-dentemente los legisladores no son parte del Poder Ejecu-tivo y la participación de éstos, como funcionarios de la Rama Ejecutiva, constituye una intromisión que afecta la separación de poderes que debe existir entre las ramas del Gobierno.
Al examinar el esquema de distribución de fondos públi-cos de las Resoluciones Conjuntas ante nos, es de resaltar que luego de aprobada la resolución, el A.S.M. recibirá o deberá recibir por parte del legislador una “relación de las obras y mejoras que le interesa que se lleven a cabo en su distrito”. Dicho funcionario viene obligado a asignar los fondos según lo solicite el legislador. Ante este hecho, se observa que la función de un organismo ejecutivo, la A.S.M., está subordinada a la potestad del legislador de decidir cómo se habrá de cumplir la ley. Bajo este esquema, el Administrador le confiere al legislador el poder de tomar una acción de naturaleza ejecutiva: el decidir las obras pú-blicas que habrán de llevarse a cabo. Con estas prerrogati-vas, los legisladores asumen la función ejecutiva de hacer cumplir, poner en vigor y administrar las leyes.
No puede enfatizarse suficientemente el hecho de que las Resoluciones Conjuntas referentes al “barril de tocino”, según aprobadas y firmadas por la Legislatura y el Primer Ejecutivo, respectivamente, le conceden a cada legislador de distrito la autoridad última para disponer de los fondos asignados por las referidas resoluciones. Éstas dejan al jui-cio individual de un legislador la decisión de en qué se utilizarán los fondos públicos consignados en una agencia de poder ejecutivo y dejan al arbitrio y capricho de este legislador la función de que se cumplan los fines de una [465]*465resolución que tiene fuerza de ley, dependiendo de lo que de forma aislada y unilateral pueda desear éste.
No cabe la menor duda de que las referidas Resoluciones Conjuntas dependen para su implantación, ejecución y cumplimiento —funciones éstas reservadas al Poder Ejecutivo— de la-voluntad particular de varios legisladores, quienes determinarán el destino, tiempo, cantidad y manera en que los fondos habrán de ser distribuidos.
Resulta, pues, concluyente, que las Resoluciones Conjuntas Núms. 94 y 111 de la Cámara de Representantes y el Senado, aprobadas el 17 de agosto de 1981, asignando fondos de "barril de tocino”, se aprobaron al amparo de un esquema legislativo que violenta la separación de poderes existente en nuestro sistema de gobierno. La utilización de los fondos públicos, en ausencia de una especificación clara en la propia resolución conjunta, constituye una función ejecutiva que estaría delegada indebidamente y asumida por un funcionario de la Rama Legislativa. En vista de ello, procede declarar inconstitucional tal práctica legislativa, esto es, la de aprobar resoluciones de “barril de tocino” que dependan para su ejecución de la exclusiva voluntad legislativa-, razón por la cual no procede el recurso de mandamus radicado por los demandantes apelantes.
XII
Procede, por último, analizar la alegación del Procura-dor General a los efectos de que el Tribunal Superior no podía establecer “los requisitos que debe seguir toda Reso-lución Conjunta asignando fondos”. El juez de instancia, como parte dispositiva del caso, expresó en su sentencia:
(5) En cumplimiento a nuestra misión judicial, resolvemos que cualquier resolución conjunta que' asigne fondos públicos para la realización de obras permanentes o no permanentes deberá contener información específica suficiente que permita al ejecutivo ejercitar, a sabiendas y no a ciegas, su prerrogativa de aceptar o rechazar cualquier legislación, fuere en su totali-dad, o en cuanto a alguna partida. Esta información específica ayudará a que en la implantación, el funcionario a cargo, en este caso el Administrador de Servicios Municipales, pueda su-[467]*467pervisar adecuadamente y dar seguimiento a los desembolsos, autorizados, asegurándose que se cumple la intención legisla-tiva según avalada por el ejecutivo.
En ausencia de reglamentación sobre la materia y en armo-nía con la disposición constitucional consagrada en la Sección 9, Artículo VI, sobre uso de fondos públicos para fines públicos resolvemos que:
(a) La resolución o partida asignando fondos para realizar obras contendrá una descripción de la obra; adquisición o ser-vicio; una estimación del costo total proyectado; el lugar en el que se estima servirá; el tiempo que se calcula tomará reali-zarla; y la entidad gubernamental que tendrá directamente a su cargo la realización o la supervisión de la obra.
(b) En cuanto a controles fiscales la resolución deberá conte-ner o en su defecto el Administrador de Servicios Municipales deberá asegurarse de que se confeccione un sistema de pagos escalonados a base de desembolsos según se vaya certificando el estado de progreso de la obra o prestación del servicio; un sistema de cotejo para verificar que se han realizado las subas-tas o cotizaciones necesarias de conformidad con la ley; un sis-tema de recibo y registro de documentos, facturas y comproban-tes para cada partida; y un archivo de fácil acceso para el público donde pueda verificarse toda la documentación relacio-nada con la realización de obras, compras, prestación del servi-cio bajo este esquema.
Somos del criterio que el tribunal de instancia, en el caso de autos, al establecer unas pautas sobre cómo se de-ben redactar las Resoluciones Conjuntas referente al “ba-rril de tocino”, usurpó poderes y prerrogativas constitucio-nales de las otras dos Ramas del Gobierno, ya que son estas Ramas las llamadas a participar en la redacción y aprobación de las leyes.
Constituye norma reiterada, y ampliamente reconocida, que bajo nuestro sistema de gobierno los tribunales deben mantenerse dentro del ámbito de la función [468]*468judicial, estándole vedado incursionar en la esfera legislativa. Caguas Bus Line v. Sierra, Comisionado, 73 D.P.R. 743 (1952). La función de la Rama Judicial es la de resolver casos y controversias conforme a derecho, inter-pretando así las leyes que apruebe la Asamblea Legislativa. Al resolver una controversia, el juez debe abs-tenerse de sustituir el criterio legislativo por su propio con-cepto de lo que es justo, razonable, y deseable.
No es función de este tribunal corregir las deficiencias que encuentre en la legislación sometida a su estudio e interpretación. Lo único que podemos hacer es señalar esas de-ficiencias, para que ellas sean corregidas por el Poder Legislativo.
En vista de ello, nos preocupa sobremanera que el reme-dio concedido por el Tribunal Superior tenga el efecto de indicarle a la Legislatura cómo debe aprobar sus resolucio-nes referentes al “barril de tocino” para que éstas sean constitucionalmente válidas; tal remedio claramente puede ser considerado una opinión consultiva. Véanse: E.L.A. v. Aguayo, ante; Flast v. Cohen, ante. Entendemos la preocupación del magistrado de instancia en cuanto a la ausencia de parámetros en las Resoluciones Conjuntas aquí impugnadas, compartimos su preocupación; mas no por ello debe la Rama Judicial incursionar en tareas que le competen a las otras ramas de gobierno. Dichos “remedios accesorios” son, obviamente, improcedentes en derecho.
XIII
A tenor con todo lo antes expuesto, procede confirmar la sentencia del Tribunal Superior que declara inconstitucio-[469]*469nal la práctica legislativa de asignar fondos al “barril de tocino”, según descrita en el caso de epígrafe.
Se dictará sentencia de conformidad.
- O -
La Resolución Conjunta de la Cámara Núm. 891 asignaba a la A.S.M. la cantidad de nueve millones de dólares ($9,000,000) para obras y mejoras permanen-tes y la cantidad de un millón quinientos cuarenta mil dólares ($1,540,000) para obras no permanentes, adquisición de equipo, compra de materiales y otras activi-dades de interés social. De ese dinero, el Administrador de la Administración de Servicios Municipales (en adelante A.S.M.) venía obligado a separar para cada Re-presentante de Distrito doscientos veinticinco mil dólares ($225,000) para ser distri-buido por éste en obras y mejoras permanentes en su Distrito y separaría, además, para cada Representante de Distrito treintiocho mil quinientos dólares ($38,500) para ser distribuidos por éste en obras no permanentes, adquisición de equipo, com-pra de materiales y otras actividades de interés social.
La Resolución Conjunta del Senado Núm. 356, por su parte, asignaba a la A.S.M. la cantidad de seis millones de dólares ($6,000,000) para obras y mejoras permanentes y la cantidad de un millón ciento veinte mil dólares ($1,120,000) para obras no permanentes, adquisición de equipo, compra de materiales y otras activi-dades de interés social. De ese dinero, el Administrador de la A.S.M. venía obligado a separar para cada Senador de Distrito trescientos setenticinco mil dólares ($375,000) para ser distribuidos por éste en obras y mejoras permanentes en su Distrito y separaría, además, para cada Senador de Distrito setenta mil dólares ($70,000) para ser distribuidos por éste en obras no permanentes, adquisición de equipo, compra de materiales y otras actividades de interés social.
135 P.R. Dec. 406 (Noriega Rodríguez v. Hernández Colón) — published by Counsel Stack Legal Research, free access to 12M+ legal documents.