Fuertes v. Administración de Reglamentos y Permisos

130 P.R. Dec. 971

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: June 30, 1992
• Docket: Número: CE-90-45
• Status: Published

Opinion

El Juez Asociado Señor Negrón García

emitió la opinión del Tribunal.

La planificación ha sido adecuadamente definida como aquel “mecanismo racional que esboce las metas, fines y objetivos de la comunidad, evalúe los recursos, potencialidades y los factores limitativos a su logro, y estructure las prioridades necesarias y sus respectivos instrumentos de ejecución, para la utilización que más se ajuste a los recursos disponibles tanto en el presente como en el futuro para la más plena satisfaccción de las necesidades colectivas”. (Énfasis suplido.) L.F. Negrón García y T. Hormazábal Hancock, La Ley de Planificación de Puerto Rico: análisis de política pública, 38 (Núm. 3) Rev. Jur. U.P.R. 415 (1969).

Al igual que hace veinte (20) años, esa concepción tiene validez hoy. La vida continúa y con ella agravándose los problemas inherentes a nuestros centros urbanos: densi-dad poblacional, congestión vehicular, escasez de áreas de esparcimiento, falta de estacionamientos, aglomeración y una infraestructura insuficiente. Los organismos guberna-mentales a cargo de la planificación no siempre han podido o han sabido evitar estos problemas; otros se han tornado inmanejables. Es como si ocasionalmente olvidáramos hon-rar el refrán popular —ínsito en toda gestión planificado-ra— “mejor precaver, que tener que lamentar”.

I — I

El 28 de diciembre de 1987, René Daubón (en adelante Daubón) sometió a la Administración de Reglamentos y Permisos (A.R.Pe.) un anteproyecto y una solicitud de Per-miso de Construcción con el propósito de remodelar un edi-ficio antiguo localizado en la Calle Estado, Núm. 713, Mi-ramar, Santurce, y explotarlo bajo el Plan Ocho de Subsidio de Alquiler de Viviendas Federal. Dicho edificio se encontraba ubicado en un distrito de zonificación R-5, so-bre un solar de setecientos ochenta (780) metros cuadra-dos, adquirido por Daubón dos (2) meses antes, el 28 de octubre. Propuso diecinueve (19) unidades de vivienda, cuatro (4) estacionamientos techados, más tres (3) a la interperie.

A.R.Pe. aprobó la solicitud el 4 de enero de 1988. Al conocerla, Roberto R. Fuertes (en adelante Fuertes) —ve-ciño colindante inmediato del edificio— se querelló ante A.R.Pe. Alegó que el permiso violaba las disposiciones so-bre densidad poblacional, el número de apartamentos, los estacionamientos a permitirse y el sistema sanitario y eléctrico. Otros vecinos también se opusieron. Previa vista, A.R.Pe. recomendó favorablemente la remodelación. Sin embargo, como condiciones fijó que se eliminara el aparta-mento ubicado en el primer piso —para establecer dos (2) estacionamientos más— y que se proveyera un estaciona-miento adicional. O sea, se aprobaron en total dieciocho (18) apartamentos y nueve (9) estacionamientos.

Inconforme, Fuertes apeló a la Junta de Apelaciones so-bre Construcciones y Lotificaciones (en adelante la Junta). Luego de unas vistas públicas, la Junta resolvió que no se le había demostrado la no-conformidad legal en cuanto a la densidad poblacional y estacionamientos. Reconoció que el número de viviendas a permitirse eran trece (13) apartamentos. No obstante, al modificar a A.R.Pe., aprobó inexplicablemente quince (15) apartamentos y ocho (8) es-tacionamientos —seis (6) en el edificio accesorio y dos (2) en el patio del edificio principal— y, además, requirió que se contratara una compañía privada para el recogido de basura.

Ambas partes pidieron sin éxito reconsideración. Acu-dieron separadamente al Tribunal Superior, Sala de San Juan, el cual se negó a revisar. Contra dicha determina-ción, Fuertes vino ante nos. Expedimos.

II

De inmediato, a modo de paréntesis, una aclaración. Según indicamos, Daubón no cuestionó ante nos el dictamen del Tribunal Superior. Le aplica, pues, la norma firmemente establecida de que un tribunal apelativo se abstendrá de considerar los argumentos de un recurrido sobre elementos de la sentencia que no le favorecen cuando éste no ha presentado un recurso de revisión o apelación. Quintana Martínez v. Valentín, 99 D.P.R. 255, 257 (1970). Sólo serán examinados cuando su discusión sea con fines meramente defensivos. Ochoa Fertilizer Corp. v. Seix, 41 D.P.R. 914, 915 (1931). Por tal razón, no evaluare-mos ni adjudicaremos los planteamientos de Daubón sobre el recogido de basura y la ausencia de un debido proceso.

En síntesis, Fuertes argumenta que tanto A.R.Pe. como la Junta erraron al calcular la densidad poblacional y el número de viviendas permisibles. Aduce que se excedieron en el por ciento de ocupación autorizado, no se proveyeron estacionamientos suficientes y no procedía otorgar una va-riación de la reglamentación. Ajuicio suyo, sólo cabía au-torizar once (11) apartamentos. En contra, Daubón expone que se trata de una propiedad no-conforme legal, a la cual debe eximírsele de la reglamentación aplicable. Alude a que el permiso de construcción que se le otorgó no podía ser revocado sin vista previa. Cuestiona la facultad de la Junta para haberle exigido que el recogido de basura sea realizado por una compañía privada. Finalmente sostiene que no se le brindó un debido proceso en las vistas debido a que las personas que presidieron las mismas no estuvieron siempre presentes, y el récord administrativo no incluye expresamente un informe sobre la manera en que se fami-liarizaron con la prueba. Veamos.

A.R.Pe. determinó que la densidad poblacional a permi-tirse en la propiedad era de sesenta (60) metros cuadrados por unidad de vivienda. Usó como base un ancho total de la vía de acceso vehicular de doce (12) metros e hizo referen-cia a la tabla correspondiente.

(1) Igual fórmula siguió la Junta. Fuertes insiste que la densidad poblacional a per-mitirse deben ser setenta (70) metros cuadrados debido a que el ancho de la superficie de rodaje son siete (7) metros. Daubón no controvierte esa medida. Fuertes argumenta que el ancho de la superficie es lo controlante y no el de la acera, cuando, como sucede en el presente caso, no existe faja de siembra. Tiene razón.

De la tabla antes transcrita percibimos que la variación en la densidad poblacional a permitirse es en fun ción del ancho de la superficie de rodaje. Ello resulta lógico, pues la densidad poblacional no es otra cosa que la cantidad de personas ubicadas en un lugar en relación con el espacio disponible, el cual incluye la cabida del solar y las áreas adyacentes de acceso.(2)

Abase de una densidad poblacional de setenta (70) metros por unidad de vivienda, el número de viviendas a per-mitirse sería 11.142.(3) En el caso hipotético de que densi-dad poblacional permisible fuera sesenta (60) metros cuadrados por unidad de vivienda —según la determina-ción de la Junta— el número de viviendas sólo sería de 13.0. En tal caso, tendríamos que concluir que erró la Junta al aprobar quince (15) apartamentos, esto es, dos (2) en exceso de lo visualizado en el Reglamento de Planificación.

Esta falta de concordancia entre el número de viviendas permitidas por el Reglamento de Planificación y el aprobado por la Junta no queda superada bajo la autoridad de una variación.(4) Esa situación no está aquí presente. Primeramente, la Sec. 82.07 del Reglamento de Planificación Núm. 4, Junta de Planificación de Puerto Rico, ed. rev., 16 de septiembre de 1992, pág. 262, dispone que “[a]l autorizar variaciones[, ] la Junta o la Administración especificará la naturaleza y extensión de las mismas ...”. (Enfasis suplido.) En su resolución, la Junta no estableció clara-mente si a petición de parte o sua sponte otorgó una varia-ción, como tampoco su extensión.

En segundo término, la Sec. 82.06 del Reglamento de Planificación Núm. 4, supra, pág. 262, es definitivo en cuanto al ámbito de las variaciones que no sean de uso:

Otras Variaciones - La Junta o la Administración, cada una en su ámbito jurisdiccional, podrán autorizar variaciones a los re-quisitos establecidos en este Reglamento para los usos que to-lera el distrito. Se tomará en consideración, entre otros, los siguientes:

1. La magnitud de la variación es la necesaria para asegurar la viabilidad del uso permitido y no es viable considerar otras alternativas para salvar el problema presentado.

2. La variación solicitada no afectará adversamente entre otros, los siguientes factores:

a. La disponibilidad de infraestructura

b. El contexto en el que ubica

c. El ambiente de la calle

d. La seguridad y tranquilidad de los vecinos

3. Se logra un desarrollo urbano más compacto.

4. La densidad o intensidad solicitada no lleva convertir el distrito en otro.

5. La variación solicitada es cónsona con los propósitos de la disposición reglamentaria que se solicita sea modificada, así como con la política pública. (Enfasis suplido.)

Es obvio, pues, que al formular su reglamento A.R.Pe. sabiamente limitó la concesión de variaciones a situaciones extraordinarias. Así lo reconocimos en A.R.P.E. v. J.A.C.L., 124 D.P.R. 858, 862 (1989):

Como regla general se concede una variación para evitar el efecto confiscatorio sobre la propiedad que conllevaría la apli-cación rigurosa de un reglamento de zonificación:

. . . . . . . .

Por la naturaleza del interés público implicado, las variacio-nes a los requisitos de zonificación no se favorecen y deben uti-lizarse selectivamente en aquellas circunstancias en que un pro-pietario demuestre que las restricciones le causaron un daño particular que no comparte con otros. “Por eso se descartará una variación cuando no haya prueba de que la situación del dueño sea singular y distinta a la de sus colindantes.” (Traduc-ción nuestra.) 3 Yokley, Zoning Law and Practice Sec. 21-6, págs. 297-298 (4ta ed. 1979). De lo contrario, su uso indiscri-minado podría destruir todo nuestro esquema de zonificación y cambiar eventualmente las características de un distrito, plani-ficado originalmente con una infraestructura para ciertos usos. (Enfasis suplido.)

La consecución de una mejor calidad de vida colectiva y el desenvolvimiento normal del orden social exigen, en lo posible, que el desarrollo urbano sea ordenado y configurado según las distintas medidas, reglamentos y leyes promulgadas. De ahí la importancia de que las agencias administrativas correspondientes y los tribunales, las pongan en vigor. Ciertamente el caso de autos no ameritaba conceder una variación.

Aparte de lo expuesto, Daubón no demostró la ausencia de alternativas viables para remodelar el edificio cum-pliendo con el número de viviendas permitido, según lo exige el reglamento. Precisamente la propia Junta con-cluyó que una variación afectaba adversamente la infraes-tructura, el ambiente de la calle, la seguridad y la tranqui-lidad de los vecinos. Según expuso en su resolución, la Calle Estado es la única en Miramar que corre en ambas direcciones, por lo cual suele estar congestionada. Además, existe escasez de estacionamiento, pues sólo se permite es-tacionar a un lado de la vía. La Junta también concluyó que el sistema de alcantarillado pluvial y sanitario no tiene capacidad suficiente, por lo cual se inunda al llover. Final-mente, el edificio no cuenta con un área adecuada para disponer de la basura. Aunque Daubón acepta estas reali-dades, en su alegato se limita a señalar que la responsabi-lidad por esos problemas no puede recaer sobre él únicamente. El argumento no es persuasivo. El punto de-terminante no es quién es responsable de los problemas existentes, sino si la concesión de una variación definitiva-mente los agravaría.

Por último, la norma de la autoinflicción del daño im-pide otorgarle la variación. Asoc. Res. Baldrich, Inc. v. J.P. de P.R., 118 D.P.R. 759 (1987); Asoc., C.D. Octubre v. J.A.C.L., 116 D.P.R. 326, 334 (1985). Daubón compró el edi-ficio con la clara intención de remodelarlo y obtener unos beneficios bajo unos programas de arrendamiento federal. Antes de adquirirlo debió asegurarse que las leyes y los reglamentos sobre planificación permitían efectuar todas las mejoras que tenía vislumbradas para su mayor uso y explotación. Voluntariamente asumió el riesgo. No puede ahora quejarse.

Brindándole el beneficio máximo permisible bajo la fór-mula de densidad poblacional, se limitará el permiso a sólo doce (12) apartamentos.(5)

III

La Junta resolvió que “HACE APROXIMADA-MENTE 15 AÑOS ATRÁS, EXISTÍAN COMO MÁXIMO 11 APARTAMENTOS”. Apéndice del recurso de certiorari, pág. 25. Por tal razón, concluyó que no se trata aquí de un edificio no-conforme legal(6) en cuanto a la densidad poblacional y a los estacionamientos. Daubón alega en contrario, y argumenta que es innecesario cumplir con las disposiciones del Reglamento de Planificación. Tanto él como Fuertes presentaron evidencia ante la Junta.

Coincidimos con la Junta de que no se demostró la fecha exacta en que existieron dieciocho (18) apartamentos en el edificio. No pudo probarse si cuando entró en vigor el Re-glamento de Planificación Núm. 4, supra —13 de agosto de 1955— existían dieciocho (18) apartamentos. Por tal razón, no quedó establecida la no-conformidad legal. Por estar esa determinación basada en evidencia sustancial,(7) la respetaremos. Murphy Bernabe v. Tribunal Superior, 103 D.P.R. 692 (1975).

IV

Daubón argumenta que el Permiso de Uso que se le ex-pidió el 4 de enero de 1990 para los quince (15) apartamen-tos no podía revocársele sin una vista previa debido a que constituía un derecho de propiedad. Invoca Phi Delta Pi v. Junta Planificación, 76 D.P.R. 585 (1954). Tampoco tiene razón. Dicho caso no es aplicable. Allí la Fraternidad ob-tuvo un permiso de construcción del Oficial de Permisos antes de que la ley se enmendara y dispusiera que el per-miso de uso lo debería autorizar la Junta. Aquí, los Permi-sos de Construcción y de Uso fueron expedidos ultra vires desde un principio, en violación al Art. 31 de la Ley Núm. 76 de 24 de junio de 1975 (23 L.P.R.A. sec. 72(c)). La ley dispone que una vez iniciada una apelación ante la Junta, los procedimientos ante A.R.Pe. quedan paralizados. A.R.Pe. emitió erróneamente el Permiso de Construcción el 23 de septiembre de 1988, antes de que transcurrieran los treinta (30) días para apelar su resolución. Fuertes apeló en tiempo. La decisión de A.R.Pe. nunca advino final y firme.

Fuertes diligentemente impugnó el Permiso de Construcción el 9 de diciembre de 1988. A.R.Pe. incluyó, como controversia a dilucidarse ante la Junta, su validez. Dau-bón tuvo conocimiento de la apelación y sus fundamentos. No fue sorprendido en su buena fe. No puede ahora alegar haber adquirido en el permiso un derecho de propiedad.(8)

V

Finalmente, notamos que la Junta aprobó sólo ocho (8) estacionamientos en el proyecto de remodelación. Por las razones anteriormente expuestas, esa determinación tam-poco podría constituir una variación. El mínimo de estacio-namientos a permitirse en un proyecto de apartamentos de vivienda se precisa según las disposiciones de la See. 70.03(17) del Reglamento de Planificación Núm. 4, supra. Para ello, es necesario conocer el número de dormitorios y los pies cuadrados en cada apartamento. En su resolución, A.R.Pe. no hizo ninguna determinación al efecto. En vista de nuestra decisión mediante la cual se limitó a doce (12) el número de apartamientos, lo más prudente y sabio es de-volver el caso al foro administrativo para que a la mayor brevedad posible armonice el permiso con lo dispuesto en el citado reglamento, y atienda cualquier otro reclamo vá-lido de las partes.

Se dictará la sentencia correspondiente.

Los Jueces Asociados Señores Rebollo López y Fuster Berlingeri no intervinieron. La Juez Asociada Señora Na-veira de Rodón se inhibió.

La See. 11.05(3) del Reglamento de Planificación Núm. 4, Junta de Planifi-cación de Puerto Rico, ed. rev., 14 de enero de 1989, págs. 60-61, dispone:

“3. Casas de apartamientos - Se permitirá una unidad de vivienda básica por cada cien (100) metros cuadrados del área del solar. No obstante, en el caso de solares dando frente a una vía de acceso vehicular a éstos, de diez (10) metros o más de ancho se permitirá una densidad poblacional mayor a base del ancho de la super-ficie rodada y de las aceras y de acuerdo con lo siguiente:

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(Énfasis suplido y nota omitida.)

“Densidad Poblacional - Es la relación que se establece entre el número de familias que se ubican en un solar y el área de ese solar, expresada en términos de familia por unidad de área. Se considera densidad poblacional bruta, si en el cóm-puto se considera el área total original del solar y es neta si se excluyen las úreas de calle y demás áreas públicas. Para proyectos de apartamientos, normalmente, la densidad bruta y neta es la misma.” (Enfasis suplido.) Reglamento de Planificación, supra, Sec. 2.00(51), pág. 11.

Este cálculo se realiza dividiendo el total de metros cuadrados del solar (780.00) entre la densidad poblacional a permitirse (70 metros cuadrados).

“Variación - Autorización para utilizar una propiedad para un uso prohibido por las restricciones impuestas a una zona o distrito y que sólo se concede para evitar peijuicios a una propiedad que, debido a circunstancias extraordinarias, la aplica-ción estricta de la reglamentación equivaldría a una confiscación de la propiedad. Variación es sinónimo de concesión.” (Enfasis suplido.) Reglamento de Planificación Núm. 4, supra, Sec. 2.00(148), pág. 21.

Nuestra decisión se limita a los planteamientos de las partes y a las circuns-tancias peculiares que presenta esta edificación y la Calle Estado. No lo evaluamos en virtud de otras disposiciones reglamentarias.

“No-Conformidad Legal - Condición o uso de una pertenencia que no está en armonía con las disposiciones de este Reglamento pero que existía legalmente en esa situación a la fecha de vigencia del mismo reglamento.” Reglamento de Planificación Núm. 4, supra, Sec. 2.01(90), pág. 15.

Daubón descansa en una certificación del Departamento de Asuntos del Con-sumidor (D.A.Co.) de que en sus archivos constan aproximadamente veinte (20) ex-pedientes de unidades de alquiler inscritas desde noviembre de 1946. Sin embargo, la misma no brinda un desglose de las unidades por año ni de cuándo fueron inscritas.

También ofreció una declaración jurada de Horacio Daubón expositiva de haber visitado a D.A.Co. y constatado la existencia de diecisiete (17) apartamentos desde 1942. En cuanto a la misma, Fuertes expuso haber investigado los expedientes en D.A.Co. y detectado que las unidades inscritas no contienen el número de aparta-mento que aparece en la declaración jurada. Además, surge que se le abrieron expe-dientes a las unidades al no poder constatarse si fueron o no consolidadas unas con otras. Es claro, pues, que estos documentos no reflejan necesariamente el número real de unidades existentes ni la fecha exacta en que existieron.

Como evidencia adicional, Daubón sometió unas fotografías que revelan la exis-tencia de dieciocho (18) contadores eléctricos. No surge la fecha en que fueron tomadas. Una carta firmada por el Sr. Hermán Guillermety —vecino del lugar por veinte (20) años, y quien expresa que existen dieciocho (18) apartamentos— está fechada el 8 de febrero de 1989. No le favorece tampoco una carta del Ledo. Adolfo Dones de 1949 que consta en los récords de D.A.Co. La misma contiene un lenguaje ambiguo, que no desvirtúa la interpretación razonable de A.R.Pe.

Frente a esta evidencia, la Junta de Apelaciones sobre Construcciones y Lotifi-caciones posee un Plano Inventario de Obras del 1945, demostrativo de que la pro-piedad en cuestión era de dos (2) plantas y constaba de seis (6) apartamentos. Tam-bién A.R.Pe. consideró un antiguo plano de 1945 que revela la existencia de seis (6) garages y cuartos de servicios sobre los mismos.

En cuanto a un derecho adquirido, en repetidas ocasiones hemos expresado que “la defensa de impedimento en equidad, de ordinario, no procede cuando se trata de la ejecución de la política pública. En Infante v. Tribl. Examinador de Médicos, 84 D.P.R. 308, 316 (1961), expresamos al respecto que esta defensa no puede aplicarse en las relaciones del ciudadano para con el Estado cuando hay de por medio una cuestión de interés público (Enfasis suplido.) J.R.T. v. Hosp. de la Concepción, 114 D.P.R. 372, 382-383 (1983).