EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
José Camacho Huertas
Peticionario Certiorari
v. 2008 TSPR 157
Compañía de Turismo de Puerto 175 DPR ____ Rico División de Transportación Turística
Recurrido
Número del Caso: CC-2006-502
Fecha: 19 de septiembre de 2008
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan-Panel II
Juez Ponente:
Hon. Dora T. Peñagarícano Soler
Abogado de la Parte Peticionaria:
Lcdo. César Maraver Marrero
Abogada de la Parte Recurrida:
Lcda. Maribel Ramírez Rodríguez
Materia: Revisión Administrativa procedente de la Compañía de Turismo, Área de Transportación Turística
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Peticionario v.
Compañía de Turismo de Puerto CC-2006-502 Rico División de Transportación Turística
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 19 de septiembre de 2008.
Por estar igualmente dividido el Tribunal y
habiendo expedido el auto de certiorari solicitado,
se confirma la sentencia emitida por el Tribunal de
Apelaciones en el presente caso. Mediante dicha
sentencia el foro apelativo intermedio, confirmó la
determinación de la Compañía de Turismo, y resolvió
que la Compañía de Turismo no tiene que aprobar un
reglamento para requerir la prueba de dopaje a
aquellas personas que soliciten la concesión o
renovación de la licencia de operador de taxi
turístico toda vez que tal prueba es un requisito
sine qua non que emana de la Ley Núm. 282 de 19 de
diciembre de 2002. CC-2006-502 2
A tono con lo anteriormente expresado, se expide el
auto de certiorari presentado y se dicta Sentencia
confirmatoria de la emitida en el caso por el Tribunal de
Apelaciones.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la
Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor
Rivera Pérez disidente con opinión. La Jueza Asociada
señora Fiol Matta disiente sin opinión escrita.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Peticionario
v. CC-2006-502
Compañía de Turismo de Puerto Rico División de Transportación Turística
Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado Señor Rivera Pérez.
El 21 de julio de 2006, expedimos auto de
Certiorari para revisar una Sentencia dictada por el
Tribunal de Apelaciones, mediante la cual dicho foro
determinó que la prueba de dopaje requerida para la
concesión de la licencia de operador de taxi
turístico es un requisito sine qua non, el cual
emana de la Ley Núm. 282 de 19 de diciembre de 2002
y no requiere la aprobación de un reglamento por
parte de la Compañía de Turismo.
Por estar igualmente dividido el Tribunal, se
confirmó la determinación del Tribunal de
Apelaciones. Disentimos de este curso de acción.
Entendemos que la controversia medular en el caso
ante nos se circunscribe a determinar si la Compañía CC-2006-502 2
de Turismo cumplió con el requisito plasmado en la sección
5.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, en
adelante L.P.A.U. La aludida disposición legal obliga a las
agencias concernidas a concederle un procedimiento
adjudicativo a toda persona que se le haya denegado la
concesión de una licencia.
I
El 28 de octubre de 2004, el Sr. José Camacho Huertas,
(en adelante señor Camacho Huertas o peticionario) acudió
al Área de Transportación Turística de la Compañía de
Turismo a los fines de solicitar la renovación de la
licencia de operador de taxi turístico. En dicha ocasión,
el Sr. Ángel Román Lebrón orientó al señor Camacho Huertas
sobre los requisitos que éste tenía que completar para
solicitar la renovación de su licencia de operador de taxi
turístico.1 Como parte de dichos requisitos, la Compañía de
Turismo le requirió al señor Camacho Huertas realizarse una
prueba de dopaje y le entregó una citación para que éste se
realizara la misma al día siguiente, antes de las tres (3)
de la tarde.2 No obstante, el señor Camacho Huertas no
acudió a realizarse la prueba.
Alrededor de un mes más tarde, el señor Camacho
Huertas fue a la Compañía de Turismo para entregar los
documentos requeridos. Tras examinar los documentos
presentados por el señor Camacho Huertas, la Sra. Yasmín
1 Apéndice del recurso de Certiorari, pág. 55. 2 Íd, págs. 55 y 56. CC-2006-502 3
Torres Rodríguez se percató que faltaban documentos, entre
éstos, la prueba de sustancias controladas. En vista de
ello, le indicó al señor Camacho Huertas que debía entregar
a dicha agencia un documento que expresara las razones por
las cuales no se hizo la prueba de dopaje el día señalado.3
A la semana siguiente, el 30 de noviembre de 2004, el
señor Camacho Huertas entregó todos los documentos
requeridos, incluyendo el escrito en el que explicó los
motivos que le impidieron realizarse la prueba de dopaje el
día indicado por la Compañía de Turismo. En el referido
escrito, adujo que no pudo realizarse la prueba de
sustancias controladas el día pautado para ello porque
tenía que recoger a sus hijos. Sostuvo, además, que él le
había indicado al funcionario que lo atendió que no podía
realizarse la prueba de dopaje el día señalado y que éste
le informó que no podía hacerse la prueba otro día.4
Aun cuando el señor Camacho Huertas entregó los
documentos solicitados, la señora Torres Rodríguez le
informó que ese día no le expedirían una nueva citación
para realizarse la prueba de sustancias controladas y le
indicó que posteriormente lo llamarían para que pasara a
recoger la orden.5
El 7 de diciembre de 2004, a las 8:20 de la mañana la
señora Torres Rodríguez se comunicó vía telefónica con el
3 Íd, pág. 57. 4 Íd, “Resolución y Orden” de la Compañía de Turismo, pág. 31. 5 Íd, pág. 57. CC-2006-502 4
señor Camacho Huertas y le dijo que debía pasar a recoger
la orden para la prueba de dopaje.6 Según se desprende de
los autos, el señor Camacho Huertas expresó que pasaría a
recoger la referida orden. Sin embargo, no lo hizo y dos
días más tarde llamó al Área de Transportación Turística
para notificar que pasaría a buscar el referido para la
prueba de sustancias controladas.7
No obstante, la señora Torres Rodríguez le comunicó al
peticionario que no podía entregarle el referido para la
prueba de dopaje puesto que no lo buscó el día señalado
para ello. Ante tal situación, el señor Camacho Huertas le
explicó a la señora Torres Rodríguez que el día que lo
llamaron por teléfono para que recogiera el referido, él
estaba durmiendo y no sabía si la llamada había sido real o
un sueño.8
Así las cosas, el 3 de noviembre de 2005, la Compañía
de Turismo emitió una “Resolución y Orden” en la cual
declaró no ha lugar la solicitud de renovación de licencia
de operador de taxi turístico presentada por el señor
Camacho Huertas. Fundamentó su denegatoria arguyendo que
en virtud de los Artículo 13 y 44 de la Ley Núm. 282 de 19
de diciembre de 2002, el peticionario no había demostrado
su idoneidad para la obtención de la licencia de operador
6 Íd, pág. 58. 7 Íd, pág. 31. 8 Íd. CC-2006-502 5
de taxi turístico toda vez que no se había realizado la
prueba de dopaje.9
Oportunamente, el señor Camacho Huertas solicitó
reconsideración de la determinación emitida por la agencia.
En su escrito, el señor Camacho Huertas expuso que la
Compañía de Turismo actuó en abierta violación a su ley
habilitadora y a la sección 5.1 de la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme, toda vez que no había promulgado
un reglamento para regular el procedimiento de expedición 10 de licencias de operadores de taxi turístico. Sostuvo,
9 El Artículo 13 de la Ley núm. 282 de 19 de diciembre de 2002 dispone, inter alia, lo siguiente:
A. Nadie podrá dedicarse a prestar servicios de transportación turística terrestre, ni de servicio y venta de taxímetro, sin previamente haber solicitado y obtenido de la Compañía de Turismo la correspondiente franquicia, autorización, permiso y/o licencia.
B. La Compañía de Turismo tendrá la facultad de otorgar las franquicias, autorizaciones, permisos y/o licencias necesarias para autorizar la prestación de los bienes de Transportación Turística Terrestre y de servicio y venta de taxímetros. Las franquicias, autorizaciones, permisos y licencias serán concedidas por la Compañía de Turismo tomando en consideración la necesidad y conveniencia, la idoneidad del peticionario y el estricto cumplimiento por el mismo de todas las disposiciones de esta Ley y reglamentos aplicables.
C. El procedimiento y trámite a seguirse para la expedición de franquicias, autorizaciones, permisos y/o licencias, así como los requisitos que tendrán que cumplir los solicitantes, se regirán por las normas que mediante reglamento establezca la Compañía de Turismo. […]
Por otra parte, el Artículo 44(I)(4) de la referida Ley dispone que es un requisito indispensable para solicitar la licencia de operador presentar, entre otros documentos, un certificado médico acompañado de los resultados de la prueba de sustancias controladas realizada. 10 3 L.P.R.A sec. 2181. CC-2006-502 6
además, que en virtud de la sección 5.4 de la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme, tenía derecho a
impugnar la determinación de la agencia mediante un
procedimiento adjudicativo que le brindara todas las
garantías del debido proceso de ley.11
En vista de que la “Moción de Reconsideración”
presentada por el señor Camacho Huertas no fue acogida,
éste presentó un recurso de revisión judicial ante el
Tribunal de Apelaciones. En dicho escrito, el señor Camacho
Huertas reiteró los argumentos esgrimidos en su “Moción de
Reconsideración”. Puntualizó, además, que la aprobación de
un reglamento para la administración de la prueba de dopaje
es indispensable para evitar la arbitrariedad en la
aplicación de la Ley Núm. 282 de 19 de diciembre de 2002,
puesto que dicho estatuto no establece el procedimiento a
seguir ni dispone las salvaguardas necesarias para
garantizar la protección al derecho a la intimidad del
solicitante.12
Por su parte, la Compañía de Turismo señaló que el
señor Camacho Huertas no demostró que era idóneo para la
obtención de la renovación de la licencia taxi turístico
puesto que no se realizó la prueba de dopaje requerida por
la Ley Núm. 282 de 19 de diciembre de 2002. La referida
agencia arguyó que el procedimiento establecido en dicho
estatuto para que los solicitantes de la licencia de taxi
11 Apéndice del recurso de Certiorari, págs. 35-40. 12 Íd, págs. 21-27. CC-2006-502 7
turístico se realicen la prueba de sustancias controladas,
no es arbitrario ya que es aplicable a toda persona que
solicite dicha licencia.
Sin embargo, la Compañía de Turismo admitió que no
contaba con un reglamento que regulara todo lo concerniente
a la prueba de dopaje y a los requisitos estatutarios para
la obtención de la licencia de operador de taxi turístico.
No obstante, expresó que desde la puesta en vigor de la
aludida disposición legal, ha estado laborando para lograr
la aprobación de un reglamento que regule lo antes
mencionado.13
Luego de ponderar los argumentos esbozados por ambas
partes, el Tribunal de Apelaciones resolvió que la prueba
de dopaje para la concesión de la licencia de operador de
taxi turístico es un requisito sine qua non, el cual emana
de la Ley Núm. 282 de 19 de diciembre de 2002 y no requiere
la aprobación de un reglamento. Ello en vista de que en
aras de proteger la vida y la propiedad, es un objetivo
razonable que el Estado se asegure que los operadores de
taxi turístico conduzcan libres de la influencia de
sustancias controladas. Finalmente, el foro apelativo
intermedio sostuvo que la determinación de la Compañía de
Turismo está avalada por evidencia sustancial que obra en
el expediente.
13 Íd, págs. 47-53. Es menester señalar que a finales del 2006, la Compañía de Turismo aprobó el Reglamento de Procedimientos Adjudicativos de Transportación Turística y el Reglamento Aplicable a la Transportación Turística Terrestre, el cual regula todo lo concerniente a la expedición, renovación y cancelación de licencia de operador de taxi turístico. CC-2006-502 8
Inconforme con dicha determinación, el señor Camacho
Huertas acudió ante nos mediante recurso de certiorari,
señalando que el foro apelativo intermedio el error
siguiente:
ERRÓ EL TRIBUNAL DE APELACIONES AL ENTENDER QUE LA LEY 282 DEL 19 DE DICIEMBRE DE 2002, AL EXIGIR PRUEBAS DE SUSTANCIAS CONTROLADAS, NO REQUIERE DE LA AGENCIA ESTABLECER UN REGLAMENTO QUE ESTABLEZCA Y DIVULGUE LOS CRITERIOS DE CÓMO SE REALIZARAN [sic] DICHAS PRUEBAS Y LAS CONSECUENCIAS DE NO HACERLAS. EN LA ALTERNATIVA, ERRÓ EL TRIBUNAL DE APELACIONES AL NO CONSIDERAR QUE LOS ARTÍCULOS QUE HACEN REFERENCIA A DICHAS PRUEBAS SON VAGOS Y NO CONTIENEN PARÁMETROS QUE ILUSTREN A LOS PETICIONARIOS.
Examinada la petición de certiorari, acordamos
expedir. Con el beneficio de la comparecencia de ambas
partes, procedemos a resolver la controversia ante nuestra
consideración.
II
Hace cuatro lustros la Asamblea Legislativa aprobó la
Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme14, en adelante
L.P.A.U., a los fines de estructurar y crear un cuerpo de
reglas mínimas y uniformes para gobernar los procedimientos
de reglamentación, adjudicación y concesión de licencias
realizados por las agencias gubernamentales.15 En atención
a lo anterior, la L.P.A.U. sustituyó los procedimientos
14 3 L.P.R.A. sec. 2101 et seq. 15 Perfect Cleaning Services v. Corp. del Centro Cardiovascular, 162 D.P.R. 745 (2004); Pagán Ramos v. F.S.E., 129 D.P.R. 888 (1992). CC-2006-502 9
administrativos que eran incongruentes con sus
disposiciones estatutarias y ordenó el manejo de tales
asuntos de manera consistente con sus preceptos.16
La pieza legislativa en cuestión le delegó a los
organismos administrativos facultades cuasi judiciales en
aras de proveer un sistema adjudicativo económico, rápido,
flexible y práctico.17 Ahora bien, dado que las
determinaciones de los entes administrativos pueden
interferir con los intereses de libertad y propiedad de las
personas, la L.P.A.U. extendió a los procesos de las
agencias administrativas la garantía a un debido proceso de
ley. No obstante, en Almonte v. Brito, supra, recalcamos
que las normas del debido proceso de ley no aplican en los
procedimientos adjudicativos de las agencias con la misma
rigurosidad que en la adjudicación judicial. Ello es así
puesto que hemos reconocido que los procedimientos
administrativos conducidos en las agencias administrativas
están revestidos de flexibilidad y celeridad.
Como parte del debido proceso de ley en su vertiente
procesal, la L.P.A.U. dispone que en todo procedimiento
adjudicativo formal, se salvaguardarán los siguientes
derechos: derecho a notificación oportuna de los cargos;
derecho a presentar evidencia; derecho a una adjudicación
imparcial; y derecho a que la decisión sea basada en el
16 Olivo v. Scrio. de Hacienda, 164 D.P.R. 165 (2005); Perfect Clearing Services v. Corp. del Centro Cardiovascular, supra. 17 Almonte v. Brito, 156 D.P.R. 475, 481 (2002). CC-2006-502 10
expediente.18 El disfrute de los derechos antes mencionados
sólo es posible a través de una audiencia. No obstante, en
Vélez Ramírez v. Romero Barceló, decretamos que el debido
proceso de ley no requiere que haya una vista previa a toda
privación de un derecho o interés propietario.19 Basta que
en algún momento significativo, la parte afectada por la
determinación de la agencia tenga la oportunidad de
defenderse y presentar su caso en un proceso con las
garantías que entraña el debido proceso de ley.20
En cuanto a los procedimientos para la concesión de
licencias y franquicias, la sección 5.4 de la L.P.A.U.
dispone que a toda persona a la que se le deniegue la
concesión una licencia o gestión similar tendrá derecho a
procedimiento adjudicativo estatuido en la ley especial de
que se trate y en las secs. 3.1 a 3.18 de la L.P.A.U.21
Del texto legal citado se colige que toda persona a la
que una agencia administrativa le deniegue una licencia,
tendrá derecho a un debido proceso de ley en el que pueda
impugnar dicha determinación. Necesariamente, tal
procedimiento deberá garantizarles a los individuos los
derechos plasmados en la sección 3.1 de la L.P.A.U. De
18 3 L.P.R.A. sec. 2151. 19 112 D.P.R. 716, 730 (1982). 20 Íd. En el citado caso enfatizamos que para determinar el tipo de vista concedida y el momento adecuado, es menester analizar conjuntamente los intereses gubernamentales y los de la persona afectada. 21 3 L.P.R.A sec. 2184. Énfasis suplido. CC-2006-502 11
conformidad con lo anterior, en el procedimiento
adjudicativo en donde se impugne la denegación de una
licencia, la parte afectada tiene derecho a confrontarse
con los testigos, a presentar prueba oral y escrita a su
favor, a la presencia de un adjudicador imparcial y a que
la decisión esté basada en el expediente administrativo.
Por tanto, si la agencia administrativa no le confiere
a la persona afectada por su dictamen el procedimiento
adjudicativo antes mencionado así como las garantías
procesales que emanan de la L.P.A.U., incurrirá en
violaciones al debido proceso de ley.
III
Es un principio firmemente establecido en nuestro
ordenamiento jurídico que la revisión judicial de las
decisiones administrativas tiene como norte delimitar la
discreción de las agencias y asegurarse que éstas actúen
dentro de los poderes delegados y conforme a la ley.22 La
revisión judicial de las decisiones administrativas
comprende tres áreas, a saber: la concesión del remedio
apropiado, la revisión de las determinaciones de hecho
conforme al criterio de evidencia sustancial y la revisión
completa de las conclusiones de derecho.23
Respecto a las determinaciones de hechos emitidas por
los organismos administrativos, la L.P.A.U dispone que los
tribunales sostendrán las mismas si se basan en evidencia
22 Mun. de San Juan v. J.C.A., 149 D.P.R. 263, 279 (1999). 23 3 L.P.R.A sec. 2175. CC-2006-502 12
sustancial.24 Como se sabe, evidencia sustancial es aquella
evidencia relevante que una mente razonable podría aceptar
como adecuada para sostener una conclusión.25 Sin embargo,
las conclusiones de derecho efectuadas por las agencias
serán revisables en todos sus aspectos.26 Ahora bien, ello
no significa que los tribunales al revisar las decisiones
administrativas, gocen de libertad absoluta para desechar
las conclusiones e interpretaciones de la agencia, y
sustituir el criterio de ésta por el propio.27
Sabido es que los tribunales apelativos concederán
gran deferencia a las decisiones de las agencias
administrativas en vista de la vasta experiencia y el
conocimiento especializado que éstas poseen.28 Es por ello
que las decisiones administrativas gozan de una presunción
de corrección y legalidad. No obstante, la deferencia a la
interpretación de la agencia cederá cuando la misma afecte
derechos fundamentales, resulte irrazonable o conduzca a la
comisión de injusticias.29
24 Íd. 25 P.C.M.E. v. Junta de Calidad Ambiental, res. el 23 de diciembre de 2005, 2005 TSPR 202. 26 3 L.P.R.A. sec. 2175. 27 Otero Mercado v. Toyota, res. el 3 de febrero de 2005, 2005 TSPR 8. 28 Martínez Segarra v. Rosado Santoni, res. el 14 de septiembre de 2005, 2005 TSPR 127. 29 Véase Costa, Piovanetti v. Caguas Expressway, 149 D.P.R. 881, 889; Com. Seg. P.R. v. Antilles Ins. Co., 145 D.P.R. 226 (1983). CC-2006-502 13
De ahí que al ponderar la decisión emitida por una
agencia, los tribunales deberán determinar si la actuación
de la agencia fue arbitraria, ilegal o tan irrazonable, que
constituyó un abuso de discreción.30 Asimismo, la
interpretación de la agencia no prevalecerá cuando ésta
produce resultados antagónicos o contrarios a la finalidad
del estatuto interpretado.31
IV
A la luz de los preceptos expuestos, debemos resolver
si la Compañía de Turismo violentó las garantías procesales
que dimanan del debido proceso de ley, al no conferirle al
señor Camacho Huertas un procedimiento adjudicativo en
donde éste tuviera la oportunidad de impugnar la
determinación de la referida agencia.
Según indicáramos anteriormente, la sección 5.4 de la
L.P.A.U. dispone claramente que cuando la agencia deniegue
la concesión de una licencia, la persona afectada tendrá
derecho a impugnar tal determinación mediante un
procedimiento adjudicativo. Ello, como corolario del debido
proceso de ley que le garantiza un proceso justo a los
individuos cuando la determinación de la agencia
administrativa afecta un interés propietario. Por tanto,
cuando el ente administrativo deniegue la concesión de una
licencia, viene obligado a celebrar una vista evidenciaria
30 Véase Mun. de San Juan v. J.C.A., supra; Fuertes y otros v. A.R.P.E., 134 D.P.R. 947 (1993). 31 Véase Costa, Piovanetti v. Caguas Expressway, supra. CC-2006-502 14
en donde la parte afectada pueda impugnar dicha
determinación con todas las garantías procesales.
En el caso de autos, el señor Camacho Huertas se
desempeñó por años como operador de taxi turístico. Tras la
expiración de su licencia, éste acudió a la Compañía de
Turismo para renovar la misma. Posteriormente, la Compañía
de Turismo declaró no ha lugar la solicitud de renovación
de licencia del señor Camacho Huertas en vista de que éste
no acudió a la agencia para buscar el referido para la
prueba de sustancias controladas.
Luego de la determinación adversa emitida por la
Compañía de Turismo, el señor Camacho Huertas presentó un
escrito en la cual solicitó la reconsideración del dictamen
de la agencia y que se le concediera la celebración del
procedimiento adjudicativo plasmado en la sección 5.4 de la
L.P.A.U., supra, con el propósito de entregar el resultado
de la prueba de dopaje requerida. No empece lo anterior,
la Compañía de Turismo declaró no ha lugar la moción
presentada por el peticionario y no le proveyó a éste la
vista adjudicativa requerida por la L.P.A.U.
Al así actuar, la Compañía de Turismo violentó los
postulados más básicos y elementales de nuestro sistema de
justicia, a saber, el derecho a ser oído cuando se
interfiere con el interés propietario de una persona. La
referida agencia ignoró el lenguaje claro e inequívoco de
la L.P.A.U. al no concederle al señor Camacho Huertas la
vista requerida. Aun cuando hemos reconocido una amplia
gama de discreción a las agencias administrativas, en el CC-2006-502 15
presente caso, la Compañía de Turismo no tenía discreción
para obviar un procedimiento administrativo mandatario por
ley. Más aún, la Ley Núm. 282 de 19 de diciembre de 2002 en
su Artículo 29 autoriza a la Compañía de Turismo a celebrar
vistas adjudicativas motu propio o a petición de parte
interesada. Más adelante, el mencionado artículo señala
que la facultad adjudicativa delegada a la Compañía de
Turismo deberá ser implantada conforme a las disposiciones
de la L.P.A.U.
Concluimos que la Compañía de Turismo estaba obligada
a concederle al señor Camacho Huertas una vista
adjudicativa en donde éste pudiese impugnar la
determinación emitida por ésta. La referida agencia no
podía privar al señor Camacho Huertas de su interés
propietario sin la garantía constitucional a un debido
proceso de ley.
Es imperativo indicar que aún cuando el señor Camacho
Huertas no buscó la orden para realizarse la prueba de
dopaje el día indicado por la agencia, ésta no podía obviar
el procedimiento dispuesto por la L.P.A.U. Somos
conscientes que el interés del Estado en la vida y
seguridad de los ciudadanos es uno de gran preeminencia,
pero ello no es razón para ignorar el claro lenguaje de la
L.P.A.U. CC-2006-502 16
V
Por los fundamentos antes expuestos, respetuosamente
DISENTIMOS del curso de acción de la Mayoría.
Efraín E. Rivera Pérez Juez Asociado