Hernández Montañez Y Otros v. Parés Alicea Y Otros
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Hon. Rafael Hernández Montañez, en su capacidad oficial como Presidente de la Cámara de Representantes de Puerto Rico y Hon. Jesús Santa Rodríguez en su capacidad oficial como Presidente de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Representantes Certiorari
Recurridos 2022 TSPR 14
v. 208 DPR ____
Hon. Francisco Parés Alicea, Secretario del Departamento de Hacienda, en su carácter oficial y como Representante del Gobierno de Puerto Rico y otros
Peticionarios
Número del Caso: CC-2020-214
Fecha: 1 de febrero de 2022
Tribunal de Apelaciones:
Panel V
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Isaías Sánchez Báez Procurador General
Lcdo. Omar Andino Figueroa Subprocurador General
Lcda. Carmen A. Riera Cintrón Procuradora General Auxiliar
Abogados de la parte recurrida:
Lcdo. Jorge Martínez Luciano Lcdo. Emil Rodríguez Escudero
Materia: Derecho Constitucional: Falta de legitimación activa de la Cámara de Representantes para cuestionar la validez de la actuación del Secretario de Hacienda por entender que ésta modificó el significado de una ley debidamente aprobada.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Hon. Rafael Hernández Montañez, en su capacidad oficial como Presidente de la Cámara de Representantes de Puerto Rico y Hon. Jesús Santa Rodríguez en su capacidad oficial como Presidente de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Representantes
Recurridos CC-2020-214 Certiorari v.
Hon. Francisco Parés Alicea, Secretario del Departamento de Hacienda, en su carácter oficial y como Representante del Gobierno de Puerto Rico y otros
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado SEÑOR FELIBERTI CINTRÓN.
En San Juan, Puerto Rico, a 1 de febrero de 2022.
Hoy nos corresponde resolver un cuestionamiento de
umbral en torno a la justiciabilidad de un caso instado por
unos legisladores a los fines de impugnar la
constitucionalidad de cierta actuación del Secretario del
Departamento de Hacienda. Particularmente, examinamos si
los miembros de la Cámara de Representantes tienen
legitimación activa para cuestionar la validez de la
actuación del Secretario de Hacienda por entender que ésta
modificó el significado de una ley debidamente aprobada.
Por los fundamentos que exponemos a continuación, resolvemos
que los miembros de dicho cuerpo legislativo carecen de CC-2020-214 2
legitimación activa para instar el referido reclamo.1 A
continuación, procedemos a narrar los hechos que dieron
lugar al presente recurso.
I
El 16 de enero de 2020, el Hon. Carlos J. Méndez Núñez,
Presidente de la Cámara de Representantes en ese entonces,
y el Hon. Antonio L. Soto Torres, Presidente de la Comisión
de Hacienda del mismo cuerpo legislativo en aquel momento
(en conjunto, legisladores o recurridos),2 presentaron una
Demanda sobre sentencia declaratoria e interdicto preliminar
y permanente en contra del Secretario del Departamento de
Hacienda, el Hon. Francisco Parés Alicea (Secretario de
Hacienda), y otros, como representantes del Gobierno de
Puerto Rico (en conjunto, Gobierno o peticionarios).
En síntesis, los recurridos -en su capacidad individual
como legisladores y en representación del mencionado cuerpo
legislativo- alegaron que, en virtud de la Ley Núm. 60-2019,
1 Conviene puntualizar que, aun cuando se puede alegar que la controversia se ha tornado académica por la aprobación de la Ley Núm. 40-2020, nuestra revisión sobre el elemento de legitimación activa dispone del asunto que nos ocupa. El concepto de mootness o academicidad “recoge la situación en que, aun cumplidos todos los requisitos de justiciabilidad, los cambios fácticos o judiciales acaecidos durante el trámite judicial de una controversia, tornan en académica o ficticia su solución”. (Cita omitida). Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, 109 DPR 715, 724-725 (1980). En ese sentido, si concluimos que los recurridos carecen de legitimación activa, cualquier pronunciamiento ulterior en torno a la justiciabilidad del caso resultaría innecesario. Véase, por ejemplo, Bhatia Gautier v. Gobernador, 199 DPR 59 (2017). 2 Valga señalar que, durante el trámite procesal del caso ante este Foro, el Hon. Carlos J. Méndez Núñez y el Hon. Antonio L. Soto Torres fueron sustituidos por el Hon. Rafael Hernández Montañez, en su capacidad oficial como Presidente de la Cámara de Representantes, y el Hon. Jesús Santa Rodríguez, en su capacidad oficial como Presidente de la Comisión de Hacienda del mismo cuerpo legislativo (en conjunto, legisladores o recurridos). Véase Resolución de 6 de abril de 2021. CC-2020-214 3
según enmendada, conocida como el Código de Incentivos de
Puerto Rico (Ley Núm. 60), 13 LPRA sec. 45001 et seq., la
Asamblea Legislativa modificó la forma provista a los
contribuyentes para presentar las declaraciones
informativas sobre los pagos realizados por anuncios, primas
de seguros, servicios de telecomunicaciones, servicios de
acceso a Internet, y servicios de televisión por cable o
satélite (declaraciones informativas). En particular, los
legisladores adujeron que el cambio consistió en requerirle
a la entidad proveedora de tales servicios, y no al
contribuyente que pagaba por éstos, la presentación de las
declaraciones informativas ante el Departamento de Hacienda,
en o antes del 28 de febrero del año siguiente.3
Posteriormente, según destacaron los legisladores, el
Secretario de Hacienda promulgó la Determinación
Administrativa Núm. 19-08 (Determinación Administrativa).
Mediante ésta, el Secretario de Hacienda dispuso que, a
manera de excepción para el año calendario 2019,4 las
3 En lo pertinente, las Secciones 6070.39 y 6070.40 de la Ley Núm. 60-2019, según enmendada, conocida como el Código de Incentivos de Puerto Rico, modificaron las Secciones 1063.01 y 1063.16 de la Ley Núm. 1-2011, según enmendada, conocida como el Código de Rentas Internas para un nuevo Puerto Rico. 4 La Exposición de Motivos de la Determinación Administrativa Núm. 19-08 (Determinación Administrativa) establece lo siguiente: Luego de la publicación del BI RI 19-09, el Departamento [de Hacienda] recibió de parte de las industrias de seguros y telecomunicaciones, respectivamente, Colegio de Contadores Públicos Autorizados de Puerto Rico (“CCPA”) y la Asociación de Industriales de Puerto Rico (“AIPR”) varias observaciones y una solicitud para posponer el requisito de [la declaración] informativa requerido en la nueva Sección 1063.16 del Código. Véase Determinación Administrativa, http://www.hacienda.pr.gov/publicaciones/determinacion- administrativa-num-19-08 (última visita, el 5 de octubre de 2021). CC-2020-214 4
declaraciones informativas debían ser presentadas por los
contribuyentes pagadores, aplazando así tal exigencia para
las entidades proveedoras de los servicios.5 En desacuerdo,
los recurridos enviaron una carta al Secretario de Hacienda,
en la cual le solicitaron que dejara sin efecto la
Determinación Administrativa por entender que ésta era
contraria al texto de la Ley Núm. 60. Sin embargo, el
Secretario de Hacienda no revirtió su decisión.
En ese sentido, los legisladores adujeron que la
Determinación Administrativa violó el derecho de los
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Hon. Rafael Hernández Montañez, en su capacidad oficial como Presidente de la Cámara de Representantes de Puerto Rico y Hon. Jesús Santa Rodríguez en su capacidad oficial como Presidente de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Representantes Certiorari
Recurridos 2022 TSPR 14
v. 208 DPR ____
Hon. Francisco Parés Alicea, Secretario del Departamento de Hacienda, en su carácter oficial y como Representante del Gobierno de Puerto Rico y otros
Peticionarios
Número del Caso: CC-2020-214
Fecha: 1 de febrero de 2022
Tribunal de Apelaciones:
Panel V
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Isaías Sánchez Báez Procurador General
Lcdo. Omar Andino Figueroa Subprocurador General
Lcda. Carmen A. Riera Cintrón Procuradora General Auxiliar
Abogados de la parte recurrida:
Lcdo. Jorge Martínez Luciano Lcdo. Emil Rodríguez Escudero
Materia: Derecho Constitucional: Falta de legitimación activa de la Cámara de Representantes para cuestionar la validez de la actuación del Secretario de Hacienda por entender que ésta modificó el significado de una ley debidamente aprobada.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Hon. Rafael Hernández Montañez, en su capacidad oficial como Presidente de la Cámara de Representantes de Puerto Rico y Hon. Jesús Santa Rodríguez en su capacidad oficial como Presidente de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Representantes
Recurridos CC-2020-214 Certiorari v.
Hon. Francisco Parés Alicea, Secretario del Departamento de Hacienda, en su carácter oficial y como Representante del Gobierno de Puerto Rico y otros
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado SEÑOR FELIBERTI CINTRÓN.
En San Juan, Puerto Rico, a 1 de febrero de 2022.
Hoy nos corresponde resolver un cuestionamiento de
umbral en torno a la justiciabilidad de un caso instado por
unos legisladores a los fines de impugnar la
constitucionalidad de cierta actuación del Secretario del
Departamento de Hacienda. Particularmente, examinamos si
los miembros de la Cámara de Representantes tienen
legitimación activa para cuestionar la validez de la
actuación del Secretario de Hacienda por entender que ésta
modificó el significado de una ley debidamente aprobada.
Por los fundamentos que exponemos a continuación, resolvemos
que los miembros de dicho cuerpo legislativo carecen de CC-2020-214 2
legitimación activa para instar el referido reclamo.1 A
continuación, procedemos a narrar los hechos que dieron
lugar al presente recurso.
I
El 16 de enero de 2020, el Hon. Carlos J. Méndez Núñez,
Presidente de la Cámara de Representantes en ese entonces,
y el Hon. Antonio L. Soto Torres, Presidente de la Comisión
de Hacienda del mismo cuerpo legislativo en aquel momento
(en conjunto, legisladores o recurridos),2 presentaron una
Demanda sobre sentencia declaratoria e interdicto preliminar
y permanente en contra del Secretario del Departamento de
Hacienda, el Hon. Francisco Parés Alicea (Secretario de
Hacienda), y otros, como representantes del Gobierno de
Puerto Rico (en conjunto, Gobierno o peticionarios).
En síntesis, los recurridos -en su capacidad individual
como legisladores y en representación del mencionado cuerpo
legislativo- alegaron que, en virtud de la Ley Núm. 60-2019,
1 Conviene puntualizar que, aun cuando se puede alegar que la controversia se ha tornado académica por la aprobación de la Ley Núm. 40-2020, nuestra revisión sobre el elemento de legitimación activa dispone del asunto que nos ocupa. El concepto de mootness o academicidad “recoge la situación en que, aun cumplidos todos los requisitos de justiciabilidad, los cambios fácticos o judiciales acaecidos durante el trámite judicial de una controversia, tornan en académica o ficticia su solución”. (Cita omitida). Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, 109 DPR 715, 724-725 (1980). En ese sentido, si concluimos que los recurridos carecen de legitimación activa, cualquier pronunciamiento ulterior en torno a la justiciabilidad del caso resultaría innecesario. Véase, por ejemplo, Bhatia Gautier v. Gobernador, 199 DPR 59 (2017). 2 Valga señalar que, durante el trámite procesal del caso ante este Foro, el Hon. Carlos J. Méndez Núñez y el Hon. Antonio L. Soto Torres fueron sustituidos por el Hon. Rafael Hernández Montañez, en su capacidad oficial como Presidente de la Cámara de Representantes, y el Hon. Jesús Santa Rodríguez, en su capacidad oficial como Presidente de la Comisión de Hacienda del mismo cuerpo legislativo (en conjunto, legisladores o recurridos). Véase Resolución de 6 de abril de 2021. CC-2020-214 3
según enmendada, conocida como el Código de Incentivos de
Puerto Rico (Ley Núm. 60), 13 LPRA sec. 45001 et seq., la
Asamblea Legislativa modificó la forma provista a los
contribuyentes para presentar las declaraciones
informativas sobre los pagos realizados por anuncios, primas
de seguros, servicios de telecomunicaciones, servicios de
acceso a Internet, y servicios de televisión por cable o
satélite (declaraciones informativas). En particular, los
legisladores adujeron que el cambio consistió en requerirle
a la entidad proveedora de tales servicios, y no al
contribuyente que pagaba por éstos, la presentación de las
declaraciones informativas ante el Departamento de Hacienda,
en o antes del 28 de febrero del año siguiente.3
Posteriormente, según destacaron los legisladores, el
Secretario de Hacienda promulgó la Determinación
Administrativa Núm. 19-08 (Determinación Administrativa).
Mediante ésta, el Secretario de Hacienda dispuso que, a
manera de excepción para el año calendario 2019,4 las
3 En lo pertinente, las Secciones 6070.39 y 6070.40 de la Ley Núm. 60-2019, según enmendada, conocida como el Código de Incentivos de Puerto Rico, modificaron las Secciones 1063.01 y 1063.16 de la Ley Núm. 1-2011, según enmendada, conocida como el Código de Rentas Internas para un nuevo Puerto Rico. 4 La Exposición de Motivos de la Determinación Administrativa Núm. 19-08 (Determinación Administrativa) establece lo siguiente: Luego de la publicación del BI RI 19-09, el Departamento [de Hacienda] recibió de parte de las industrias de seguros y telecomunicaciones, respectivamente, Colegio de Contadores Públicos Autorizados de Puerto Rico (“CCPA”) y la Asociación de Industriales de Puerto Rico (“AIPR”) varias observaciones y una solicitud para posponer el requisito de [la declaración] informativa requerido en la nueva Sección 1063.16 del Código. Véase Determinación Administrativa, http://www.hacienda.pr.gov/publicaciones/determinacion- administrativa-num-19-08 (última visita, el 5 de octubre de 2021). CC-2020-214 4
declaraciones informativas debían ser presentadas por los
contribuyentes pagadores, aplazando así tal exigencia para
las entidades proveedoras de los servicios.5 En desacuerdo,
los recurridos enviaron una carta al Secretario de Hacienda,
en la cual le solicitaron que dejara sin efecto la
Determinación Administrativa por entender que ésta era
contraria al texto de la Ley Núm. 60. Sin embargo, el
Secretario de Hacienda no revirtió su decisión.
En ese sentido, los legisladores adujeron que la
Determinación Administrativa violó el derecho de los
ciudadanos a recibir de parte de los proveedores de
servicios las declaraciones informativas necesarias para que
pudieran acogerse a ciertas deducciones establecidas por
ley.6 Asimismo, aseveraron que la Determinación
5 En específico, la Determinación Administrativa dispone lo siguiente: . . . . . . . .
Por tanto, para el año calendario 2019, la persona responsable por la preparación y radicación del Formulario 480.7E no será la persona o entidad que reciba el pago, sino la persona o entidad que realizó el pago. Además, conforme a lo dispuesto en el BI RI 19-09, dicho formulario deberá ser radicado únicamente por medios electrónicos a través del Sistema Unificado de Rentas Internas (“SURI”).
. . . . . . . .
Cabe señalar que esta determinación se hace a manera de excepción únicamente para el año calendario 2019, con el propósito de brindarle a los negocios de las industrias de seguros, telecomunicaciones y publicidad tiempo adicional para que puedan trabajar en la programación de sus sistemas y obtener la data necesaria para cumplir con lo establecido en la Sección 1063.16 del Código, según aprobada por la [Ley Núm. 60]. (Énfasis suplido). Determinación Administrativa, http://www.hacienda.pr.gov/publicaciones/determinacion- administrativa-num-19-08 (última visita, el 5 de octubre de 2021).
6 Véase Demanda, Apéndice del Certiorari, págs. 55-56. CC-2020-214 5
Administrativa era inconstitucional y ultra vires por ser
contraria al texto de la Ley Núm. 60, así como violar el
principio de separación de poderes.7
En vista de ello, los recurridos presentaron la referida
Demanda para vindicar sus facultades legislativas.
Afirmaron que la intervención de los tribunales era
fundamental para darle fin a la controversia y disipar la
incertidumbre jurídica que representaba para los ciudadanos
de Puerto Rico. Por consiguiente, solicitaron que se
declarara inconstitucional la actuación del Secretario de
Hacienda y, a su vez, exigieron que se le prohibiera a éste
poner en vigor la mencionada Determinación Administrativa.
Posteriormente, los peticionarios presentaron una Moción
de desestimación. En lo pertinente al recurso que nos ocupa,
alegaron que los legisladores carecían de legitimación
activa, pues no sufrieron un daño claro y palpable ni se
afectaron sus prerrogativas legislativas. Expresaron que
eran los contribuyentes quienes tenían legitimación activa
para presentar cualquier reclamo en contra de la
Determinación Administrativa. Por último, el Gobierno
aseveró que el Secretario de Hacienda actuó dentro de sus
facultades al interpretar las leyes para establecer,
desarrollar y coordinar la política pública contributiva
conforme al marco jurídico existente.
7 Íd., pág. 55. CC-2020-214 6
Oportunamente, los recurridos presentaron una Oposición
a moción de desestimación. En su escrito, reiteraron que
-a su juicio- la Determinación Administrativa promulgada por
el Secretario de Hacienda modificó la Ley Núm. 60. Ante
esto, aseveraron que las prerrogativas constitucionales de
la Cámara de Representantes fueron menoscabadas. Por otro
lado, los legisladores afirmaron tener un interés legítimo
en que no se anularan sus votos a favor de la Ley Núm. 60 y
en que no se vulnerara su participación en el proceso
legislativo ni en el ejercicio de sus funciones
constitucionales.
Luego de otras incidencias procesales en las que las
partes reafirmaron sus planteamientos sobre los méritos de
sus respectivas interpretaciones estatutarias,8 el Tribunal
de Primera Instancia dictó una Sentencia el 4 de febrero
de 2020. En lo pertinente, acogió las estipulaciones de
hechos siguientes:
5. El 1 de julio de 2019, el entonces Gobernador de Puerto Rico, Hon. Ricardo Rosselló Nevares, firmó la [Ley Núm. 60], según enmendada, conocida como [el] “Código de Incentivos de Puerto Rico”.
6. El 4 de septiembre de 2019, el Departamento de Hacienda emitió el Boletín Informativo de Rentas Internas Núm. 1909 (“BI RI 19-09”) con el propósito de “notificar la publicación de los formularios de Comprobantes de Retención y Declaraciones Informativas para el año 2019
8 Véanse: Réplica a oposición a moción de desestimación, Apéndice del Certiorari, págs. 175-220; Dúplica a réplica a oposición de desestimación, Apéndice del Certiorari, págs. 221-225. CC-2020-214 7
e informar los cambios más significativos realizados a dichos formularios”.
7. El 9 de diciembre de 2019, el Departamento de Hacienda emitió la Determinación Administrativa Núm. 19-08 (“DA 19-08”).
8. El propósito del Departamento de Hacienda al emitir la DA 19-08 fue “establecer que, para el año calendario 2019 únicamente, la persona responsable por la preparación y [presentación] del Formulario 480.7E no será la persona o entidad que reciba el pago, sino la persona o entidad que realizó el pago por anuncios, primas de seguros, servicios de telecomunicaciones, servicios de acceso a [I]nternet, servicios de televisión por cable o satélite durante el año”.9
En síntesis, el tribunal de instancia concluyó que “[n]o
hay duda [de] que la Cámara de Representantes o el Senado
de Puerto Rico tienen legitimación activa, mediante un
representante, de vindicar los poderes que se le[s]
concedi[eron] por la Constitución de Puerto Rico y que otra
rama de gobierno está usurpando”.10 Por lo tanto, el foro
de instancia denegó la solicitud de desestimación presentada
por el Gobierno y declaró Ha Lugar la Demanda instada por
los legisladores. De esta forma, decretó la
inconstitucionalidad de la Determinación Administrativa
dispuesta por el Secretario de Hacienda.11
Inconforme, los peticionarios acudieron ante el Tribunal
de Apelaciones mediante una Apelación. En síntesis,
9 Véase Sentencia del Tribunal de Primera Instancia, Apéndice del Certiorari, pág. 231 10 Íd., pág. 242. 11 Íd., pág. 243. CC-2020-214 8
alegaron que el foro de instancia erró al concluir que la
Determinación Administrativa promulgada por el Secretario
de Hacienda era ultra vires, nula e inconstitucional por
violar la separación de poderes que dispone la Constitución
de Puerto Rico.12 Acompañaron la presentación de su recurso
con una moción en auxilio de jurisdicción. Así, el 21 de
febrero de 2020, el tribunal apelativo intermedio paralizó
los efectos de la Sentencia. Entre tanto, ordenó motu
proprio que las partes presentaran sus respectivas
posiciones en cuanto a la legitimación activa de los
legisladores para solicitar un remedio judicial.
Por consiguiente, los peticionarios presentaron un
Escrito en cumplimiento de orden. En el mismo, reiteraron
que los recurridos no demostraron que sufrieron un daño
claro y palpable ni que sus prerrogativas constitucionales
fueron vulneradas.13 Además, señalaron que los legisladores
fundamentaron su Demanda en una reclamación genérica y
abstracta.14 Por último, el Gobierno adujo que la doctrina
de anulación del voto era inaplicable a los hechos
particulares del caso.15
Por su parte, los recurridos presentaron una Moción en
cumplimiento de orden sobre legitimación activa de los
12 Véase Apelación, Apéndice del Certiorari, pág. 20. 13 Véase Escrito en cumplimiento de orden, Apéndice del Certiorari, pág. 350. 14 Íd., pág. 349. 15 Íd., págs. 352-353. CC-2020-214 9
demandantes. En contraste, argumentaron que estaban
facultados por autoridad constitucional y reglamentaria para
comparecer en el pleito a nombre de la Cámara de
Representantes de Puerto Rico y defender sus prerrogativas
constitucionales.16 Además, reiteraron que -como miembros
individuales del mencionado cuerpo legislativo- poseen un
interés legítimo en que sus votos a favor de la Ley Núm. 60
no sean anulados.17
Así el trámite, el Tribunal de Apelaciones emitió una
Sentencia confirmando el dictamen apelado. Razonó que el
tribunal de instancia no erró al declarar ultra vires e
inconstitucional la Determinación Administrativa emitida
por el Secretario de Hacienda. En cuanto a la
justiciabilidad del caso, el foro apelativo intermedio
expuso que los recurridos gozaban de legitimación activa
puesto que “válidamente impugnan una actuación ilegal de la
Rama Ejecutiva que laceró la separación de poderes de
nuestra Constitución, específicamente, la facultad de la
Asamblea Legislativa de aprobar o enmendar las leyes”.18
16 Véase Moción en cumplimiento de orden sobre legitimación activa de los demandantes, Apéndice del Certiorari, pág. 361. 17 Íd. 18 Véase Sentencia del Tribunal de Apelaciones, Apéndice del Certiorari, pág. 393 esc. 4. Por su parte, a través de un Voto disidente, la Jueza Rivera Marchand expresó que los legisladores carecían de legitimación activa para instar la Demanda, ya que pudieron ejercitar plenamente su derecho constitucional de legislar. Señaló que la doctrina de la anulación del voto no tiene cabida en la discusión del presente caso, pues la Ley Núm. 60 ya fue aprobada y no existe un proceso legislativo pendiente. Por lo tanto, manifestó que hubiese ordenado la desestimación del caso. Véase Sentencia del Tribunal de Apelaciones (Voto disidente de la Jueza Rivera Marchand), Apéndice del Certiorari, págs. 413-427. CC-2020-214 10
Aún insatisfechos con la determinación del foro
apelativo intermedio, los peticionarios acudieron ante este
Tribunal y señalaron como único error lo siguiente:
Erró el Tribunal de Apelaciones al confirmar la Sentencia emitida por el Tribunal de Primera Instancia habida cuenta [de] que la parte demandante, aquí recurrida, carece de legitimación activa para incoar la Demanda. Por lo tanto, lo que procedía en derecho era decretar la desestimación de la Demanda.
Luego de haber expedido el auto de certiorari
solicitado, y contando con el beneficio de las
comparecencias de ambas partes, resolvemos.
II
A. La legitimación activa
El principio de justiciabilidad requiere la existencia
de un caso o controversia real para que los tribunales puedan
ejercer válidamente el Poder Judicial. Ramos, Méndez v.
García García, 203 DPR 379, 393-394 (2019); Suárez Cáceres
v. Com. Estatal Elecciones, 176 DPR 31, 60 (2009); Com. de
la Mujer v. Srio. de Justicia, 109 DPR 715, 720 (1980). En
ese sentido, hemos reiterado que los tribunales únicamente
podemos evaluar los méritos de aquellos casos que sean
justiciables. Bhatia Gautier v. Gobernador, 199 DPR 59, 68
(2017); Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, 180 DPR 920,
931 (2011); E.L.A. v. Aguayo, 80 DPR 552 (1958).
En el examen de las controversias, “los propios
tribunales se preguntan y evalúan si es o no apropiado
entender en determinado caso tomando en cuenta diversos
factores y circunstancias mediante un análisis que les CC-2020-214 11
permite ejercer su discreción en cuanto al límite de su
poder constitucional”. Com. de la Mujer v. Srio. de
Justicia, supra, pág. 720. De esta manera, la intervención
de los tribunales tendrá lugar sólo si existe una
controversia genuina surgida entre partes opuestas que
tienen un interés real en obtener un remedio que afecte sus
relaciones jurídicas. Suárez Cáceres v. Com. Estatal
Elecciones, supra, pág. 60 (haciendo referencia a E.L.A. v.
Aguayo, supra, págs. 558-559).
Como elemento necesario para la debida adjudicación de
los méritos de una controversia, el principio de
justiciabilidad nos impone el deber de evaluar si los
demandantes poseen legitimación activa. Hernández Torres
v. Gobernador, 129 DPR 824, 835 (1992). Hemos definido la
legitimación activa como “la capacidad que se le requiere a
la parte promovente de una acción para comparecer como
litigante ante el tribunal, realizar con eficiencia actos
procesales y, de esta forma, obtener una sentencia
vinculante”. Ramos, Méndez v. García García, supra, pág.
394 (citando a Bhatia Gautier v. Gobernador, supra, pág.
69).
En esencia, “el examen de la legitimación activa es un
mecanismo usado por los tribunales para delimitar su propia
jurisdicción y no adentrarse en los dominios de otras ramas
de gobierno, y no lanzarse a resolver cuestiones hipotéticas
o planteadas dentro de un contexto inadecuado”. (Énfasis
suplido y escolio omitido). Hernández Torres v. Hernández CC-2020-214 12
Colón et al., 131 DPR 593, 598 (1992). Por otra parte,
“[e]ste elemento de justiciabilidad difiere de los otros
‘porque gira principalmente en torno a la parte que prosigue
la acción y sólo secundariamente en cuanto a las cuestiones
a adjudicarse’”. (Énfasis suplido). Col. Ópticos de P.R.
v. Vani Visual Center, 124 DPR 559, 564 (1989) (citando a
Com. de la Mujer v. Srio. De Justicia, supra, pág. 723).
Al amparo de esta doctrina, la parte que solicita un
remedio judicial debe demostrar que: (1) ha sufrido un daño
claro y palpable; (2) el daño es real, inmediato y preciso,
no abstracto o hipotético; (3) existe una conexión entre el
daño sufrido y la causa de acción ejercitada, y (4) la causa
de acción surge al palio de la Constitución o de una ley.
Bhatia Gautier v. Gobernador, supra, pág. 69; Fund.
Surfrider y otros v. A.R.Pe., 178 DPR 563, 572 (2010);
Sánchez et al. v. Srio. de Justicia et al., 157 DPR 360, 371
(2002); Hernández Torres v. Gobernador, supra, págs.
835-836.
Por otro lado, hemos expresado que cuando se trate de
una acción en contra de las agencias y los funcionarios
gubernamentales, estos criterios deben interpretarse de
manera flexible y liberal para la parte promovente del
pleito. Ramos Rivera v. García García, supra, pág. 395;
Bhatia Gautier v. Gobernador, supra, págs. 69–70. Ahora
bien, dicha flexibilidad no implica que “la puerta está
abierta de par en par para la consideración de cualquier
caso que desee incoar cualquier ciudadano en alegada CC-2020-214 13
protección de una política pública”. Fund. Surfrider y
otros v. A.R.Pe., supra, pág. 573; Salas Soler v. Srio. de
Agricultura, 102 DPR 716, 723-724 (1974).
B. La legitimación activa de los legisladores
En el caso de los legisladores, éstos deben cumplir con
los mismos requisitos que se les exigen a los ciudadanos
para demostrar que poseen legitimación activa. Bhatia
Gautier v. Gobernador, supra, pág. 70. Particularmente,
deben establecer que han sufrido un daño claro e inmediato
a sus prerrogativas legislativas. Íd. Al cumplir con este
requisito, los legisladores tienen que asegurarse de que no
están invocando una prerrogativa abstracta y desligada del
ejercicio de sus funciones legislativas. Íd. Asimismo, los
legisladores tienen que demostrar que existe una conexión
entre el daño que alegan haber sufrido y la acción que
ejercitan. Íd., pág. 71.
Según hemos señalado, las prerrogativas legislativas son
la garantía que posee todo legislador a ejercitar plenamente
su derecho constitucional a legislar según comprendido en
el Art. III, Sec. 1 de la Constitución de Puerto Rico, LPRA,
Tomo 1. Hernández Torres v. Hernández Colón et al., supra,
pág. 601. Desde este punto de vista, los tribunales deben
quedar convencidos de que se trata de una verdadera lesión
a sus prerrogativas legislativas. Íd.
Igualmente, cuando un miembro de la Asamblea Legislativa
alega que sus prerrogativas como legislador se han afectado
porque no ha podido fiscalizar adecuadamente la obra CC-2020-214 14
legislativa, debe recordar que ello sólo implica los
mecanismos razonables y necesarios que posibiliten su
participación plena en todas las etapas críticas del proceso
legislativo. Bhatia Gautier v. Gobernador, supra, págs. 70-
71; Hernández Torres v. Hernández Colón et al., supra, pág.
602. Además, los legisladores deben agotar todos los
remedios que tengan a su disposición antes de acudir a los
tribunales para que se les permita y reconozca dicho
derecho. Bhatia Gautier v. Gobernador, supra, pág. 71;
Hernández Torres v. Hernández Colón et al., supra, pág. 602.
Al igual que las leyes, toda actuación gubernamental
está sujeta a ser interpretada y ser declarada
inconstitucional en nuestro sistema constitucional. Véase
En ese sentido, hemos expresado que el sujeto activo en la
impugnación no puede valerse de una mera alegación de
inconstitucionalidad. Íd. Por ende, “[s]u legitimación
activa debe estar sustentada a través de todas las etapas
procesales del pleito a los efectos de que ha sufrido un
daño claro, palpable y no especulativo y cumple con todos
los otros requisitos necesarios para el reconocimiento de
su legitimación activa”. Íd.
A través de la jurisprudencia, hemos reconocido la
legitimación activa de un legislador si:
(1) defiende un interés individual tradicional vinculado con el proceso legislativo e invocado frente a funcionarios del Cuerpo tanto en su carácter particular como en representación de un grupo de ese Cuerpo, (2) impugna una CC-2020-214 15
actuación ilegal del Ejecutivo,19 (3) las reglas senatoriales coartan su derecho constitucional de participar en las etapas esenciales y significativas en las comisiones del Cuerpo, (4) cuestiona las reglas senatoriales que impugna el intento del Senado de excluir a un senador de su escaño mientras se determina la validez de su elección, (5) para solicitar un injunction y sentencia declaratoria con el objetivo de cuestionar que una persona está ocupando un cargo en detrimento de su poder de confirmación, y (6) vindica su prerrogativa y función constitucional como lo es la participación en el proceso de confirmación de consejo y consentimiento de un nombramiento de un funcionario público. (Cita depurada y énfasis suplido). Ramos, Méndez v. García García, supra, págs. 395- 396.
Cónsono con ello, recientemente reiteramos que un
legislador posee legitimación activa para vindicar un
interés personal en el ejercicio de sus prerrogativas y
funciones constitucionales afectadas por el Poder Ejecutivo.
Véase Senado de Puerto Rico v. Tribunal Supremo de
Puerto Rico, 2021 TSPR 141, 208 DPR ___ (2021) (haciendo
referencia a Noriega v. Hernández Colón, 135 DPR 406, 428
(1994)). Por otra parte, hemos determinado que un
legislador no tiene legitimación activa para presentar una
acción en representación de sus votantes o del interés
público bajo el reclamo de un perjuicio general a nombre de
toda la ciudadanía. Hernández Torres v. Gobernador, supra,
págs. 841-842. Véase, además, L.M. Villaronga, Derecho
19 En específico, actuaciones del Poder Ejecutivo que limitan las funciones de la Legislatura. Véase, por ejemplo, Noriega v. Hernández Colón, 135 DPR 406, 428 (1994) (reconociendo la legitimación activa de unos legisladores, al Ejecutivo no permitirles adjudicar ciertos fondos asignados por ley). CC-2020-214 16
constitucional, 62 Rev. Jur. UPR 683, 689-692 (1993). En
tales circunstancias, “[c]orresponde a los ciudadanos
directamente perjudicados por [esa] acción, que hayan
sufrido un daño claro y palpable, recurrir a los tribunales
en defensa de sus intereses”.20 (Énfasis suplido).
Hernández Torres v. Gobernador, supra, pág. 843.
Por otro lado, considerando la normativa establecida en
Raines v. Byrd, 521 US 811 (1997),21 expresamos los criterios
que deben considerarse para reconocer la legitimación activa
de un legislador cuando reclama que la efectividad de su
voto ha sido anulada. Véase Ramos, Méndez v. García García,
supra, págs. 406-407. Allí destacamos lo siguiente sobre
el precitado caso federal:
En lo pertinente al reclamo de la efectividad de la votación, los legisladores argumentaron que la ley promulgada causó un tipo de daño institucional en la medida que resultó en una disminución del Poder Legislativo que necesariamente provocaba un daño a los legisladores del Congreso. Asimismo, alegaron que ostentaban legitimación activa basado en la pérdida del poder político y no en la pérdida de un derecho personal.
20 A esos efectos, el profesor Luis M. Villaronga comenta lo siguiente: La existencia de personas realmente agraviadas por la conducta del gobierno ciertamente justifica el que no se le confiera a los legisladores legitimación para cuestionar asuntos constitucionales trascendentales, sobre todo cuando han tenido la oportunidad de participar en el proceso que culminó en la aprobación del asunto. (Énfasis suplido). L.M. Villaronga, Derecho Constitucional, 62 Rev. Jur. 683, 694 (1993). 21 En este caso, el Tribunal Supremo federal examinó las alegaciones y las particularidades del caso para resolver si, en efecto, se anuló la efectividad del voto de los legisladores. Véase Raines v. Byrd, 521 US 811 (1997). CC-2020-214 17
Por lo señalado, el Tribunal Supremo de Estados Unidos determinó que los demandantes no tenían standing precisamente porque el daño era institucional y no lo suficientemente concreto y personal porque los congresistas poseían un remedio político adecuado en la medida que posteriormente podían votar para derogar el estatuto o para proporcionar proyectos de ley de gastos individuales con una exención legal. (Énfasis en el original suprimido y énfasis suplido). Ramos, Méndez v. García García, supra, pág. 402 (haciendo referencia a Raines v. Byrd, supra, pág. 829).
Observando la tendencia en la jurisprudencia federal,
señalamos que cuando “el legislador reclama la anulación de
la efectividad de su voto, cumple con el test y no tiene un
remedio legislativo adecuado ni otra persona puede impugnar
la actuación legislativa, tiene derecho a presentar la causa
de acción” (es decir, standing). Ramos, Méndez v. García
García, supra, pág. 406.
De esta manera, establecimos que los legisladores que
reclaman que la efectividad de su voto ha sido anulada deben
alegar lo siguiente:
(1) que hubo una votación de un proyecto de ley o una resolución conjunta o concurrente o nombramiento específico; (2) que, luego de la votación, los votos sean suficientes para aprobar o derrotar la medida, la resolución o el nombramiento; (3) [que] en la votación, sus votos se consignaron y contabilizaron plenamente; (4) que el proyecto de ley sea aprobado, pero considerado rechazado por el cuerpo legislativo o viceversa; (5) [que] luego de aprobada o derrotada no haya un remedio legislativo que permita derogar la medida, la resolución o el nombramiento; (6) que el resultado de la aprobación o del rechazo tuvo el efecto de anular completamente el voto. (Escolio omitido). Ramos, Méndez v. García García, supra, pág. 407. CC-2020-214 18
III
Nos corresponde determinar, como asunto de umbral, si
los recurridos demostraron haber sufrido una lesión concreta
en cuanto a sus prerrogativas legislativas en virtud de la
actuación del Secretario de Hacienda. Luego de un análisis
riguroso de los hechos particulares de este caso, los
argumentos presentados y el derecho esbozado, determinamos
que los legisladores carecen de legitimación activa, en su
capacidad individual y como representantes del cuerpo
legislativo, para impugnar la actuación del Secretario de
Hacienda, pues no demostraron haber sufrido una lesión
concreta en cuanto a sus prerrogativas legislativas o sus
funciones constitucionales.22 Veamos.
Los recurridos señalan que “en el presente caso, el
Secretario de Hacienda, Hon. Francisco Parés Alicea[,]
aprobó la [Determinación] Administrativa Número 19-08, la
cual es manifiestamente incompatible con el mandato expreso
22 En el Alegato del Presidente de la Cámara de Representantes de Puerto Rico y del Presidente de la Comisión de Hacienda de ese cuerpo legislativo, pág. 2, los recurridos adujeron lo siguiente: [S]i bien es cierto que los Honorables Carlos Méndez N[ú]ñez y Antonio Soto Torres fueron reelectos el pasado 3 [de] noviembre [de] [2020] para continuar representando sus respectivos distritos legislativos, [é]stos han sido sustituidos automáticamente en su capacidad oficial en lo que respecta a sus antiguas posiciones de liderato como Presidente de la Cámara de Representantes y de la Comisión de Hacienda de ese Cuerpo. Así las cosas, toda vez que los representantes antes mencionados incoaron la presente acción tanto en su capacidad de miembros de la Cámara (estatus que conservan al día de hoy) como a título de sus antiguas posiciones de liderazgo, respetuosamente entendemos que continúan siendo parte en cuanto a la primera reclamación, siendo sustituidos por los aquí comparecientes en cuanto a la segunda. CC-2020-214 19
de la [Ley Núm. 60]”.23 Particularmente, alegan que el
Secretario de Hacienda -sin autoridad para ello- “determinó
unilateralmente [y contrario a lo dispuesto en la Ley Núm.
60] que será responsabilidad de la persona o entidad que
realizó pagos por anuncios, primas de seguros, servicios de
telecomunicaciones, servicios de acceso a [I]nternet y
servicios de televisión por cable o satélite, [la]
[presentación] [d]el formulario 480.7E en o antes del 28 de
febrero de 2020”. (Énfasis en el original suprimido).24
Amparados en esta premisa, los legisladores instaron la
Demanda de referencia a los fines de que se prohibiera la
actuación del Secretario de Hacienda y se decretara su
inconstitucionalidad, por presuntamente ser ultra vires y
contraria al mandato estatutario establecido por la Asamblea
Legislativa en la Ley Núm. 60. Valga señalar que la causa
de acción de los recurridos se fundamentó en que sus
prerrogativas legislativas fueron menoscabadas y sus votos
fueron anulados como resultado de la mencionada actuación
del Secretario de Hacienda.
Como regla general, hemos reconocido la legitimación
activa de los legisladores cuando se han afectado sus
poderes críticos, tales como: la falta de participación en
debates legislativos; la limitación a la facultad de
consentir nombramientos, o la anulación del voto
23 Íd. 24 Véase Demanda, Apéndice del Certiorari, pág. 47. CC-2020-214 20
legislativo. Dicho esto, los recurridos no lograron
establecer en qué manera fueron privados de ejercer
plenamente sus prerrogativas legislativas o se vieron
afectadas sus funciones constitucionales.
Según expresamos, las referidas prerrogativas
constituyen la garantía que posee todo legislador de
ejercitar plenamente su derecho a legislar conforme al Art.
III, Sec. 1 de la Constitución de Puerto Rico, supra.25 Del
mismo modo, indicamos que el derecho a fiscalizar sólo
implica los mecanismos necesarios que viabilizan la
participación plena de los legisladores en las etapas
críticas del proceso legislativo.
Claramente, no está en disputa que, el 1 de julio
de 2019, el entonces Gobernador de Puerto Rico firmó la Ley
Núm. 60. Como cuestión de hecho, los legisladores tuvieron
la oportunidad de participar en el proceso legislativo y
consiguieron ejercer plenamente su derecho constitucional
de legislar. Una vez se aprobó la referida ley como
corresponde, finalizó cualquier interés que los recurridos
hubiesen podido tener con relación a su participación en el
proceso legislativo.26
25 El Art. III, Sec. 1 de la Constitución de Puerto Rico, 1 LPRA Tomo 1, dispone lo siguiente: El Poder Legislativo se ejercerá por una Asamblea Legislativa, que se compondrá de dos Cámaras -el Senado y la Cámara de Representantes- cuyos miembros serán elegidos por votación directa en cada elección general. 26 El profesor William Vázquez Irizarry comenta que “una vez se aprueba una medida y la misma se convierte en ley, no hay rol alguno posterior para la Legislatura[,] pues lo que queda por hacer es precisamente la ‘ejecución’ del estatuto”. W. Vázquez Irizarry, Los poderes del CC-2020-214 21
De otra parte, si bien la Determinación Administrativa
promulgada por el Secretario de Hacienda se encuentra reñida
con el texto de la Ley Núm. 60, ello no presupone de por sí
una usurpación del proceso legislativo ni constituye una
restricción a la facultad de la Asamblea Legislativa de
aprobar o enmendar las leyes. Esto, pues la Determinación
Administrativa no trastocó la participación plena de los
legisladores en las etapas críticas del proceso legislativo
ni tampoco tuvo un efecto sobre la aprobación del mencionado
estatuto. Más aún, según adujeron los propios recurridos
en su Demanda, la Determinación Administrativa tendría el
efecto práctico de perjudicar a los ciudadanos. En última
instancia, la controversia de fondo versa sobre un asunto
de interpretación estatutaria que le corresponde adjudicar
a los tribunales una vez el ciudadano perjudicado impugne
el efecto de dicha interpretación. De este modo, la acción
instada por los legisladores en alegada protección del
mandato estatutario -sin tan siquiera ser los beneficiarios
del mismo- representa un reclamo en defensa de un interés
general. Ante ello, reiteramos la norma jurisprudencial de
que los legisladores no pueden acudir a los tribunales en
representación de sus constituyentes o bajo el reclamo de
un perjuicio general a nombre de toda la ciudadanía. Véase
Hernández Torres v. Gobernador, supra, págs. 841-842.
Gobernador de Puerto Rico y el uso de órdenes ejecutivas, 76 Rev. Jur. UPR 951, 998 (2007). CC-2020-214 22
Lo expresado no implica que el Poder Ejecutivo tenga la
facultad de obrar en contra de un estatuto debidamente
aprobado, pero de ello ocurrir, le corresponde a las
personas o entidades afectadas de manera concreta promover
sus reclamos. Por consiguiente, una parte directamente
afectada por la actuación del Secretario de Hacienda sí
puede acudir a los tribunales, siempre que cumpla con los
requisitos clásicos de legitimación activa. De esta forma,
nos aseguramos de ejercer válidamente el Poder Judicial
dentro del marco de un caso o controversia real.
Los legisladores no están exentos de cumplir con los
mismos requisitos que se les exigen a los ciudadanos
particulares para demostrar que poseen legitimación activa.
De ahí que, para validar su legitimación activa, los
recurridos no podían valerse de una mera alegación de
inconstitucionalidad. En cambio, tenían que sustentar la
existencia de un daño claro, palpable e inmediato en cuanto
a sus prerrogativas legislativas, así como la concurrencia
de todos los requisitos necesarios para el reconocimiento
de su legitimación activa.
En consecuencia, resolvemos que los recurridos no
poseían legitimación activa para cuestionar la validez de
la Determinación Administrativa en cuestión por entender que
la misma era contraria al texto de una ley debidamente
aprobada. Ante ese escenario, las personas perjudicadas que
cumplan con los requisitos clásicos de legitimación activa
serán las llamadas a cuestionar su validez. Por lo tanto, CC-2020-214 23
concluimos que erró el foro apelativo intermedio al no
decretar la desestimación de la Demanda por falta de
legitimación activa de los recurridos.
IV
A base de lo anterior, se revoca tanto la Sentencia del
Tribunal de Apelaciones como la Sentencia emitida por el
Tribunal de Primera Instancia. Por consiguiente, se
desestima el presente caso por falta de legitimación activa
de los recurridos.
Se dictará Sentencia de conformidad.
ROBERTO FELIBERTI CINTRÓN Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Hon. Rafael Hernández Montañez, en su capacidad oficial como Presidente de la Cámara de Representantes de Puerto Rico y Hon. Jesús Santa Rodríguez en su capacidad oficial como Presidente de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Representantes CC-2020-214 Certiorari Recurridos
v.
Hon. Francisco Parés Alicea, Secretario del Departamento de Hacienda, en su carácter oficial y como Representante del Gobierno de Puerto Rico y otros
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente Sentencia, revocamos la Sentencia del Tribunal de Apelaciones emitida el 28 de febrero de 2020 y la Sentencia emitida por el Tribunal de Primera Instancia el 4 de febrero de 2020.
Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Estrella Martínez disiente con Opinión escrita. El Juez Asociado señor Rivera García concurre sin Opinión escrita.
Javier O. Sepúlveda Rodríguez Secretario del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Hon. Rafael Hernández Montañez, en su capacidad oficial como Presidente de la Cámara de Representantes de Puerto Rico y Hon. Jesús Santa Rodríguez en su capacidad oficial como Presidente de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Representantes
Recurridos CC-2020-0214 Certiorari v.
Hon. Francisco Parés Alicea, Secretario del Departamento de Hacienda, en su carácter oficial y como Representante del Gobierno de Puerto Rico y otros
Opinión disidente emitida por el Juez Asociado Señor ESTRELLA MARTÍNEZ.
En esta ocasión, correspondía atender y contestar en
los méritos la siguiente interrogante: ¿Tiene el Secretario
de Hacienda el poder de posponer la fecha en que entrará en
vigor una ley y ejecutarla de manera contraria al mandato
legislativo? Sin embargo, este Tribunal tropezó con la
barrera de la aplicación incorrecta de la legitimación
activa. CC-2020-214 2
Con este proceder, totalmente contrario a la noción y
el alcance con el que debe aplicarse la doctrina de la
legitimación activa, ignoraron que esa acción del Ejecutivo
constituyó una lesión concreta a las prerrogativas y funciones
constitucionales delegadas a la Asamblea Legislativa. Por
tanto, procedía reconocer la legitimación activa de los
legisladores promoventes, para cuestionar, en su carácter
individual y en representación de la Cámara de
Representantes, una acción ultra vires del Poder Ejecutivo.
Particularmente, ante el hecho de que la actuación del
Secretario de Hacienda de posponer la entrada en vigor y
enmendar una disposición de ley mediante decreto
administrativo es patentemente inconstitucional y
constituye una lesión concreta a las prerrogativas y
funciones constitucionales de los legisladores, lo cual
habilita la justiciabilidad de esta controversia.
Al una Mayoría resolver lo contrario y, con ello,
descartar nuestros pronunciamientos reiterados en cuanto a
que, cuando se trata de acciones en contra de funcionarios
gubernamentales, los tribunales tienen el deber interpretar
los criterios de legitimación de la manera más flexible,
liberal y favorable para el promovente del litigio,
disiento. Veamos, entonces, los fundamentos de mi disenso.
De ordinario, una controversia no es justiciable si el
promovente de la acción carece de legitimación activa CC-2020-214 3
(standing).1 De conformidad con esta doctrina, la parte
demandante debe procurar que su interés sea “de tal índole
que, con toda probabilidad, habrá de proseguir su causa de
acción vigorosamente y habrá de traer a la atención del
tribunal las cuestiones en controversia”. Ramos, Méndez v.
García García, 203 DPR 379, 394 (2019).
Para ello, el demandante debe demostrar: “(1) que ha
sufrido un daño claro y palpable; (2) que el daño es real,
inmediato y preciso, y no abstracto o hipotético; (3) que
existe una conexión entre el daño sufrido y la causa de
acción ejercitada, y (4) que la causa de acción surge bajo
el palio de la Constitución o de una ley”. Torres Montalvo
v. Gobernador ELA, 194 DPR 760, 767 (2016) (citando a
Hernández Torres v. Gobernador, 129 DPR 824, 836 (1992).
En el caso particular de los cuerpos legislativos,
éstos tienen acción legitimada para comparecer por sí o para
autorizar a uno de sus miembros o comisiones para
representarlos en los tribunales en pro de sus intereses.
Hernández Torres v. Gobernador, supra, pág. 837 (citas
omitidas). Lo anterior, sin embargo, no los exime de cumplir
1Adviértase, que la doctrina de la legitimación activa no constituye un imperativo constitucional. Por tanto, no existe impedimento para que la Asamblea Legislativa otorgue legitimación activa a cualquier persona, tal y como lo ha hecho en el pasado. Véase, J. Farinacci Fernós, Cualquier persona: la facultad plenaria de la Asamblea Legislativa para otorgar legitimación activa por la vía estatutaria, 84 Rev. Jur UPR 359 (2015); Brito Díaz et al. v. Bioculture et al., 183 DPR 721, 732 (2011) (Voto de conformidad del Juez Asociado Señor Estrella Martínez). CC-2020-214 4
con los requisitos tradicionales de standing. Ramos, Méndez
v. García García, supra, pág. 395.
Ahora bien, “[c]uando la causa de acción se presenta
en contra de agencias y funcionarios gubernamentales, los
tribunales interpretarán los criterios de la legitimación
activa de manera flexible y liberal, y el análisis de las
alegaciones se debe hacer de la manera más favorable y
liberal para el promovente del litigio”. (Énfasis suplido).
Íd. Ello, pues, el factor determinante no es quién es el
promovente, sino en contra de quien se entabló la causa de
acción.
Bajo este marco doctrinal, hemos reconocido que un
legislador tiene legitimación activa, entre otros
escenarios, cuando: (1) impugna una acción ilegal del
ejecutivo y, (2) vindica sus prerrogativas y funciones
constitucionales. Véanse, Senado v. Tribunal Supremo de
Puerto Rico, 2021 TSPR 141, pág. 5, 208 DPR __ (2021);
Noriega v. Hernández Colón, 135 DPR 406, 428 (1994).
Pese a lo anterior, una mayoría de este Tribunal falla
en no reconocerle legitimación activa a los legisladores
—en su capacidad individual y como representantes del cuerpo
legislativo— por razón de que, según su criterio, éstos no
sufrieron una lesión concreta a sus prerrogativas
legislativas o sus funciones constitucionales. Esta
interpretación es patentemente errónea. Veamos. CC-2020-214 5
Distinto a lo que resuelve la Opinión Mayoritaria, las
prerrogativas y funciones constitucionales no son una lista
numerus clausus limitada a “la garantía que posee todo
legislador de ejercitar plenamente su derecho a legislar”
de manera que, una vez se aprueba la ley, “finalizó cualquier
interés que los [legisladores] hubiesen podido tener con
relación a su participación en el proceso legislativo”.2
Desde Noriega v. Hernández Colón, supra, delineamos los
contornos de los poderes que la Constitución de Puerto Rico
le confirió tanto al Legislativo y como al Ejecutivo con
respecto a la creación de leyes y la facultad de ponerlas
en vigor. Allí, al analizar una controversia relacionada con
la inacción del entonces gobernador a ejecutar una ley
debidamente aprobada, este Tribunal determinó que tal
conducta constituía un daño a las prerrogativas de la
Asamblea Legislativa y, por consiguiente, reconoció la
legitimación activa de los legisladores promoventes.
Particularmente, este Foro dispuso que:
Los legisladores-recurrentes del P.P.D. —como participantes de este proceso constitucional de hacer las leyes— tienen legitimación activa para requerir que dicho mecanismo procesal se lleve a cabo, defendiendo así su derecho a legislar. La acción del Gobernador le ha causado un daño a las prerrogativas legislativas de los aquí demandantes porque estos últimos, aprobaron una ley mediante un proceso
2Véase, Opinión mayoritaria, pág. 20. CC-2020-214 6
legislativo válido, que contó con la firma del Primer Ejecutivo, y la misma fue congelada, haciendo estéril y fútil todo el proceso envuelto. La acción del Gobernador de detener, congelar o no poner en vigor una ley, tiene el efecto práctico de anular una resolución conjunta válidamente aprobada por la Asamblea Legislativa y, el Primer Ejecutivo, por la cual los aquí demandantes votaron a favor. Tal proceder dejó sin efecto los votos emitidos mediante un ejercicio válido del poder legislativo en un proceso democrático. (Cita depurada y negrillas suplidas). Íd., pág. 436 esc. 30.
Según se desprende del párrafo precitado, este Tribunal
reconoció que el tipo de prerrogativas constitucionales que,
si son afectadas, justifican la legitimación de un
legislador no se limita a los supuestos clásicos que inciden
sobre la facultad de nombramientos, participación en debates
legislativos o comisiones, ocupación de un escaño y
situaciones similares.3 En su lugar, concluyó que también se
incluyen aquellas instancias en las que el gobernador
incumple con su deber ministerial de hacer cumplir la ley y
también cumplirla, según dispuesto en la Constitución.
En ese sentido, el Prof. Hiram Meléndez Juarbe, al
analizar lo resuelto en Noriega v. Hernández Colón, supra,
destaca que el derecho a legislar se ve afectado “cuando
habiendo votado y participado se priva (alegadamente) a su
3H.Meléndez Juarbe, Derecho constitucional, 75 Rev. Jur. UPR 29, 60 (2006). CC-2020-214 7
voto y participación del efecto que la Constitución ordena
que tenga”.4 En Noriega, la actuación del gobernador
concretizó la legitimación activa de los legisladores, pues
ocasionó un daño en las prerrogativas constitucionales
básicas del Poder Legislativo, a saber: “participar del
proceso legislativo con el efecto que la Constitución
atribuye a dicha participación”.5 Es por esto que, “[c]uando
el daño constitucional alegado es que, aun consignándose su
voto, ese voto no tuvo el efecto deseado por la
Constitución existe un planteamiento de daño constitucional
serio”.6
En reconocimiento de ello, recientemente en Ramos,
Méndez v. García García, supra, “reiteramos la norma de que
el legislador posee standing para vindicar su interés
personal en cuanto al ejercicio de sus prerrogativas, tanto
directa como derivada”. (Negrillas suplidas). Íd., pág. 400.
Examinados los contornos normativos, veamos, entonces,
los hechos que dan lugar a la controversia ante nos.
En el 2019, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm.
60-2019, conocida como el Código de Incentivos de Puerto
Rico, 13 LPRA sec. 45001 et seq. (Ley Núm. 60). Con ello,
4Íd., pág. 60.
5(Negrillas suplidas). Íd.
6Íd. CC-2020-214 8
modificó la forma provista que imponía en los contribuyentes
el deber de presentar las declaraciones informativas sobre
los pagos realizados por anuncios, primas de seguros y
ciertos servicios (declaraciones informativas). Así, con la
aprobación de la ley, se le removió el deber a los
contribuyentes de suplirlas y, en su lugar, se le impuso la
obligación de presentar tales declaraciones informativas a
las entidades proveedoras de los servicios.
Posteriormente, el Secretario del Departamento de
Hacienda, mediante la Determinación Administrativa Núm. 19-
08, unilateralmente y en contravención a lo establecido en
la Ley Núm. 60, supra, pospuso la fecha de efectividad de
la ley y, además, revirtió sobre en quién recaía la
obligación de presentar las declaraciones informativas. En
cuánto a esto último, resáltese que, a pesar de que la Ley
Núm. 60, supra, dispone que tal obligación recaerá en la
entidad que provee los servicios, la Determinación
Administrativa impuso que le correspondería al individuo.
A raíz de lo anterior, la controversia aquí planteada
se circunscribe a determinar si el Presidente de la Cámara
de Representantes y el Presidente de la Comisión de Hacienda
del mismo cuerpo legislativo —en su capacidad individual
como legisladores y en representación de la Cámara— poseen
legitimación activa para cuestionar la implementación de un
decreto administrativo por parte del Secretario del CC-2020-214 9
Departamento de Hacienda que es contrario a una ley
debidamente aprobada por la Asamblea Legislativa.7
Según adelanté, esta controversia exigía que nos
preguntáramos lo siguiente: ¿Tiene el Secretario de Hacienda
el poder de posponer la fecha en que entrará en vigor una
ley y ejecutarla de manera contraria al mandato legislativo?
Evidentemente no. Ahora bien, en caso de que lo haga, ¿ello
configura una lesión concreta a los legisladores en virtud
de las prerrogativas y funciones constitucionales delegadas
a la Asamblea Legislativa? Indudablemente sí.
Discutiremos, pues, el fundamento de cada una de las
respuestas.
En primer lugar, reiteradamente hemos señalado que
“nuestro sistema constitucional es de pesos y contrapesos,
‘con el propósito de generar un equilibrio dinámico entre
poderes coordinados y de igual rango, y evitar así que
ninguno de éstos amplíe su autoridad a expensas de otro’”.
Senado de PR v. ELA, 203 DPR 62, 84 (2019) (citas omitidas).
Con el fin de precisar qué facultades corresponden a
cada Poder y, consecuentemente, determinar si se ha
7Adviértase que, a pesar de los cambios acaecidos durante la tramitación de la controversia, ésta no es académica por razón de cumplirse más de una de las excepciones a la doctrina de la academicidad. Particularmente, pues, es innegable que estamos ante un caso con una alta probabilidad de recurrencia entre las mismas partes y, máxime, debido al riesgo potencial de que el daño sea de tan corta duración que sea probable que la controversia se torne académica antes de que la litigación se complete. Véase, Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, 180 DPR 920, 933-934 (2011). CC-2020-214 10
configurado una violación de la doctrina de separación de
poderes, debe evaluarse:
(1) si la función específica ha sido expresamente asignada por la Constitución a la rama gubernamental que trata de ejercitarla, o (2) si su ejecución por tal rama es un incidente necesario para el ejercicio de otras funciones que le fueron expresamente conferidas. Noriega v. Hernández Colón, supra, pág. 473 (Opinión de conformidad del Juez Asociado Señor Hernández Denton) (citas omitidas).
Nótese que el análisis a realizarse exige que se
identifique si la función en cuestión fue delegada al Poder
que lo ejercita o, si, por el contrario, su ejecución es un
incidente necesario para otras funciones expresamente
otorgadas en virtud de la Constitución de Puerto Rico.
En ese sentido, bajo el esquema de separación de
poderes, la Constitución de Puerto Rico “delega todo el
poder legislativo a la Asamblea Legislativa, sujeto a las
limitaciones contenidas en su Carta de Derechos”. Guzmán v.
Calderón, 164 DPR 220, 304 (2005).8 Por su parte, el
gobernador ostenta “la facultad y, a la vez, el deber y la
obligación, de acuerdo con el Art. IV, Sec. 4 de la
[Constitución,] de cumplir y poner en vigor las leyes
vigentes, y de hacerlas cumplir y poner en vigor a través
8Asimismo, la Constitución dispone que el poder “para imponer y cobrar contribuciones y autorizar su imposición y cobro por los municipios se ejercerá según se disponga por la Asamblea Legislativa, y nunca será rendido o suspendido”. Art. VI, Sec. 2, Const. PR., LPRA, Tomo 1. CC-2020-214 11
de todos aquellos funcionarios que están bajo su poder”.
Guzmán v. Calderón, supra.
No cabe duda de que la Legislatura puede delegar en el
Poder Ejecutivo funciones legislativas siempre y cuando
medie un principio inteligible que viabilice que el
Ejecutivo actúe dentro de los parámetros concebidos en la
ley habilitadora. Véase, Sánchez et al. v. Depto. Vivienda
et al., 184 DPR 95, 119-122 (2011). Ello, sin embargo, no
fue lo que ocurrió aquí.
Según enuncié, la Determinación Administrativa postergó
la vigencia de la ley y transfirió a los individuos el deber
de presentar las declaraciones informativas, evidentemente
es un acto ultra vires por parte del Poder Ejecutivo. Lo que
es peor, la actuación del Secretario de Hacienda ocurrió
luego de que la Cámara de Representantes presentara un
proyecto de ley con idénticos propósitos que fue derrotado
en el proceso legislativo mediante el veto de bolsillo de
la gobernadora en aquel entonces.9
Ciertamente, la Determinación Administrativa usurpó los
poderes de la Asamblea Legislativa y, además, representó una
transgresión del Ejecutivo a su deber constitucional de
cumplir y hacer cumplir la Ley Núm. 60, supra. Guzmán v.
Calderón, supra. Ello, pues, tal proceder no reflejó ser una
9Véase, Informe Comité de Conferencia de 19 de noviembre de 2019 del P. de la C. 2172, 6ta Ses. Ord., 18va Asam. Leg., https://sutra.oslpr.org/osl/esutra /MedidaReg.aspx?rid=130169 (última visita, 28 de enero de 2022). CC-2020-214 12
implementación de la ley existente por el Secretario de
Hacienda, sino que, por el contrario, constituyó un
ejercicio legislativo reservado por nuestra Constitución a
la Legislatura. Dicho de otro modo, la Determinación
Administrativa impuesta por el Secretario de Hacienda se
abrogó el mandato de la Ley Núm. 60, supra, y, además,
infringió la doctrina de separación de poderes.
Ahora bien, ante el curso de acción mayoritario, nos
corresponde determinar si tal actuación constituye una
lesión concreta que viabilice que los legisladores de la
Cámara de Representantes, en su carácter individual o
institucional, prosigan su causa de acción vigorosamente.
Ramos, Méndez v. García García, supra, 394. Lo anterior,
máxime, bajo el crisol de que reiteradamente hemos resuelto
que cuando se trata de una acción en contra de funcionarios
gubernamentales, los criterios de legitimación activa deben
interpretarse de la manera más flexible, liberal y favorable
para el promovente del litigio. Íd., pág. 395.
Ante ello, la Opinión mayoritaria desacertadamente
determina que “[u]na vez se aprobó la referida ley como
corresponde, finalizó cualquier interés que [los
legisladores] hubiesen podido tener con relación a su
participación en el proceso legislativo”.10 De esta forma,
concluye que los legisladores “no demostraron haber sufrido
una lesión concreta en cuanto a sus prerrogativas
10Véase, Opinión mayoritaria, pág. 20. CC-2020-214 13
legislativas o sus funcionales constitucionales”.11 Ésto,
sin embargo, se aleja de los pronunciamientos previos de
este Tribunal.
De entrada, resaltamos que este Tribunal ha concedido
legitimación activa a los legisladores cuando éstos impugnan
una actuación ilegal del Ejecutivo o vindican sus
prerrogativas y funciones constitucionales. Véanse, Senado
v. Tribunal Supremo de Puerto Rico, supra, pág. 5; Noriega
v. Hernández Colón, supra, pág. 428.
Desde Noriega v. Hernández Colón, supra, pautamos que
una actuación en contrario del Gobernador sobre una ley
debidamente aprobada configura un daño que viabiliza
conceder legitimación activa al legislador para impugnar tal
actuación. Particularmente, en Noriega estimamos que:
La acción del Gobernador le ha causado un daño a las prerrogativas legislativas de los aquí demandantes porque estos últimos, aprobaron una ley mediante un proceso legislativo válido, que contó con la firma del Primer Ejecutivo, y la misma fue congelada, haciendo estéril y fútil todo el proceso envuelto. (Negrillas y énfasis suplido). Íd., pág. 436 esc. 30.
Estos pronunciamientos constituyen un reconocimiento
de que el derecho a legislar conferido tanto a los
legisladores del Senado como los de la Cámara de
Representantes se afecta cuando, habiendo votado y
11Id., pág. 18. CC-2020-214 14
participado del proceso legislativo, se priva a su voto y
participación del efecto que la Constitución ordena que
tenga.12 Íd.
En el caso ante nos, no tan sólo se trata de, como
ocurrió en Noriega, que el Ejecutivo se niega a implementar
una ley debidamente aprobada, sino que, lo que es peor,
estamos ante una acción afirmativa de este último de,
mediante decreto administrativo, enmendar una ley con el
propósito de posponer su implementación y alterar el mandato
expreso de la Asamblea Legislativa. Ello, pues, transfirió
el deber de la presentación de las declaraciones
informativas a quien el legislador, a todas luces, quiso
liberar. Este proceder es impermisible.
Tal y como correctamente concluyó el Tribunal de
Apelaciones,13 la Ley Núm. 60, supra, estableció, sin atisbo
alguno de ambigüedad, que la persona obligada a presentar
las declaraciones informativas es el proveedor del servicio
y no el individuo que se beneficia de ellos.
El Secretario de Hacienda no tiene la facultad de
alterar la voluntad legislativa mediante decretos
administrativos. Este poder no le fue específicamente
delegado por la Constitución y su ejecución tampoco es un
incidente necesario para el ejercicio de otras funciones
12Meléndez Juarbe, supra, pág. 60.
13Véase,Sentencia del Tribunal de Apelaciones emitida por el presidente del Panel el Juez Bermúdez Torres y la Jueza Domínguez Irizarry. Por otra parte, la Jueza Rivera Marchand emitió un voto disidente. CC-2020-214 15
expresamente conferidas. Noriega v. Hernández Colón, supra,
pág. 473. Toda vez que así lo hizo, se configuró una lesión
concreta a las prerrogativas y funciones constitucionales
de los legisladores promoventes en su capacidad individual
y como representantes institucionales de la Cámara de
Representantes.
En este contexto, la legitimación activa de los
legisladores promoventes es patente. No es contestación,
como establece una mayoría de este Tribunal, que se trata
de un daño generalizado que debe ser encausado por la
ciudadanía.14 ¿O es que, acaso, puede un ciudadano particular
promover, de manera más vigorosa que un legislador, una
violación al principio de separación de poderes? Claramente,
la respuesta es en la negativa.
Es el legislador en su capacidad individual y como
representante institucional de la Cámara de Representantes
quien está en mejor posición para vindicar el menoscabo en
sus prerrogativas y funciones constitucionales.
Particularmente, en virtud de Noriega v. Hernández Colón,
puesto que, habiendo éstos votado y participado del proceso
legislativo que culminó con la aprobación de la Ley Núm. 60,
supra, luego, con la implementación de la Determinación
Administrativa, se privó a su voto y participación del
efecto que la Constitución ordena que tenga.15 Evidentemente,
14Véase, Opinión mayoritaria, págs. 21-22.
15Meléndez Juarbe, supra, pág. 60. CC-2020-214 16
el daño claro, palpable y real se materializó, pues la
Determinación Administrativa nulificó el mandato de política
pública establecido en la Ley Núm. 60, supra.
Debido a lo anterior, los promoventes impugnaron la
validez de la actuación del Secretario de Hacienda, la cual,
según he expresado, enmendó, por la vía administrativa, una
ley válidamente aprobada durante el proceso legislativo. Con
este proceder, se soslayó el proceso legislativo compartido
entre la Cámara y el Senado para considerar esa enmienda y,
consecuentemente, se usurpó la prerrogativa del legislador
de votar o no por una enmienda al estatuto. Véase, Acevedo
Vilá v. Corrada del Río, 138 DPR 886, 902 (1995) (Opinión
disidente del Juez Asociado Señor Alonso Alonso) (Resolución
en reconsideración).
Contrario a la Mayoría, estimo que el hecho de que la
Legislatura, al igual que la ciudadanía, pueda cuestionar
la actuación ultra vires del Secretario de Hacienda, no es
razón para denegarle standing a los legisladores
promoventes. Es innegable que los legisladores —tanto en su
capacidad individual como representantes de la Cámara como
institución— tienen más interés en mantener su poder
legislativo que el propio interés de la ciudadanía en que
se respeten las prerrogativas y funciones de la Legislatura.
Estoy convencido de que la acción instada por los
legisladores no es un subterfugio para trasladar el debate
legislativo al foro judicial y, en su lugar, se trata de un
reclamo que procura vindicar una verdadera lesión a sus CC-2020-214 17
prerrogativas y funciones constitucionales. Hernández
Torres v. Hernández Colón et al., 131 DPR 593, 601 (1992).
Es incuestionable que “[n]o nos encontramos ante asuntos
abstractos e hipotéticos. Una mayoría de este Tribunal no
debió pasar por alto la realidad de los daños específicos a
los que se exponen los [legisladores]”. Muns. Aguada y
Aguadilla v. JCA, 190 DPR 122, 148 (2014) (Expresión
disidente del Juez Asociado Señor Estrella Martínez).
En fin, no podemos refrendar la actuación del
Secretario de Hacienda implica validar que el Ejecutivo se
abrogue la facultad constitucional de la Asamblea
Legislativa en la derogación, enmiendas o aprobación de los
proyectos de ley. Bajo este escenario, este Tribunal tenía
el deber de proteger el interés legítimo de los legisladores
en que las leyes se ejecuten tal y como son aprobadas, asunto
que aquí, lamentablemente, no ocurrió.
Por los fundamentos antes expresados, disiento y
hubiera confirmado el dictamen tanto del Tribunal de
Apelaciones como el del Tribunal de Primera Instancia. Ello,
por entender que la actuación ultra vires del Ejecutivo
Consecuentemente, debido a lo anterior, se provocó un daño
claro y palpable a las prerrogativas y funciones
constitucionales de los legisladores, lo cual viabilizó que CC-2020-214 18
éstos, en su carácter individual y como representantes de
la Cámara de Representantes, pudiesen vindicar su reclamo.
Luis F. Estrella Martínez
Juez Asociado
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