Hernández, Álvarez Y Otros v. Centro Unido De Detallistas, E Tc. Junta De Planificación
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Juan Hernández, José Juan Álvarez y Otros Peticionarios Certiorari vs. 2006 TSPR 131 Centro Unido de Detallistas, Etc. 168 DPR ____ Recurridos
Junta de Planificación Agencia Revocada
Número del Caso: CC-2004-816
Fecha: 10 de agosto de 2006
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de Mayagüez
Juez Ponente:
Hon. Jocelyn López Vilanova
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcda. Leonor Porrata-Doria Lcdo. Carlos M. Declet
Abogados de la Parte Peticionaria
Lcdo. Pedro E. Ortiz Álvarez Lcdo. Daniel Martínez Oquendo Lcdo. Fernando Molini Vizcarrondo
Abogada de la Junta de Planificación:
Lcda. María Cruz Román
Materia: Revisión Administrativa procedente de la Junta de Planificación de P.R.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Juan Hernández, José Juan Álvarez y Otros Peticionarios
vs.
Centro Unido de Detallistas, CC-2004-816 Certiorari Etc. Recurridos
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado SEÑOR FUSTER BERLINGERI.
San Juan, Puerto Rico, a 10 de agosto de 2006.
El caso de autos nos presenta la ocasión,
inter alia, para expresarnos acerca del requisito
de presentar un estudio hidrológico-hidráulico
cuando se interesa ubicar un proyecto en un área
inundable clasificada Zona 2.
I
El 9 de marzo de 2001 Juan A. Hernández,
José Juan Álvarez y José Juan Ortiz Rivera (en
adelante los proponentes o los peticionarios)
presentaron una consulta de ubicación ante la Junta
de Planificación de Puerto Rico. El objetivo de la
consulta, según ésta fue aprobada finalmente CC-2004-816 2
por la Junta, era desarrollar un proyecto comercial en un
solar localizado en el lado sur de la Carretera Estatal Núm.
342, km 0.3 del Barrio Sabanetas de Mayagüez. El proyecto
consistía de la construcción de un edificio de bloques y
acero estructural de 136,791 pies cuadrados. Dicha
estructura se utilizaría para la venta de artículos del
hogar, ferretería liviana y accesorios para automóviles. 1
Además, se construirían tres edificios de 3,500 pies
cuadrados cada uno para restaurantes de comida rápida y un
edificio de 6,000 pies cuadrados para una sucursal bancaria.
El predio objeto de consulta colinda por el norte con la
Carretera Estatal 342, por el sur con terrenos pertenecientes
a José Garnier, al este con terrenos de la Autoridad de
Acueductos y Alcantarillados y al oeste con terrenos de la
Autoridad de Energía Eléctrica. Dicho predio está comprendido
dentro de un distrito de zonificación Residencial Cero (R-
0). 2 Debido a la naturaleza del proyecto, los proponentes
1 Originalmente, dicho proyecto sería operado por la firma Costco. No obstante, ésta abandonó el proyecto al no poder completar las negociaciones con el dueño del predio. 2 Sobre los propósitos del Distrito de Zonificación R-0, la sección 10.01 del Reglamento de Zonificación de Puerto Rico, Reglamento de Planificación Núm. 4 de la Junta de Planificación, Reglamento Núm. 6211, Departamento de Estado, efectivo el 5 de noviembre de 2000, pág. 65 (en adelante Reglamento de Zonificación) dispone, en lo aquí pertinente, que:
Este distrito especial de baja densidad poblacional, con solar mínimo de ocho mil (8,000) metros cuadrados, se establece para facilitar el control de la expansión o crecimiento urbano; proteger la utilidad de las vías arteriales; preservar terrenos de alta productividad agrícola; proteger áreas que requieran la preservación de su flora o fauna por su CC-2004-816 3
solicitaron que se cambiara la zonificación del predio a un
distrito Comercial Central Intermedio (C-2), 3 o el que
__________________________ importancia económica, ecológica o científica; y proteger el disfrute y preservación de recursos de interés público tales como rasgos topográficos, bosques, arboledas, paisajes, formaciones geológicas, manantiales, quebradas, ríos, lagos, lagunas, fuentes naturales de agua, mangles, yacimientos minerales o playas. Reglamento de Zonificación, supra, pág. 65.
La sección 10.02 del Reglamento de Zonificación, por su parte, establece los usos que serán considerados para aprobación dentro de los Distritos R-0:
1. Usos agrícolas, incluyendo puestos para la venta al detal de los productos cosechados en el predio, siempre que cada puesto se construya a una distancia no menor de seis (6) metros de la línea de la vía, que no tenga más de una (1) planta y no ocupe un área mayor de veinticinco (25) metros cuadrados. Los productos para la venta serán los frutos que se cosechan o producen en su forma natural, directamente en los terrenos donde se interese establecer el puesto, La carne no se considerará como un producto cosechado en el predio. . . .
4. Desarrollos extensos de conformidad con las disposiciones de las Secciones 79.00, 80.00 y 81.00 de este Reglamento. Reglamento de Zonificación, supra, pág. 65. (Énfasis suplido). 3 En la sección 22.01 del Reglamento de Zonificación, se indica que el Distrito C-2 “se establece para clasificar áreas comerciales existentes o para crear nuevas áreas que suplan las necesidades de varios vecindarios o núcleos residenciales”. Reglamento de Zonificación, supra, pág. 107. En la Sección 22.02 de dicho reglamento se establecen los usos que serán permitidos en los Distritos C-2, entre los que se encuentran: comercio de neumáticos, accesorios y piezas de vehículos de motor y bicicletas, comercio al detal de artículos de consumo o uso corriente en el hogar, desarrollos extensos de conformidad con las disposiciones de las Secciones 79,00, 80.00 y 81.00 del Reglamento de Zonificación, ferretería para ventas al detal, que no incluyan venta de madera, arena, piedra, cemento, cal, varillas de acero, u otro materiales de construcción pesados, etc. Reglamento de Zonificación, supra. CC-2004-816 4
correspondiera de acuerdo al Plan de Ordenación Territorial
del Municipio de Mayagüez. Para fundamentar dicha petición,
los proponentes se ampararon en las disposiciones del
Reglamento de Zonificación que regulan respectivamente los
cambios de zonificación mediante consulta de ubicación, y los
desarrollos extensos.
El terreno donde se construiría el proyecto tenía una
cabida de 38.15 cuerdas, de las cuales se desarrollarían
21.43 cuerdas. Las restantes 16.72 cuerdas quedarían como un
remanente de la finca. El predio estaba ubicado dentro de los
límites de una Zona inundable 2, según el Mapa de Zonas
Susceptibles a Inundación de la Junta de Planificación.
Después de solicitarle a los proponentes que presentaran
información adicional y que clarificaran ciertas
inconsistencias, el 11 de julio de 2001, la Junta expidió un
aviso de vista pública a celebrarse el día 30 de dicho mes.
El interventor Centro Unido de Detallistas compareció a dicha
vista y planteó que el proyecto, que originalmente había sido
caracterizado como de carácter industrial, realmente era de
naturaleza comercial y, por ello, debía evaluarse conforme a
la Sección 4.02 del Reglamento de Procedimientos
Adjudicativos de la Junta de Planificación. Los proponentes
acogieron dicho planteamiento y le solicitaron a la Junta que
evaluara el proyecto propuesto conforme a dicha Sección del
Reglamento.
El 13 de septiembre de 2001 las compañías F.W. Mayagüez,
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Juan Hernández, José Juan Álvarez y Otros Peticionarios Certiorari vs. 2006 TSPR 131 Centro Unido de Detallistas, Etc. 168 DPR ____ Recurridos
Junta de Planificación Agencia Revocada
Número del Caso: CC-2004-816
Fecha: 10 de agosto de 2006
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de Mayagüez
Juez Ponente:
Hon. Jocelyn López Vilanova
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcda. Leonor Porrata-Doria Lcdo. Carlos M. Declet
Abogados de la Parte Peticionaria
Lcdo. Pedro E. Ortiz Álvarez Lcdo. Daniel Martínez Oquendo Lcdo. Fernando Molini Vizcarrondo
Abogada de la Junta de Planificación:
Lcda. María Cruz Román
Materia: Revisión Administrativa procedente de la Junta de Planificación de P.R.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Juan Hernández, José Juan Álvarez y Otros Peticionarios
vs.
Centro Unido de Detallistas, CC-2004-816 Certiorari Etc. Recurridos
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado SEÑOR FUSTER BERLINGERI.
San Juan, Puerto Rico, a 10 de agosto de 2006.
El caso de autos nos presenta la ocasión,
inter alia, para expresarnos acerca del requisito
de presentar un estudio hidrológico-hidráulico
cuando se interesa ubicar un proyecto en un área
inundable clasificada Zona 2.
I
El 9 de marzo de 2001 Juan A. Hernández,
José Juan Álvarez y José Juan Ortiz Rivera (en
adelante los proponentes o los peticionarios)
presentaron una consulta de ubicación ante la Junta
de Planificación de Puerto Rico. El objetivo de la
consulta, según ésta fue aprobada finalmente CC-2004-816 2
por la Junta, era desarrollar un proyecto comercial en un
solar localizado en el lado sur de la Carretera Estatal Núm.
342, km 0.3 del Barrio Sabanetas de Mayagüez. El proyecto
consistía de la construcción de un edificio de bloques y
acero estructural de 136,791 pies cuadrados. Dicha
estructura se utilizaría para la venta de artículos del
hogar, ferretería liviana y accesorios para automóviles. 1
Además, se construirían tres edificios de 3,500 pies
cuadrados cada uno para restaurantes de comida rápida y un
edificio de 6,000 pies cuadrados para una sucursal bancaria.
El predio objeto de consulta colinda por el norte con la
Carretera Estatal 342, por el sur con terrenos pertenecientes
a José Garnier, al este con terrenos de la Autoridad de
Acueductos y Alcantarillados y al oeste con terrenos de la
Autoridad de Energía Eléctrica. Dicho predio está comprendido
dentro de un distrito de zonificación Residencial Cero (R-
0). 2 Debido a la naturaleza del proyecto, los proponentes
1 Originalmente, dicho proyecto sería operado por la firma Costco. No obstante, ésta abandonó el proyecto al no poder completar las negociaciones con el dueño del predio. 2 Sobre los propósitos del Distrito de Zonificación R-0, la sección 10.01 del Reglamento de Zonificación de Puerto Rico, Reglamento de Planificación Núm. 4 de la Junta de Planificación, Reglamento Núm. 6211, Departamento de Estado, efectivo el 5 de noviembre de 2000, pág. 65 (en adelante Reglamento de Zonificación) dispone, en lo aquí pertinente, que:
Este distrito especial de baja densidad poblacional, con solar mínimo de ocho mil (8,000) metros cuadrados, se establece para facilitar el control de la expansión o crecimiento urbano; proteger la utilidad de las vías arteriales; preservar terrenos de alta productividad agrícola; proteger áreas que requieran la preservación de su flora o fauna por su CC-2004-816 3
solicitaron que se cambiara la zonificación del predio a un
distrito Comercial Central Intermedio (C-2), 3 o el que
__________________________ importancia económica, ecológica o científica; y proteger el disfrute y preservación de recursos de interés público tales como rasgos topográficos, bosques, arboledas, paisajes, formaciones geológicas, manantiales, quebradas, ríos, lagos, lagunas, fuentes naturales de agua, mangles, yacimientos minerales o playas. Reglamento de Zonificación, supra, pág. 65.
La sección 10.02 del Reglamento de Zonificación, por su parte, establece los usos que serán considerados para aprobación dentro de los Distritos R-0:
1. Usos agrícolas, incluyendo puestos para la venta al detal de los productos cosechados en el predio, siempre que cada puesto se construya a una distancia no menor de seis (6) metros de la línea de la vía, que no tenga más de una (1) planta y no ocupe un área mayor de veinticinco (25) metros cuadrados. Los productos para la venta serán los frutos que se cosechan o producen en su forma natural, directamente en los terrenos donde se interese establecer el puesto, La carne no se considerará como un producto cosechado en el predio. . . .
4. Desarrollos extensos de conformidad con las disposiciones de las Secciones 79.00, 80.00 y 81.00 de este Reglamento. Reglamento de Zonificación, supra, pág. 65. (Énfasis suplido). 3 En la sección 22.01 del Reglamento de Zonificación, se indica que el Distrito C-2 “se establece para clasificar áreas comerciales existentes o para crear nuevas áreas que suplan las necesidades de varios vecindarios o núcleos residenciales”. Reglamento de Zonificación, supra, pág. 107. En la Sección 22.02 de dicho reglamento se establecen los usos que serán permitidos en los Distritos C-2, entre los que se encuentran: comercio de neumáticos, accesorios y piezas de vehículos de motor y bicicletas, comercio al detal de artículos de consumo o uso corriente en el hogar, desarrollos extensos de conformidad con las disposiciones de las Secciones 79,00, 80.00 y 81.00 del Reglamento de Zonificación, ferretería para ventas al detal, que no incluyan venta de madera, arena, piedra, cemento, cal, varillas de acero, u otro materiales de construcción pesados, etc. Reglamento de Zonificación, supra. CC-2004-816 4
correspondiera de acuerdo al Plan de Ordenación Territorial
del Municipio de Mayagüez. Para fundamentar dicha petición,
los proponentes se ampararon en las disposiciones del
Reglamento de Zonificación que regulan respectivamente los
cambios de zonificación mediante consulta de ubicación, y los
desarrollos extensos.
El terreno donde se construiría el proyecto tenía una
cabida de 38.15 cuerdas, de las cuales se desarrollarían
21.43 cuerdas. Las restantes 16.72 cuerdas quedarían como un
remanente de la finca. El predio estaba ubicado dentro de los
límites de una Zona inundable 2, según el Mapa de Zonas
Susceptibles a Inundación de la Junta de Planificación.
Después de solicitarle a los proponentes que presentaran
información adicional y que clarificaran ciertas
inconsistencias, el 11 de julio de 2001, la Junta expidió un
aviso de vista pública a celebrarse el día 30 de dicho mes.
El interventor Centro Unido de Detallistas compareció a dicha
vista y planteó que el proyecto, que originalmente había sido
caracterizado como de carácter industrial, realmente era de
naturaleza comercial y, por ello, debía evaluarse conforme a
la Sección 4.02 del Reglamento de Procedimientos
Adjudicativos de la Junta de Planificación. Los proponentes
acogieron dicho planteamiento y le solicitaron a la Junta que
evaluara el proyecto propuesto conforme a dicha Sección del
Reglamento.
El 13 de septiembre de 2001 las compañías F.W. Mayagüez,
S.E., Limited Partnership, S.E., Western Plaza Shopping CC-2004-816 5
Center y K-Mart Corporation solicitaron intervenir. 4 En
octubre de 2001, los peticionarios sometieron un análisis de
impacto económico del proyecto propuesto, que fue realizado
por el economista Ángel L. Ruiz. Junto a dicho estudio, los
proponentes presentaron una moción para informar que estaban
preparados para ir a vista pública.
Luego de varios incidentes procesales, el 10 de mayo de
2002, la firma de ingenieros y arquitectos encargada del
proyecto, SQR Group Corporation, informó a la Junta que la
tienda Costco no formaría parte del desarrollo propuesto,
debido a que no se pudieron completar las negociaciones con
dicha compañía. Sin embargo, expusieron que la propuesta no
variaba en nada ya que tanto el pietaje como la cantidad de
estructuras y de estacionamientos eran iguales. El único
cambio que informaron fue que el local principal sería
utilizado sólo para la venta de artículos al detal y sería
operado por el dueño del predio.
El 17 de septiembre de 2002 la Junta le informó a las
partes que el 4 de octubre de 2002 se celebraría una vista
sobre la consulta de ubicación. Luego de varios incidentes
procesales, la vista se celebró en la fecha indicada y se
pautó su continuación para el 31 de octubre de 2002.5
4 El 12 de diciembre de 2001 la Junta emitió una Resolución en la que autorizó la intervención solicitada. La firma Investment GP & SR, Inc., por su parte, presentó una moción de intervención el 12 de marzo de 2002. La misma fue declarada con lugar por la Junta el 20 de noviembre de 2002. 5 El 9 de octubre de 2002 los proponentes le solicitaron a la Junta que les autorizara a publicar nuevamente el aviso de la vista pública a celebrarse el 31 de octubre de 2002. El objetivo de la solicitud era corregir dos errores que se CC-2004-816 6
El 14 de octubre de 2002 los proponentes le solicitaron
a la agencia mencionada que, como parte de lo propuesto en la
consulta de ubicación, se considerara en la vista pautada
para el 31 de octubre de 2002 el cambio de zonificación para
el predio, de un distrito R-0 a uno C-2. La intención de los
proponentes era que la zonificación fuera cambiada una vez el
proyecto estuviera construido, a tenor con la Sección 4.10
del Reglamento de Zonificación de Puerto Rico. La vista
referida se celebró el 31 de octubre de 2002, según se había
anunciado.
El 20 de noviembre de 2002 el Centro Unido de
Detallistas presentó una moción con sus comentarios en torno
al análisis de impacto económico presentado por los
proponentes. Dichos comentarios fueron preparados por el
economista José I. Alameda Lozada.
El 27 de noviembre de 2002 el Centro Unido de
Detallistas presentó una moción de desestimación y planteó,
entre otras cosas, que no se había presentado una declaración
de impacto ambiental ni un estudio hidrológico-hidráulico.
Según dicha entidad, éstos eran necesarios para la aprobación
del proyecto propuesto debido a que éste colindaba con la
reserva natural del caño La Boquilla. El 9 de enero de 2003
__________________________ habían cometido en el aviso de vista pública anterior y que fueron planteados en la vista pública de 4 de octubre de 2002. Los errores cometidos fueron: (1) que se informó que el predio objeto de consulta ubicaba en un Distrito de Zonificación Residencial Uno (R-1), cuando en realidad era R-0; y (2) que se había notificado que el predio objeto de consulta ubicaba en la Carretera Estatal Núm. 341, cuando en realidad era en la Núm. 342. La Junta accedió a lo solicitado. CC-2004-816 7
los proponentes presentaron una oposición a la moción de
desestimación referida.
El 26 de septiembre de 2003 la Junta de Planificación
aprobó la consulta de ubicación objeto de este caso. 6 Entre
otras cosas, la Junta determinó que el predio donde se
ubicaría el desarrollo colindaba con el ámbito de expansión
urbana del Municipio de Mayagüez y que en el sector existían
centros comerciales, negocios aislados, industrias y oficinas
gubernamentales. En su Resolución, la Junta resaltó las
observaciones de las diversas agencias que comentaron el
proyecto. 7 Entre dichas agencias estuvieron el Departamento
de Recursos Naturales, la Junta de Calidad Ambiental y el
Departamento de Agricultura.
El Departamento de Recursos Naturales endosó el proyecto
e indicó que la evaluación ambiental, en la que se concluyó
que el proyecto no tendría impacto ambiental significativo,
era de su conformidad. Acto seguido, enumeró una serie de
medidas que deberían tomarse para prevenir impactos a los
sistemas naturales existentes en el área. La Junta de Calidad
Ambiental, en concordancia con lo afirmado por el
6 Dicha determinación fue notificada el 18 de noviembre de 2003. 7 Las agencias comentadoras del proyecto lo fueron: la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados, la Autoridad de Energía Eléctrica, el Departamento de Agricultura, la Autoridad de Carreteras y Transportación, el Instituto de Cultura Puertorriqueña, el Municipio de Mayagüez, el Departamento de Recursos Naturales, el Cuerpo de Ingenieros del Ejército de Estados Unidos, el Servicio de Pesca y Vida Silvestre y Fomento Industrial. Con la excepción del Departamento de Agricultura, todas las agencias estatales dieron su visto bueno al proyecto, sujeto al cumplimiento de diversas recomendaciones. CC-2004-816 8
Departamento de Recursos Naturales, señaló que la evaluación
ambiental presentada cumplió con el requisito de evaluar el
impacto ambiental del proyecto propuesto según lo requería el
artículo 4(c) de la Ley sobre Política Pública Ambiental, Ley
Núm. 9 de 18 de junio de 1970, 12 L.P.R.A. 1121-1142 (en
adelante Ley sobre Política Pública Ambiental o Ley 9).8
El Departamento de Agricultura, que fue la única agencia
estatal que objetó el desarrollo propuesto, indicó que los
suelos del sector donde estaría el proyecto conservan su
potencial agrícola a pesar de que existen comercios en áreas
cercanas. Por ello, concluyó que los predios donde ubicaría
el desarrollo debían ser conservados para la industria
agrícola del país.
Como parte de sus conclusiones de derecho esbozadas en
la resolución, la Junta de Planificación estableció que los
proponentes solicitaron la aprobación de la consulta de
ubicación y una enmienda al mapa de zonificación para cambiar
el distrito de R-0 a C-2. Determinó que aunque el uso
propuesto no era de los expresamente autorizados por el
Reglamento para un distrito de zonificación R-0, el proyecto
podía tramitarse conforme a las disposiciones sobre
8 El 9 de septiembre de 2004 la Asamblea Legislativa de Puerto Rico aprobó la Ley Núm. 416, la cual estableció una nueva Ley Sobre Política Pública Ambiental y derogó la Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970. No obstante, el caso de marras se rige por la Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, bajo la cual fue tramitada, aprobada y revisada la consulta de ubicación de autos. Cf. Artículo 69, Ley sobre Política Pública Ambiental de 2004 (estableciendo que “[t]odo proceso cuasi judicial, administrativo, adjudicativo, etc. ya comenzado o pendiente antes de la vigencia de esta Ley se regirán (sic) por las leyes, reglamentos y órdenes aquí derogadas conforme a la ley aplicable al momento de ocurrir aquellos hechos o eventos que provocaron dichos procesos”). CC-2004-816 9
desarrollos extensos, las cuales permiten que se consideren
proyectos de ese tipo independientemente del distrito de
zonificación para el cual se propongan, sujeto al
cumplimiento de diversos requisitos que se cumplieron en este
caso.
En cuanto a los documentos ambientales, la Junta hizo
constar: (1) que los proponentes deberían cumplir con las
recomendaciones de las agencias concernidas; y (2) que la
evaluación de los mismos se circunscribió a la etapa de
construcción de las estructuras y facilidades del proyecto
comercial, por lo cual los usos individuales de los locales
comerciales que se estableciesen debían ser evaluados
posteriormente mediante la preparación de los documentos
ambientales correspondientes. Además, advirtió que la
aprobación de la consulta no implicaba la aprobación de las
etapas subsiguientes, las cuales debían someterse a la
Administración de Reglamentos y Permisos.
En lo que respecta a la zonificación del predio donde
ubicaría el proyecto, la Junta expresó que el proyecto
tendría parámetros de diseño correspondientes a un Distrito
de Zonificación de Centros de Mercadeo (C-4). 9 Sin embargo,
según surge de la propia Resolución, la enmienda al mapa de
zonificación que solicitaron los proponentes era para que el
distrito R-0 fuera cambiado a uno C-2, no a uno C-4.
9 Según la Sección 24.00 del Reglamento de Zonificación, el propósito de los distritos C-4 es clasificar los Centros de Mercadeo establecidos conforme a las disposiciones aplicables a los Proyectos de Desarrollos Extensos, establecidas en la Sección 79.00 del Reglamento mencionado. Reglamento de Zonificación, supra. CC-2004-816 10
El 8 de diciembre de 2003 la interventora Investment GP
& SR, Inc. presentó una moción de reconsideración. Luego de
varios incidentes procesales, el 29 de diciembre de 2003 la
Junta de Planificación notificó una resolución en la cual
reafirmó su aprobación de la consulta de ubicación.
Inconformes con esta decisión, el 28 de enero de 2004
los interventores presentaron dos recursos de revisión
separados ante el Tribunal Apelaciones. El 28 de mayo de
2004, después de haber consolidado ambos recursos, el foro
apelativo emitió una sentencia mediante la cual revocó la
determinación de la Junta de Planificación. Dicha sentencia
fue notificada el 4 de junio de 2004.
El Tribunal de Apelaciones resolvió, en primer lugar,
que la Junta de Planificación había errado al no ordenarle a
los proponentes que presentaran una declaración de impacto
ambiental, debido a que en el área cercana al proyecto se
encontraba la Reserva Natural caño La Boquilla y existían
humedales que podrían ser afectados por el desarrollo.
En segundo lugar, el foro apelativo determinó que, pese
a que el proyecto estaría localizado en una zona inundable,
los proponentes no habían presentado un estudio hidrológico
hidráulico, incumpliendo así con el Reglamento Sobre Zonas
Susceptibles a Inundaciones. Aunque en la Resolución de la
Junta de Planificación se esbozaron los comentarios del
Municipio de Mayagüez, el cual hizo referencia a un estudio
hidrológico hidráulico actualizado realizado por el
Departamento de Recursos Naturales, el foro apelativo
determinó que: (i) en este caso no se había presentado ningún CC-2004-816 11
estudio ni por una agencia ni por los proponentes; y (ii) el
estudio, de haberlo, era de 1989 y, por ello, el mismo debía
actualizarse para tomar en cuenta el impacto de otros
proyectos y desarrollos realizados en el área desde
entonces.10
En tercer lugar, el Tribunal de Apelaciones resolvió que
la Junta de Planificación había errado al aprobar la consulta
de ubicación de marras sin tomar en cuenta que el proyecto
propuesto no había sido endosado ni por el Cuerpo de
Ingenieros del Ejército de Estados Unidos ni por el Municipio
de Mayagüez. Para llegar a la conclusión de que dichas
entidades no habían aprobado el proyecto, el foro a quo
descansó en el hecho de que los proponentes no hicieron un
estudio para determinar si el Cuerpo de Ingenieros del
Ejército de Estados Unidos tenía jurisdicción sobre los
terrenos en donde estaría ubicado el desarrollo propuesto.
Toda vez que el Cuerpo de Ingenieros había exigido dicho
estudio ante la posibilidad de que existieran humedales en el
área donde se construiría el proyecto, y que además el
Municipio de Mayagüez había condicionado su endoso a la
aprobación de dicha agencia federal, el foro apelativo
10 Para fundamentar su conclusión, el Tribunal de Apelaciones hizo referencia a la Resolución 728 del Senado de Puerto Rico, aprobada el 29 de junio de 2001, y a los informes relacionados con ésta, donde se hace referencia a estudios hidrológicos preparados para otros proyectos en el área. En la Exposición de Motivos de dicha Resolución, el Senado caracterizó al sector El Maní del Barrio Sabanetas de Mayagüez como una de las áreas más afectadas por inundaciones en la Región Oeste de Puerto Rico. Exposición de Motivos, R. del S. Núm. 728 de 29 de junio de 2001. De cualquier manera, como veremos, la contención de los peticionarios en este caso es que, dadas las condiciones del predio objeto de consulta, no hay que presentar un estudio hidrológico. CC-2004-816 12
concluyó que el desarrollo propuesto no había sido endosado
por ninguna de las dos entidades.
En cuarto lugar, el Tribunal determinó que la solicitud
de consulta de ubicación de los proponentes no cumplió con el
Reglamento de Procedimientos Adjudicativos de la Junta de
Planificación, dado que no se describieron en ella con
suficiente precisión: los tipos de usos y área neta de venta
al por mayor y al detal; características físicas tales como
número de estructuras, áreas de pasillos, áreas de almacén y
área bruta total de construcción. El foro apelativo entendió
que, como el proyecto ya no sería una tienda Costco, los
proponentes no podían seguir argumentando que no tenían que
incluir las medidas del almacén ya que la tienda y éste
estarían en el mismo lugar.
Por último, el Tribunal a quo resolvió que la Junta de
Planificación incidió al aprobar el proyecto propuesto, que
por sus dimensiones constituiría un desarrollo extenso y
conllevaría un cambio de zonificación, sin que se cumplieran
los requisitos correspondientes. Para sustentar esta
conclusión, el foro apelativo resaltó que aunque en el aviso
de vista pública se informó que el cambio de zonificación
sería de un distrito R-0 a uno C-2, en su Resolución la Junta
indicó que el proyecto tendría parámetros de construcción
correspondientes a un distrito C-4. Esta inconsistencia en
cuanto al cambio anunciado y el que finalmente se aprobó,
según el foro apelativo, tuvo el efecto de privar a la
ciudadanía de su derecho a una participación efectiva en el
proceso, toda vez que al desconocer cuál era exactamente el CC-2004-816 13
cambio de zonificación propuesto, no pudieron preparar su
oposición al cambio que fue autorizado finalmente.
El 21 de junio de 2004 los proponentes presentaron una
moción de reconsideración. Entre otras cosas, argumentaron
que, previo a que el Tribunal emitiera su sentencia, ya la
Junta de Planificación había emitido una resolución para
enmendar nunc pro tunc su dictamen anterior, a los efectos de
aclarar que el proyecto aprobado tendría parámetros de diseño
correspondientes a un distrito de zonificación C-2, no C-4
como había resuelto originalmente.
El Tribunal de Apelaciones, luego de acoger dicha moción
para estudio y de examinar los escritos en oposición a la
misma, le proveyó no ha lugar. Indicó que los proponentes no
habían presentado la resolución mencionada y que, en
cualquier caso, la Junta la había notificado con
posterioridad a que el Tribunal de Apelaciones dictara y
notificara su sentencia. Afirmó además que el error que se
intentaba corregir allí no era uno de naturaleza clerical, y
reafirmó que el proceso de consulta de ubicación había sido
errado en derecho e irregular. Para el foro apelativo, el
hecho de que la Junta no corrigiera su error sobre
zonificación hasta que fue notificada la revocación de la
consulta de ubicación, militaba en contra de la posición de
los proponentes.
De lo resuelto por el Tribunal de Apelaciones
recurrieron ante nos los proponentes mediante una petición de
certiorari, formulando los siguientes señalamientos de error: CC-2004-816 14
1. Erró el Honorable TA al aplicar el Reglamento de Zonificación de 1992, cuando para la fecha en que suscitan los hechos ya estaba vigente el Reglamento de Zonificación de 5 de noviembre de 2000. 2. Erró el Honorable TA al concluir que la JP incidió al aceptar como justificada la rezonificación indirecta del predio en cuestión a través de una consulta de ubicación. 3. Erró el TA al resolver que la asignación por la JP al proyecto de parámetros de construcción comercial (C-4) constituye un error no susceptible de ser corregido. 4. Erró el TA al resolver que al aprobar la consulta la JP erró en derecho y violó la Sección 4.02 de su Reglamento de Procedimientos Adjudicativos. 5. Erró el Honorable TA al concluir que el proyecto objeto de consulta colinda con el caño La Boquilla y que la JP incidió al no preparar una declaración de impacto ambiental (DIA) para la segunda consulta de ubicación en cuestión. 6. Erró el TA al resolver que en este caso era necesario (sic) la preparación de un estudio hidrológico-hidráulico a pesar de que se conoce el nivel de inundación base. 7. Erró el TA al revocar la consulta por falta de un permiso del Cuerpo de Ingenieros de Estados Unidos. 8. Erró el Honorable TA al revocar la Resolución emitida por la JP a pesar de que ésta descansa en evidencia sustancial.
El 9 de noviembre de 2004 los proponentes-peticionarios
presentaron ante nos una solicitud para que consolidáramos el
caso de epígrafe con Investment G.P.C. & S.R., Berríos
Realty, Inc. v. Centro Unido de Detallistas.
El 10 de diciembre de 2004 expedimos el auto solicitado
a los fines de revisar la sentencia dictada por el Tribunal
de Apelaciones y denegamos la solicitud de consolidación.
El 4 de abril de 2005 la parte peticionaria sometió un
alegato en apoyo a su solicitud de certiorari. Los recurridos CC-2004-816 15
F.W. Mayagüez, S.E., Western Plaza Shopping Center, Limited
Partnership, S.E. y K-Mart Corporation presentaron su alegato
en oposición al certiorari el 3 de mayo de 2005. El recurrido
Centro Unido de Detallistas presentó su alegato el 10 de mayo
de 2005. 11 Estando en posición de resolver procedemos a
hacerlo.
II
Revisión judicial de las decisiones administrativas
Reiteradamente hemos resuelto que las determinaciones
de los organismos administrativos especializados merecen
gran consideración y respeto. P.C.M.E. v. J.C.A., res. 23 de
diciembre de 2005, 166 D.P.R. ___, 2005 TSPR 202, 2006 JTS
7; Misión Ind. P.R. v. J.C.A., 145 D.P.R. 908 (1998). Esta
deferencia se fundamenta en la vasta experiencia y el
conocimiento especializado que ostentan las agencias acerca
de los asuntos que les son encomendados. P.C.M.E. v. J.C.A.,
supra.
En la revisión de determinaciones administrativas, el
criterio rector para los tribunales es la razonabilidad en
la actuación de la agencia recurrida. Otero v. Toyota, res.
el 3 de febrero de 2005, 163 D.P.R. ____, 2005 TSPR 8, 2005
JTS 13. La Sección 4.5 de la Ley de Procedimiento
11 El 14 de febrero de 2005 la Junta de Planificación nos solicitó que, para efectos de los señalamientos de error tercero, cuarto, quinto y octavo planteados por los peticionarios en su recurso, aceptáramos como su alegato el mismo escrito que había presentado ante el foro apelativo. En cuanto a los señalamientos de error restantes, indicó que le pareció adecuada la discusión que los peticionarios hicieron de los mismos en su escrito de certiorari. El 6 de mayo de 2005 declaramos con lugar la moción referida. CC-2004-816 16
Administrativo Uniforme dispone que las determinaciones de
hechos de las agencias serán sostenidas si se fundamentan en
evidencia sustancial que obre en el expediente
administrativo considerado en su totalidad. 3 L.P.R.A. 2175;
Misión Ind. P.R. v. J.C.A., supra. Evidencia sustancial,
según lo hemos resuelto, es “aquella evidencia relevante que
una mente razonable podría aceptar como adecuada para
sostener una conclusión”. Otero v. Toyota, supra en la pág.
685. El propósito principal de la doctrina de evidencia
sustancial es “evitar la sustitución del criterio del
organismo administrativo en materia especializada por el
criterio del Tribunal revisor”. P.C.M.E. v. J.C.A., supra
(énfasis en el original).
En armonía con lo anterior, hemos señalado que los
procedimientos y las decisiones de las agencias
administrativas están cobijadas por una presunción de
regularidad y corrección. P.C.M.E. v. J.C.A., supra. Por
ello, la parte que impugne las determinaciones de hecho de
una agencia tiene que demostrar que la evidencia en que se
apoyó la misma no es sustancial. Esto es, dicha parte:
Debe demostrar que existe otra prueba en el expediente que reduzca o menoscabe el valor probatorio de la evidencia impugnada, hasta el punto de que no se pueda concluir que la determinación de la agencia fue razonable de acuerdo con la totalidad de la prueba que tuvo ante su consideración. P.C.M.E. v. J.C.A., supra (énfasis suprimido), citando a Misión Ind. P.R. v. J.P., 146 D.P.R. 64, 131 (1998).
Las conclusiones de derecho de las agencias
administrativas, por otra parte, son revisables en su
totalidad. 3 L.P.R.A. 2175. No obstante, los tribunales CC-2004-816 17
deben darles gran peso y deferencia a las interpretaciones
que la agencia administrativa hace de aquellas leyes
particulares que le corresponde poner en vigor, y, por ello,
no pueden descartar libremente las conclusiones e
interpretaciones de la agencia, sustituyendo el criterio de
ésta por el propio. P.C.M.E. v. J.C.A., supra; Mun. De San
Juan v. J.C.A., 152 D.P.R. 673 (2000); P.R.T.C. v. J. Reg.
Tel. de P.R., 151 D.P.R. 269 (2000). Las agencias, contrario
a los tribunales, cuentan con conocimientos altamente
especializados acerca de los asuntos que les son
encomendados por el legislador. P.C.M.E. v. J.C.A., supra;
Rivera v. A & C Development, 144 D.P.R. 450 (1997). Por lo
tanto, nuestra revisión se limita a determinar si la
interpretación o actuación administrativa fue razonable a la
luz de las pautas trazadas por el legislador. Rivera v. A &
C Development, supra. Si la interpretación de la Ley
realizada por la agencia es razonable, aunque no sea la
única razonable, los Tribunales deben darle deferencia. Por
el contrario, los tribunales se abstendrán de avalar o
deferir a la interpretación de la agencia si ésta: (1) erró
al aplicar la ley; (2) actuó arbitraria, irrazonable o
ilegalmente; o (3) lesionó derechos constitucionales
fundamentales. P.C.M.E. v. J.C.A., supra. En efecto, “el
Tribunal podrá sustituir el criterio de la agencia por el
propio sólo cuando no pueda hallar una base racional para
explicar la decisión administrativa.” Otero v. Toyota,
supra, en la pág. 685 (énfasis suplido). CC-2004-816 18
En resumen, la revisión judicial de las determinaciones
administrativas se limita a determinar si la actuación
administrativa fue razonable y sólo cede cuando está
presente alguna de las siguientes situaciones: (1) cuando la
decisión no está basada en evidencia sustancial; (2) cuando
el organismo administrativo ha errado en la aplicación de la
ley; y (3) cuando ha mediado una actuación ilegal o una
decisión carente de una base racional. Otero v. Toyota,
supra en la pág. 685. Consecuentemente, “el criterio que
debemos aplicar no es si la decisión administrativa es la
más razonable o la mejor; es, repetimos, si la determinación
de la agencia, en [la] interpretación de los reglamentos y
las leyes que le incumbe implementar, es una razonable”.
P.C.M.E. v. J.C.A., supra (énfasis en el original).
Debido a todo lo anterior, en casos como el de autos,
nuestra función se limita a verificar si las agencias
concernidas cumplieron cabalmente con todas sus obligaciones
legales y si fundamentaron sus determinaciones. No nos
corresponde pasar juicio sobre los méritos sustantivos de la
acción propuesta, ni nos corresponde sustituir el criterio de
la agencia proponente o de la Junta de Calidad Ambiental
sobre dichos méritos. Mun. De San Juan v. J.C.A., supra;
P.C.M.E. v. J.C.A., supra.
A la luz de esta normativa general, pasamos a considerar
las normas concretas aplicables a los distintos aspectos del
caso de autos y a revisar su adjudicación aquí: CC-2004-816 19
Normas aplicables a los cambios de zonificación y a
los desarrollos extensos
Según lo hemos establecido anteriormente, la importancia
que tiene para el pueblo la utilización adecuada y ordenada
de nuestros escasos terrenos y recursos naturales, es un
valor reconocido por nuestra Constitución. Ortiz Gómez et al.
v. J. Plan., 152 D.P.R. 8, 16 (2000); Art. VI, Secs. 14 y 19,
Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1999, págs. 418, 421.
En aras de guiar el desarrollo de Puerto Rico de modo
coordinado, adecuado y económico, fomentando, entre otras
cosas, la eficiencia, la economía y el bienestar en el uso de
las tierras y otros recursos naturales, la Asamblea
Legislativa aprobó la Ley Orgánica de la Junta de
Planificación de Puerto Rico. Art. 4, Ley Núm. 75 de 24 de
junio de 1975, 23 L.P.R.A. sec. 62(c); López v. Antonio Roig
Sucrs., Inc., res. el 17 de junio de 2002, 157 D.P.R. ____,
2002 TSPR 79, 2002 JTS 85, 1159.
La Junta de Planificación es el organismo facultado por
ley para hacer determinaciones sobre usos de terrenos dentro
de los límites territoriales del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico con sujeción a los requisitos consignados en las
leyes aplicables. 23 L.P.R.A. sec. 62(j)(14). A la Junta de
Planificación, hemos establecido, “se le ha encomendado la
ingente labor de velar por la adecuada utilización de
nuestros terrenos”. Ortiz Gómez et al. v. J. Plan., supra,
pág. 16.
Con el propósito de dotar a la Junta con los
instrumentos necesarios para que pudiera ejercer esta función CC-2004-816 20
constitucional de guiar y controlar el uso y desarrollo de
los terrenos en Puerto Rico, la Legislatura le confirió,
entre otras, las siguientes facultades: (1) adoptar planes
de usos de terrenos, los cuales pueden ser preparados por la
propia Junta, por entidades designadas por ésta o por otros
organismos gubernamentales; (2) adoptar y aprobar un
Reglamento de Zonificación; y (3) adoptar y aprobar los
mapas de zonificación y las enmiendas a éstos, según los
procedimientos establecidos por Ley. 23 L.P.R.A. Secs.
62j(4)(5), 62m.
Los planes de usos de terrenos tienen la función de
designar la distribución, extensión e intensidad de los usos
de los terrenos, sea para propósitos residenciales, agrícolas,
industriales, comerciales, de explotación minera o de
protección de los recursos naturales, entre otros. 23 L.P.R.A.
sec. 62m. Adoptado un Plan de Uso de Terrenos por la Junta y
aprobado por el Gobernador, las obras y proyectos que
cualquier entidad o persona desarrolle deberán estar de
acuerdo a dicho plan. 23 L.P.R.A. sec. 62m. Según la Ley de
Planificación, “[l]os Planes de Usos de Terrenos, así como la
disponibilidad y programación de la infraestructura física
social, serán la base para la preparación y revisión de los
mapas de zonificación”. 23 L.P.R.A. sec. 62m.
La zonificación es el proceso mediante el cual “se
clasifican los terrenos en zonas, o distritos y se establecen
para cada uno disposiciones específicas sobre el uso de los
terrenos y sobre las obras y estructuras a permitirse”.
Introducción, Reglamento de Zonificación, supra. Véanse, CC-2004-816 21
además, Reglamento de Zonificación, supra, en la pág. 27; T-
JAC, Inc. v. Caguas Centrum Limited, 148 D.P.R. 70, 81-82
(1999). En otras palabras, mediante la zonificación “se
establecen las normas esenciales sobre cómo y donde deben
ubicarse las múltiples actividades sociales y económicas de
Puerto Rico”. Introducción, Reglamento de Zonificación,
A través de la reglamentación de la zonificación, hemos
resuelto, “el Estado asume un rol activo en el proceso de
control y regulación de la utilización del limitado recurso
de la tierra y de nuestro frágil ecosistema, a fin de
armonizar intereses y aspiraciones con las menores
perturbaciones sociales”. Luan Investment Corp. v. Román, 125
D.P.R. 533, 548 (1990). Los Mapas de Zonificación forman
parte integral y rigen conjuntamente con el Reglamento de
Zonificación, toda vez que demarcan y definen los diferentes
distritos que se describen en el Reglamento. Introducción,
Reglamento de Zonificación, supra.
En cuanto a las enmiendas a los mapas de zonificación,
la Ley de Planificación establece que las enmiendas que
adopte la Junta a los mapas de zonificación adoptados y
firmados por el Gobernador no introducirán cambios
fundamentales a los mismos, “excepto con el propósito de
instrumentar las recomendaciones del Plan de Usos de Terrenos
y del Plan de Desarrollo Integral de Puerto Rico hasta donde
estos hayan sido aprobados”. 23 L.P.R.A. sec. 63 (énfasis
suplido). Esto, pues, “toda obra o proyecto a ser realizado
por cualquier persona o entidad deberá estar de acuerdo con CC-2004-816 22
las recomendaciones de los planes de usos de terrenos”. López
v. Antonio Roig Sucrs., Inc., supra, en la pág. 1159; 23
L.P.R.A. sec. 62(m). Coincidentemente, frente a una solicitud
de rezonificación, “[n]uestra realidad social obliga al
Estado a salvaguardar, [en lo posible], la[s] zonificaciones
existentes”. Ortiz Gómez et al. v. J. Plan., supra, pág. 17,
citando a Montoto v. Lorie, 145 D.P.R. 30 (1998).
Procesalmente existen dos vías para someter ante la
consideración de la Junta de Planificación una solicitud para
cambiar la zonificación de un predio. En primer lugar, puede
pedirse dicho cambio directamente, sometiendo ante la Junta
una solicitud de cambio de zonificación. Sección 4.06 del
Reglamento de Zonificación, supra; López v. Antonio Roig
Sucrs., Inc., supra, en la pág. 1161. En segundo lugar, el
cambio de zonificación puede ser solicitado de forma
indirecta, mediante la presentación de una consulta de
ubicación cuya aprobación conllevaría cambiar la zonificación
de un predio. Sección 4.09 del Reglamento de Zonificación,
supra; López v. Antonio Roig Sucrs., Inc., supra, en la pág.
1161. En áreas zonificadas, la “consulta de ubicación” es el
procedimiento mediante el cual la Junta de Planificación pasa
juicio sobre propuestos usos de terrenos que no son
permitidos ministerialmente por la zonificación aplicable.
Sección 2.01 del Reglamento de Zonificación, supra.12
12 En la Sección 7.01 del Reglamento de Procedimientos Adjudicativos de la Junta de Planificación se establece que al estudiar, tramitar y resolver una consulta de ubicación la Junta tomará en consideración: la Ley Orgánica de la Junta de Planificación, la Ley de Municipios Autónomos, Planes Regionales adoptados por la Junta, los Objetivos y Políticas CC-2004-816 23
Por otro lado, aparte de las normas aplicables a los
cambios de zonificación y a las consultas de ubicación, el
Reglamento de Zonificación establece unos requisitos
adicionales con los que deberá cumplir todo proyecto que, por
la gran cantidad de terreno que envuelve, sea clasificado
como un desarrollo extenso. Están clasificados como
desarrollos comerciales extensos aquellos proyectos que
excedan los veinte mil (20,000) pies cuadrados de
construcción o que conlleven un cambio de zonificación para
terrenos que excedan las cabidas máximas establecida en la
Sección 4.05 del Reglamento de Zonificación. La Sección 4.05
establece, en lo aquí pertinente, que cuando la cabida de un
predio exceda de 2,000 metros cuadrados y el cambio de
zonificación implicado sea para que dicha propiedad quede
zonificada como C-2, deberán cumplirse las reglas aplicables
a las consultas de ubicación y a los desarrollos extensos.
Según expresamos en López v. Antonio Roig Sucrs., Inc.,
supra, al referirnos a disposiciones similares del Reglamento
de Zonificación de 1992, “[l]a distinción establecida,
dependiendo del tamaño de la propiedad objeto del cambio de
zonificación, es de fácil comprensión y obedeció al interés,
siempre vigente, de coordinar adecuadamente el desarrollo de
__________________________ del Plan de Usos de Terrenos de Puerto Rico, los Mapas de Zonificación y de Zonas Susceptibles a Inundaciones, Planes de Usos de Terrenos (incluyendo los mapas de expansión urbana), los Planes de Ordenación Territorial, los usos existentes en el sector, la situación de la infraestructura física y social en el lugar, distancia entre los terrenos y las áreas construidas, la importancia agrícola o ambiental de los terrenos, entre otros. Sección 7.01 del Reglamento de Procedimientos Adjudicativos, Reglamento Núm. 6031, Departamento de Estado, efectivo el 12 de noviembre de 1999. CC-2004-816 24
terrenos en Puerto Rico. Así, el Reglamento de Zonificación
manifestaba una inclinación por asegurar que aquellas
propiedades o proyectos de envergadura, que involucrasen
grandes extensiones de terreno, siguiesen un procedimiento de
mayor rigor antes de que se produjera una extensa
rezonificación de un área”. López v. Antonio Roig Sucrs.,
supra, en la pág. 1160.
En esta línea, la Sección 81.03 del Reglamento de
Zonificación establece que en los Desarrollos Comerciales
Extensos que evalúe la Junta de Planificación se deberán
observar las siguientes normas: “(1) la cabida del predio
excederá el máximo permitido como cambio de zonificación y
cada estructura ubicará en un solar con tamaño suficiente
para proveer el estacionamiento requerido; (2) el proyecto
estará conforme con las recomendaciones del Plan de Usos de
Terrenos vigente; (3) si la infraestructura necesaria para
atender las necesidades del proyecto propuesto y para mitigar
sus efectos directos e indirectos está disponible o puede
proveerse; (4) se celebrará vista pública con notificación a
los dueños de las propiedades en un radio de cien (100)
metros del área en que se propone el proyecto, medidos
tomando los puntos más cercanos entre dicha área y cada una
las referidas propiedades”. Sección 81.03, Reglamento de
Zonificación, supra, pág. 282-83 (énfasis suplido).
En López v. Antonio Roig Sucrs., Inc., supra, y en T-
JAC, Inc. v. Caguas Centrum Limited, supra, tuvimos la
oportunidad de expresarnos en cuanto a la interrelación entre
las figuras de la consulta de ubicación, los desarrollos CC-2004-816 25
extensos y la rezonificación, interpretando las disposiciones
del Reglamento de Zonificación de 1992. En López v. Antonio
Roig Sucrs., Inc., supra, reafirmamos y ampliamos lo
expresado en T-JAC, Inc. v. Caguas Centrum Limited, supra, y
establecimos que, evidentemente, todo proyecto que conllevara
un cambio de zonificación debería cumplir con las normas
sobre rezonificación, independientemente de si el cambio de
zonificación era uno que se trataba de obtener de forma
directa (presentando una solicitud de cambio de zonificación
propiamente dicha), o de forma indirecta (presentando una
solicitud de consulta de ubicación para un proyecto que, de
ser aprobado, conllevaría un cambio de zonificación).
Análogamente, si un proyecto constituye también un desarrollo
extenso, debe cumplir con las normas aplicables a dichos
proyectos, y con las de cambio de zonificación y las de
cualquier otra figura aplicable. López v. Antonio Roig
Sucrs., Inc., supra; T-JAC, Inc. v. Caguas Centrum Limited,
Así, en dichas decisiones indicamos que, aunque la Junta
tuviera discreción para considerar las consultas de
ubicación, dicho vehículo procesal no era un cheque en
blanco. “La Junta no puede ampararse en la figura de la
consulta de ubicación [o en la de los desarrollos extensos]
para valerse de un eximente que le permita obviar los
procedimientos establecidos por dicha agencia o, más aún, por
la Ley de Planificación. De otro modo, de poco servirían los
requisitos legales establecidos para cada figura si la Junta,
a su antojo, dispusiere de un mecanismo que le permitiera CC-2004-816 26
autorizar proyectos indiscriminadamente”. López v. Antonio
Roig Sucrs., Inc., supra, en las págs. 1161 (énfasis
suplido).
Mediante los señalamientos de error primero, segundo y
octavo la parte peticionaria argumentó, en esencia, que había
errado el Tribunal de Apelaciones, entre otras cosas, al
resolver: (a) que en el trámite de la consulta objeto de este
recurso no se cumplieron las disposiciones reglamentarias
aplicables a los cambios de zonificación mediante consulta de
ubicación y a los desarrollos extensos, a tenor con las
disposiciones del Reglamento de Zonificación del año 2000; y
(b) que no hubo evidencia sustancial para aprobar la consulta
de ubicación aquí en controversia.
En el caso de autos, los proponentes peticionarios
acudieron a la Junta de Planificación para que les autorizara
a construir un proyecto de carácter comercial (C-2), en un
predio con una zonificación de tipo residencial (R-0). Debido
a que dicho proyecto propone usos de terrenos que no son
permitidos ministerialmente por la zonificación aplicable al
predio, utilizaron el vehículo procesal de la consulta de
ubicación. Surge de lo anterior que la aprobación de la
consulta de ubicación presentada por los proponentes
conllevaría un cambio en la zonificación del predio toda vez
que se autorizaría la construcción de un edificio comercial
en un área con una zonificación residencial. CC-2004-816 27
La Sección 4.06 del Reglamento de Zonificación del año
2000 establece que la Junta podrá considerar un cambio de
zonificación siempre que la entidad peticionaria: (1) llene
todas las partes de los formularios correspondientes; (2)
notifique su intención de radicar la solicitud de cambio de
zonificación a los dueños de las propiedades que radiquen a
una distancia de sesenta (60) metros del área cuya
rezonificación se propone; 13 (3) incluya un plano de
localización del área objeto de petición; (4) ilustre la
propiedad en el Mapa de Catastro; (5) prepare un memorial
explicativo con una descripción clara y completa del sector,
su localización, sus características sobresalientes,
importancia agrícola, histórica, escénica, cultural o
natural, las razones que apoyan la solicitud del cambio de
zonificación y justificación del beneficio que derivaría la
comunidad o el sector con respecto al mismo; y (6) cualquier
otro requisito exigido por la Junta. Sección 4.06, Reglamento
de Zonificación, supra.
No obstante lo dispuesto en la Sección 4.06, en el caso
de autos el peticionario argumentó que la Junta de
Planificación podía autorizar un cambio de zonificación sin
que el solicitante tuviese que cumplir con lo establecido en
13 La distancia de sesenta metros será medida desde los límites de la propiedad objeto de la petición. En caso de que a menos que no existan veinte propiedades dentro del área indicada, el área se ampliará uniformemente en todas las direcciones y se notificará a todos los propietarios que residan dentro del área ampliada. CC-2004-816 28
dicha sección, al amparo de lo dispuesto en las Secciones
4.09 y 4.10 del Reglamento de Zonificación del año 2000.14
14 Dichas disposiciones, que fueron incorporadas al Reglamento de Zonificación en su revisión del año 2000, establecen que: 4.9 La Junta [de Planificación], podrá. . . discutir y considerar cambios de zonificación, mediante el mecanismo de consulta de ubicación . . . para lo cual la Junta celebrará vista pública cumpliendo únicamente con lo dispuesto a continuación: 1. Radicar de conformidad con la reglamentación vigente una consulta de ubicación, 2. Radicar los documentos que a continuación se indican cuando la Junta los solicite: a. Lista de direcciones postales de: 1) Todos los dueños de propiedades que radican dentro de una distancia de cien (100) metros, medidos desde todos los límites del solar o parcela objeto de la consulta hasta los límites de cualquier solar o parcela que radique dentro de la distancia antes indicada. 2) Si dentro de la distancia de cien (100) metros, indicada en el apartado (a) anterior, no existieren veinte (20) propiedades, deberá ampliar la distancia de los cien (100) metros, en todas direcciones, hasta incluir un mínimo de veinte (20) propiedades. No obstante, deberá incluir todas las propiedades que existan dentro de la distancia ampliada determinada. d. [sic] Identificar, en un plano, las propiedades incluidas en el listado con el número correspondiente al mismo y marcar la distancia de cien (100) metros ó la distancia ampliada determinada. e. [sic] Certificar que las direcciones postales que se indican en el listado son correctas, mediante declaración jurada. f. [sic] Dos (2) copias del croquis que muestre la localización del proyecto en hojas con dimensiones de 8" x 14”, si posible, reproducidos del Mapa CC-2004-816 29
Acoger la interpretación que la parte peticionaria
propone de las disposiciones transcritas, esto es, que la
utilización del mecanismo de la consulta de ubicación deroga
los requisitos aplicables a los cambios de zonificación en
general, equivaldría no sólo a apartarnos de nuestros
pronunciamientos en López v. Antonio Roig Sucrs., supra, y en
T-JAC, Inc. v. Caguas Centrum Limited, supra, sino también a
establecer que la Junta de Planificación puede conceder un
cambio de zonificación sin que la parte proponente presente,
entre otras cosas, un documento con una descripción clara y
completa de las razones que apoyan la solicitud de cambio de
__________________________ Cuadrangular topográfico a escala 1:20,000, debidamente identificadas con el número de la consulta. g. [sic] Nueve (9) copias del plano mostrando la representación gráfica de la propuesta en hojas con tamaño de 24'x 36' aproximadamente. h. [sic] Deberá incluir dos (2) sobres predirigidos con sellos a cada entidad o propietario que aparezca en el listado de notificaciones, incluyendo las agencias y demás partes con interés (los sobres no deberán tener logo alguno). 4.10 Autorizaciones de Cambio de Zonificación mediante Consulta de Ubicación - Cuando se trate de un uso previamente autorizado por la Junta para el cual se hubiere celebrado vista pública, notificado de la intención de cambiar el distrito de zonificación y expedido el permiso de uso, la parte interesada podrá iniciar el procedimiento de cambio en el mapa de zonificación sometiendo una copia del permiso de uso certificado y autorizado por la Administración de Reglamentos y Permisos como evidencia de que el mismo se construyó y se autorizó su uso conforme a las disposiciones de la consulta. Cuando se verifique que la consulta se culminó, la Junta podrá enmendar el mapa sin necesidad de nueva vista. Secciones 4.09-4.10 del Reglamento de Zonificación, supra, págs. 50-52. CC-2004-816 30
zonificación y la justificación del beneficio que derivaría
la comunidad o el sector con respecto al mismo.
Para resolver la controversia ante nosotros, sin
embargo, no tenemos que resolver lo anterior. Según surge del
expediente en el caso de autos, los proponentes observaron
las normas de la Regla 4.09, incluyendo lo respectivo a la
notificación del cambio de zonificación propuesto a los
vecinos del sector donde estaría ubicado el proyecto. Dichas
normas de notificación, aunque no son idénticas a las de la
Regla 4.06, también contemplan la notificación a los dueños
de las veinte propiedades más cercanas al predio. Aparte de
lo anterior, los proponentes también cumplieron con todas las
normas aplicables a los cambios de zonificación esbozadas en
la Regla 4.06. Así, aparte de presentar los documentos allí
requeridos, el proponente dio cumplimiento al requisito de
presentar un memorial explicativo con las razones que apoyan
la solicitud de cambio de zonificación y la justificación del
beneficio que derivaría la comunidad o el sector con respecto
al mismo.
En el memorial explicativo presentado se expone que, a
pesar de que el terreno donde se construiría el proyecto está
zonificado R-0, el sector que lo circunda exhibe un
comportamiento urbano y en él se han aprobado varios
proyectos comerciales e industriales. Se hace hincapié en que
el área cuenta con toda la infraestructura básica necesaria
para operar el proyecto y que todas las agencias concernidas
con infraestructura lo aprobaron. CC-2004-816 31
En cuanto al beneficio que derivaría la comunidad, se
afirmó que con el proyecto se procura satisfacer las
necesidades de varios vecindarios o núcleos residenciales en
la región y se crearán nuevas alternativas de servicios y
nuevas fuentes de empleo. Además, se celebraron vistas
públicas para considerar dicho cambio de zonificación y se
publicó el aviso correspondiente en la prensa. La parte
recurrida argumentó que hubo un error en uno de los avisos
sobre vista pública. El error consistió en que se notificó
que el cambio de zonificación sería de un distrito R-1 a uno
C-2, cuando en realidad el predio estaba zonificado R-0. Aun
si se considerara, como argumentaron los recurridos, que tal
error conllevaría de suyo la invalidez de los procedimientos,
surge de los hechos de este caso y del expediente ante nos, y
así lo determinó incluso el Tribunal de Apelaciones, que la
omisión referida fue corregida por los proponentes quienes
notificaron y publicaron un aviso de vista pública enmendado.
Así, los proponentes cumplieron esencialmente con todos los
requisitos reglamentarios aplicables a los cambios de
zonificación.
Por otro lado, debido a que el predio de terreno cuya
zonificación cambiaría a C-2 tiene una cabida que excede los
2000 metros cuadrados, y a que las facilidades comerciales a
construirse excederán los 20 mil pies cuadrados de
construcción, deben cumplirse además las reglas aplicables a
los desarrollos extensos. Secciones 2.00, 81.03, Reglamento
de Zonificación, supra. Sobre este punto, la Junta de
Planificación, después de citar cada uno de los requisitos CC-2004-816 32
aplicables a los desarrollos extensos, resolvió que la
consulta de autos cumplió con los mismos.
Entre los requisitos aplicables a los desarrollos
comerciales extensos el reglamento de zonificación establece
que “el proyecto estará conforme con las recomendaciones del
Plan de Usos de Terrenos vigente”. Sección 81.03(2),
Reglamento de Zonificación, supra, (énfasis suplido). 15 Este
requisito no fue cumplido.
En cuanto al cumplimiento de los proponentes con estos
mandatos estatutarios y reglamentarios de que el proyecto a
ser autorizado esté conforme con el plan de usos de terrenos
vigente, la Junta indicó que el Plan de Ordenación
Territorial del Municipio de Mayagüez se encuentra en su fase
final y que, según la parte peticionaria, el desarrollo sería
consistente con dicho plan toda vez que según el mismo, los
terrenos objeto de consulta pasarían a ser parte del área
urbana con una clasificación comercial (CO-3), y están
localizados en una área circundada por desarrollo urbano.
Dicha clasificación estaría diseñada para clasificar áreas
15 Dicho requisito es consistente con el mandato de la Ley de Planificación que establece que “toda obra o proyecto a ser realizado por cualquier persona o entidad deberá estar de acuerdo con las recomendaciones de los planes de usos de terrenos, una vez adoptadas por la Junta de Planificación y por el Gobernador”. 23 L.P.R.A. sec. 62(m) (énfasis suplido); López v. Antonio Roig Sucrs., Inc., supra, en la pág. 1159. En cuanto a los cambios de zonificación, como indicamos antes, la Ley de Planificación requiere, además de los requisitos reglamentarios, que las enmiendas que adopte la Junta a los mapas de zonificación adoptados y firmados por el Gobernador no introduzcan cambios fundamentales a los mismos, “excepto con el propósito de instrumentar las recomendaciones del Plan de Usos de Terrenos y del Plan de Desarrollo Integral de Puerto Rico hasta donde estos hayan sido aprobados”. 23 L.P.R.A. sec. 63 (énfasis suplido). CC-2004-816 33
comerciales existentes o para crear nuevas áreas que suplan
las necesidades de varios núcleos residenciales.
En concordancia con lo anterior, se hizo hincapié en que
el predio en cuestión colinda con el ámbito de expansión
urbana del Municipio de Mayagüez y que entre las políticas de
la propuesta de Plan de Ordenación Territorial de dicho
pueblo se encuentra el integrar nuevos desarrollos dando
énfasis a la continuidad del trazado vial. Según la Junta,
que acogió el planteamiento de los proponentes a este
respecto, el proyecto propuesto cumple con dichos planes ya
que el terreno estaría ubicado en terrenos vacantes
circundados por desarrollo urbano.
La parte recurrida, por el contrario, argumentó que toda
vez que al momento de ser aprobado el proyecto de autos
todavía el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de
Mayagüez no estaba vigente, la Junta erró al aprobar el
proyecto de autos sin analizarlo a base de de los “Objetivos
y Políticas Públicas del Plan de Usos de Terrenos de Puerto
Rico”, Reglamento Núm. 5414, Departamento de Estado, efectivo
el 31 de octubre de 1995, 23 R.P.R. sec. 650.821-650.862,
documento el cual sí estaba vigente. Tiene razón la parte
recurrida.
El documento “Objetivos y Políticas Públicas del Plan de
Usos de Terrenos de Puerto Rico”, el cual la Junta ha
descrito como “un documento fundamental de planificación”, 16
pero al que no hizo referencia en su dictamen en este caso,
“establece como política pública la intensificación de los
16 Misión Ind. P.R. v. J.P., 146 D.P.R. 64, 166 (1998). CC-2004-816 34
usos comerciales y de servicios, tanto públicos como
privados, teniendo como criterio, entre otros, requerir que
los proyectos comerciales y de servicios se ubiquen en
terrenos identificados y destinados para usos comerciales y
de servicio”. T-JAC v. Caguas Centrum Limited, supra, pág. 82
(énfasis suplido). Véanse, además, 23 R.P.R. sec. 650.824(2).
Dicho documento establece expresamente que entre sus
objetivos está: desarrollar actividad agrícola en todos
aquellos terrenos que, como el envuelto en este caso, tengan
potencial para dicho uso; retener exclusivamente para usos
agrícolas aquellos terrenos de alta productividad agrícola; y
señalar para propósitos urbanos, como primera prioridad,
aquellos terrenos que no sean de alta productividad agrícola.
23 R.P.R. sec. 650.823(b), 650.830, 650.833(1).
En el caso de autos, al no existir ni un plan de usos de
terrenos ni un plan de ordenación territorial vigentes para
el área específica en que estaría ubicado el proyecto, la
Junta no podía soslayar un documento que sí estaba en vigor,
que fue adoptado por ella misma en el 1995, y que fue
aprobado por el entonces Gobernador de Puerto Rico, para que
fuera un “documento rector de política pública” que aplicara
a los usos de terrenos en todo Puerto Rico. Como hemos
señalado, tal análisis de consistencia es requerido por el
ordenamiento. 23 L.P.R.A. secs. 62(m), 63; Sección 81.03(2),
Reglamento de Zonificación, supra. Dicho análisis es
especialmente importante en un caso como el de marras en que
se pretende ubicar un proyecto comercial en terrenos con
potencial agrícola, debido a que tanto la zonificación como CC-2004-816 35
el documento rector sobre usos de terrenos vigentes tutelan y
protegen tal atributo del terreno. La Junta erró al no
examinar lo anterior y determinar si a pesar de ello el
proyecto propuesto encajaba con alguno de los Objetivos y
Políticas Públicas del Plan de Usos de Terrenos. Por ello,
procede que se devuelva el caso a dicha agencia para que
cumpla con lo anterior.
Si bien la Junta de Planificación es el organismo con la
facultad en ley para hacer determinaciones sobre usos de
terrenos dentro de los límites territoriales del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico, cualquiera que sean esos usos, no
puede hacerlo a espaldas de sus propias leyes y reglamentos.
Según hemos establecido, “una vez la agencia adopta una norma
administrativa, debe cumplirla y aplicarla en la manera en
que está concebida, sirviendo siempre a los propósitos,
objetivos y política pública que la forjaron”. Torres v.
Junta de Ingenieros, res. el , 161 D.P.R. ____, 2004 TSPR 65,
2004 JTS 71. Véase, además, T-JAC, Inc. v. Caguas Centrum
Limited, supra.
B. La Sección 4.02 del Reglamento de Procedimientos
Adjudicativos
En el Reglamento de Procedimientos Adjudicativos de la
Junta de Planificación se establecen el proceso que se debe
seguir y los elementos de juicio que la Junta debe considerar
al evaluar las consultas de ubicación. Véanse Reglamento de
Procedimientos Adjudicativos de la Junta de Planificación,
Reglamento Núm. 6031, Departamento de Estado, efectivo el 12 CC-2004-816 36
de noviembre de 1999; Rivera v. Morales, 149 D.P.R. 672
(1999).
En los incisos (1), (2) y (5) de la Sección 4.02 de
dicho Reglamento se indica, en lo pertinente, que en toda
solicitud de consulta de ubicación para un proyecto comercial
se debe incluir la siguiente información:
(i) categoría del proyecto propuesto atendiendo al
área neta de ventas y de almacén. Por ejemplo,
aquellos proyectos con un área neta de ventas y de
almacén de entre 100,000 y 249,999 pies cuadrados
son de categoría sub-regional;
(ii) una descripción del proyecto donde se indiquen los
tipos de usos y el área neta de venta de cada tipo,
características físicas tales como número de
estructuras, áreas de pasillos, áreas de almacén y
área bruta total de construcción;
(iii) enmarcar el proyecto en el contexto de la actividad
comercial existente y aprobada en el área de
mercado, incluyendo datos tales como la saturación
del mercado, la oferta de servicios en el área
dentro del renglón correspondiente y los comercios
existentes en los cascos tradicionales adyacentes y
las avenidas comerciales principales. Deberá
tomarse en consideración también: el impacto
positivo o adverso que el proyecto traerá al área
objeto de consulta en términos comerciales o
generales; las condiciones socioeconómicas
prevalecientes tales como el ingreso per cápita, el CC-2004-816 37
desempleo y cualquier otra información relevante a
la viabilidad del proyecto. Estos análisis deben
hacerse a la luz de la categoría del proyecto y de
las condiciones socioeconómicas en la región.
Véanse incisos (1), (2) y (5) de la Sección 4.02
del Reglamento de Procedimientos Adjudicativos de
la Junta de Planificación, supra.
En el dictamen recurrido, el Tribunal de Apelaciones
concluyó que los proponentes incumplieron con la referida
Sección 4.02 porque no incluyeron en su solicitud una
descripción completa del proyecto. Específicamente, indicó
que al cambiar el proyecto y no incluir una tienda Costco, no
era válida la defensa de los proponentes en cuanto que el
área de venta y almacén estaría en el mismo lugar y que, por
ello, el área neta de construcción y de venta era la misma.
Mediante su cuarto señalamiento de error los peticionarios
plantearon que había errado el foro apelativo al revocar la
determinación de la Junta de Planificación sobre este asunto.
Según se desprende del memorial explicativo presentado
por los proponentes y de la Resolución de la Junta de
Planificación, el proyecto propuesto consistía de la
construcción de un edificio de bloques y acero estructural de
136,791 pies cuadrados. Dicha estructura se utilizaría para
la venta de artículos del hogar, ferretería liviana y
accesorios para automóviles. Además, se construirían tres
edificios de 3,500 pies cuadrados cada uno para restaurantes
de comida rápida y un edificio de 6,000 pies cuadrados para
una sucursal bancaria, para un total de 153,291 pies CC-2004-816 38
cuadrados. En el plano del proyecto sometido por los
proponentes se mostraba la distribución de los solares de
cada edificio, las aceras y los estacionamientos en el
predio.
Dicho proyecto se clasificaba como uno de categoría sub-
regional porque contaría con un área neta de ventas de entre
100,000 y 249,000 pies cuadrados. En relación con lo
anterior, los peticionarios han hecho constar que el área
neta de ventas y el área neta de construcción era la misma
debido a que el diseño de los comercios contempla que las
áreas de venta y de almacenaje sean en el mismo lugar.
Originalmente, el establecimiento destinado para venta de
ferretería liviana sería una tienda Costco. Luego, aunque no
se completaron las negociaciones con dicha compañía, los
proponentes informaron que el proyecto seguiría teniendo el
mismo concepto, esto es, con área de venta y de almacén en el
mismo lugar. Lo único que cambiaría era que el negocio sería
operado por el dueño de la propiedad, manteniéndose el resto
de la propuesta inalterada.
Examinada la información referida, la Junta estimó que
la misma cumplía con el requisito de describir el proyecto, a
la luz de lo establecido en la Sección 4.02 de su Reglamento
de Procedimientos Adjudicativos. Dicha determinación de la
Junta en torno al cumplimiento de los proponentes con un
Reglamento que ella administra merece la mayor deferencia y
respeto por parte de los tribunales. Ciertamente, según surge
de lo expuesto hasta aquí, dicha determinación es razonable CC-2004-816 39
y, por ello, debió ser confirmada por el foro apelativo. El
error señalado, pues, fue cometido.
Por otro lado, la parte recurrida Centro Unido de
Detallistas argumentó en su alegato, como hiciera en su
recurso de revisión ante el Tribunal de Apelaciones, que el
estudio de impacto económico presentado por los proponentes
era defectuoso y, por lo tanto, incumplía con los parámetros
fijados en la Sección 4.02(5) del Reglamento de
Procedimientos Adjudicativos. Específicamente, argumentaron
que en el estudio sometido no se discutió el efecto del
proyecto en: la saturación del mercado, la oferta de
servicios similares y en los comercios existentes en los
cascos tradicionales y avenidas comerciales principales. No
obstante, en el estudio de impacto económico presentado por
el perito de la parte proponente, al cual la Junta de
Planificación le dio credibilidad, se concluyó, después de
analizar la economía del Municipio y la región incluyendo las
proyecciones de aumento en la demanda de ventas al detal,
que el proyecto propuesto no implicaría impacto negativo
alguno para los negocios establecidos en el Municipio o en la
Región. La parte recurrida, sin embargo, amparada en el
análisis económico de su propio perito, alegó que el estudio
sometido por el perito de los proponentes contenía datos
erróneos.
Según hemos establecido anteriormente, en casos donde
están envueltas opiniones científicas conflictivas, es a la
agencia con el expertise sobre la materia a quien le
corresponde dirimir los conflictos en peritaje de carácter CC-2004-816 40
científico. Misión Ind. P.R. v. J.C.A., supra, en la pág.
940. Decidir cuáles peritos tienen la razón, tratándose de
una materia altamente especializada, rebasa el ámbito propio
de la revisión judicial. Misión Ind. P.R. v. J.C.A., supra,
en la pág. 940.
Del expediente ante nosotros surge que al determinar que
la parte proponente cumplió con el inciso (5) de la Sección
4.02 de su Reglamento de Procedimientos Adjudicativos, la
Junta de Planificación tuvo ante su consideración evidencia
pericial con conclusiones opuestas. El economista que fungió
como perito de los demandantes, doctor Ángel L. Ruiz, preparó
un análisis del impacto económico del proyecto. En dicho
estudio, como dijimos, se concluyó que el proyecto propuesto
no implicaría impacto negativo alguno para los negocios
establecidos en el Municipio o en la Región.
Por el contrario, el perito economista del recurrido
Centro Unido de Detallistas, doctor José I. Alameda Lozada,
concluyó que la entrada en el mercado del proyecto propuesto
tendría el efecto de quebrar varios de los negocios
existentes, toda vez que el nivel de demanda insatisfecho en
la región no era suficiente para absorber la nueva empresa.
Para sustentar su análisis argumentó esencialmente que en el
estudio del perito de los proponentes: (1) se presentaron
cifras de ventas anuales inconsistentes para el proyecto
propuesto; (2) sólo se hicieron proyecciones del aumento en
ventas de los negocios existentes, no del aumento en demanda
insatisfecha; (3) en las proyecciones no se tomó en cuenta el
impacto económico de una tienda Sam’s que comenzaría a operar CC-2004-816 41
en el año 1999; (4) no se detallaron las ventas indirectas o
inducidas que generaría el proyecto.
En respuesta a estos señalamientos el perito de los
proponentes presentó un escrito ante la Junta de
Planificación en el cual argumentó que: (1) para calcular las
cifras de ventas del proyecto se utilizaron metodologías
diversas las cuales arrojaron resultados distintos; (2) las
proyecciones realizadas incluían las ventas indirectas y el
aumento en demanda, y aún utilizando la metodología más
conservadora para proyectar la demanda el proyecto resultaba
viable; (3) el crecimiento del mercado es suficiente para
absorber el proyecto propuesto incluso con la tienda Sam’s.
Evaluados los argumentos de ambos peritos, la Junta de
Planificación le otorgó mayor peso a los presentados por el
perito de la parte proponente. Tal dictamen de dicha agencia
especializada, al estar apoyado por evidencia sustancial que
lo hacía razonable, debió ser respetado por el foro
apelativo. Decidir cuál de los peritos tiene la razón,
tratándose de una materia altamente especializada, rebasa el
ámbito propio de la revisión judicial. Misión Ind. P.R. v.
J.C.A., supra, en la pág. 940. Al sustituir el criterio de la
agencia por el suyo, el foro apelativo extralimitó el ámbito
de su revisión. El cuarto error señalado fue cometido.
Por otro lado, la parte recurrida argumentó también que
los avisos de vista pública de la Junta de Planificación eran
defectuosos porque en ellos no se indicó que la consulta de
ubicación debía justificarse a base de las disposiciones del
Reglamento de Procedimientos Adjudicativos, ni se mencionó la CC-2004-816 42
citada Sección 4.02(5) de dicho Reglamento sobre análisis de
impacto económico. No citó la parte recurrida disposición
reglamentaria alguna que amparase su reclamo.
Por el contrario, tanto la Junta de Planificación como el
Tribunal de Apelaciones indicaron que los avisos publicados
cumplieron con lo dispuesto en la Sección 8.01 del Reglamento
de Procedimientos Adjudicativos, supra, que regula la
notificación de las vistas públicas. 17 Dicha conclusión está
17 Dicha disposición establece lo siguiente: La Junta, notificará por escrito a todas las partes o a sus representantes autorizados e interventores, la fecha, hora y lugar en que se celebrará la vista adjudicativa. La notificación se deberá efectuar por correo o personalmente con no menos de quince (15) días de anticipación a la fecha de la vista, excepto que por causa debidamente justificada, consignada en la notificación, sea necesario acortar dicho período. Las notificaciones contendrán la siguiente información: 1. Fecha, hora y lugar en que se celebrará la vista, así como su naturaleza y propósito. 2. Advertencia de que las partes, podrán comparecer asistidas de abogados, pero no estarán obligadas a estar así representadas, incluyendo los casos de corporaciones y sociedades. 3. Cita de la disposición legal o reglamentaria que autoriza la celebración de vista. 4. Referencia a las disposiciones legales o reglamentadas presuntamente infringidas, si se imputa una infracción a las mismas, y a los hechos constitutivos de tal infracción. 5. Apercibimiento de las medidas que la agencia podrá tomar si una parte no comparece a la vista. 6. Advertencia de que la vista no podrá ser suspendida. Si se tratare de una vista pública, la Junta publicará un aviso de prensa en un periódico de CC-2004-816 43
sostenida por el expediente. En los avisos publicados se
indican, entre otras cosas, la fecha, hora y lugar de la
vista; que la vista se celebraba al amparo de lo dispuesto
por la Ley de Planificación, el propósito de la consulta, la
descripción del proyecto, la zonificación del predio y el
cambio solicitado; que la propuesta debía discutirse, entre
otros, a base de los Objetivos y Políticas Públicas del Plan
de Usos de Terrenos; que se podía comparecer representado por
abogado y que para solicitar la suspensión de la vista había
que seguir las normas de la Sección 8.03 del Reglamento de
Procedimientos Adjudicativos, supra. En consecuencia, tampoco
tiene razón la parte recurrida al plantear que no se
cumplieron las normas sobre notificación de la vista.
C. Evaluación del impacto ambiental y obligación de
presentar una DIA
La Ley sobre Política Pública Ambiental se creó en
consonancia con el mandato constitucional de conservar los
recursos naturales. Mun. de San Juan v. J.C.A., supra. Según
el Artículo 4(c) de dicha Ley, todos los departamentos,
agencias, corporaciones públicas, municipios e
instrumentalidades del Estado Libre Asociado, antes de
efectuar cualquier acción o promulgar cualquier decisión que
afecte significativamente la calidad del medioambiente, están
obligados a realizar una declaración escrita y detallada
__________________________ circulación general en Puerto Rico, con no menos de quince (15) días de antelación a la fecha de la vista. Sección 8.01, Reglamento de Procedimientos Adjudicativos, supra. CC-2004-816 44
sobre el impacto ambiental de la acción propuesta o la
decisión a promulgarse. 12 L.P.R.A. sec. 1124(c); P.C.M.E. v.
J.C.A., supra.
La frase ‘cualquier acción’, hemos resuelto, “refleja la
intención del legislador de abarcar un sinnúmero de
actuaciones que llevan a cabo las agencias que pueden causar
un impacto sobre el ambiente”. Fed. Pesc. Playa Picúas v.
J.P., 148 D.P.R. 406, 413 (1999). Para efectos de la Ley 9,
el término ‘acción’ incluye pero no se limita a las
siguientes actividades:
[La] expedición de licencias, concesiones o permisos, adopción de reglamentos o normas, asignación o liberación de fondos, o cambios sustanciales en la política pública de las agencias y sus programas; para aprobar proyectos a través de permisos o cualquier otra decisión reguladora, de zonificación o rezonificación de áreas y propuestas de legislación”. Regla 203, Reglamento para el Proceso de Presentación, Evaluación y Trámite de Documentos Ambientales, Reglamento de la Junta de Calidad Ambiental, Reglamento Núm. 6510, Departamento de Estado, efectivo el 20 de septiembre de 2002 (en adelante Reglamento sobre Documentos Ambientales).
En cuanto al término “impacto ambiental significativo”,
el mismo ha sido definido como:
El efecto substancial de una acción propuesta sobre uno o varios elementos del ambiente, tales como, pero sin limitarse a: una población biótica, un recurso natural, el ambiente estético o cultural, la calidad de vida, la salud pública, los recursos renovables o no renovables; o que pueda sacrificar los usos beneficiosos del ambiente a largo plazo en favor de los usos a corto plazo o viceversa. Cada uno de los elementos aquí enumerados será evaluado independientemente y en conjunto. Regla 203, Reglamento sobre Documentos Ambientales, supra. CC-2004-816 45
La Junta de Calidad Ambiental, organismo creado por la
Ley de Política Pública Ambiental, es la entidad a la cual le
corresponde examinar la declaración sometida por la agencia
proponente 18 y verificar que se hayan cumplido los requisitos
sustantivos y procesales impuestos por dicha ley. Mun. De
Loíza v. Sucns. Suárez et al, 154 D.P.R. 315 (2001). En otras
palabras, su papel es custodiar la política ambiental y
fiscalizar los procedimientos. Regla 212, Reglamento sobre
Documentos Ambientales, supra.
En aras de detallar el proceso necesario para dar
cumplimiento a lo establecido en el artículo 4(c) de la Ley
de Política Pública Ambiental, la Junta de Calidad Ambiental
aprobó el Reglamento para el Proceso de Presentación,
Evaluación y Trámite de Documentos Ambientales. En primer
término, la agencia que proponga cualquier acción de las
cubiertas por la Ley 9 que pudiera tener algún impacto sobre
el ambiente deberá presentar una Evaluación Ambiental de
dicha acción ante la Junta de Calidad Ambiental y cualquiera
otra agencia que estime pertinente. Reglas 202(B), 203,
241(A), 243, Reglamento sobre Documentos Ambientales,
supra. 19 El propósito de dicho documento es que la Junta de
18 Se denomina “agencia proponente” a aquella instrumentalidad del Estado Libre Asociado de Puerto Rico que se propone llevar a cabo cualquier acción para la que se requiere un documento ambiental o que asume la responsabilidad de cumplir con lo requerido en el Artículo 4 de la Ley Sobre Política Pública Ambiental, según enmendada. Reglamento sobre Documentos Ambientales, supra. 19 El término “impacto ambiental” se define como: “[l]os efectos directos, indirectos y/o acumulativos de una acción propuesta sobre el ambiente, incluyendo factores o condiciones tales como: usos del terreno, aire, agua, CC-2004-816 46
Calidad Ambiental lo examine y determine si dicha acción
tendría o no un impacto ambiental significativo. Regla 202,
Reglamento sobre Documentos Ambientales, supra.20
Si después de examinar la Evaluación Ambiental sometida
la Junta determina que la acción propuesta no tendrá un
impacto ambiental significativo, dicha agencia dará por
cumplido el proceso de evaluación ambiental del proyecto, sin
que sea necesario presentar una declaración de impacto
ambiental. Regla 243(c), Reglamento sobre Documentos
Ambientales, supra. Por otro lado, si la Junta determina que
la acción propuesta tendrá un impacto ambiental significativo
sobre la calidad del medio ambiente, entonces le requerirá a
la agencia proponente que prepare una declaración de impacto
ambiental para así cumplir con el referido artículo 4(c) de
la Ley de Política Pública Ambiental. 21 La agencia proponente
__________________________ minerales, flora, fauna, ruido, objetos o áreas de valor histórico, arqueológico o estético, y aspectos económicos, sociales, culturales o salud pública”. Regla 203, Reglamento sobre Documentos Ambientales, supra. 20 No obstante, no será necesario presentar una Evaluación Ambiental si la agencia proponente ya ha determinado que va a presentar una Declaración de Impacto Ambiental sobre la acción propuesta, o si el proyecto se va tramitar como una exclusión categórica. Regla 241, Reglamento sobre Documentos Ambientales, supra. 21 Regla 243, Reglamento sobre Documentos Ambientales. En la Regla 252 del Reglamento sobre Documentos Ambientales se detallan diversas instancias en las que se requerirá la preparación de una Declaración de Impacto Ambiental:
A. Se requiere la preparación de una DIA para toda acción que pueda tener un impacto significativo sobre la calidad del ambiente. Específicamente, se requerirá la preparación de una DIA cuando dicho impacto significativo pudiera ocurrir como consecuencia de factores, tales como: CC-2004-816 47
no realizará acto alguno con respecto a la acción propuesta
sin antes haber concluido el proceso de análisis de la
evaluación ambiental y el proceso de determinación de impacto
ambiental. Regla 243, Reglamento sobre Documentos
Ambientales; Cf. 12 L.P.R.A. sec. 1124(c). Como puede
colegirse de lo anterior, el trámite de preparar una
declaración de impacto ambiental, está reservado para
aquellas ocasiones en que, por la gran magnitud del impacto
__________________________ 1. Cualquier acción que pueda degradar significativamente los usos del ambiente; 2. Cualquier acción cuya realización conlleve la utilización de una parte sustancial de la infraestructura disponible en el área de la ubicación propuesta. Dicha determinación será respaldada y tomada por la, o las, instrumentalidades públicas que habrán de proveer dicho servicio o infraestructura; 3. Cualquier acción que pueda impactar significativamente un área en donde existan recursos naturales o valores de importancia ecológica, recreativa, social, cultural o arqueológica; 4. Cualquier acción a efectuarse en etapas cada una de las cuales no requerirán una DIA, pero que en su conjunto podrían tener un impacto significativo acumulativo. Tales casos requerirán una DIA que integre el impacto conjunto de todas las etapas, según pueda preverse, hasta alcanzar su desarrollo final; 5. La instalación de cualquier sistema de relleno sanitario; 6. La instalación de cualquier Fuente Mayor de Emisión.
B. La Junta de Gobierno podrá requerir una DIA para cualquier acción que a su juicio y por razón de sus particularidades determine que pueda tener impacto ambiental significativo, aunque la acción no esté claramente incluida en la Regla 252A de este Reglamento. Regla 252, Reglamento sobre Documentos Ambientales, supra. CC-2004-816 48
ambiental de la acción propuesta, (impacto significativo o
sustancial), no sólo se requiere un análisis más riguroso de
la acción, sino también que se examinen alternativas a la
misma.22
En la Regla 242 del Reglamento sobre Documentos
Ambientales se establecen los requisitos de contenido para la
Evaluación Ambiental. Entre los numerosos asuntos que se
deben describir y discutir en la evaluación ambiental se
encuentran: un listado de la flora y la fauna existente en el
área; sistemas naturales tales como humedales, reservas
naturales u otros que estén localizados dentro de una
distancia de 400 metros, medidos desde el perímetro del
proyecto, indicándose la distancia a la que se encuentran del
proyecto; medidas de protección a los sistemas naturales
existentes; indicar si el proyecto o alguno de sus
componentes estará ubicado en una zona inundable, identificar
la zona y la cota o nivel de inundación máxima del área donde
estará ubicado el proyecto; un análisis del posible impacto
ambiental que tendrá el proyecto propuesto y medidas de
mitigación para minimizar dicho impacto; una determinación de
si la acción propuesta conllevará un impacto ambiental
significativo, y, en caso de que la agencia proponente
determine que no habrá un impacto ambiental significativo,
deberá incluir un análisis narrativo que justifique dicha
22 Compárense las Reglas 242-43 del Reglamento sobre Documentos Ambientales, supra, (requisitos aplicables a las evaluaciones ambientales), con las Reglas 253-255 de dicho Reglamento (requisitos aplicables a las declaraciones de impacto ambiental). CC-2004-816 49
determinación. Regla 242(C)(D), Reglamento sobre Documentos
Ambientales, supra.
Mediante su quinto señalamiento de error, la parte
peticionaria argumentó que incidió el Tribunal de Apelaciones
al concluir que era necesaria la preparación de una
declaración de impacto ambiental para el proyecto propuesto.
El foro apelativo entendió que la acción propuesta
tendría un impacto ambiental significativo debido a que:
(1) cerca del área donde estaría ubicado el proyecto se
encontraban la Reserva Natural caño La Boquilla y humedales
que podrían ser afectados por el desarrollo; y (2) el predio
estaba ubicado en una zona susceptible a inundaciones. Sin
embargo, del expediente surge que las agencias con
conocimiento especializado en materia ambiental y en la
implementación de las normas sobre desarrollos en zonas
inundables, después de haber considerado los documentos
relacionados al proyecto, no sólo consideraron que la acción
propuesta no tendría un impacto ambiental significativo sobre
los mencionados sistemas naturales, (y por ende que no era
necesaria una declaración de impacto ambiental para el
proyecto), sino que además condicionaron sus endosos a que
antes de ejecutarse el proyecto se tomaran varias medidas de
protección a los sistemas naturales existentes y se
cumpliesen diversos reglamentos para mitigar cualquier
impacto que pudiera haber.
La Reserva Natural caño Boquilla está integrada en su
mayoría por cuerpos de agua tales como humedales y terrenos
en la zona marítimo terrestre. En la evaluación ambiental los CC-2004-816 50
proponentes expusieron que dicho sistema natural queda a más
de 400 metros de distancia de donde estaría el proyecto y,
por ello, no se vería impactado significativamente. Por una
razón similar indicaron que no habría impacto ambiental
significativo a un humedal que está localizado al norte de la
carretera que colinda con la propiedad, a 200 metros lineales
de donde estaría el proyecto. Expusieron también que el
proyecto ubicaría a 400 metros de un tributario del canal de
la Boquilla. Para evitar cualquier efecto al mismo por la
construcción y operación del proyecto, se tomarían medidas
tales como colocar fardos de heno, barreras y/o mallas para
evitar los efectos de la escorrentía de aguas de
construcción, materiales y sedimentos causados por la
construcción, además de cumplir con las condiciones impuestas
por el Departamento de Recursos Naturales. Además, para
controlar la cantidad y la calidad de las aguas que alimenten
el sistema de drenaje natural de los terrenos durante la
operación del proyecto, el mismo contaría con una charca de
retención de agua de escorrentía.
Se indicó que parte del proyecto estaría ubicado en un
área inundable tipo Zona 2, según el Mapa de Zonas
Susceptibles a Inundación de la Junta de Planificación, Hola
#13-D del 5 de mayo de 1998. Con respecto al nivel de
inundación, se indicó que conforme a la reglamentación
aplicable todas las condiciones necesarias para construir en
la Zona 2 donde estaría ubicado el proyecto eran conocidas,
puesto que ya se ha delimitado un cauce mayor para el valle y CC-2004-816 51
se conoce cuál es el nivel de inundación base. 23 De los
documentos que constan en el expediente, incluyendo el mapa
de zonas susceptibles a inundaciones y el escrito presentado
por la Junta de Planificación ante el Tribunal de
Apelaciones, surge que el nivel de inundación base para el
predio objeto de consulta es de 5.5 metros sobre el nivel del
mar. En la evaluación ambiental se hizo constar que el nivel
de piso más bajo de todas las estructuras del proyecto
estaría elevado sobre el nivel de inundación base. Véase
Regla 7.03, Reglamento sobre Zonas Susceptibles a
Inundaciones, supra, (disponiendo que toda nueva construcción
para usos comerciales en una Zona 2 donde se ha delimitado el
cauce mayor y se conoce el nivel de inundación base tendrá la
elevación de piso más bajo por encima del nivel de inundación
base).
Sobre este punto, los proponentes añadieron que
cumplirían con todos los requisitos que impusiera la Junta de
Planificación en la aprobación de la consulta y que el diseño
del proyecto cumpliría con el Reglamento sobre Zonas
Susceptibles a Inundaciones.
El Departamento de Recursos Naturales, agencia que
promovió la designación del caño La Boquilla como reserva
natural y que además es uno de los organismos designados por
ley para formular e implementar la normativa aplicable a las
23 El “nivel de inundación base” es la “[e]levación máxima que alcanzarían las aguas desbordadas de un río, quebrada o arroyo durante una inundación base. Es la elevación que tendría un (1%) por ciento de probabilidad de ser igualada o excedida en cualquier año”. Regla 5.02, Reglamento sobre Zonas Susceptibles a Inundaciones, supra, en la pág. 22 (énfasis suplido). CC-2004-816 52
zonas inundables, examinó la veracidad y corrección de los
documentos ambientales sometidos por los proponentes.
Incluso, según se afirma en la evaluación ambiental, sin que
los recurridos o el tribunal a quo lo hayan negado, personal
de dicha agencia hizo una inspección de campo en el predio
objeto de consulta.
Después de dicho proceso, el Departamento de Recursos
Naturales afirmó que no tenía objeción a la etapa de
ubicación del proyecto y que la evaluación ambiental era de
su conformidad. No obstante, formuló una serie de requisitos
con los que el proyecto tendría que cumplir y que detallamos
a continuación. Debido a que parte del desarrollo ubicaría en
un área inundable, el proyecto tendría que cumplir con el
Reglamento sobre Zonas Susceptibles a Inundaciones. Además,
tendrían que observarse las disposiciones del Reglamento de
Lotificación y Urbanización sobre el manejo de aguas
pluviales. Dichas disposiciones tienen el propósito de
“proteger y conservar la calidad del ambiente natural y la
seguridad de los desarrollos en las cuencas reglamentando el
control de la erosión, sedimentación y escorrentía de forma
que no se alteren sustancialmente las funciones de los
cuerpos de agua por el desarrollo propuesto”. Véase 15.00,
Reglamento de Lotificación y Urbanización, Reglamento de
Planificación Núm. 3, Reglamento Núm. 4794, Departamento de
Estado, efectivo el 25 de octubre de 1992 (énfasis
suplido).24
24 Véanse, además, las revisiones sucesivas del Reglamento sobre Lotificación y Urbanización, en las cuales CC-2004-816 53
El Departamento de Recursos Naturales, además, exigió
estrictamente que los proponentes obtuvieran un “Permiso para
el Control de Erosión y Prevención de Sedimentación” de la
Junta de Calidad Ambiental, con el propósito de evitar la
sedimentación hacia el Caño Boquilla. Según el Departamento,
esta precaución era primordial debido a que, por la
inundabilidad del predio donde estaría el proyecto, se
requeriría el depósito de relleno para poderlo construir.
El Departamento también estableció que, debido a que el
proyecto colindaba con un canal y con la quebrada Boquilla,
debería dedicarse a uso público una faja verde de 5 metros a
partir del borde de la quebrada y el canal, y además debía
asegurarse que si se construían taludes debían descansar
fuera de la faja de terreno de la quebrada Boquilla. Aparte
de lo anterior, dicha agencia determinó que “ante la posible
presencia de humedales en el área del proyecto, el proponente
deberá consultar al Cuerpo de Ingenieros del Ejército de
Estados Unidos”. Por último, hizo constar en su misiva que el
endoso a la evaluación ambiental y a la etapa de consulta no
autorizaba a los proponentes a mover material de la corteza
terrestre ni a realizar ningún trabajo hasta que se cumpliera
con todos los reglamentos correspondientes.
El Cuerpo de Ingenieros del Ejército de Estados Unidos
requirió a los proponentes que le sometieran un estudio sobre
determinación de jurisdicción para identificar la presencia __________________________ existe una disposición equivalente e idéntica a la citada arriba. Sección 14.01, Reglamento de Lotificación y Urbanización, Reglamento de Planificación Núm. 3, Núms. 6992 y 6283, Departamento de Estado, efectivos el 23 de julio de 2005 y el 3 de febrero de 2001, respectivamente. CC-2004-816 54
de humedales en el área donde estaría ubicado el proyecto.
Dicho requerimiento obedeció a que, según el Cuerpo de
Ingenieros, de acuerdo al inventario nacional de humedales,
en el predio objeto de consulta existían humedales. 25 La
agencia federal indicó que ella tendría la última palabra en
cuanto a la determinación de su jurisdicción. Los proponentes
no llevaron a cabo el estudio sobre determinación de
jurisdicción solicitado por el Cuerpo de Ingenieros.
La Junta de Calidad Ambiental, en comunicación de 12 de
junio de 2003, certificó que la evaluación ambiental y los
documentos presentados cumplieron con el requisito de evaluar
el impacto ambiental del proyecto propuesto según lo requería
el artículo 4(c) de la Ley 9 y, por ende, que el proyecto no
tendría impacto ambiental significativo.26
25 El Servicio de Pesca y Vida Silvestre de Estados Unidos, al igual que el Cuerpo de Ingenieros, hizo referencia al inventario nacional de humedales y le requirió a los proponentes que, ante la posibilidad de que el proyecto pudiera impactar los humedales, contactara al Cuerpo de Ingenieros e hiciera una determinación de jurisdicción. Además, concluyó que en el área no existían especies en peligro de extinción. 26 Los recurridos, quienes no participaron del proceso ante la Junta de Calidad Ambiental, no solicitaron revisión judicial de esta determinación. No la cuestionaron sino hasta el año 2004, cuando la Junta de Planificación aprobó la consulta de ubicación.
La parte peticionaria plantea, aunque sin discutirlo a fondo, que el cuestionamiento de los recurridos sobre la suficiencia de la evaluación ambiental es un ataque colateral que no es permisible. Dicho planteamiento de ataque colateral no fue discutido ante el Tribunal de Apelaciones y ni dicho foro, ni la agencia revisada, pasaron juicio sobre el mismo. Debido a ello, no tenemos que resolverlo. Autoridad sobre Hogares v. Sagastivelza, 71 D.P.R. 436 (1950); Trabal Morales v. Ruiz Rodríguez, 125 D.P.R. 340 (1990). No obstante, debe notarse que en el pasado hemos resuelto que las controversias relacionadas con la protección del medio ambiente y la pureza CC-2004-816 55
La Junta de Calidad Ambiental enfatizó en su
comunicación, en concordancia con lo expuesto por el
Departamento de Recursos Naturales para evitar la
sedimentación hacia el Caño Boquilla, que antes de comenzar
la construcción los proponentes deberían obtener un permiso
para el control de la erosión y prevención de la
sedimentación, entre otros. Además, deberían cumplir con los
requisitos y recomendaciones hechos por las agencias
estatales y federales concernidas, entre ellas, el Cuerpo de
Ingenieros y el Departamento de Recursos Naturales, además de
los exigidos por la propia Junta de Calidad Ambiental, a
cumplirse previo a dar comienzo a la construcción o efectuar
un movimiento de tierra.27
__________________________ en los procesos de planificación urbana están revestidas de interés público, circunstancia que opera como excepción a la aplicación de la doctrina de cosa juzgada. Mun. de San Juan v. Bosque Real, S.E., res. 4 de marzo de 2003, 158 D.P.R. ___, 2003 TSPR 31, 2003 JTS 33, 635. Véase además T-JAC, Inc. v. Caguas Centrum Limited, supra, págs. 79-80, 91-94, donde como aquí pasamos juicio acerca del requisito de presentar una declaración de impacto ambiental a través de un recurso de revisión, el cual fue presentado para cuestionar la aprobación de una consulta de ubicación por la Junta de Planificación, con posterioridad a que la Junta de Calidad Ambiental avalara una determinación de impacto ambiental no significativo. 27 Entre otras cosas, la Junta de Calidad Ambiental le exigió a los proponentes que obtuvieran: un Permiso de Fuente de Emisión (PFE) para el polvo fugitivo durante la fase de construcción, un Permiso para Realizar una Actividad Generante de Desperdicios Sólidos (Formulario DS-3), un Permiso para el Control de Erosión y Prevención de la Sedimentación. Señaló además que, durante la fase de construcción los proponentes debían tomar medidas para evitar que residuos de sustancias orgánicas e inorgánicas tales como aceite, combustible y otras sustancias químicas sean arrastrados por la escorrentía y ganen acceso a cualquier cuerpo de agua superficial o subterráneo. CC-2004-816 56
Como anticipamos, de lo expuesto por las agencias
especializadas en materia ambiental surge que éstas
concluyeron que la acción propuesta no tendría un impacto
ambiental significativo y, por ende, no era necesario
preparar una declaración de impacto ambiental. Llegaron a
esta conclusión después de haber ponderado y hecho un
análisis acerca de la situación del predio objeto de consulta
y sus alrededores, los sistemas naturales cercanos y la
condición de inundabilidad del predio, según surge de la
evaluación ambiental y demás documentos sometidos. Como parte
de sus análisis sujetaron el desarrollo del proyecto a la
obtención de diversos permisos y al cumplimiento de diversas
condiciones para proteger la calidad del ambiente. Dichas
condiciones, y otras adicionales, fueron incorporadas por la
Junta de Planificación en la Resolución mediante la cual
aprobó la consulta de ubicación.
Las determinaciones de dichos organismos especializados
no sólo merecen gran consideración y respeto sino que están
cobijadas por una presunción de regularidad y corrección.
P.C.M.E. v. J.C.A., supra; Otero v. Toyota, supra. Los
recurridos no han demostrado que de la totalidad del
expediente administrativo surja otra prueba que menoscabe
dichas determinaciones y las medidas que disponen hasta el
punto de hacerlas irrazonables. No cabe duda de que vistos en
conjunto todos los requerimientos formulados por las agencias
estatales y federales concernidas con respecto al proyecto en
cuestión, podría pensarse que se trata de una propuesta de
mucha sensitividad ecológica, y la necesidad de preparar una CC-2004-816 57
declaración de impacto ambiental surge a la mente.
Entendemos, pues, las cavilaciones que preocuparon al foro
apelativo. Pero la misión judicial en casos como el de autos,
repetimos, no es sustituir nuestro criterio por el de la
Junta de Calidad Ambiental. No nos toca a nosotros emitir el
juicio sobre la procedencia de una DIA. Nuestro rol se limita
a determinar si el criterio especializado de dicha agencia no
tiene una base racional. No basta que concluyamos que la
decisión de la Junta no es correcta o que no es la más
deseable. Para intervenir, es menester que podamos demostrar
con base al expediente que dicha decisión es claramente
errónea por carecer de una base racional. Y tal no es el caso
aquí. Al sustituir el criterio de las agencias especializadas
por el suyo, el foro apelativo incidió. El quinto error fue
cometido.
D. Obligación de presentar un estudio hidrológico-
hidráulico para construir en una Zona 2 de las áreas
susceptibles a inundaciones
La Ley para el Control de Edificaciones en Zonas
Susceptibles a Inundaciones, (en adelante Ley de Zonas
Inundables), fue aprobada por la Asamblea Legislativa de
Puerto Rico con el objetivo de reducir o eliminar la pérdida
de vidas y residencias por el efecto de las inundaciones.
Exposición de Motivos, Ley Núm. 3 de 27 de septiembre de
1961, 23 L.P.R.A. sec. 225. En aras de lograr dicha meta, la
Legislatura facultó a la Junta de Planificación para que, en CC-2004-816 58
coordinación con otras agencias especializadas como el
Departamento de Recursos Naturales, tomara las siguientes
medidas: (1) declarar cuáles son las zonas susceptibles a
inundaciones, divulgando dichas designaciones a través de la
prensa; (2) preparar y adoptar mapas de las zonas
susceptibles a inundaciones; y (3) adoptar un Reglamento en
el cual se establezcan normas de seguridad para controlar la
edificación y el desarrollo en las zonas susceptibles a
inundaciones, de acuerdo a la intensidad del peligro a que
estén expuestas las familias y las viviendas que se ubiquen
en las mismas. 23 L.P.R.A. 225b-225f.
Al amparo de la autoridad que le fue conferida por la
legislación mencionada, la Junta de Planificación promulgó el
Reglamento sobre Zonas Susceptibles a Inundaciones. Véase
Reglamento de Planificación Núm. 13, Reglamento Núm. 6516,
Departamento de Estado, vigente el 5 de septiembre de 2002 28 (en adelante Reglamento de Zonas Inundables). Las
disposiciones de dicho Reglamento aplican: a las zonas
susceptibles a inundaciones y a las zonas provisionales
inundables, (según estas sean designadas por la Junta de
Planificación), y a las propiedades que ubiquen en las
mismas; a toda persona natural o jurídica, pública o privada
y a cualquier agrupación de ellas; y a los terrenos que por
28 Recientemente, dicho Reglamento fue modificado al ser promulgada por la Junta de Planificación la 6ta revisión del mismo. Véase Reglamento sobre Áreas Especiales de Riesgo a inundación, Reglamento Núm. 7092, Departamento de Estado, efectivo el 11 de marzo de 2006. No obstante, es menester aclarar que la normativa que tenemos ante nos se rige a la luz de las disposiciones de la 5ta revisión de dicho Reglamento, vigente desde el 5 de septiembre de 2002. CC-2004-816 59
su naturaleza topográfica o por su localización respecto a un
cuerpo de agua tengan un historial de inundaciones o estén en
riesgo. Sección 1.04, Reglamento de Zonas Inundables, supra,
en la pág. 3.
En concordancia con los objetivos que inspiraron la Ley
de Zonas Inundables, su Reglamento tiene el propósito de: (a)
restringir o prohibir desarrollos cuando estos aumenten el
nivel de inundación y la velocidad de las aguas propiciando
la erosión; (b) tomar medidas para que se protejan los
proyectos vulnerables a las inundaciones; (c) evitar o
controlar la alteración de valles inundables naturales,
cursos de agua, barreras protectoras naturales que acomodan o
canalizan aguas de inundación o marejadas; (d) controlar el
relleno, la nivelación, el dragado y otro tipo de desarrollo
que pueda aumentar los daños por concepto de inundaciones o
marejadas; (e) evitar o controlar la construcción de barreras
que impidan el flujo de las aguas y aumenten los riesgos de
inundación para otras áreas; y (f) no promover nuevos
desarrollos, obstáculos o mejoras sustanciales a menos que se
haya demostrado que se han evaluado otras alternativas de
localización y que las mismas no son viables. Sección 1.03,
Reglamento de Zonas Inundables, supra.
Como adelantáramos, en el Reglamento se clasifican las
áreas inundables en diversas zonas. Para realizar dicha
denominación se toman en consideración:
[La designación de dichas áreas] en los Mapas de Tasas de Seguro Contra Inundaciones, Mapas de Cauce Mayor y Límites de Inundación o cualquier otra información sobre inundación base, y marejadas, incluyendo consideraciones sobre los CC-2004-816 60
niveles, profundidad y velocidad de las aguas, altura de las olas, la condición y características topográficas del terreno y de su cubierta vegetal y el riesgo a que están expuestas la vida y hacienda de las personas establecidas o que se establezcan en los terrenos. Sección 5.01, Reglamento de Zonas Inundables, supra, en la pág. 39.
Una de dichas clasificaciones es la conocida como Zona
2, la cual es la aplicable al predio objeto de consulta en
este caso. La Zona 2 es un área ubicada entre el cauce
mayor 29 y el valle inundable. 30 Sección 5.02, Reglamento de
Zonas Inundables, supra. Dicha Zona es susceptible de ser
afectada por la inundación base, 31 pero excluye al cauce
29 El vocablo “cauce” se define como “el lecho de u río, quebrada o arroyo por donde normalmente fluyen las aguas”. Regla 5.02, Reglamento sobre Zonas Susceptibles a Inundaciones, supra, en la pág.8. El concepto “cauce mayor”, a su vez, incluye no solo al cauce o a un drenaje pluvial natural, sino también a los terrenos adyacentes a los mismos que deben ser reservados para descargar la inundación base sin aumentar acumulativamente la elevación superficial de las aguas por más de 0.30 metros (1 pie) en áreas no desarrolladas o de 0.15 metros [medio (1/2 pie] en áreas desarrolladas, según determinada por un estudio hidrológico- hidráulico”. Regla 5.02, Reglamento sobre Zonas Susceptibles a Inundaciones, supra, en la pág. 8.
Se define “inundación base” como aquella “[i]nundación que tiene un uno (1%) por ciento de probabilidad de ser igualada o excedida en un año dado. Se conoce como una inundación con un período de recurrencia de 100 años”. Regla 5.02, Reglamento sobre Zonas Susceptibles a Inundaciones, supra, en la pág. 16. 30 El “valle inundable” está compuesto por “[t]errenos llanos o semi-llanos normalmente secos y susceptibles a inundaciones por aguas provenientes de una fuente natural. Usualmente es un área baja adyacente a un río, quebrada, arroyo, océano o lago afectados por la inundación de niveles más altos conocida en la historia de la región o por la inundación base, según ilustrados en estudios y mapas disponibles hasta el presente”. Regla 5.02, Reglamento sobre Zonas Susceptibles a Inundaciones, supra, en la pág. 27. 31 Véase, supra nota 29 y el texto que le acompaña. CC-2004-816 61
mayor, a las áreas costaneras de alto peligro y, en terrenos
en los cuales ya se ha determinado el nivel de inundación
base, 32 excluye también al valle inundable. A diferencia de
lo que ocurre en la Zona 1, 33 donde las restricciones son
mayores, en la Zona 2 no hay que demostrar que se han
evaluado otras localizaciones no inundables, que no resultan
viables, como prerrequisito para que se permita realizar
acciones tales como ubicar estructuras, relleno y otros
desarrollos.34
No obstante, sí hay que cumplir con otra serie de
requisitos que están contenidos en las Secciones 7.01-7.07
del Reglamento. Uno de dichos requisitos es el de realizar
un estudio hidrológico-hidráulico. Dicho estudio técnico y
científico consiste en realizar un análisis de las
características de los cuerpos de agua y sus terrenos
__________________________ 32 El “nivel de inundación base” es la “[e]levación máxima que alcanzarían las aguas desbordadas de un río, quebrada o arroyo durante una inundación base. Es la elevación que tendría un (1%) por ciento de probabilidad de ser igualada o excedida en cualquier año”. Sección 5.02, Reglamento de Zonas Inundables, supra, en la pág. 22 (énfasis suplido). 33 La Zona 1 “[i]ncluye los terrenos que ubiquen dentro de los límites del cauce mayor (Floodway)”. Sección 5.02, Reglamento de Zonas Inundables, supra, en la pág. 39. La Zona 1M, por su parte, “[i]ncluye los terrenos que ubiquen en las áreas costaneras de alto peligro”. Sección 5.02, Reglamento de Zonas Inundables, supra, en la pág. 40. 34 Se define desarrollo como “[c]ualquier cambio hecho por el hombre a propiedades mejoradas o sin mejorar incluyendo, pero sin limitarse a, edificios u otras estructuras, minería, dragado, relleno, nivelación, pavimentación, excavación; perforaciones o almacenaje de equipo y materiales localizados dentro de una zona susceptible a inundaciones”. Sección 5.02, Reglamento de Zonas Inundables, supra, en la pág. 12. CC-2004-816 62
adyacentes, para así estimar los niveles de inundaciones
para diferentes eventos recurrentes en una cuenca
hidrográfica. Sección 2.01, Reglamento de Zonas Inundables,
supra. En otras palabras, la finalidad del mismo es
determinar las descargas de agua para distintos eventos de
inundación. Sección 2.01, Reglamento de Zonas Inundables,
Con respecto a las situaciones en las que se requerirá
la presentación de un estudio hidrológico-hidráulico para
desarrollos en una Zona 2, en la Sección 7.02 del Reglamento
de Zonas Inundables se establece lo siguiente:
a. Para desarrollos en terrenos que radiquen en zonas susceptibles a inundaciones en las cuales se desconozca el nivel de inundación base (identificadas como Zonas A en los Mapas de Tasas de Seguro Contra Inundaciones), el proponente, junto a su solicitud, someterá estudios hidrológicos e hidráulicos y propuestas específicas a la Junta o a la Administración de Reglamentos y Permisos, según corresponda, para cumplir con la Subsección 7.01(4) y proteger los terrenos objeto de la petición de los efectos de inundaciones o marejadas. De ser estas propuestas aceptadas, previo endoso del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, las medidas u obras recomendadas serán incluidas en las obras de urbanización y tiene que estar en operación antes de la ocupación de las estructuras construidas en estos terrenos. En los casos donde se proponga el depósito de relleno en la propiedad, se cumplirá con lo que se establece en la Subsección 7.07 y se obtendrán todos los endosos y permisos necesarios de las agencias gubernamentales concernidas, incluyendo aquéllas que pudieran requerirse bajo las disposiciones de la Sección 404 de la Ley Federal Sobre el Control de Contaminación de Agua, según enmendada en 1972 (PL 92-500). . . . . . . CC-2004-816 63
b. Podrá eximirse al proponente de preparar estudios hidrológicos - hidráulicos para desarrollos en terrenos que radiquen en aquellas cuencas para las que se han realizado estudios hidrológicos - hidráulicos por algún organismo estatal o federal o por alguna entidad privada, si éstos hubieran sido aceptados por el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales y la Junta o la Administración de Reglamentos y Permisos, según corresponda. No obstante y en conformidad con el estudio hidrológico - hidráulico que se haya preparado para proteger los terrenos objeto de la petición de los efectos de inundaciones, el proponente someterá con las propuestas los estudios técnicos que las sustenten. En aquellos casos en, que se hayan realizado los estudios para un plan integral de control de inundaciones, el plan deberá estar construido previo al comienzo de la construcción del desarrollo. Se podrá eximir además del estudio [hidrológico-hidráulico] aquellos casos de construcción o mejora sustancial en uso residencial o no residencial, donde el nivel de piso podrá estar a dos (2) pies o más sobre la elevación de terreno adyacente más alta en el solar o según recomendaciones de literatura disponible de la FEMA. La Junta de Planificación o la ARPE se reserva la opción de solicitar estudios adicionales en el caso de que ocurra o pueda ocurrir un efecto acumulativo en el área o por otra condición. c. Los estudios hidrológicos - hidráulicos seguirán las normas y procedimientos vigentes y deberán realizarse bajo la mejor práctica de la ingeniería, utilizando una metodología aceptada por las agencias reguladoras estatales y por la FEMA y que el estudio se fundamente en reglamentación estatal, federal y vigentes. Sección 7.02 del Reglamento de Zonas Inundables, supra (énfasis suplido).
Por otro lado, en la Sección 7.07 del Reglamento, a la
que se alude en el inciso (a) de la disposición transcrita,
se establece en parte lo siguiente:
La Junta o la Administración de Reglamentos y Permisos, según corresponda, podrán permitir el depósito de relleno en esta Zona cuando se CC-2004-816 64
demuestre mediante un estudio hidrológico- hidráulico, que el relleno a depositarse tiene un propósito beneficioso y que la cantidad a depositarse no excederá aquella necesaria para obtener dicho propósito ni constituirá un obstáculo para el libre flujo de las aguas de inundación o marejadas o un perjuicio a otras propiedades.
Deberá demostrarse que el relleno depositado no se asentará bajo el nivel de la inundación base y que está protegido adecuadamente de las fuerzas de la erosión, corrientes rápidas o asentamiento diferencial, según se describe en los incisos b, c y d:
a. El análisis hidráulico para evaluar relleno propuesto se basará en la presunción de que habrá un obstáculo a cada lado del valle inundable, el cual reducirá por igual la capacidad hidráulica de modo que el nivel de inundación base estimado en condiciones naturales no aumente más allá del máximo permitido, 0.15 metros en áreas; desarrolladas 0.30 metros, áreas no desarrolladas. Posterior a éste se permitirá ajustar los limites siempre que no se aumente el nivel de inundación base más allá de lo máximo permitida, de lo contrario se deberá notificar las partes afectadas.
Se eximirá del requisito de presentar un estudio hidrológico - hidráulico si se demuestra que el depósito de relleno cumple con la Sección 7.02, Incisos (2) y (3). Sección 7.07 del Reglamento de Zonas Inundables, supra, (énfasis suplido).
A base de las normas esbozadas debemos determinar si es
necesario presentar un estudio hidrológico-hidráulico para
desarrollar un proyecto en una Zona 2 inundable en la cual
el nivel de inundación base es conocido, como ocurre en el
caso de autos. La Junta de Planificación no exigió tal
estudio y argumentó ante el Tribunal de Apelaciones (como
ahora lo hace ante nosotros) que dicho estudio no era CC-2004-816 65
necesario debido a que el nivel de inundación base para el
predio objeto de consulta era conocido. El Tribunal de
Apelaciones, por su parte, concluyó que dicho estudio sí era
requerido por el mencionado Reglamento. En consecuencia,
dicho foro revocó la determinación de la Junta de
Planificación sobre este aspecto.
En su sexto señalamiento de error ante nos, los
proponentes argumentaron, al igual que la Junta, que toda
vez que el nivel de inundación base del predio objeto de
consulta era conocido, no se requería presentar un estudio
hidrológico y, por ello, que erró el foro apelativo al
concluir lo contrario. Apoyan su aseveración en el fragmento
del inciso (a) de la citada Sección 7.02, que dice que
“[p]ara desarrollos en terrenos que radiquen en zonas
susceptibles a inundaciones en las cuales se desconozca el
nivel de inundación base. . . el proponente, junto a su
solicitud, someterá estudios hidrológicos e hidráulicos”. No
tienen razón los proponentes-peticionarios.
En primer lugar, de la propia Sección 7.02 del
Reglamento de Zonas Inundables surge que cuando se proponga
el depósito de relleno en la propiedad, se cumplirá con lo
establecido en la Sección 7.07. En la Sección 7.07, a su
vez, se indica que se podrá permitir el depósito de relleno
en la Zona 2 cuando se demuestre mediante un estudio
hidrológico-hidráulico que el relleno a depositarse tiene un
propósito beneficioso y que no constituirá un obstáculo para
el libre flujo de las aguas de inundación. Específicamente,
se instruye en dicha sección que deberá demostrarse que el CC-2004-816 66
relleno depositado no se asentará bajo el nivel de la
inundación base y que el relleno no deberá aumentar dicho
nivel por encima del máximo establecido en la propia regla.
Según informaron los mismos proponentes-peticionarios
en la evaluación ambiental, el proyecto propuesto conllevará
el depósito de relleno para nivelar el predio. Asimismo, el
Departamento de Recursos Naturales, entre los comentarios y
condiciones que hizo después de haber evaluado la propuesta,
señaló que debido a la condición de inundabilidad del predio
el proyecto requerirá el depósito de relleno y que tendrían
que cumplirse las disposiciones del Reglamento de Zonas
Inundables.
De todo lo anterior surge que los proponentes tienen
que preparar un estudio hidrológico-hidráulico para el
proyecto propuesto. Lógicamente, el hecho de que el nivel de
inundación base del predio sea conocido no cambia lo
anterior porque entre las cosas que tienen que demostrarse
en dicho estudio están precisamente que el relleno
depositado no se asentará bajo el nivel de inundación base y
que el relleno no aumentará dicho nivel por encima del
máximo establecido en la propia Sección. Véase Sección 7.07,
Por otro lado, los peticionarios tampoco han demostrado
ni argumentado que su proyecto esté cobijado por alguna de
las excepciones sí establecidas al requisito de presentar un
estudio hidrológico-hidráulico. En la Sección 7.02 del
Reglamento de Zonas Inundables, a la que la Sección 7.07
refiere como situaciones de excepción, se establecen los CC-2004-816 67
supuestos en los que no será necesario presentar un estudio
hidrológico-hidráulico en una Zona 2. En uno de dichos
supuestos se indica que puede eximirse al proponente de
presentar dicho estudio para desarrollos en terrenos que
radiquen en cuencas para las cuales ya se haya realizado un
estudio hidrológico-hidráulico que hubiera sido aprobado por
el Departamento de Recursos Naturales y la Junta de
Planificación o la Administración de Reglamentos y Permisos.
Sección 7.02, Reglamento de Zonas Inundables, supra. Ni los
proponentes ni la Junta de Planificación han demostrado que
lo anterior haya ocurrido en este caso.35
Además, incluso si se argumentara ahora que existe tal
estudio, la propia Sección 7.02 condiciona la excepción a
que, junto con la propuesta de desarrollo, los proponentes
sometan cálculos y estudios técnicos que, de conformidad con
el estudio hodrológico-hidráulico, respalden la propuesta,
lo que no se ha hecho aquí. Por si todo ello fuera poco, el
propio Reglamento da discreción a la Junta de Planificación
35 Si bien en sus comentarios a la consulta de ubicación el Municipio de Mayagüez condicionó su endoso a que se cumplieran las disposiciones establecidas en “el estudio hidrológico-hidráulico actualizado”, los peticionarios (al igual que la Junta) no han argumentado ante nosotros que tal estudio exista, ni lo presentaron a las agencias, ni han demostrado que haya sido aprobado por las agencias correspondientes. De hecho, como hemos reseñado ya, la contención de los peticionarios en este caso es que, dadas las condiciones del predio objeto de consulta, no hay que presentar un estudio hidrológico. Aunque la Junta de Planificación indicó en su Resolución aprobatoria que el estudio al que se refirió el Municipio fue realizado por el Departamento de Recursos Naturales, ni ello surge de la comunicación del Municipio, ni dicho Departamento, supuesto autor del estudio, dijo en sus comentarios que existiera un estudio hidrológico-hidráulico para el terreno objeto de este recurso. De hecho, ninguna de las agencias comentadoras ha determinado lo anterior. CC-2004-816 68
o a la Administración de Reglamentos y Permisos para ordenar
estudios adicionales en caso de que entiendan que puede
ocurrir un efecto acumulativo en el área o por otra
condición. Sección 7.02, Reglamento de Zonas Inundables,
A la luz de lo discutido aquí resulta forzoso concluir
que los peticionarios tienen que presentar un estudio
hidrológico-hidráulico para el desarrollo propuesto.
Consecuentemente, procede confirmar al Tribunal de
Apelaciones en cuanto a este asunto. El sexto error no fue
E. Permiso del Cuerpo de Ingenieros del Ejército de
Estados Unidos
En su séptimo señalamiento de error, la parte
peticionaria adujo que había errado el Tribunal de
Apelaciones al revocar la consulta de autos por falta de un
permiso del Cuerpo de Ingenieros del Ejército de Estados
Unidos. Para sustentar su señalamiento los proponentes
argumentaron que para el proyecto propuesto no era necesario
dicho permiso toda vez que el área donde están los humedales
no será afectada por el mismo. En esa línea, sostienen que
el propósito de la determinación de jurisdicción del Cuerpo
de Ingenieros es asegurar que no se construirán
edificaciones sobre los humedales. Por lo tanto, como en
este proyecto no se construirá en los humedales, los
peticionarios argumentan que no es necesario el permiso del CC-2004-816 69
Cuerpo de Ingenieros. No tienen razón los proponentes-
peticionarios.
Del expediente de este caso surge que los proponentes
presentaron ante el Cuerpo de Ingenieros una solicitud de
evaluación del proyecto. En respuesta a ello, dicha agencia
federal les informó que, según el inventario nacional de
humedales, en el predio objeto de consulta existían
humedales, y les instruyó a que prepararan un estudio para
determinar si la agencia tenía jurisdicción sobre esos
humedales.36 Los proponentes no cumplieron con lo anterior.
En la evaluación ambiental, que fue aprobada por la
Junta de Calidad Ambiental como es requerido bajo la Ley de
Política Pública Ambiental para efectuar la acción
propuesta, los proponentes indicaron que estaban realizando
el estudio de determinación de jurisdicción requerido. Igual
postura asumieron en la ponencia que presentaron ante la
Junta de Planificación en la vista pública sobre el
proyecto.
Después de evaluar los documentos relacionados a la
consulta de autos, todas las agencias estatales y federales
con algún grado de expertise en temas ambientales
condicionaron su endoso al proyecto a que los proponentes
obtuvieran un permiso del Cuerpo de Ingenieros o les
instruyeron a que le hicieran una consulta a dicha agencia 37 federal. Dichas recomendaciones, además, fueron
36 Igual requerimiento hizo el Servicio de Pesca y Vida Silvestre de Estados Unidos. CC-2004-816 70
incorporadas por la Junta de Planificación en la Resolución
mediante la cual aprobó la consulta de autos. Incluso, el
propio Reglamento de Zonas Inundables de la Junta de
Planificación establece que para proyectos como el de autos,
que radicarían en predios inundables en los cuales se va a
rellenar, el proponente, además de cumplir con otros
requisitos, tiene que obtener “aquellos permisos que
pudieran requerírsele bajo las disposiciones de la Sección
404 de la Ley Federal Sobre el Control de Contaminación de
Agua”. Sección 7.02, Reglamento de Zonas Inundables, supra,
(énfasis suplido).
Considerando lo anterior, resulta forzoso concluir que
los proponentes tienen que someter al Cuerpo de Ingenieros
el estudio jurisdiccional que le fue requerido. Si dicha
agencia federal determina que tiene jurisdicción, ella
determinará, de acuerdo a la legislación federal aplicable,
si el proyecto propuesto requiere un permiso y las
condiciones del mismo, o si el proyecto está exceptuado del
mismo. No erró el foro apelativo al determinar que los
peticionarios tienen que gestionar un permiso del Cuerpo de
Ingenieros.
Ahora bien, en lo que los peticionarios sí tienen razón
es en que la falta de un permiso del Cuerpo de Ingenieros
del Ejército de Estados Unidos, en esta etapa, no ameritaba __________________________ 37 Estas agencias son: el Departamento de Recursos Naturales, la Junta de Calidad Ambiental, el Servicio de Pesca y Vida Silvestre de Estados Unidos, el Cuerpo de Ingenieros del Ejército de Estados Unidos. Además, el Municipio de Mayagüez condicionó su endoso a que se cumplieran las condiciones del permiso del Cuerpo de Ingenieros. CC-2004-816 71
la revocación de la aprobación de la consulta de ubicación.
Según surge de las comunicaciones de las agencias
comentadoras, las cuales fueron adoptadas tanto por la Junta
de Planificación como por la Junta de Calidad Ambiental, la
aprobación de la consulta de ubicación, y por ende de las
etapas posteriores necesarias para poder construir y
desarrollar en el predio, está subordinada al cumplimiento
de diversos reglamentos y a la obtención de múltiples
permisos, aparte del que pudiera exigir el Cuerpo de
Ingenieros. 38 Ello significa que los proponentes deberán
cumplir con dichos requisitos, antes de que puedan comenzar
los trabajos de desarrollo o construcción en el predio. Como
se sabe, lo que prohíbe el “Clean Water Act” es la descarga
de contaminantes en las aguas de Estados Unidos, incluyendo
humedales, sin que se cumplan los términos y condiciones
expuestos en dicha Ley para autorizar las descargas. 33
U.S.C. secs. 1311(a), 1344. Véase además Mayagüezanos por la
Salud y el Ambiente v. J.C.A., 141 D.P.R. 1, 3 (1996), (Voto
Particular de Conformidad del Juez Asociado señor Hernández
Denton).
Como la aprobación de una consulta de ubicación no
autoriza el desarrollo del predio o el comienzo de la
construcción de la obra, Sección 10.00 del Reglamento de
38 Por ejemplo, la Junta de Calidad Ambiental indicó que previo a dar comienzo a la construcción o efectuar algún movimiento de tierra, los proponentes deben obtener Permisos: de Fuente de Emisión (PFE), de Actividad Generante de Desperdicios Sólidos y Para el Control de la Erosión y de la sedimentación. CC-2004-816 72
supra, la Junta de Planificación no erró al utilizar su
discreción y aprobar la consulta de ubicación con la
condición, entre muchas otras, de que se cumplieran con los
requisitos que pudiera imponer el Cuerpo de Ingenieros,
aunque al momento en que se aprobó la consulta todavía no se
hubiera culminado dicho proceso. Lo que debe quedar claro es
que los proponentes tienen que cumplir con lo que se le
ordenó antes de poder comenzar los trabajos del proyecto. No
proceder así, según lo advirtió el Cuerpo de Ingenieros,
podría resultar en una violación a la Ley federal. 33 U.S.C.
sec. 1311.
III
Recapitulando, por los fundamentos expuestos en esta
Opinión hemos resuelto las diversas cuestiones planteadas de
la siguiente manera. En cuanto a los requisitos aplicables a
los cambios de zonificación y a los desarrollos extensos,
señalamientos de error primero y segundo, se confirma la
Sentencia recurrida en cuanto a la revocación de la consulta
de ubicación, por el fundamento de que no se determinó por
la Junta de Planificación que el proyecto propuesto sea
compatible con el Plan de usos de terrenos vigente al
momento de aprobarse la consulta, específicamente los
“Objetivos y Políticas Públicas del Plan de Usos de
Terrenos”, en violación a la Ley de Planificación y al
Reglamento de Zonificación. A esos efectos, se devuelve el
caso a la Junta de Planificación para que cumpla con lo
anterior. Debido a la disposición del caso en cuanto a este CC-2004-816 73
punto, resulta innecesario que nos pronunciemos en cuanto a
la facultad de la Junta para enmendar su error en cuanto al
cambio de zonificación otorgado, C-4 en vez de C-2,
señalamiento de error número tres.
Se confirma la Sentencia del Tribunal de Apelaciones
también en tanto concluye que los proponentes deberán
presentar un estudio hidrológico-hidráulico y continuar las
gestiones ante el Cuerpo de Ingenieros del Ejército de
Estados Unidos según le fue instruido por las agencias,
señalamientos de error sexto y séptimo.
En cuanto a lo planteado en torno al cumplimiento con
la Ley de Política Pública Ambiental y el Reglamento de
Procedimientos Adjudicativos, señalamientos de error cuarto
y quinto, se revoca la sentencia del Tribunal de
Apelaciones.
Se dictará sentencia de Conformidad.
JAIME B. FUSTER BERLINGERI JUEZ ASOCIADO EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Centro Unido de Detallistas, CC-2004-816 Certiorari Etc. Recurridos
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de la presente Sentencia, se resuelve que:
En cuanto a los requisitos aplicables a los cambios de zonificación y a los desarrollos extensos, señalamientos de error primero y segundo, se confirma la Sentencia recurrida en cuanto a la revocación de la consulta de ubicación, por el fundamento de que no se determinó por la Junta de Planificación que el proyecto propuesto sea compatible con el Plan de usos de terrenos vigente al momento de aprobarse la consulta, específicamente los “Objetivos y Políticas Públicas del Plan de Usos de Terrenos”, en violación a la Ley de Planificación y al Reglamento de Zonificación.
A los efectos antes señalados, se devuelve el caso a la Junta de Planificación para que cumpla con lo anterior. Debido a la disposición del caso en cuanto a este punto, resulta innecesario que nos pronunciemos en cuanto a la facultad de la Junta para enmendar su error en cuanto al cambio de zonificación otorgado, C-4 en vez de C-2, señalamiento de error número tres. CC-2004-816 2
Se confirma la Sentencia del Tribunal de Apelaciones también en tanto concluye que los proponentes deberán presentar un estudio hidrológico-hidráulico y continuar las gestiones ante el Cuerpo de Ingenieros del Ejército de Estados Unidos según le fue instruido por las agencias, señalamientos de error sexto y séptimo.
En cuanto a lo planteado en torno al cumplimiento con la Ley de Política Pública Ambiental y el Reglamento de Procedimientos Adjudicativos, señalamientos de error cuarto y quinto, se revoca la sentencia del Tribunal de Apelaciones.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. Los Jueces participan por Regla de Necesidad.
La Juez Asociada señora Fiol Matta está conforme con la Opinión del Tribunal, pero disiente en cuanto a la determinación tomada sobre la necesidad de preparar una declaración de impacto ambiental. Según el criterio de la Juez Asociada señora Fiol Matta, “el proyecto propuesto podría tener un impacto ambiental significativo debido a su cercanía a la Reserva Natural caño La Boquilla y por la presencia de humedales en la zona. Frente a la obligación constitucional y estatutaria de conservar nuestros recursos naturales, la norma de deferencia judicial no debe ser obstáculo para que este Tribunal examine de manera rigurosa la corrección de la decisión administrativa respecto a la necesidad de una Declaración de Impacto Ambiental. Casos como el de epígrafe, en los cuales áreas de gran sensibilidad ecológica pueden verse adversamente afectados, requieren que este Tribunal emita su juicio en aras de asegurar ‘la más eficaz conservación de sus recursos naturales, así como el mayor desarrollo y aprovechamiento de los mismos para el beneficio general de la comunidad. . .’. Const. ELA art. VI, sec. 19.”
El Juez Presidente señor Hernández Denton está inhibido. El Juez Asociado señor Rivera Pérez no intervino.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo
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2006 TSPR 131, Counsel Stack Legal Research, https://law.counselstack.com/opinion/hernandez-alvarez-y-otros-v-centro-unido-de-detallistas-e-tc-junta-de-prsupreme-2006.