Municipio De San Juan v. Bosque Real S.E.; Mac Development Corp.; Junta Planificacion; Junta De Calidad Ambiental
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Municipio de San Juan Demandante
v.
Bosque Real S.E.; MAC Development Certiorari Corp.; Junta de Planificación; Junta de Calidad Ambiental 2003 TSPR 31 Demandadas-Apeladas todas Peticionarias las dos primeras 158 DPR ____
Fundación Luis Muñoz Marín Interventora-Apelante Recurrida
Número del Caso: CC-2000-361
Fecha: 4 de marzo de 2003
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I
Juez Ponente: Hon. Rafael Ortiz Carrión
Abogados de la Parte Peticionaria: Lcda. Alicia I. Lavergne Ramírez Lcdo. Danilo M. Eboli
Abogados de la Parte Recurrida: Lcda. Heidi L. Rodríguez Lcdo. Jorge E. Pérez Díaz Lcda. Glenda Labadie Jackson
Materia: Entredicho Provisional, Injunction Preliminar, Injunction Permanente, Mandamus y Sentencia Declaratoria
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Municipio de San Juan
Demandante
Bosque Real S.E.; MAC Development CC-2000-361 Corp.; Junta de Planificación; Junta de Calidad Ambiental
Demandadas – Apeladas todas Peticionarias las dos primeras
Fundación Luis Muñoz Marín
Interventora – Apelante Recurrida
Opinión del Tribunal emitida por la Jueza Asociada señora NAVEIRA DE RODÓN
San Juan, Puerto Rico a 4 de marzo de 2003
Bosque Real S.E. (en adelante Bosque Real) y MAC
Development Corp. (en adelante MAC), recurren ante nos de
una sentencia emitida por el Tribunal de Circuito de
Apelaciones. Dicho foro revocó una sentencia sumaria
emitida por el Tribunal de Primera Instancia, Sala
Superior de San Juan, mediante la cual desestimó una
demanda incoada por la Fundación Luis Muñoz Marín (en
adelante Fundación). El foro apelativo intermedio
determinó que la Consulta de Ubicación Núm. 92-17–1072-
JPU (en adelante consulta de ubicación) y los permisos
otorgados por la Junta de Planificación (en adelante
Junta) para el desarrollo del complejo residencial Bosque
Real carecían de validez y devolvió el caso al Tribunal de Primera Instancia para que la Fundación tuviera la
oportunidad de probar si el desarrollo del proyecto le ha
ocasionado daños continuos y progresivos a su predio.
Examinemos detenidamente los hechos relativos al recurso
de epígrafe.
I
El 2 de octubre de 1992, el codemandado Peter Sinz
presentó ante la Junta de Planificación una consulta de
ubicación con el objetivo de desarrollar un complejo
residencial, denominado Bosque Real. El mismo constaría de
tres (3) edificios, con un total de 240 apartamentos, y
ubicaría en un predio colindante con la Fundación. La finca
objeto de la referida consulta estaba zonificada como R-1,
por lo cual el señor Sinz solicitó una variación de acuerdo
con la sección 81.00 del Reglamento de Zonificación de
Puerto Rico, vigente a partir de 1989 (en adelante
Reglamento de Zonificación de 1989). Cabe señalar que para
la fecha en la cual se presentó la mencionada consulta de
ubicación estaba vigente el Reglamento de Zonificación de
Puerto Rico de 16 de septiembre de 1992 (en adelante
Reglamento de Zonificación de 1992), por lo cual eran dichas
normas las aplicables a la Consulta. El codemandado
solicitó que el proyecto se considerara como un “desarrollo
extenso” y que se le eximiera de cumplir con los requisitos
de densidad poblacional aplicables a los distritos R-1 y con
otros requisitos reglamentarios. Dentro del procedimiento llevado a cabo para la consulta
de ubicación, se presentó ante la Junta de Planificación un
“Formulario ambiental para proyectos residenciales,
comerciales y/o turístico-recreativos” (en adelante
Formulario Ambiental). En éste se informó que dentro de un
radio de 300 metros en o fuera de la finca donde ubicaría
Bosque Real, no existía sistema ecológico natural alguno,
con excepción de la quebrada Sabana Llana.1 El Formulario
Ambiental omitió mencionar la existencia de una colección
arbórea en el predio de la Fundación.2 La Junta, mediante
carta de 26 de abril de 1993, le informó a la Junta de
Calidad Ambiental que estaba dispuesta a autorizar la
consulta de ubicación para la construcción de Bosque Real ya
que alegadamente el proyecto no ocasionaría un impacto
ambiental significativo. En una carta posterior, el
Presidente de la Junta de Calidad Ambiental le informó a la
Junta de Planificación que el Formulario Ambiental había
1 El Formulario Ambiental se limitó a informar lo siguiente: “Flora: Árboles como el mangó, quenepa, y flamboyán entre otros. Se observó crecimiento de pangola y yerba de guinea. Fauna: Se observaron mamíferos pequeños como las ratas, aves entre ellas las reinitas, lagartijos y un sin número de insectos. No se observaron especies en peligro de extinción.” 2 De acuerdo a un inventario llevado a cabo por la Fundación antes que Bosque Real derribara los árboles ubicados en el predio de ésta, la institución contaba con una colección arbórea compuesta por: Palo de Goma, Areca, Caimito, Guaba, Palma Real, Coco, Casia Amarilla, Flamboyán, Algarrobo, Terocarpo, Madre de Cacao, Jagua, Almendra, Aceitillo, Ayúa, Reina de las Flores, Yagrumo, Teca, Palma MacArthur, Péndula, Maga, Bambú, Manzana Malaya, Anacaguita, Burro Prieto, Mango, Tulipán Africano, Quenepa, Panapén, Jaca, Havilla, Hang-Hang, Balsa, Camasey, María, Coralitos, Mariposa, Caoba de Honduras, Roble Blanco, Alcanfor y Ceiba. sido aprobado y que este satisfacía el requisito de
evaluación del impacto ambiental del proyecto.
El 17 de junio de 1993, la Junta de Planificación emitió
una resolución en la cual aprobó la consulta de ubicación
para el proyecto Bosque Real. La vigencia de dicha consulta
fue extendida posteriormente por un (1) año adicional. La
codemandada MAC presentó una solicitud de enmienda a la
consulta de ubicación, fechada 12 de diciembre de 1994, para
que se le permitiera alterar los planos del proyecto y se le
autorizara a construir once (11) edificios, estilo “walk-
up”, con capacidad para 180 apartamentos, en lugar de los
tres (3) edificios con capacidad para 240 apartamentos que
habían sido autorizados originalmente. Para la
consideración de la enmienda solicitada, la Junta no
requirió una nueva evaluación del impacto ambiental que
ocasionaría el proyecto, sino que fue utilizado el
Formulario Ambiental presentado previamente. Sin trámites
ulteriores, la Junta aprobó la enmienda solicitada el 22 de
diciembre del mismo año.
La Administración de Reglamentos y Permisos (en adelante
A.R.P.E.) aprobó el desarrollo preliminar del proyecto el 28
de diciembre de 1995. En su resolución, A.R.P.E. determinó
que Bosque Real debía cumplir con los requisitos para la
zonificación R-3.
Los codemandados señor Sinz y MAC otorgaron escritura de
compraventa mediante la cual Bosque Real adquirió el predio
donde se desarrollaría el proyecto. Posteriormente, en una
carta fechada el 2 de abril de 1996, la Oficina Estatal de Preservación Histórica le informó a la Junta de
Planificación y a Bosque Real que el predio perteneciente a
la Fundación era candidato para inscripción en el Registro
Nacional de Lugares Históricos. Debido a lo anterior, la
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Municipio de San Juan Demandante
v.
Bosque Real S.E.; MAC Development Certiorari Corp.; Junta de Planificación; Junta de Calidad Ambiental 2003 TSPR 31 Demandadas-Apeladas todas Peticionarias las dos primeras 158 DPR ____
Fundación Luis Muñoz Marín Interventora-Apelante Recurrida
Número del Caso: CC-2000-361
Fecha: 4 de marzo de 2003
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I
Juez Ponente: Hon. Rafael Ortiz Carrión
Abogados de la Parte Peticionaria: Lcda. Alicia I. Lavergne Ramírez Lcdo. Danilo M. Eboli
Abogados de la Parte Recurrida: Lcda. Heidi L. Rodríguez Lcdo. Jorge E. Pérez Díaz Lcda. Glenda Labadie Jackson
Materia: Entredicho Provisional, Injunction Preliminar, Injunction Permanente, Mandamus y Sentencia Declaratoria
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Municipio de San Juan
Demandante
Bosque Real S.E.; MAC Development CC-2000-361 Corp.; Junta de Planificación; Junta de Calidad Ambiental
Demandadas – Apeladas todas Peticionarias las dos primeras
Fundación Luis Muñoz Marín
Interventora – Apelante Recurrida
Opinión del Tribunal emitida por la Jueza Asociada señora NAVEIRA DE RODÓN
San Juan, Puerto Rico a 4 de marzo de 2003
Bosque Real S.E. (en adelante Bosque Real) y MAC
Development Corp. (en adelante MAC), recurren ante nos de
una sentencia emitida por el Tribunal de Circuito de
Apelaciones. Dicho foro revocó una sentencia sumaria
emitida por el Tribunal de Primera Instancia, Sala
Superior de San Juan, mediante la cual desestimó una
demanda incoada por la Fundación Luis Muñoz Marín (en
adelante Fundación). El foro apelativo intermedio
determinó que la Consulta de Ubicación Núm. 92-17–1072-
JPU (en adelante consulta de ubicación) y los permisos
otorgados por la Junta de Planificación (en adelante
Junta) para el desarrollo del complejo residencial Bosque
Real carecían de validez y devolvió el caso al Tribunal de Primera Instancia para que la Fundación tuviera la
oportunidad de probar si el desarrollo del proyecto le ha
ocasionado daños continuos y progresivos a su predio.
Examinemos detenidamente los hechos relativos al recurso
de epígrafe.
I
El 2 de octubre de 1992, el codemandado Peter Sinz
presentó ante la Junta de Planificación una consulta de
ubicación con el objetivo de desarrollar un complejo
residencial, denominado Bosque Real. El mismo constaría de
tres (3) edificios, con un total de 240 apartamentos, y
ubicaría en un predio colindante con la Fundación. La finca
objeto de la referida consulta estaba zonificada como R-1,
por lo cual el señor Sinz solicitó una variación de acuerdo
con la sección 81.00 del Reglamento de Zonificación de
Puerto Rico, vigente a partir de 1989 (en adelante
Reglamento de Zonificación de 1989). Cabe señalar que para
la fecha en la cual se presentó la mencionada consulta de
ubicación estaba vigente el Reglamento de Zonificación de
Puerto Rico de 16 de septiembre de 1992 (en adelante
Reglamento de Zonificación de 1992), por lo cual eran dichas
normas las aplicables a la Consulta. El codemandado
solicitó que el proyecto se considerara como un “desarrollo
extenso” y que se le eximiera de cumplir con los requisitos
de densidad poblacional aplicables a los distritos R-1 y con
otros requisitos reglamentarios. Dentro del procedimiento llevado a cabo para la consulta
de ubicación, se presentó ante la Junta de Planificación un
“Formulario ambiental para proyectos residenciales,
comerciales y/o turístico-recreativos” (en adelante
Formulario Ambiental). En éste se informó que dentro de un
radio de 300 metros en o fuera de la finca donde ubicaría
Bosque Real, no existía sistema ecológico natural alguno,
con excepción de la quebrada Sabana Llana.1 El Formulario
Ambiental omitió mencionar la existencia de una colección
arbórea en el predio de la Fundación.2 La Junta, mediante
carta de 26 de abril de 1993, le informó a la Junta de
Calidad Ambiental que estaba dispuesta a autorizar la
consulta de ubicación para la construcción de Bosque Real ya
que alegadamente el proyecto no ocasionaría un impacto
ambiental significativo. En una carta posterior, el
Presidente de la Junta de Calidad Ambiental le informó a la
Junta de Planificación que el Formulario Ambiental había
1 El Formulario Ambiental se limitó a informar lo siguiente: “Flora: Árboles como el mangó, quenepa, y flamboyán entre otros. Se observó crecimiento de pangola y yerba de guinea. Fauna: Se observaron mamíferos pequeños como las ratas, aves entre ellas las reinitas, lagartijos y un sin número de insectos. No se observaron especies en peligro de extinción.” 2 De acuerdo a un inventario llevado a cabo por la Fundación antes que Bosque Real derribara los árboles ubicados en el predio de ésta, la institución contaba con una colección arbórea compuesta por: Palo de Goma, Areca, Caimito, Guaba, Palma Real, Coco, Casia Amarilla, Flamboyán, Algarrobo, Terocarpo, Madre de Cacao, Jagua, Almendra, Aceitillo, Ayúa, Reina de las Flores, Yagrumo, Teca, Palma MacArthur, Péndula, Maga, Bambú, Manzana Malaya, Anacaguita, Burro Prieto, Mango, Tulipán Africano, Quenepa, Panapén, Jaca, Havilla, Hang-Hang, Balsa, Camasey, María, Coralitos, Mariposa, Caoba de Honduras, Roble Blanco, Alcanfor y Ceiba. sido aprobado y que este satisfacía el requisito de
evaluación del impacto ambiental del proyecto.
El 17 de junio de 1993, la Junta de Planificación emitió
una resolución en la cual aprobó la consulta de ubicación
para el proyecto Bosque Real. La vigencia de dicha consulta
fue extendida posteriormente por un (1) año adicional. La
codemandada MAC presentó una solicitud de enmienda a la
consulta de ubicación, fechada 12 de diciembre de 1994, para
que se le permitiera alterar los planos del proyecto y se le
autorizara a construir once (11) edificios, estilo “walk-
up”, con capacidad para 180 apartamentos, en lugar de los
tres (3) edificios con capacidad para 240 apartamentos que
habían sido autorizados originalmente. Para la
consideración de la enmienda solicitada, la Junta no
requirió una nueva evaluación del impacto ambiental que
ocasionaría el proyecto, sino que fue utilizado el
Formulario Ambiental presentado previamente. Sin trámites
ulteriores, la Junta aprobó la enmienda solicitada el 22 de
diciembre del mismo año.
La Administración de Reglamentos y Permisos (en adelante
A.R.P.E.) aprobó el desarrollo preliminar del proyecto el 28
de diciembre de 1995. En su resolución, A.R.P.E. determinó
que Bosque Real debía cumplir con los requisitos para la
zonificación R-3.
Los codemandados señor Sinz y MAC otorgaron escritura de
compraventa mediante la cual Bosque Real adquirió el predio
donde se desarrollaría el proyecto. Posteriormente, en una
carta fechada el 2 de abril de 1996, la Oficina Estatal de Preservación Histórica le informó a la Junta de
Planificación y a Bosque Real que el predio perteneciente a
la Fundación era candidato para inscripción en el Registro
Nacional de Lugares Históricos. Debido a lo anterior, la
Oficina recomendó que se mantuviera una distancia mínima de
diez (10) metros entre el predio de la Fundación y el
complejo residencial para proteger la colección arbórea
existente en dicho predio y establecer una zona de
amortización entre ambas fincas. Así las cosas, el 3 de
mayo de 1996, ARPE expidió el permiso de urbanización para
el proyecto. A los pocos días de haberse expedido el
mencionado permiso, Bosque Real llevó a cabo la limpieza y
nivelación del terreno donde construiría el proyecto. Tal
limpieza provocó la destrucción de parte de la vegetación
que había en el predio.
Ante tales actos, el Municipio de San Juan (en adelante
Municipio) presentó la Consulta de Ubicación y Adquisición
Núm. 96-17-0656-JGUT a los fines de establecer un parque en
el predio donde se había autorizado la construcción del
complejo residencial. La Junta emitió una resolución,
notificada el 10 de julio de 1996, en la cual aprobó la
referida consulta. Bosque Real solicitó reconsideración.
Debido a lo anterior, la Junta dejó la resolución en
suspenso y ordenó la celebración de una vista
administrativa.
Por su parte, la Fundación presentó dos (2) escritos,
titulados “Moción de desestimación” y “Comparecencia de la
Fundación Luis Muñoz Marín interventor y vecino colindante”, en el procedimiento referente a la consulta de ubicación
presentada por el Municipio, en los cuales cuestionó la
validez de la autorización de la consulta de ubicación
presentada por Bosque Real. El 30 de septiembre de 1996, la
Junta de Planificación emitió una resolución en la que
declaró sin lugar la solicitud de reconsideración presentada
por Bosque Real y confirmó su aprobación a la consulta
presentada por el Municipio. La agencia condicionó su
aprobación al cumplimiento por parte del Municipio con los
requisitos para la expropiación del terreno. En la misma
resolución, la Junta desestimó la solicitud de la Fundación
por entender que carecía de autoridad para dejar sin efecto
una determinación llevada a cabo por un funcionario
debidamente autorizado.
El 18 de septiembre de 1996, el Municipio radicó una
demanda y una moción de interdicto preliminar y permanente
contra Bosque Real, Peter Sinz, MAC, A.R.P.E., la Junta de
Planificación y la Junta de Calidad Ambiental. En su
demanda el Municipio solicitó que se declarara la nulidad de
la consulta de ubicación presentada por Bosque Real y de los
permisos otorgados para el desarrollo del proyecto.
Solicitó, además, la paralización inmediata de las obras de
construcción.
La Fundación presentó una demanda de intervención el 23
de septiembre de 1996 en la cual alegó que la consulta de
ubicación y los permisos otorgados para la construcción de
Bosque Real fueron autorizados en contravención a los
requisitos de notificación, vista pública y declaración de impacto ambiental establecidos en la legislación y
reglamentación aplicables. Basándose en lo anterior, alegó
que éstos carecían de validez y finalidad. Además, solicitó
que el tribunal dictara los remedios apropiados para reparar
los daños continuos y progresivos que la construcción había
ocasionado al sistema ecológico existente en su predio. El
Tribunal de Primera Instancia declaró con lugar la solicitud
de intervención radicada por la Fundación.
El 23 de septiembre de 1996, se celebró una vista para
atender la solicitud de interdicto preliminar presentada por
el Municipio. El 11 de octubre del mismo año, dicho foro
emitió una resolución interlocutoria en la cual desestimó la
referida solicitud. Luego de varios incidentes procesales,
el Municipio desistió de su demanda con perjuicio, sin
embargo, la Fundación continuó con el pleito. La Junta
solicitó la desestimación de la demanda alegando que: (1) de
acuerdo con la doctrina de incuria, la Fundación estaba
impedida de solicitar remedios interdictales; (2) la demanda
constituía un ataque colateral a una decisión final y firme
de la Junta de Planificación; (3) la Fundación tenía
disponible el recurso de revisión judicial y no lo utilizó,
por lo cual estaba impedida de incoar una acción en los
tribunales; y (4) la Junta de Planificación había cumplido
con todos los requisitos establecidos en la Ley sobre
Política Pública Ambiental del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico, 12 L.P.R.A. § 1121 et seq. La Fundación
replicó aduciendo que a pesar de ser el predio colindante
con Bosque Real, nunca fue notificada de los procedimientos referentes a la consulta de ubicación y por ello la Junta no
podía plantear las defensas de incuria y cosa juzgada.
Solicitó que el tribunal emitiera una sentencia sumaria
parcial en la cual declarara la nulidad y falta de finalidad
de la consulta de ubicación y de los permisos otorgados para
el desarrollo de Bosque Real y que ordenara la celebración
de una vista evidenciaria para determinar las medidas
reparadoras a los daños progresivos y continuos que había
sufrido su predio.
El Tribunal de Primera Instancia dictó sentencia sumaria
parcial el 8 de agosto de 1998 en la cual desestimó la
demanda incoada por la Fundación. La parte demandante
radicó un recurso apelativo ante el Tribunal de Circuito de
Apelaciones. El referido foro dejó sin efecto la sentencia
sumaria emitida por el Tribunal de Primera Instancia y
devolvió el caso para que la Fundación tuviera la
oportunidad de probar los daños que alegadamente Bosque Real
ocasionó a su predio. De esta sentencia recurren ante nos
las peticionarias Bosque Real y MAC alegando que:
1. ERRÓ EL TRIBUNAL APELATIVO AL DETERMINAR QUE PROCEDE LA CONCESIÓN DE REMEDIOS SI LA FUNDACIÓN PRUEBA DAÑOS CONTINUADOS Y AL NO DETERMINAR QUE FALTAN PARTES INDISPENSABLES.
2. ERRÓ EL TRIBUNAL APELATIVO AL DECLARAR NULOS LA AUTORIZACIÓN DE LA CONSULTA DE BOSQUE REAL Y LOS OTROS PERMISOS OTORGADOS PARA EL DESARROLLO DEL PROYECTO.
(a) Contrario a lo determinado por el Tribunal Apelativo, el proyecto Bosque Real no tiene una densidad mayor que la del área circundante. Por ende, la Junta de Planificación no estaba obligada a celebrar una vista pública bajo la subsección 97.03 [sic] del Reglamento de Zonificación. (b) El Tribunal Apelativo actuó contrario a principios claros de hermenéutica al concluir que la subsección 97.02(3) del Reglamento de Zonificación requiere la celebración de una vista pública cuando se dé cualquiera de las dos condiciones allí establecidas.
(c) Contrario a lo que concluyó el Tribunal Apelativo, la Junta de Planificación no tenía la obligación de celebrar vistas públicas porque el cambio autorizado de un distrito R-1 a R-3 no constituye una variación en “uso”.
3. ERRÓ EL TRIBUNAL APELATIVO AL DECLARAR LA FALTA DE FINALIDAD DE LA CONSULTA DE UBICACIÓN DE BOSQUE REAL.
4. ERRÓ EL TRIBUNAL APELATIVO AL DETERMINAR QUE SE VIOLÓ LA LEY DE POLÍTICA PÚBLICA AMBIENTAL.
(a) Contrario a lo que concluyó el Tribunal Apelativo, la Junta de Planificación cumplió con su deber ministerial de evaluar adecuadamente el impacto ambiental del proyecto Bosque Real.
(b) Contrario a lo que concluyó el Tribunal Apelativo, Bosque Real no tenía la obligación de identificar el predio de la Fundación como “bosque” ni como sistema ecológico de particular interés.
5. ERRÓ EL TRIBUNAL APELATIVO AL NO DETERMINAR QUE LA CAUSA DE ACCIÓN EN DAÑOS DE LA FUNDACIÓN ESTÁ PRESCRITA.
Con este trasfondo fáctico, procederemos a resolver la
presente controversia a la luz de la normativa aplicable.
II
Para analizar el primer señalamiento de error es
necesario acudir a las Reglas de Procedimiento Civil y su jurisprudencia interpretativa. Dispone la Regla 16 sobre la
acumulación indispensable de partes:
Regla 16.1. Acumulación indispensable
Las personas que tuvieren un interés común sin cuya presencia no pueda adjudicarse la controversia, se harán partes y se acumularán como demandantes o demandadas según corresponda. Cuando una persona que deba unirse como demandante rehusare hacerlo, podrá unirse como demandada.
Regla 16.2. Acumulación no indispensable
El tribunal podrá ordenar la comparecencia de aquellas personas sujetas a su jurisdicción, que a pesar de no ser partes indispensables, deban ser acumuladas si se ha de conceder un remedio completo a las personas que ya sean partes en el pleito. 32 L.P.R.A. Ap. III.
Este precepto procesal forma parte del esquema de rango
constitucional que prohíbe que una persona sea privada de su
libertad o propiedad sin el debido proceso de ley. Art. II,
Sec. 7, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1. También obedece a
la necesidad de que se incluyan en el pleito aquellas partes
que sean necesarias para obtener un remedio completo.
Cepeda Torres v. García Ortiz, 132 D.P.R. 698, 704 (1993).
Mediante esta Regla se protege a las personas ausentes de un
pleito de los posibles efectos perjudiciales que le pueda
ocasionar un decreto judicial y, además, se evita la
multiplicidad de litigios. Hernández Agosto v. Romero
Barceló, 112 D.P.R. 407, 412-13 (1982); Rodríguez Rodríguez
v. Moreno Rodríguez, 135 D.P.R. 623, 627 (1994).
Una parte indispensable es “aquella cuyos derechos e
intereses podrían quedar destruidos o inevitablemente
afectados por una sentencia dictada estando esa persona
ausente del litigio”. (Énfasis suplido.) Fuentes v. Tribunal de Distrito, 73 D.P.R. 959, 981 (1952). El tercero
ausente debe tener un interés común en el pleito que
convierte su presencia en un requisito indispensable para
impartir justicia completa. Hernández Agosto v. López
Vives, 114 D.P.R. 601, 605 (1983). La frase “remedio
completo” tiene un significado especial. Ésta no debe
interpretarse conforme a criterios estrictamente semánticos.
“El remedio completo a que se refiere la Regla 16 alude al
remedio entre las personas y entidades que ya son partes en
el pleito y no al obtenible entre una parte y el ausente.”
(Énfasis en el original.) Id. en la pág. 607.
Para determinar si se debe acumular una parte, es
necesario evaluar los hechos particulares de cada caso. En
dicho análisis deben tomarse en cuenta factores, tales como:
tiempo, lugar, modo, clase de derechos, alegaciones, prueba,
intereses en conflicto, formalidad y resultado. Sánchez
Encarnación v. Sánchez Brunet, res. el 13 de julio de 2001,
154 D.P.R. _____ (2001), 2001 T.S.P.R. 107, 2001 J.T.S. 112.
Conforme la Regla 10.2 de Procedimiento Civil, 3
L.P.R.A. Ap. III, la omisión de una parte indispensable
constituye una defensa para la parte contra la cual se
reclama y puede dar lugar a la desestimación del pleito.
Sin embargo, lo anterior no es óbice para que el tribunal
ordene traer al pleito a la parte omitida. José A. Cuevas
Segarra, Tratado de Derecho Procesal Civil, Tomo 1,
Publicaciones JTS, 2000, pág. 371; Meléndez Gutiérrez v.
E.L.A., 113 D.P.R. 811, 816 (1983); Vencedor Dev. Corp. v.
Aut. de Carreteras, 136 D.P.R. 456, 460 (1994). Por otro lado, anteriormente hemos establecido que cuando el tercero
ausente es el Estado o alguna de sus agencias o
funcionarios, existe una tendencia a evitar dificultar la
labor del demandante con planteamientos sobre partes
indispensables. Hernández Agosto v. López Vives, supra, en
la pág. 611.
La parte peticionaria alega que el Departamento de
Recursos Naturales es parte indispensable en el caso de
autos debido a que dicha agencia tiene la responsabilidad de
establecer las medidas que sean necesarias para la
conservación forestal. Además, es la encargada de estimular
la iniciativa privada a tales fines, de acuerdo con la Ley
de Bosques de Puerto Rico, Ley Núm. 33 de 1 de julio de
1975, según enmendada, 12 L.P.R.A. §§ 191 et seq. Arguyen
los peticionarios que el foro apelativo erró al ordenarles
la reparación de los daños ocasionados al sistema ecológico
de la Fundación ya que sería el Departamento de Recursos
Naturales el encargado de toda siembra y establecimiento de
zona de amortización ambiental. No les asiste la razón.
En primer lugar, la Fundación no ha sido declarada
Bosque Estatal o Bosque Auxiliar,3 sino que fue reconocida
como lugar de interés público en consideración a su valor
histórico, educativo y cultural mediante la Ley Núm. 68 de 3
de julio de 1986. Debido a lo anterior, no es el
3 La Ley de Bosques de Puerto Rico faculta al Gobernador(a) para declarar como Bosque Estatal cualquier terreno que crea es más apropiado para uso forestal que para otros usos. El Secretario de Recursos Naturales podrá clasificar como Bosques Auxiliares tierras privadas que excedan de cinco (5) cuerdas contiguas a aquellas dedicadas Departamento de Recursos Naturales el principal encargado de
tal predio, aunque sí se reconoce el valor ecológico de la
Fundación debido a la colección arbórea existente en el
predio.
En segundo lugar, no es indispensable la comparecencia
del Departamento de Recursos Naturales para que este
Tribunal pueda conceder un remedio completo. Conforme la
jurisprudencia previamente citada, el remedio completo al
que aluden las Reglas de Procedimiento Civil se refiere al
obtenible entre las partes que ya están en el pleito y no
entre una parte y el tercero ausente. Hernández Agosto v.
López Vives, supra. El remedio solicitado en la presente
causa de acción es el resarcimiento de los daños ambientales
que sufrió el predio de la Fundación colindante con Bosque
Real. De probarse tales daños, Bosque Real tiene plena
capacidad para repararlos ya sea reemplazando los árboles
cortados, creando una zona de amortización entre ambos
predios o mediante cualquier otro medio que el foro de
instancia estime apropiado. En tales circunstancias, no es
indispensable la intervención del Departamento de Recursos
Naturales ya que aunque dicha agencia es la encargada de
implantar la política pública de conservación, expansión y
protección forestal del Estado Libre Asociado, 12 L.P.R.A. §
192, nuestro ordenamiento no excluye la iniciativa privada
en la siembra de árboles y conservación ambiental. La
ausencia del Departamento de Recursos Naturales como parte
en la controversia ante nos, no impide que la Fundación
exclusivamente a la producción y desarrollo de bosques. 12 obtenga un remedio adecuado en caso de que logre probar los
daños alegados.
Por otra parte, aducen los peticionarios que los dueños
de los apartamentos de Bosque Real son partes indispensables
para adjudicar la presente controversia ya que son ellos los
actuales dueños del predio objeto de este litigio. Respecto
a este señalamiento, debemos hacer referencia a la Regla
22.3 de las de Procedimiento Civil que establece, en lo
pertinente, que “[e]n caso de cualquier cesión de interés,
podrá continuarse el pleito por o contra la parte original,
a menos que el tribunal, previa solicitud al efecto,
disponga que el cesionario sea sustituido en el pleito o
acumulado a la parte original.” 32 L.P.R.A. Ap. III.
Cuando ocurre la cesión de un crédito o un bien, la
sustitución es optativa. “Quiere decir que no es
indispensable verificar la sustitución del cesionario por el
cedente como parte ya que una vez cedido un bien o crédito
litigioso la R. 22.3, 1979 permite que el caso continúe
tramitándose en pro o en contra del titular original, o sea
del cedente.” Rafael Hernández Colón, Práctica jurídica de
Puerto Rico, Michie of Puerto Rico, 1997, pág. 120. En
Pereira v. I.B.E.C., 95 D.P.R. 28, 66 (1967), reiteramos
esta norma al establecer que la demanda incoada en contra de
una compañía desarrolladora y los compradores de las
residencias, quienes llevaron a cabo ventas sucesivas, pudo
haber continuado a nombre de los compradores originales a
tenor con la Regla 22.3. “La realidad es que el trámite
L.P.R.A. §§ 193, 200. procesal de sustitución en nada afecta los derechos
sustantivos de las partes.” Id. Al no ser compulsoria la
sustitución de Bosque Real y MAC por los adquirentes de los
apartamentos, no procede desestimar la demanda instada
contra los peticionarios por falta de parte indispensable,
por lo tanto, no se cometió el primer error.
III
En su segundo señalamiento de error los peticionarios
alegan que incidió el tribunal apelativo al declarar la
nulidad de la consulta de ubicación y de los permisos
otorgados para el desarrollo del proyecto Bosque Real por
haber incumplido los requisitos de notificación a los
colindantes y de celebración de vista pública.
La Junta de Planificación es el organismo gubernamental
creado con el propósito de desarrollar los recursos humanos,
económicos, ambientales y físicos de forma coordinada para
crear las condiciones necesarias que propendan al desarrollo
integral de la sociedad. 23 L.P.R.A. § 62c. Su creación
obedece a la necesidad de velar por la ordenada y adecuada
utilización de nuestros escasos terrenos y recursos
naturales. Art. VI, Sec. 19, Const. E.L.A., L.P.R.A. Tomo
1. La Junta debe ejercer sus funciones cumpliendo con la
política pública del Estado Libre Asociado de “fomentar la
participación de la ciudadanía en el proceso de
planificación de Puerto Rico”. 23 L.P.R.A. § 62v(a). Entre
los deberes de dicho cuerpo se encuentra el de promover la comprensión pública del proceso de planificación, empleando
aquellos medios informativos que estime adecuados. 23
L.P.R.A. § 62v(b).
Al amparo de las facultadas delegadas en ley, la Junta
aprobó el Reglamento de Zonificación de 1992.4 En la
sección introductoria, el Reglamento establece:
Mediante la zonificación se establecen las normas esenciales sobre cómo y dónde deben ubicarse las múltiples actividades sociales y económicas de Puerto Rico. A través de este proceso se clasifican los terrenos en zonas o distritos y se establecen para cada uno disposiciones específicas sobre el uso de los terrenos y sobre las obras y estructuras a permitirse. Reglamento de Zonificación de Puerto Rico, Reglamento de Planificación Núm. 4 de 16 de septiembre de 1992, 23 R.P.R. § 650.1640.
Para evadir la rigidez del esquema de zonificación, el
Reglamento establece el procedimiento de la consulta de
ubicación. El mismo constituye una solicitud para que la
Junta “evalúe, pase juicio y tome la determinación que
estime pertinente sobre propuestos usos de terrenos que no
son permitidos ministerialmente por la reglamentación
aplicable en áreas zonificadas pero que las disposiciones
reglamentarias proveen para que se consideren”. Reglamento,
supra, en la § 2.01, 23 R.P.R. § 650.1648(59). La Junta
tiene gran discreción en el ejercicio de su facultad de
evaluar las consultas de ubicación, sin embargo, está sujeta
al cumplimiento de las normas y requisitos establecidos en
la ley y en la jurisprudencia. T-JAC, Inc. v. Caguas
4 Dicho Reglamento fue enmendado el 5 de noviembre de 2000 mediante el Reglamento de Planificación Núm. 6211, sin embargo, para resolver la controversia de autos haremos referencia a la versión de 1992 por ser la vigente al momento de los hechos. Centrum Limited Partnership, res. el 12 de abril de 1999,
148 D.P.R. _____ (1999), 99 T.S.P.R. 54, 99 J.T.S. 60.
Cuando una consulta de ubicación conlleva la variación
de las disposiciones reglamentarias, se requiere la
presentación de una solicitud de variación. Id. Las
variaciones que pueden solicitarse a la luz del Reglamento
son de dos (2) tipos: una variación en uso y “otras
variaciones”. Reglamento, supra, en las §§ 98.05-98.06, 23
R.P.R. § 650.1745(4)(5). La variación en uso:
es un permiso para dedicar una propiedad a un uso prohibido por las restricciones impuestas por el Reglamento de [Zonificación] en una zona o distrito y que sólo se concede, vía excepción, para evitar perjuicios a una propiedad cuando se demuestre que, debido a circunstancias extraordinarias, la aplicación estricta de esa reglamentación equivaldría a una confiscación de la propiedad. (Énfasis en el original.) T-JAC, Inc. v. Caguas Centrum Limited Partnership, supra.
Para que la Junta pueda autorizar una variación en uso es
necesario que el propietario del predio demuestre que
ninguno de los usos que están permitidos en el distrito es
viable en la propiedad desde el punto de vista económico o
físico, es decir, debe “probar que su propiedad está
particularmente afectada por una reglamentación que
result[a] innecesariamente gravosa.” A.R.P.E. V. J.A.C.L.,
124 D.P.R. 858, 864 (1989); Reglamento, supra, en la §
98.05, 23 R.P.R. § 650.1745(4). Además, es necesario que
las razones por las cuales se solicita la variación sean
únicas a la estructura y no una característica generalizada
del distrito donde ubica la misma. Un requisito adicional
para la concesión de una variación en uso es la celebración de vistas públicas. Reglamento, supra, en la § 98.04, 23
R.P.R. § 650.1745(3).
El Reglamento de Zonificación también faculta a la Junta
para autorizar “otras variaciones” a los usos permitidos en
el distrito. Reglamento, supra § 98.06, 23 R.P.R. §
650.1745(5). Previamente hemos establecido que:
En estos casos la variación no va dirigida a alterar el uso, sino a dispensar al propietario del cumplimiento de uno o más de los requisitos que establece el Reglamento de Zonificación, para la zona donde radica el inmueble... Una persona que solicita una variación según este apartado, al contrario de aquel que invoca la variación en uso, desea seguir utilizando la propiedad para el uso permitido, pero necesita que se le exima de uno de los requisitos de zonificación para asegurar la viabilidad del uso permitido. Asoc. Res. Park Side, Inc. v. J.P. I, 139 D.P.R. 349, 356 (1995).
Cuando se solicitan “otras variaciones”, la celebración de
vista pública tiene carácter discrecional. Reglamento,
supra, en la § 98.06, 23 R.P.R. § 650.1745(5).
Por la naturaleza del interés público en la
planificación urbana, las variaciones no se favorecen.
Éstas deben concederse cuando concurran circunstancias
extraordinarias y para evitar perjuicios a la propiedad.
“La Junta nunca debe aplicar con laxitud los requisitos para
aprobar las variaciones porque ello socava la política
pública de desarrollo ordenado latente en la legislación
sobre planificación.” (Énfasis suplido.) Asoc. Res. Park
Side v. J.P. III, res. el 7 de octubre de 1999, 149 D.P.R.
_____ (1999), 99 T.S.P.R. 149, 99 J.T.S. 155.
En el caso ante nos el Tribunal de Circuito resolvió que
Bosque Real había solicitado una variación en uso para el desarrollo del proyecto y, por lo tanto, la celebración de
la vista pública era de carácter mandatorio. Diferimos de
la conclusión del tribunal apelativo. El complejo
multifamiliar Bosque Real pretendía ser ubicado en un
distrito zonificado R-1,5 lo que significa que es de baja
densidad poblacional. Reglamento, supra, en la § 11.00, 23
R.P.R. §650.1657. Sin embargo, como Bosque Real conllevaba
la construcción de 240 apartamentos, que luego de la
enmienda a la consulta de ubicación pasaron a ser 180, los
peticionarios solicitaron una variación a las disposiciones
reglamentarias aplicables a la propiedad ya que el complejo
residencial era de alta densidad poblacional, por tanto, en
la consulta solicitaron autorización para un desarrollo
extenso. El uso que se le daría al predio continuaría
siendo residencial, pero con una mayor densidad poblacional
que en el resto del distrito. Aunque reiteramos que la
redacción de la terminología del Reglamento de Zonificación
es imprecisa, Asoc. Res. Park Side v. J.P. I, supra, en la
pág. 354, no podemos considerar como variación en uso la
solicitada por los peticionarios.
Conforme a las diferencias entre una variación en uso y
“otras variaciones”, que hemos expuesto previamente, la
variación en uso implica autorización para utilizar la
propiedad para un uso prohibido en el distrito. El uso que
5 El Reglamento define distrito R-1 como uno “de baja densidad poblacional [que] se establece para clasificar terrenos para facilitar, según se justifique, las necesidades del crecimiento urbano, y para preservar el carácter residencial de áreas desarrolladas o que puedan desarrollarse en solares de novecientos (900) metros pretende darle Bosque Real a su predio no está prohibido en
el distrito, pues el mismo está clasificado para uso
residencial. Resolver que cualquier cambio que afecte la
densidad poblacional en un terreno automáticamente
constituye una variación en uso, convertiría prácticamente
todas las variaciones solicitadas en nuestro país en
variaciones en uso, lo que conllevaría requisitos procesales
adicionales que transformarían los procedimientos expeditos
celebrados ante la Junta en largas jornadas con un efecto
paralizante en el desarrollo urbano. Debemos recordar que
los procedimientos administrativos tienen el propósito de
asegurar soluciones equitativas en una forma rápida, justa y
económica. Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme,
Ley Núm. 170 de 12 agosto de 1988, según enmendada, 3
L.P.R.A. § 2101.
En el caso Asoc. Res. Park Side v. J.P. I, supra,
tuvimos que interpretar las escuetas definiciones que
establece el Reglamento de Zonificación para determinar si
la Junta estaba obligada a celebrar vistas públicas ante una
solicitud por parte de la Compañía Telefónica de Puerto Rico
para que se le eximiera de los requisitos reglamentarios
aplicables a unos terrenos. La Compañía Telefónica
pretendía construir un edificio de cuatro (4) niveles con
facilidades recreativas, enfermería y estacionamiento en dos
(2) solares. Uno de los solares estaba destinado a uso
residencial, zonificado R-3, mientras que el otro estaba
limitado a ciertas actividades comerciales, zonificado C-2.
cuadrados o más”. Reglamento, supra, en la § 11.01, 23 Luego de distinguir las figuras de variación en uso y otras
variaciones, resolvimos que la solicitud de la Compañía
Telefónica “al menos respecto al lote R-3, debió haber sido
considerada como una variación en uso”. Asoc. Res. Park
Side v. J.P. I, supra, en la pág. 357. Esta determinación
obedeció a que evidentemente el uso comercial propuesto por
la Telefónica estaba prohibido en un distrito clasificado
para uso residencial.
Bosque Real no pretende darle un uso distinto a su
terreno, sino que mediante la consulta de ubicación solicitó
que se le eximiera de cumplir con el requisito de densidad
poblacional establecido para los distritos R-1, por lo cual,
tal solicitud recae dentro de las “otras variaciones”
contempladas por el Reglamento de Zonificación. De acuerdo
con tales circunstancias, la celebración de una vista
pública era discrecional de la Junta, por lo tanto, erró el
foro intermedio al resolver que estamos ante una solicitud
de variación en uso. Sin embargo, los anteriores
pronunciamientos no disponen de la presente controversia.
El complejo residencial Bosque Real conllevaba una
densidad poblacional mayor a la admitida en un distrito R-1.
Por tal razón, A.R.P.E. desde sus consideraciones
preliminares evaluó el proyecto de acuerdo a los parámetros
de un distrito R-36 y al aprobar la consulta de ubicación
R.P.R. § 650.1657(1). 6 Véase Memorial de la Administración de Reglamentos y Permisos, 17 de marzo de 1995. Un distrito zonificado R-3 es de densidad poblacional intermedia y “se establece para clasificar áreas residenciales desarrolladas o que puedan desarrollarse y en donde se permitirán diferentes tipos de viviendas en solares de trescientos (300) metros cuadrados hizo hincapié en que: “[e]l diseño y uso del proyecto
cumplirá con los parámetros correspondiente [sic] a un
Distrito R-3, conforme a las disposiciones del Reglamento de
Zonificación”.7 De la consulta de ubicación presentada por
Bosque Real y de los pronunciamientos emitidos por A.R.P.E.
surge que la construcción del complejo residencial
conllevaba la rezonificación de la propiedad.
En López Malavé v. Roig Sucesores, Inc., res. el 17 de
junio de 2002, 157 D.P.R. _____ (2002), 2002 T.S.P.R. 79,
2002 J.T.S. 85, al referirnos a consultas de ubicación que
conllevan cambios en la zonificación del predio,
establecimos:
Todo proyecto que conlleve un cambio de zonificación tiene que cumplir con los requisitos aplicables para una rezonificación. Así, están sujetos a cumplir con las normas sobre cambios de zonificación tanto los cambios de zonificación “directos”(aquellos en los que una parte propiamente solicita un cambio de zonificación para un predio de su pertenencia) como los “indirectos” (aquellos en que mediante el vehículo procesal de la consulta de ubicación una parte pretende la aprobación de un proyecto que eventualmente conllevara [sic] la rezonificación del predio)....
[E]l mero hecho de utilizar un mecanismo de consulta de ubicación no exime a una parte de cumplir con los requisitos de un cambio de zonificación (o una variación o excepción según sea el caso) si dicha consulta conlleva eventualmente una rezonificación del área.8 (Énfasis en el original.)
o más”. Reglamento, supra, en la § 13.01, 23 R.P.R. § 650.1659(1). 7 Véase Memorial de la Administración de Reglamentos y Permisos, 4 de enero de 1995, pág. 6. 8 Con estos señalamientos interpretamos y confirmamos nuestra decisión de T-JAC, Inc. v. Caguas Centrum Limited Partnership, supra. El Reglamento de Zonificación establece que la Junta
podrá considerar el rezonificar algún sector o solar,
siempre que la parte peticionaria: notifique su intención de
radicar la solicitud de cambio de zonificación a los dueños
de las propiedades más cercanas al área cuya rezonificación
se propone; incluya un plano de localización; prepare un
memorial explicativo con una descripción completa del
sector, explique las razones para su solicitud y los
beneficios que derivará la comunidad con el cambio; e
incluya la cabida del solar en metros cuadrados.
Reglamento, supra, en la § 4.06, 23 R.P.R. § 650.1650(6).
Además, el Reglamento establece que “se requerirá la
celebración de una vista pública previa a cualquier
determinación de la Junta sobre la propuesta de zonificación
o rezonificación.” (Énfasis suplido.) Reglamento, supra,
en la § 4.08, 23 R.P.R. § 650.1650(8).
Los peticionarios presentaron una consulta de ubicación
que implicaba la rezonificación de un predio de R-1 a R-3,
por lo cual tenían que cumplir con los requisitos
reglamentarios para una rezonificación, que incluyen la
notificación a los colindantes. Por su parte, la Junta
estaba obligada a celebrar una vista pública. Al examinar
el expediente de autos hallamos que la Fundación, predio
colindante con Bosque Real, no fue notificada de ninguno de
los incidentes procesales referentes a la consulta de
ubicación. Tampoco se celebró la vista pública requerida en
situaciones como la presente. El incumplimiento con los
requisitos reglamentarios para una consulta de ubicación que conllevaba la rezonificación del predio vicia de nulidad
dicha consulta y los permisos otorgados para el proyecto.
Ni la Junta ni los peticionarios pueden evadir el
cumplimiento con las disposiciones legales utilizando
subterfugios nominales en contravención con la clara
política pública que requiere la participación ciudadana en
la planificación del país.
Aunque lo anterior dispone del segundo error aducido por
la parte peticionaria, conviene señalar que Bosque Real en
su consulta de ubicación solicitó que su proyecto se
denominara como desarrollo residencial extenso. Tal
solicitud, aunada a la rezonificación que implicaba la
construcción, obligaba a los peticionarios a cumplir con los
requisitos de rezonificación y de desarrollo extenso. Un
desarrollo extenso:
Comprende los desarrollos residenciales para veinte (20) o más familias o solares en pueblos o áreas con una población urbana censal menor de diez mil (10,000) personas; treinta (30) o más familias o solares en pueblos o áreas con una población urbana censal entre diez mil (10,000) a cuarenta mil (40,000) personas y cuarenta (40) o más familias o solares en pueblos o áreas con una población urbana censal sobre cuarenta mil (40,000) personas conforme a los resultados del último censo poblacional.... Reglamento, supra, en la § 2.01, 23 R.P.R. § 650.1648(68).
Al evaluar un proyecto de desarrollo residencial
extenso, la Junta debe tomar en consideración los siguientes
factores: conformidad del uso propuesto y su intensidad con
el Plan de Usos de Terrenos; disponibilidad, programación y
mejoras propuestas por el proyecto a la infraestructura del
sector; y la forma en que el proyecto propiciaría el
desarrollo integral del sector y mantendría las mejoras existentes. Reglamento, supra, en la § 95.03, 23 R.P.R. §
650.1742(2). Constituye un requisito esencial que:
Se celebr[e] vista pública con notificación a los dueños de los terrenos circundantes cuando el desarrollo residencial extenso tenga acceso a una calle municipal a la cual den frente más de diez (10) estructuras residenciales en una distancia de doscientos cincuenta (250) metros, medidos desde las entradas al proyecto, y siempre que la densidad propuesta sea mayor que la del área circundante. Reglamento, supra, en la § 97.02, 23 R.P.R. § 650.1744(1)(c).
Los peticionarios alegan que la recién citada
disposición establece el requisito de vista pública cuando
concurran las dos (2) condiciones allí establecidas. Tal
conclusión es errónea a la luz de nuestra decisión en Ortiz
v. J.P., res. el 26 de septiembre de 2000, 152 D.P.R. _____
(2000), 2000 T.S.P.R. 139, 2000 J.T.S. 151:
[Este inciso] del Reglamento de Zonificación, en relación a proyectos de desarrollo residencial extenso, establece dos (2) circunstancias en las cuales es mandatorio que la Junta celebre vistas públicas con notificación a los dueños de terrenos circundantes. La primera es cuando el proyecto tenga acceso a una calle municipal bajo las condiciones allí descritas. Y, la segunda, que es de aplicación al caso de autos, siempre que la densidad propuesta sea mayor que la del área circundante. Esta interpretación no sólo le insufla vida a la política pública de “fomentar la participación de la ciudadanía en el proceso de planificación” esbozada por la propia Ley Orgánica de la Junta de Planificación de Puerto Rico, sino que establece un balance entre el poder del estado para velar por la adecuada utilización de los terrenos y el derecho de los ciudadanos al libre disfrute de sus propiedades. Además fomenta la confianza del Pueblo en que las zonificaciones donde tienen sus hogares no serán alteradas a sus espaldas y sin brindarles la oportunidad de que los funcionarios públicos a cargo del proceso tomen en consideración sus puntos de vista. (Énfasis suplido y citas omitidas.) El Tribunal de Circuito interpretó correctamente la
mencionada disposición ya que será necesaria la celebración
de una vista pública en los casos de desarrollos
residenciales extensos cuando concurran cualquiera de las
dos (2) circunstancias establecidas en el Reglamento. En el
caso de marras, Bosque Real tiene una densidad de un
distrito R-3 a pesar que está ubicado en un distrito R-1,
por lo cual era necesaria la celebración de vista pública.
Al incumplirse tal requisito, la consulta de ubicación
mediante la cual fue aprobado el proyecto es nula. El
segundo error no fue cometido.
Por las razones expuestas anteriormente para declarar la
nulidad de la consulta de ubicación de Bosque Real, es
innecesario abordar el cuarto señalamiento de error a los
efectos de que la Junta evaluó adecuadamente el impacto
ambiental del proyecto. Procederemos a determinar si la
decisión de la Junta era final a la luz de las doctrinas de
cosa juzgada y agotamiento de remedios administrativos.
IV
La doctrina de cosa juzgada, de origen romano, tiene
base estatutaria en el artículo 1204 del Código Civil de
Puerto Rico, 31 L.P.R.A. § 3343. De acuerdo con éste, para
que se active la presunción de cosa juzgada en otro juicio,
“es necesario que entre el caso resuelto por la sentencia y
aquél en que ésta sea invocada, concurra la más perfecta
identidad entre las cosas, las causas, las personas de los litigantes y la calidad con que lo fueron.” Id. La
doctrina está fundamentada en el interés del Estado en
ponerle fin a los litigios y en proteger a los ciudadanos
para que no se les someta en múltiples ocasiones a los
rigores de un proceso judicial. Pérez v. Bauzá, 83 D.P.R.
220, 225 (1961). El efecto de la aplicación de esta
doctrina es que la sentencia emitida en un pleito anterior
impide que se litiguen posteriormente, entre las mismas
partes y sobre las mismas causas de acción y cosas, las
controversias ya litigadas y adjudicadas y aquellas que se
pudieron haber litigado. Pagán Hernández v. U.P.R., 107
D.P.R. 720, 732-33 (1978); Mercado Riera v. Mercado Riera,
100 D.P.R. 940, 950 (1972).
En el campo del derecho administrativo, la doctrina de
cosa juzgada es aplicable en las siguientes vertientes:
dentro de la misma agencia; interagencialmente, es decir, de
una agencia a otra; y entre las agencias y los tribunales.
Pagán Hernández v. U.P.R., supra, en la pág. 733. A pesar
de lo anterior, la aplicabilidad de la doctrina a los
procesos administrativos no es automática y absoluta.
“Judicialmente existe el poder de modificar y hasta de
rechazar las determinaciones administrativas cuando ese
curso sea el más justo y conveniente en orden al interés
público. Igualmente existe la facultad de evaluar si las
partes han podido litigar oportuna y adecuadamente la
controversia presentada en el foro administrativo.” Acevedo
v. Western Digital Caribe, Inc., 140 D.P.R. 452, 454 (1996).
Al considerar las excepciones para aplicar la doctrina de cosa juzgada en el contexto administrativo hemos expresado
que:
[S]i la aplicación rigurosa de la [doctrina] derrotaría en la práctica un derecho permeado en alguna forma del interés público, los tribunales se inclinan hacia la solución que garantice cumplida justicia, en lugar de favorecer en forma rígida una ficción de ley que obedece fundamentalmente a un principio de conveniencia y orden procesal. En otras palabras, la regla no es absoluta y debe siempre considerarse conjuntamente con el saludable principio de que debe dispensarse justicia en cada caso. (Citas omitidas.) Pérez v. Bauzá, supra, en la pág. 226; Millán v. Caribe Motors Corp., 83 D.P.R. 494, 505, 510 (1961); Pagán Hernández v. U.P.R., supra, en las págs. 735-37; Banco de la Vivienda v. Carlo Ortiz, 130 D.P.R. 730, 739 (1992).
En primer lugar, entre el presente caso y el
procedimiento administrativo no existe la perfecta identidad
de partes requerida para la aplicación de la doctrina de
cosa juzgada. La Fundación no fue parte de los incidentes
procesales que culminaron en la aprobación de la consulta de
ubicación presentada por Bosque Real. Aunque la Fundación
es el predio colindante con el proyecto, nunca fue
notificada de los procedimientos llevados a cabo ante la
Junta para aprobar la construcción propuesta. Precisamente
en la falta de notificación de la consulta de ubicación es
que se basó la Fundación para solicitar la nulidad de ésta.
¿Cómo vamos a privar a la parte demandante de su derecho a
impugnar una consulta de ubicación aprobada en contravención
a las leyes y reglamentos alegando que fue parte de un
proceso previo del que ni siquiera fue notificada?
En segundo lugar, la controversia que nos atañe está
indiscutiblemente revestida de interés público,
circunstancia que opera como excepción a la aplicación de la doctrina de cosa juzgada. Constitucionalmente se estableció
como política pública del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico la conservación eficaz de los recursos naturales y
lograr el mayor aprovechamiento de los mismos para el
beneficio de la ciudadanía en general. Art. VI, Sec. 19,
Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1. La Junta de Planificación
es la agencia encargada de implantar dicha política pública
mediante proyectos de desarrollo que armonicen los intereses
de modernizar el país y de conservar un balance adecuado
entre los recursos naturales. Hoy los fines de la justicia
y el interés de proteger el medio ambiente y la pureza en
los procesos de planificación urbana nos urgen a adjudicar
una controversia sobre la validez de una consulta de
ubicación que a todas luces fue aprobada mediante un
procedimiento viciado y carente del indispensable requisito
de la participación de los principales afectados con la
construcción. Bajo estas circunstancias, no es aplicable la
doctrina de cosa juzgada.
Los peticionarios también han alegado que la Fundación
está impedida de acudir al foro judicial por falta de
agotamiento de remedios administrativos al no solicitar
revisión judicial de la determinación de la agencia. La
doctrina de agotamiento de remedios administrativos tiene el
efecto de posponer la etapa en la cual el litigante puede
acudir al foro judicial hasta tanto finalice el trámite
administrativo. Este postulado permite a las agencias
aplicar su peritaje y ejercer su discreción en controversias
particulares cuya solución les ha sido delegada. Rivera v. E.L.A., 121 D.P.R. 582, 595 (1988).9 La Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley Núm. 170 de 12 de
agosto de 1988, 3 L.P.R.A. § 2173, establece que se podrá
exceptuar del agotamiento de remedios administrativos
cuando: el remedio administrativo sea inadecuado; el
requerir agotamiento de remedios pueda ocasionar un daño
irreparable al promovente y el balance de intereses no
justifica agotar dichos remedios; se alegue una violación
sustancial a derechos constitucionales; sea inútil agotar
remedios administrativos por ser éstos de dilación excesiva;
haya falta de jurisdicción de la agencia; o cuando se trate
de un asunto puramente de derecho donde la pericia
administrativa sea innecesaria.
De acuerdo con los peticionarios, la Fundación estaba
obligada a agotar remedios administrativos solicitando
revisión judicial de la determinación de la Junta.
Nuevamente debemos destacar la importancia de la falta de
notificación a los demandantes. El incumplimiento con este
requisito impidió a la Fundación solicitar la revisión de la
aprobación de la consulta y de los permisos otorgados para
el proyecto. En Ortiz v. J.P., supra, resolvimos que el
término jurisdiccional para solicitar la reconsideración de
la decisión administrativa, es inaplicable cuando se trata
de una solicitud de reconsideración presentada por quien no
9 Véase en general sobre la doctrina de agotamiento de remedios administrativos, K.C. Davis, Administrative Law Treatise, 2da ed., K.C. Davis Pub. Co., 1983, Vol. 4, Cap. 26, Sec. 26:1, págs. 414-415; Demetrio Fernández Quiñones, Derecho administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da ed., FORUM, 2001, Sec. 8.7, págs. 459-75. es parte en el procedimiento administrativo. Igual solución
se impone en el caso de autos ya que la Fundación no fue
notificada de la determinación de la Junta ni de su derecho
a solicitar revisión judicial por no ser parte en el
procedimiento. Los demandantes no pueden sufrir las
consecuencias del incumplimiento con las disposiciones
legales efectuado por la Junta y los peticionarios. La
Fundación podía acudir, como lo hizo, al foro judicial para
solicitar la nulidad de la consulta de ubicación y de los
permisos.
No obstante haber declarado la nulidad de la consulta de
ubicación y de los permisos otorgados, una vez más nos
enfrentamos a un proyecto de construcción ya finalizado y
que se ha convertido en la vivienda de ciento ochenta (180)
familias, por ende, no podemos ordenar su paralización o
demolición. La Fundación, ante esta circunstancia, ha
solicitado la reparación de los daños continuos que ha
sufrido su predio como consecuencia de la construcción, pero
los peticionarios alegan que la causa de acción está
prescrita. Es con este trasfondo que pasamos a examinar el
quinto error, relacionado con la figura de la prescripción
extintiva.
V
El artículo 1802 del Código Civil establece el principio
de la responsabilidad civil extracontractual. Así, dispone:
“[e]l que por acción u omisión causa daño a otro,
interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar
el daño causado”. 31 L.P.R.A. § 5141. Este precepto está inspirado en el deber general de todas las personas de
actuar con la debida circunspección. Para que prospere una
causa de acción bajo este artículo es necesario que
concurran tres (3) requisitos: un acto u omisión culposo o
negligente; que cause daño; y que exista una relación causal
entre el acto u omisión y el daño sufrido. Soc. de
Ganaciales v. González Padín, 117 D.P.R. 94, 105-06 (1994);
Hernández v. Fournier, 80 D.P.R. 93, 96 (1957).
El término prescriptivo para ejercitar una causa de
acción en daños y perjuicios al amparo del artículo 1802 es
de un (1) año contado a partir del momento en que el
perjudicado tuvo conocimiento del daño y de la identidad de
quien lo causó. Art. 1868 del Código Civil, 31 L.P.R.A. §
5298; Marrero Cancel v. Caribbean Hosp. Corp., res. el 11 de
marzo de 2002, 156 D.P.R. _____ (2002), 2002 J.T.S. 35, 2002
T.S.P.R. 29. La prescripción extintiva se basa en el
imperativo de castigar la inercia en el ejercicio de los
derechos. De Jesús v. Chardón, 116 D.P.R. 238, 242-43
(1985). “La prescripción de las acciones se interrumpe por
su ejercicio ante los tribunales, por reclamación
extrajudicial del acreedor y por cualquier acto de
reconocimiento de la deuda por el deudor”. Art. 1873 del
Código Civil, 31 L.P.R.A. § 5303.
¿Interrumpió la Fundación el término prescriptivo para
ejercitar su causa de acción en daños y perjuicios mediante
su demanda de intervención? Nuestra respuesta es en la
afirmativa. Según surge de la estipulación de hechos, el 11
de mayo de 1996 Bosque Real comenzó la limpieza y nivelación del terreno, actividades que implicaron cortar parte de la
colección arbórea de la Fundación. El 18 de septiembre, el
Municipio radicó una demanda y una moción de interdicto
preliminar y permanente contra los peticionarios. Fue el 23
de septiembre del mismo año cuando la Fundación radicó su
demanda de intervención dentro del procedimiento iniciado
por el Municipio. En su demanda, la Fundación enumeró los
árboles que Bosque Real había derribado para comenzar su
construcción y alegó los daños que su predio había sufrido
como consecuencia de los trabajos en el proyecto. Además,
suplicó al tribunal que dictara los remedios procedentes
para proteger el balance ecológico del predio donde ubica la
Fundación. A todas luces la demanda fue radicada dentro de
un (1) año desde que los peticionarios cortaron los árboles,
es decir, desde el 11 de mayo de 1996. Los peticionarios no
tienen razón al alegar que tal demanda de intervención no
interrumpió el término prescriptivo ya que la Fundación
solicitó que el tribunal concediera los remedios apropiados
a la luz de los hechos del caso. El Tribunal de Circuito,
al igual que hoy lo hace este Foro, estimó que el remedio
procedente es la concesión de daños luego de que la
Fundación pruebe los mismos.
En virtud de todo lo anterior, se modifica la sentencia
del Tribunal de Circuito de Apelaciones a los efectos
establecer que la consulta de ubicación no era una variación
en uso y así modificada se confirma. Se devuelve el caso
para que continúen los procedimientos de forma compatible
con lo aquí resuelto. MIRIAM NAVEIRA DE RODÓN Jueza Asociada EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Bosque Real S.E.; MAC Development CC-2000-361 Corp.; Junta de Planificación; Junta de Calidad Ambiental
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, se modifica la sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones a los efectos de establecer que la consulta de ubicación no era una variación en uso y así modificada se confirma. Se devuelve el caso para que continúen los procedimientos de forma compatible con lo aquí resuelto.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Rivera Pérez no intervino. El Juez Presidente señor Andréu García y el Juez Asociado señor Hernández Denton están inhibidos.
Patricia Otón Olivieri Secretaria del Tribunal Supremo
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2003 TSPR 31, Counsel Stack Legal Research, https://law.counselstack.com/opinion/municipio-de-san-juan-v-bosque-real-se-mac-development-corp-junta-prsupreme-2003.