EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
P.C.M.E. Commercial, S.E., Decemcor, S.E.
Interventores-recurridos Certiorari
vs. 2005 TSPR 202
Junta de Calidad Ambiental 165 DPR ____ Junta de Planificación
Agencias-recurridas
Monterrey, S.E. y MR (Vega Alta), Inc.
Peticionarios
Número del Caso: CC-2004-357
Fecha: 23 de diciembre de 2005
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan
Juez Ponente:
Hon. Dora T. Peñagarícano Soler
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcda. Maretsa Rodríguez Portela Lcdo. Daniel Martínez Oquendo Lcdo. Daniel R. Martínez Aviles Lcdo. José R. Lázaro Paoli
Abogados de la Parte Interventora-Recurrida:
Lcda. María L. Martínez Lamadriz Lcda. Vionette Benítez Quiñones Lcdo. Celio Cruz Caraballo
Materia: Revisión Administrativa procedente de la Junta de Calidad Ambiental
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
P.C.M.E. Comercial, S.E., Demecor, S.E.
Interventores-recurridos
vs.
Junta de Calidad Ambiental CC-2004-357 CERTIORARI Junta de Planificación
OPINIÓN DEL TRIBUNAL EMITIDA POR EL JUEZ ASOCIADO SEÑOR REBOLLO LOPEZ
San Juan, Puerto Rico, a 23 de diciembre de 2005
El 28 de diciembre de 1992, Monte Rey, S.E. y
M.R. Vega Alta, Inc. presentaron ante la Junta de
Planificación una consulta de ubicación1 para el
desarrollo de un extenso proyecto residencial y
comercial llamado “Comunidad Monte Rey”. El mismo
sería desarrollado y construido en varias fincas
del Barrio Espinosa del Municipio de Vega Alta2 con
una cabida de mil veinticuatro (1,024)
1 El número de consulta es el 92-10-1418-JPU. 2 El área para el proyecto propuesto forma parte de un valle delimitado por una cadena de mogotes al norte, oeste y por el sur. En dichos mogotes existe múltiples especies de flora y fauna. Además, el Bosque Estatal de Vega bordea los terrenos objeto del proyecto. CC-2004-357 2
cuerdas.3 Como parte del trámite de dicha consulta, la
Junta de Planificación, como agencia proponente, ordenó la
preparación de una declaración de impacto ambiental
preliminar (DIA-P)4, la cual fue circulada a las entidades
concernidas el 27 de octubre de 1994 --entre éstas la
Junta de Calidad Ambiental-- para su aprobación.
Luego de varios incidentes procesales, el 3 de
febrero de 1995, la Junta de Calidad Ambiental le requirió
a la Junta de Planificación información adicional sobre la
DIA-P, señalando que en ésta se encontraban ausentes
ciertos elementos de juicio esenciales para poder realizar
una evaluación adecuada del proyecto.5 En respuesta a dicha
3 El referido proyecto se compone de 4,776 unidades de vivienda de distintos tipos y costos, un centro comercial con un área de 1,677,000 pies cuadrados, edificios de oficina con un área de 200,000 pies cuadrados, y áreas recreativas y comunitarias. 4 La orden de preparar una DIA-P fue producto, en parte, de unos comentarios sometidos por el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, el 24 de mayo de 1994, durante el proceso de evaluación de la consulta de ubicación para el proyecto. En dichos comentarios, el Departamento de Recursos Naturales expresó su preocupación debido a los efectos del proyecto sobre los recursos naturales del área. Entre estos, señaló la destrucción de una gran cantidad de mogotes que podrían contener su vegetación original, la presencia de sumideros, los cuerpos de agua en o adyacentes al proyecto y la inclusión de terrenos pertenecientes al Bosque Estatal de Vega que serían afectados por el desarrollo. A esos efectos, el Departamento de Recursos Naturales solicitó la preparación de una declaración de impacto ambiental, la cual debería atender dichas preocupaciones y realizar una descripción detallada de la flora y la fauna. 5 Como parte del proceso evaluativo de la Consulta de Ubicación, el 29 de diciembre de 1994, la Junta de Planificación celebró una inspección ocular de los (Continúa . . .) CC-2004-357 3
solicitud, la Junta de Planificación sometió ante la Junta
de Calidad Ambiental un Suplemento a la DIA-P el 21 de
septiembre de 1995, en el cual se tomaron en consideración
los aspectos planteados en ésta.
Luego de examinar la información sometida por la
Junta de Planificación y los comentarios recibidos sobre
el proyecto, en especial de dos de sus opositores,
P.M.C.E. Comercial, S.E. y Decemor, S.E., la Junta de
Calidad Ambiental solicitó información adicional el 29 de
marzo de 1996 para responder a dichos comentarios. En
virtud de ello, el 16 de mayo de 1996, la Junta de
Planificación sometió un Segundo Suplemento a la DIA-P con
la información solicitada.
Al recibir el referido suplemento, la Junta de
Calidad Ambiental publicó un Aviso anunciando la
celebración de vista pública para discutir el proyecto y
la disponibilidad de la DIA-P con sus dos suplementos. A
esos efectos, el 24 de junio de 1996, la Junta de Calidad
______________________ terrenos en que se construirá el proyecto, con la participación de varias agencias gubernamentales y los recurridos P.M.C.E. Comercial, S.E. y Decemor, S.E. En virtud de dicha inspección, el 3 de marzo de 1995, el Departamento de Recursos Naturales sometió comentarios a la Junta de Planificación, a través de su Secretario, el geólogo Pedro Gelabert, sobre la inspección ocular en donde hizo seis recomendaciones, a saber: (1) definir las áreas específicas ha desarrollar; (2) hacer una investigación por toda el área de la flora y la fauna; (3) aclarar y sustentar la diferencia entre un mogote y un montículo; (4) especificar la metodología utilizada para sustentar la extensión del terreno y sus puntos; (5) demostrar que no existe especies de flora que son considerados críticos; y (6) documentar si la presencia de la boa de Puerto Rico en los terrenos del proyecto. CC-2004-357 4
Ambiental celebró audiencias para dilucidar las
inquietudes y asuntos concernientes al Proyecto Monte Rey,
en donde participaron tanto agencias gubernamentales,
estatales y federales, así como entidades y personas a
favor y en contra del proyecto.6 Por su parte, el 22 de
agosto de 1996, la Oficina de Asesoramiento Científico de
la Junta de Calidad Ambiental preparó un memorando, el
cual contiene una serie de comentarios sobre la DIA-P y
sus dos suplementos.
Así las cosas, el 15 de octubre de 1996, la Junta de
Calidad Ambiental emitió una resolución en la que
determinó que la DIA-P, con sus suplementos, cumplía con
la Ley sobre Política Pública Ambiental, Ley Núm. 9 del 18
de junio de 1980, 12 L.P.R.A. sec. 1121 et seq. Asimismo,
ordenó a la Junta de Planificación a preparar una
declaración de impacto ambiental final (DIA-F) que
incluyera los suplementos presentados ante la agencia,
además de incluir los comentarios y recomendaciones
sometidas por las diversas agencias y el público en
general. De igual forma, le requirió que respondiera a
dichos comentarios y recomendaciones, y si algunos de
6 Resulta importante señalar que el Departamento de Recursos Naturales no compareció a la vista pública ni sometió ningún comentario ante la Junta de Calidad Ambiental sobre la DIA-P y sus dos suplementos. CC-2004-357 5
éstos no ameritaban respuesta, se tenía que indicar la
razón para sostener esa conclusión.7
De otra parte, el 13 de mayo de 1997, P.M.C.E.
Comercial, S.E. y Decemor, S.E. sometieron ante la Junta
de Calidad Ambiental una copia de un memorando de la
División de Patrimonio Natural del Departamento de
Recursos Naturales sobre el proyecto que aquí nos
concierne, con el propósito de que se evaluara e
incorporara al análisis de la DIA-P ante su consideración.
Este memorando indicaba que la DIA-P del proyecto Monte
Rey no contenía la información básica necesaria ya que
había que realizar más estudios para evaluar adecuadamente
el impacto ambiental que podría causar la acción
propuesta.8
7 P.M.C.E. Comercial, S.E. y Decemor, S.E., inconformes con la orden emitida por la Junta de Calidad Ambiental, solicitaron oportunamente reconsideración a la misma. Esta les fue denegada por medio de una resolución emitida el 12 de diciembre de 1996. Éstos, procedieron entonces a presentar un recurso de revisión de decisión administrativa ante el Tribunal de Apelaciones (recurso número KLRA9600443). El 11 de junio de 1998, el Tribunal de Apelaciones emitió una resolución en dicho caso denegando la expedición del recurso por carecer de jurisdicción, ya que la decisión de la Junta de Calidad Ambiental era una de carácter interlocutoria. 8 En específico, el referido memorando planteaba lo siguiente: (1) hacer estudios más detallados sobre la flora y la fauna en los mogotes afectados por el proyecto porque no se descartaba la posible presencia de especies raras, vulnerables o en peligro de extinción; (2) hacer un estudio nocturno de la Boa de Puerto Rico; (3) hacer una búsqueda minuciosa de la herpetofauna; (4) considerar los mogotes como un corredor natural; (5) no se debe permitir la utilización del Bosque de Vega para intereses particulares. CC-2004-357 6
El 16 de junio de 1997, la Junta de Calidad Ambiental
denegó la solicitud de incorporar al expediente de la
declaración de impacto ambiental preliminar el referido
memorando, porque no era un documento oficial del
Departamento de Recursos Naturales y, además, se presentó
fuera del término establecido en su reglamento.
Inconformes con esa decisión, el 30 de octubre de
1997, P.M.C.E. Comercial, S.E. y Decemor, S.E. presentaron
un recurso de revisión de decisión administrativa (recurso
número KLRA97-00708), ante el entonces Tribunal de
Circuito de Apelaciones. En el mismo alegaron que la Junta
de Calidad Ambiental incidió al denegar la inclusión en el
expediente administrativo del memorando preparado por la
Recursos Naturales.
Estando pendiente el referido recurso, la Junta de
Planificación preparó y sometió ante la Junta de Calidad
Ambiental la DIA-F solicitada, en la cual se incorporaron
la DIA-P, los dos suplementos y los comentarios recibidos
con sus respuestas. Posteriormente, el 1ro de diciembre de
1998, la Junta de Calidad Ambiental emitió una resolución,
en la que determinó que en la DIA-F se discutía
adecuadamente los posibles efectos ambientales del
proyecto propuesto e incluyó una carta con una serie de
recomendaciones con el propósito de una mejor realización
del mismo. A esos efectos, el 24 de diciembre de 1998, se
publicó el aviso ambiental en un diario de circulación CC-2004-357 7
general, notificando a la ciudadanía sobre la
disponibilidad de la DIA-F en la Junta.
Por otro lado, el 12 de mayo de 1999, el Tribunal de
Circuito de Apelaciones emitió sentencia en el caso
KLRA97-00708, en la cual concluyó que el trámite
administrativo ante la Junta de Calidad Ambiental,
respecto a la DIA-P, había sido deficiente, debido a que
no se había incorporado al expediente administrativo del
proyecto ante la agencia el memorando preparado por la
Recursos Naturales. En vista de ello, el foro apelativo
intermedio ordenó a la Junta de Calidad Ambiental que
considerara, e incorporara al expediente administrativo
del proyecto, el referido memorando.
En virtud de la sentencia emitida por el tribunal
apelativo, el 24 de octubre de 2000, la Junta de Calidad
Ambiental emitió una nueva resolución en la que consideró
e incorporó el memorando del Departamento de Recursos
Naturales. En dicha resolución, la Junta de Calidad
Ambiental determinó que el memorando sólo se refería a la
DIA-P y que éste no había tomado en consideración los
otros documentos que se habían sometido, tales como, DIA-
F, los dos suplementos y las respuestas a los comentarios
sometidos sobre el proyecto. La Junta de Calidad Ambiental
procedió, entonces, a discutir cada uno de los
señalamientos contenidos en el memorando del Departamento
de Recursos Naturales, determinando que éstos ya se habían CC-2004-357 8
considerado en la DIA-F y que no se justificaba alterar su
determinación. En vista de ello, la Junta de Calidad
Ambiental reiteró su resolución del 1 de diciembre de
1998, determinando que la DIA-F discutía adecuadamente los
posibles efectos ambientales del proyecto propuesto.
Inconformes con esa determinación, el 19 de enero de
2001, P.M.C.E. Comercial, S.E. y Decemor, S.E.,
presentaron un nuevo recurso de revisión de decisión
administrativa ante el Tribunal de Apelaciones (KLRA01-
00044), en el que, en síntesis, alegaron que la Junta de
Calidad Ambiental había incumplido con la sentencia previa
del foro apelativo intermedio y con la función
fiscalizadora que le impone la Ley sobre Política Pública
Ambiental; esto al no considerar adecuadamente el
memorando del Departamento de Recursos Naturales antes de
aprobar la DIA-P del proyecto propuesto ya que estaba
obligada a requerirle a la Junta de Planificación un
estudio detallado sobre varios aspectos ambientales
recomendados en dicho documento.
Así las cosas, Monte Rey, S.E. y M.R. Vega Alta, Inc.
presentaron una moción de desestimación ante el foro
apelativo intermedio alegando que el recurso de revisión
presentado tenía un apéndice incompleto por carecer de una
copia de la DIA-F. La misma no fue acogida por el foro
apelativo intermedio ante la posibilidad de que los
planteamientos de los recurrentes no requirieran la
evaluación de una DIA-F. No obstante esa determinación, el CC-2004-357 9
29 de junio de 2001, el foro apelativo intermedio emitió
sentencia desestimando el recurso de revisión presentado
por tener el mismo un apéndice incompleto, ya que entendía
que la DIA-F era un documento esencial para resolver la
controversia que giraba en torno a si la Junta de Calidad
Ambiental había cumplido con su función fiscalizadora.
Inconforme con dicha determinación, el 1 de octubre
de 2001, P.M.C.E. Comercial, S.E. y Decemor, S.E.
presentaron recurso de certiorari ante este Tribunal
alegando que el foro apelativo intermedio incidió al haber
desestimado el recurso de revisión por tener un apéndice
incompleto. Expedimos el recurso; el 15 de enero de 2003,
emitimos Sentencia (Caso Núm.CC-2001-770) revocatoria, en
la que dejamos sin efecto la decisión del foro apelativo
intermedio, en vista de que la DIA-F no era esencial para
dilucidar el planteamiento de las peticionarias.
Devolvimos el caso al foro apelativo intermedio para la
continuación de los procedimientos.
Una vez devuelto el caso, el 27 de febrero de 2004,
el Tribunal de Apelaciones emitió una Sentencia revocando
la DIA-F aprobada por la Junta de Calidad Ambiental y
ordenando que se cumpliera con lo estipulado en el
memorando del Departamento de Recursos Naturales.
Fundamentó su determinación en que la Junta de Calidad
había incumplido con la sentencia anterior emitida por ese
mismo foro, el 12 de mayo de 1999, al no considerar
adecuadamente el referido memorando, ya que no le requirió CC-2004-357 10
a la Junta de Planificación llevar a cabo los estudios
señalados en éste. El foro apelativo intermedio determinó
que la Junta de Calidad Ambiental lo que hizo en su
resolución fue justificar la determinación de aprobar la
DIA-F para tratar de cubrir su inacción con respecto a los
serios cuestionamientos en torno a los problemas de la
declaración de impacto ambiental.
Inconformes con la referida determinación, Monte Rey,
S.E. y M.R. Vega Alta, Inc. recurrieron, oportunamente,
ante este Tribunal mediante petición de certiorari
alegando, en síntesis y en lo pertinente, que erró el foro
apelativo intermedio al resolver que la Junta de Calidad
Ambiental se negó a cumplir con una sentencia anterior
dictada por éste al no cumplir con lo estipulado en un
memorando interno del Departamento de Recursos Naturales y
con la función fiscalizadora que le impone la Ley sobre
Política Pública Ambiental.
Expedimos el recurso. Contando con la comparecencia
de las partes, y estando en condición de resolver el
mismo, procedemos a así hacerlo.
I
La Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico dispone en su Artículo VI, Sección 19, que “[s]erá
política pública del Estado Libre Asociado la más eficaz
conservación de sus recursos naturales, así como el mayor CC-2004-357 11
desarrollo y aprovechamiento de los mismos para el mayor
beneficio general de la comunidad...”
La Asamblea Legislativa, en virtud del referido
mandato constitucional, aprobó la Ley Núm. 9 de 18 de
junio de 19709, conocida como Ley sobre Política Pública
Ambiental, según enmendada, 12 L.P.R.A. sec. 1121 et seq.,
la cual procede sustancialmente de la National
Enviromental Policy Act of 1969 (NEPA), 43 U.S.C.A. sec.
4321 et seq.10 Esta pieza legislativa se creó para, entre
otras cosas, “atender de modo integral los asuntos
concretos que se plantean en el país en relación con la
administración del medio ambiente.” (Citas omitidas)
Misión Ind. P.R. v. J.C.A., 145 D.P.R. 908 (1998).
A los fines de cumplir con el propósito de implantar
la política pública ambiental, la Ley Núm. 9, ante, creó
9 Cabe destacar que la Ley Núm. 9, ante, fue derogada por la Ley Núm. 416 de 22 de septiembre de 2004, conocida como Ley sobre Política Pública Ambiental de 2004, 12 L.P.R.A. sec. 8001 et seq. No obstante lo anterior, para resolver la controversia ante nuestra consideración aplicaremos las disposiciones de la derogada Ley Núm. 9, ante, ya que la recién aprobada Ley Núm. 416, ante, dispone en lo pertinente que:
Todo proceso cuasi judicial, administrativo, adjudicativo, etc. ya comenzado o pendiente antes de la vigencia de esta ley se regirán por las leyes, reglamentos y órdenes aquí derogadas conforme a la ley aplicable al momento de ocurrir aquellos hechos o eventos que provocaron dichos procesos. 12 L.P.R.A. sec. 8007f. 10 La jurisprudencia interpretativa de la NEPA constituye una fuente persuasiva de gran peso al momento de interpretar la Ley Núm. 9. Misión Ind. P.R. v. J.C.A., ante, a las pág. 920. CC-2004-357 12
la Junta de Calidad Ambiental. 12 L.P.R.A. sec. 1122(d).
Entre las responsabilidades a su cargo, la Junta de
Calidad Ambiental tiene la obligación de evaluar las
acciones gubernamentales que impacten el medio ambiente,
mediante un procedimiento de consultas u opiniones, en el
cual participa activamente. 12 L.P.R.A. sec. 1124.
En vista de ello, el Artículo 4(c) de la Ley Núm. 9,
ante, exigía que los departamentos, agencias,
corporaciones públicas, municipios e instrumentalidades
del Estado Libre Asociado presenten ante la Junta de
Calidad Ambiental para su aprobación una declaración de
impacto ambiental (DIA), escrita y detallada, “antes de
efectuar cualquier acción o promulgar cualquier decisión
gubernamental que afecte significativamente la calidad del
medio ambiente...” 12 L.P.R.A. sec. 1124(c). Véase
también: Misión Ind. P.R. v. J.C.A., ante, a las pág. 922;
García Oyola v. J.C.A., 142 D.P.R. 532, 540 (1997). Por
tanto, la “fiscalización no sólo queda en manos de una
entidad distinta a la que propone el proyecto en cuestión,
sino [que] además ... queda en manos de una entidad
especializada en asuntos ambientales, cuya función
principal es precisamente velar por el fiel cumplimiento
de la política pública ambiental de Puerto Rico”. Misión
Ind. P.R. v. J.C.A., ante, a la pág. 928; Véase también:
T-JAC, Inc. v. Caguas Centrum Limited, 148 D.P.R. 70
(1999). CC-2004-357 13
El objetivo que persigue la preparación de la DIA es
dual, a saber: (1) que la agencia proponente haya
estudiado concienzudamente las consecuencias ambientales
significativas del proyecto en cuestión, y (2) que las
partes concernidas estén informadas de dichas
consecuencias ambientales. No obstante, ello no obliga a
la agencia proponente a discutir impactos insignificantes,
improbables o especulativos, sino aquellos que un perito
en la materia entienda deban señalarse. Misión Ind. P.R.
v. J.C.A., ante, a la pág. 924. Por lo que “la agencia
proponente debe realizar un esfuerzo serio y escrupuloso
por identificar y discutir todas las consecuencias
ambientales de importancia que sean previsibles”. (Énfasis
suprimido) Ibid.
Al evaluar la adecuacidad de una DIA, la Junta de
Calidad Ambiental no tiene que llevar a cabo “un análisis
matemático preciso o perfecto que garantice que el
proyecto propuesto no ha de tener impacto ambiental
adverso alguno. Lo que se persigue es que la declaración
de impacto ambiental provea información suficiente que
ponga en perspectiva las consecuencias, tanto favorables
como desfavorables, de la acción gubernamental propuesta”.
(Cita omitida). Misión Ind. P.R. v. J.C.A., ante, a la
pág. 928.
En fin, antes de plasmar su aprobación, la Junta de
Calidad Ambiental, como custodio del medio ambiente, tiene
la responsabilidad de velar por que la DIA presentada ante CC-2004-357 14
su consideración cumpla cabalmente con todos los
requisitos --tanto sustantivos como procesales-- impuestos
por el Art. 4(c) de la Ley Núm. 9, ante, y sus
reglamentos. 12 L.P.R.A. sec. 1124(c); Misión Ind. P.R. v.
J.C.A., ante, a la pág. 922. Cabe aclarar que la función
de la Junta de Calidad Ambiental no es autorizar o
desautorizar el proyecto que ha de desarrollarse, sino
determinar si la declaración de impacto ambiental es apta
para la acción que se quiere realizar. Véase: Misión Ind.
P.R. v. J.C.A., ante, a la pág. 948.
La preparación y aprobación de una DIA es una etapa
preliminar en la que se garantiza “que la conservación y
el uso racional de los recursos naturales han de tenerse
propiamente en cuenta al momento de hacer planes y tomar
las primeras decisiones gubernamentales sobre una
propuesta que pueda tener un impacto en el medio
ambiente”. Misión Ind. P.R. v. J.C.A., ante, a la pág.
925. En fin, la DIA es un mecanismo de planificación, o
sea, el primer escalón en el largo proceso de la obtención
de permisos y autorizaciones oficiales del proyecto
propuesto. Ibid.
No obstante, su aprobación no conlleva que no se
tomen otras medidas ulteriores para la protección del
ambiente. Incluso, posterior a la aprobación de la DIA, o
luego de comenzado el proyecto, si éste no se lleva
conforme a la DIA, o si las consecuencias ambientales son
mayores que las previstas, o si surgen efectos adversos no CC-2004-357 15
anticipados, la Junta de Calidad Ambiental puede y debe
tomar las medidas necesarias para evitar cualquier daño
adicional al ambiente. Misión Ind. P.R. v. J.C.A., ante, a
la pág. 925.
En resumen, pues, una declaración de impacto
ambiental es el instrumento que provee nuestro
ordenamiento jurídico para asegurar que la conservación y
propiamente en cuenta al momento de hacer planes y de
tomar las primeras decisiones gubernamentales.
II
Por otro lado, la propia Ley Núm. 9, ante,
expresamente disponía el alcance de la intervención
judicial en casos como el de autos: ésta ordenaba que la
revisión judicial se habría de llevar a cabo a base del
expediente administrativo de los procedimientos ante la
Junta de Calidad Ambiental, y que las determinaciones de
hechos de ésta serán concluyentes si están sostenidas por
evidencia sustancial. 12 L.P.R.A. sec. 1134(g). En virtud
de ello, hemos expresado que se trata, pues, del mismo
alcance que tiene la revisión judicial respecto a las
decisiones de cualquier otra agencia administrativa.
Misión Ind. P.R. v. J.C.A., ante, a la pág. 929; Véase
también: 3 L.P.R.A. sec. 2175.
A tono con lo anterior, para poder analizar las
cuestiones planteadas desde su justa perspectiva, debemos CC-2004-357 16
esbozar varios principios que constituyen el marco
conceptual de la revisión judicial de las decisiones
administrativas.
El propósito primordial de dicha revisión consiste en
demarcar el ámbito de discreción de las agencias
administrativas y cerciorarse que éstas ejecuten sus
funciones de acuerdo con la ley. L.P.C. & D., Inc. v.
A.C., 149 D.P.R. 869 (1999); Mun. de San Juan v. J.C.A.,
149 D.P.R. 263, 279 (1999); Misión Ind. P.R. v. J.P., 146
D.P.R. 64 (1998).
Como es sabido, en el crisol judicial, las decisiones
o resoluciones, al igual que las interpretaciones de las
agencias administrativas, merecen gran consideración y
respeto. Otero Mercado v. Toyota de Puerto Rico Corp.,
res. 3 de febrero de 2005, 2005 T.S.P.R. 8; Rebollo Vda.
de Liceaga v. Yiyi Motors, Motor Ambar,Inc., res. 13 de
enero de 2004, 2004 T.S.P.R. 2; Rivera Concepción v.
A.R.P.E., 152 D.P.R. 116 (2000); Castillo v. Depto. del
Trabajo, 152 D.P.R. 91 (2000); Asoc. Vec. H. San Jorge v.
U. Med. Corp., 150 D.P.R. 70 (2000). Esta deferencia
judicial a las decisiones administrativas se debe a que
son las agencias las que cuentan con el conocimiento
experto y con la experiencia especializada de los asuntos
que les son encomendados. Ibid.
En virtud de esta deferencia, los tribunales no deben
alterar las determinaciones de hecho suscritas por las
agencias administrativas “si se basan en evidencia CC-2004-357 17
sustancial que obra en el expediente administrativo”
considerado en su totalidad. Sec. 4.5. de la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme, 3 L.P.R.A. sec.
2175.11 Hemos reiterado en numerosas ocasiones que
evidencia sustancial es “aquella evidencia relevante que
una mente razonable podría aceptar como adecuada para
sostener una conclusión”. Asoc. Vec. H. San Jorge v. U.
Med. Corp., ante, a la pág. 75; Misión Ind. P.R. v. J.P.,
ante, a la pág. 131; Hilton Hotels v. Junta de Salario
Mínimo, 74 D.P.R. 670, 687 (1953).
El propósito primordial de la doctrina de la
evidencia sustancial es “evitar la sustitución del
criterio del organismo administrativo en materia
especializada por el criterio del tribunal revisor”.
(Énfasis suplido) P.R.T.C. v. J. Reg. Tel. de P.R., 151
D.P.R. 269, 282 (2000); Misión Ind. P.R. v. J.P., ante;
Reyes Salcedo v. Policía de P.R., 143 D.P.R. 85, 95
(1997). De igual forma, no les corresponde a los
tribunales pasar juicio sobre los conflictos de prueba
entre opiniones especializadas o científicas. Véase:
Misión Ind. P.R. v. J.C.A., 145 D.P.R. 908, 940 (1998).
Correlativo con ello, hemos señalado que los
procedimientos y las decisiones de las agencias
11 Véase también: Rivera Concepción v. A.R.P.E., 152 D.P.R. 116 (2000); P.R.T.C. v. J. Reg. Tel. de P.R., 151 D.P.R. 269 (2000); Asoc. Vec. H. San Jorge v. U. Med. Corp., 150 D.P.R. 70, 75 (2000); Costa, Piovanetti v. Caguas Expressway, 149 D.P.R. 881, 889 (1999). CC-2004-357 18
administrativas están cobijadas por una presunción de
regularidad y corrección. Ramírez v. Depto. de Salud, 147
D.P.R. 901 (1999); Com. Vec. Pro-Mej., Inc. v. J.P., 147
D.P.R. 750 (1999); Misión Ind. P.R. v. J.P., ante;
Maisonet v. F.S.E., 142 D.P.R. 194 (1996). Por lo tanto,
aquel que aduzca lo contrario tiene que presentar prueba
suficiente que derrote dicha presunción. Ramírez v. Depto.
de Salud, ante; Com. Vec. Pro-Mej., Inc. v. J.P., ante;
Misión Ind. P.R. v. J.P., ante.
De esta manera, la parte que impugne las
determinaciones de hechos de la agencia tiene que
convencer al foro judicial de que la evidencia en la cual
se apoyó ésta para formular tales determinaciones no es
sustancial. A esos efectos, hemos expresado que la parte:
Debe demostrar que existe otra prueba en el expediente que reduzca o menoscabe el valor probatorio de la evidencia impugnada, hasta el punto de que no se pueda concluir que la determinación de la agencia fue razonable de acuerdo con la totalidad de la prueba que tuvo ante su consideración.12
Por otra parte, las conclusiones de derecho emitidas
por las agencias administrativas son revisables en su
totalidad. Sec. 4.5 de la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme, ante. Ello no implica, sin
embargo, que los tribunales, sin razón alguna, puedan
rechazar las conclusiones de derecho de las agencias
administrativas e impongan su criterio. Otero Mercado v. 12 Misión Ind. P.R. v. J.P., ante, a la pág. 131. CC-2004-357 19
Toyota de Puerto Rico Corp., ante. De ordinario, los
tribunales conceden gran peso y deferencia a las
interpretaciones que dichos organismos realizan de las
leyes que les corresponde administrar. Como anteriormente
indicáramos, las agencias administrativas, contrario a los
tribunales, “cuentan con experiencias y conocimientos
altamente especializados sobre los asuntos que se le
encomiendan”. Rivera Concepción v. A.R.P.E., ante, a la
pág. 123.13 Además, “las agencias administrativas son
instrumentos necesarios para la interpretación de la ley”.
P.R.T.C. v. J. Reg. Tel. de P.R., ante, a la pág. 283;
Misión Ind. P.R. v. J.P., ante, a la pág. 130.
Así también, es meritorio precisar que la
interpretación de una ley por la agencia encargada de
velar por su cumplimiento no tiene que ser la única
razonable. Sin embargo, incluso en casos dudosos, la
interpretación de la agencia merece la referida
deferencia. Véase: P.R.T.C. v. J. Reg. Tel. de P.R., ante,
a la pág. 283; Misión Ind. P.R. v. J.P., ante, a la pág.
133.
No obstante lo anterior, los tribunales se abstendrán
de avalar una decisión administrativa si la agencia: (1)
erró al aplicar la ley14; (2) actuó arbitraria, irrazonable
13 Véase: Castillo v. Depto. del Trabajo, 152 D.P.R. 91, 96 (2000); Misión Ind. P.R. v. J.P., 146 D.P.R. 64 (1998). 14 Castillo v. Depto. del Trabajo, ante. CC-2004-357 20
o ilegalmente, o (3) lesionó derechos constitucionales
fundamentales.15
En resumen, el criterio que debemos aplicar no es si
la decisión administrativa es la más razonable o la mejor;
es, repetimos, si la determinación de la agencia, en
interpretación de los reglamentos y las leyes que le
incumbe implementar, es una razonable. Véase: Rivera
Concepción v. A.R.P.E., ante, a la pág. 124. Por lo tanto,
carente de irrazonabilidad o ilegalidad, no nos compete
imponer nuestro criterio motivado por razones foráneas, ni
pasar juicio sobre la sabiduría de una determinación de
política pública ambiental que le corresponde a otra rama
gubernamental. Véase: Misión Ind. P.R. v. J.P., ante, a la
pág. 129 esc. 39; . Misión Ind. P.R. v. J.C.A., ante, a
las págs. 940, 945.
En virtud de lo anterior, y en lo que respecta a la
controversia ante nuestra consideración, son muy
ilustrativas las expresiones del Tribunal Supremo de
Estados Unidos en el caso Vermont Yankee Nuclear Power
Corp. v. NRDC, 435 U.S. 519 (1978), en donde se analizó la
revision judicial bajo la National Enviromental Policy Act
of 1969 (NEPA), ante, ley modelo en la que se basa nuestra
Ley sobre Política Pública Ambiental, ante. El Tribunal
Supremo de Estados Unidos expresó:
“NEPA does set forth significant substantive goals for the Nation, but its mandate to the
15 Rivera Concepción v. A.R.P.E., ante. CC-2004-357 21
agencies is essentially procedural. It is to insure a fully informed and well-considered decision, not necessarily a decision the judges of the Court of Appeals or of this Court would have reached had they been members of the decisionmaking unit of the agency. Administrative decisions should be set aside in this context, as in every other, only for substantial procedural or substantive reasons as mandated by statute, not simply because the court is unhappy with the result reached.” (Citas omitidas y énfasis suplido.) Vermont Yankee Nuclear Power Corp. v. NRDC, ante, a la pág. 558.
III
En la controversia presentada ante nos, debemos
determinar si la Junta de Calidad Ambiental, al aprobar la
DIA-F, incumplió con la sentencia emitida por el Tribunal
de Apelaciones, el 12 de mayo de 1999 (KLRA97-00708). En
la misma el foro apelativo intermedio le había ordenado a
dicha agencia que considerara e incorporara al expediente
administrativo del proyecto “Comunidad Monte Rey”, el
memorando del 20 de diciembre de 1996 de la División de
Patrimonio Natural del Departamento de Recursos Naturales.
Los recurridos P.M.C.E. Comercial, S.E. y Decemor,
S.E. sostienen, como único fundamento para impugnar la
determinación de la agencia, que la Junta de Calidad
Ambiental actuó irrazonablemente e incumplió con la
sentencia del foro apelativo intermedio ya que para
verdaderamente incorporar y considerar el memorando estaba
obligada a ordenarle a la Junta de Planificación hacer los
estudios que se plantearon en el mismo por el Departamento CC-2004-357 22
de Recursos Naturales antes de aprobar la DIA-F. No le
asiste la razón.
De entrada, debemos señalar que en ninguna parte de
la sentencia dictada por el Tribunal de Apelaciones se le
ordenó a la Junta de Calidad Ambiental realizar los
estudios recomendados en el memorando del Departamento de
Recursos Naturales.16 El foro apelativo intermedio lo que
le ordenó a la agencia fue, repetimos, incorporar y
considerar el referido memorando. Procede, entonces,
evaluar si a la luz de la totalidad del expediente
administrativo, la actuación de la Junta de Calidad
Ambiental, al reafirmarse en su aprobación de la DIA-F sin
llevar cabo los estudios que se recomendaban en el
memorando, fue irrazonable. Veamos.
La Junta de Calidad Ambiental emitió una nueva
resolución, el 24 de octubre de 2000, reafirmándose en la
aprobación de la DIA-F y en la que consideró e incorporó
el memorando del Departamento de Recursos Naturales. En
dicha resolución, la Junta de Calidad Ambiental determinó
16 En la disposición del caso el foro apelativo intermedio expresó lo siguiente:
“Por los fundamentos anteriormente expuestos, se revoca la resolución emitida el 16 de junio de 1997 por la Junta de Calidad Ambiental. Asimismo, se ordena incorporar el informe preparado el 20 de diciembre de 1996 por la División de Patrimonio Natural del Departamento de Recursos Naturales al expediente administrativo que dicha agencia lleva sobre la consulta de ubicación número 92-10-1418-JPU.” CC-2004-357 23
que el memorando sólo se refería a la DIA-P y que no se
había tomado en consideración los otros documentos
presentados posteriormente que formaban parte del
expediente administrativo, tales como, la DIA-F, los dos
suplementos y las respuestas a los comentarios que se
habían sometido sobre el proyecto.17
No obstante lo anterior, la Junta de Calidad
Ambiental en su resolución procedió, entonces, a discutir
cada uno de los señalamientos contenidos en el memorando
del Departamento de Recursos Naturales, determinando que
éstos ya se habían considerado en la DIA-F y que no se
justificaba alterar su determinación ni realizar nuevos
estudios.
El referido memorando tenía varios señalamientos
específicos sobre la DIA-P, a saber: (1) debían hacerse
estudios más detallados sobre la flora y la fauna en todos
los mogotes porque no se descartaba la posible presencia
de especies raras, vulnerables o en peligro de extinción;
(2) incluir un estudio nocturno de la Boa de Puerto Rico;
(3) hacer una búsqueda minuciosa de la herpetofauna; (4)
17 Un examen minucioso del referido memorando nos convence que la Junta de Calidad Ambiental tenía razón al indicar que éste se refería sólo a la DIA-P y no había tomado en cuenta los otros documentos que se habían presentado ante la agencia que posiblemente podían contestar muchas de las interrogantes del Departamento de Recursos Naturales. De una lectura del mismo podemos ver que los señalamientos contenidos en el memorando se refieren a la DIA-P y en ningún momento se hace referencia ni se mencionan los documentos que se presentaron posteriormente ante la Junta de Calidad Ambiental. CC-2004-357 24
se faltó considerar los mogotes como un corredor natural;
y (5) no se debe permitir la utilización del Bosque de
Vega para el beneficio de intereses particulares. Veamos
como la Junta de Calidad Ambiental en la resolución
emitida consideró cada uno de los señalamientos del
memorando.
1. Estudios de flora y fauna de todos los mogotes
La Junta de Calidad Ambiental expresó en su
resolución que ya la Junta de Planificación había atendido
ese señalamiento en los dos suplementos y en la DIA-F
presentada en virtud de que se había establecido que el
97% de todos los mogotes iban a ser conservados y no se
iban a afectar por el proyecto y el 100% de los mogotes de
gran altura no se iban a tocar. Como consecuencia, la
Junta de Calidad Ambiental entendió que no era necesario
estudiar todos los mogotes, sino sólo los que se iban
afectar por el proyecto.
Por lo tanto, la Junta de Calidad Ambiental aceptó
como adecuados los estudios realizados por la Junta de
Planificación, como agencia proponente, de los mogotes que
serían afectados. Conforme a ello, señaló que en la DIA-F
se escogieron tres mogotes representativos de las
condiciones relevantes, a saber: (1) altos, aislados y
bien conservados; (2) altos, continuos y bien conservados;
(3) bajos, aislados y perturbados. Sin embargo, los
estudios realizados no se quedaron ahí sino que conforme a CC-2004-357 25
la DIA-F se inspeccionaron los otros mogotes que serían
afectados por el proyecto.
Asimismo, de la DIA-F surge que el estudio de la
flora y la fauna incluyó la totalidad de los terrenos que
iban a ser utilizados para el proyecto. En la DIA-F se
señaló todas las especies que se encontraron en dicho
estudio sobre la flora y la fauna y se expresó, además, la
manera en que iban a ser impactados y ofreció alternativas
para su protección.
Conforme a lo anterior, la Junta de Calidad Ambiental
entendió que el estudio de la flora y la fauna, incluyendo
el de los mogotes, era adecuado y que no era necesario
hacer los estudios que señalaba el memorando del
Departamento de Recursos Naturales ya que los mismos se
habían hecho. Somos del criterio que dicha determinación
es una razonable; sería ilógico tener que exigir un
estudio de todos los mogotes cuando la mayoría de ellos no
van a ser afectados por el proyecto.
2. Estudio nocturno de la Boa de Puerto Rico
La Junta de Calidad Ambiental en su resolución
expresó que ya se habían realizado los estudios de los
ecosistemas que incluyeron la totalidad de los terrenos.
Se determinó que la boa de Puerto Rico se encuentra en las CC-2004-357 26
áreas que van a ser conservadas, por lo que ésta no se
verá afectada por el proyecto.18
3. Búsqueda minuciosa de la herpetofauna
expresó que en la DIA-F se discutió adecuadamente este
planteamiento ya que sólo se encontraron cuatro anfibios y
que no se encontró ninguna culebra en los estudios que se
hicieron en los terrenos afectados por el proyecto. Aunque
en el memorando se expresaba que posiblemente podía haber
otras especies de anfibios, la Junta de Calidad Ambiental
señaló que la Junta de Planificación discutió
adecuadamente ese punto porque demostró que en los
terrenos del proyecto, debido a su alta percolación y a
que no existen cuerpos de agua superficiales, el número de
anfibios es más reducido que en otras zonas. De esta
forma, la Junta de Calidad Ambiental entendió que, como ya
se había realizado el estudio sobre la herpetofauna,
resultaba innecesario volver a hacerlo.
4. Considerar los mogotes como un corredor natural
En el memorando del Departamento de Recursos
Naturales se hace este señalamiento por la preocupación de
que los mogotes aislados actuaban como un corredor natural
18 Para ello, en la resolución se cita extensamente las porciones de la DIA-F y del Segundo Suplemento en que se discute este señalamiento. CC-2004-357 27
para la fauna del área y su destrucción podía ocasionar
una fragmentación de las poblaciones de animales. La Junta
de Calidad Ambiental señaló, en la resolución que
emitiera, que esta preocupación había sido atendida ya que
se proveyeron medidas para proteger la fauna en los
mogotes aislados. Entre estas medidas, se señaló, que se
iba a proveer unas avenidas de árboles para las aves y
otra clase de fauna que se encuentran en los mogotes
aislados.
5. La utilización del Bosque de Vega para el beneficio de intereses particulares
En cuanto a este punto, la Junta de Calidad Ambiental
señaló que esta preocupación también se había discutido en
la DIA-F. A esos efectos, señaló que el Bosque de Vega no
se iba a utilizar para el beneficio de intereses
particulares. Expresó, además, que lo único que se
pretendía hacer era una calle, la cual había sido
propuesta por el Municipio de Vega Alta, lo que implicaba
que ello conllevaba un interés público. Por último, señaló
que la misma se iba a realizar en unos terrenos llanos,
con escasa vegetación, por lo que el impacto ecológico del
mismo era reducido.
Por otro lado, la Junta destacó que la acción
propuesta contemplaba la cesión de once punto siete (11.7)
cuerdas de terrenos con mogotes para ser integrados al
Bosque de Vega, por lo que el proyecto resultaría en una CC-2004-357 28
ampliación del mismo. Señaló, además, que también el
proyecto contemplaba la cesión de otras sesenta (60)
cuerdas de terrenos con mogotes localizados en las
cercanías del Bosque.
IV
En virtud de lo anteriormente expuesto, y luego de
examinar minuciosamente el expediente administrativo,
concluimos que la determinación de la Junta de Calidad
Ambiental está sustentada por evidencia sustancial.
Determinamos, además, que la actuación de la Junta de
Calidad Ambiental, al considerar cada uno de los
señalamientos del memorando del Departamento de Recursos
Naturales, fue una razonable y cónsona con la sentencia
emitida por el Tribunal de Apelaciones. La conclusión de
la Junta de Calidad Ambiental, a los efectos de que los
estudios señalados en el memorando no eran necesarios
porque ya se habían realizado, es una razonable.
Resolvemos, en consecuencia, que la agencia no incurrió en
abuso de discreción al así actuar.
Como indicáramos anteriormente, los procedimientos y
las decisiones de las agencias administrativas están
cobijadas por una presunción de regularidad y corrección.
Otero Mercado v. Toyota de Puerto Rico Corp., ante. Los
recurridos P.M.C.E. Comercial, S.E. y Decemor, S.E. no
han derrotado dicha presunción mediante evidencia a esos
efectos. Su único fundamento para impugnar la decisión de CC-2004-357 29
la Junta de Calidad Ambiental --que ésta venía obligada
por la sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones a
requerir de la Junta de Planificación que procediera a
realizara los estudios que se señalaron en el memorando
del Departamento de Recursos Naturales-- no es correcto.
Los recurridos no han demostrado que de la totalidad del
expediente administrativo surja otra prueba que nos lleve
a concluir que la determinación de la Junta de Calidad
Ambiental fue irrazonable.
Según mencionáramos anteriormente, la función de la
Junta de Calidad Ambiental no es autorizar o desautorizar
un proyecto que ha de desarrollarse, sino determinar si la
declaración de impacto ambiental es apta para la acción
que se quiere realizar. Tomando en consideración lo
anterior, somos del criterio que existe evidencia
suficiente en el expediente administrativo para determinar
que la agencia no actuó irrazonablemente al determinar que
la declaración de impacto ambiental final era adecuada.
IV Por los fundamentos antes expuestos, se revoca la
sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones y se
devuelve el caso a la agencia recurrida para ulteriores
procedimientos consistentes con lo aquí resuelto.
Se dictará Sentencia de conformidad.
FRANCISCO REBOLLO LÓPEZ Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Junta de Calidad Ambiental CC-2004-357 CERTIORARI Junta de Planificación
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se dicta Sentencia revocatoria de la emitida en el presente caso por el Tribunal de Apelaciones y se devuelve el caso a la Junta de Calidad Ambiental para ulteriores procedimientos consistentes con lo aquí resuelto.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. La Juez Asociada señora Fiol Matta disiente sin opinión escrita. El Juez Presidente señor Hernández Denton inhibido. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez no interviene.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo