Municipio De San Juan v. Junta De Calidad Ambiental, Etc.
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Opinion
CC-1999-969 1
En el Tribunal Supremo de Puerto Rico
Municipio de San Juan Peticionario Certiorari V. 2000 TSPR 183 Junta de Calidad Ambiental, Administración de Reglamentos y Permisos, Development Management Group, Inc.
Recurridos
Número del Caso: CC-1999-969
Abogados del Municipio de San Juan:
Lcdo. Alberto Omar Jiménez Santiago Lcdo. Luis H. Sánchez Caso
Abogado de la Junta de Calidad Ambiental:
Lcdo. Normán Velázquez-Torres
Abogada de la Administración de Reglamentos y Permisos:
Lcda. Ana I. Vázquez Sánchez
Abogados de Development Management Group, Inc.:
Lcdo. Nestor Durán Lcda. Angélica Toro-Lavergne
Abogado de Hotel Development Corporation:
Lcdo. Pedro A. Delgado Hernández
Agencia: Junta de Calidad Ambiental
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I San Juan
Juez Ponente: Hon. Héctor Urgell Cuebas
Fecha: 14/diciembre/2000
Materia: Revisión de Decisión Administrativa
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. CC-1999-969 2
Municipio de San Juan
Demandante-Peticionario
vs. CC-1999-969 Certiorari
Junta de Calidad Ambiental, Etc.
Demandados-Recurridos
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor FUSTER BERLINGERI.
San Juan, Puerto Rico, a 14 de diciembre de 2000.
Nuevamente debemos revisar unas determinaciones
administrativas relativas al proyecto para la demolición
del Condado Trío y la construcción del complejo conocido
como Condado Beach Resort.
I.
El 22 de mayo de 1998, Development Management Group
(DMG) presentó ante la Administración de Reglamentos y
Permisos (ARPE) una consulta sobre la conformidad con el
Reglamento de Zonificación del proyecto “Condado Beach
Resort”, a localizarse en la Avenida Ashford en el área del
Condado en el Municipio de San Juan. La propiedad en
cuestión CC-1999-969 3
pertenecía a la Corporación de Desarrollo Hotelero (CDH) que,
con arreglo a las recomendaciones de un Comité de
Privatización, le concedió a DMG la opción de comprar y
desarrollar los terrenos y edificaciones de la propiedad
referida.
El proyecto consiste en el desarrollo de un complejo
hotelero y comercial en una finca de 9.66 cuerdas. Incluye la
demolición de todas las estructuras existentes con excepción
del antiguo hotel Condado Vanderbilt (conocido como Hotel
Condado Beach) así como la construcción de lo siguiente: 125
unidades de apartamentos de tiempo compartido (“time share”),
71 habitaciones de hotel “time share” en el antiguo Condado
Beach, un hotel de 400 habitaciones, un edificio de
apartamientos de 72 unidades, un centro comercial para el
alquiler de locales, así como áreas de entretenimiento y de
servicios. El proyecto también incluye la construcción de un
sótano para estacionamientos.
El 24 de noviembre de 1998, el Municipio de San Juan
(Municipio) solicitó intervenir en la referida consulta ante
la ARPE. Esta agencia nunca emitió dictamen o resolución
alguna en relación a la referida solicitud de intervención
del Municipio, previo a la aprobación del anteproyecto el 30
de julio de 1999. De hecho no fue hasta un mes después de
aprobado el anteproyecto, el 26 de agosto de 1999, que se le
notificó al Municipio que la solicitud de intervención había
sido aprobada.
Como parte de la consulta, DMG preparó una Declaración
de Impacto Ambiental Preliminar (DIA-P), que la ARPE presentó CC-1999-969 4
ante la Junta de Calidad Ambiental (JCA) el 31 de julio de
1998. La DIA-P fue circulada entre las agencias pertinentes y
estuvo disponible para la inspección del público. Asimismo,
la JCA celebró vistas públicas en las que las partes
interesadas, entre ellas el Municipio, pudieron presentar sus
comentarios a la DIA-P.
El 7 de diciembre de 1998, el panel examinador de la JCA
sometió su informe. Concluyó que la DIA-P requería mayor
información sobre ciertos aspectos de significativa
importancia que debían ser suplidos en una Declaración de
Impacto Ambiental Final (DIA-F).
La JCA, mediante una resolución de 8 de diciembre de
1998, aprobó en su totalidad el informe referido.
Posteriormente, el 3 de febrero de 1999, la ARPE y DMG
presentaron la DIA-F. El 2 de marzo del mismo año, la JCA
emitió una resolución, carente de determinaciones de hecho y
conclusiones de derecho, en la que concluyó que la DIA-F
cumplía adecuadamente con los requisitos exigidos por la Ley
de Política Pública Ambiental, Ley Núm. 9 de 18 de junio de
1970, 12 L.P.R.A. secs. 1121 et seq.
El 23 de marzo de 1999, el Municipio solicitó la
reconsideración ante la JCA de su resolución aprobando la
DIA-F referida. Dicha reconsideración fue declarada sin lugar
el mismo día. El Municipio entonces acudió en revisión al
Tribunal de Circuito de Apelaciones e impugnó la referida
resolución de la JCA. El foro apelativo confirmó la resolu-
ción de la JCA en cuanto a la DIA-F presentada por la ARPE. CC-1999-969 5
Inconforme, el Municipio acudió ante nosotros mediante
un recurso de certiorari. El 5 de octubre de 1999, luego de
haber paralizado las obras de demolición del proyecto,
expedimos el recurso solicitado y emitimos una sentencia en
la que revocamos la decisión del Tribunal de Circuito y
dejamos sin efecto la resolución de la JCA sobre la DIA-F.
Resolvimos entonces que la resolución de la JCA no contenía
determinaciones de hecho y conclusiones de derecho, las
cuales eran requeridas por la Ley de Procedimiento Adminis-
trativo Uniforme (LPAU), Ley Núm. 170 de 12 de agosto de
1988, 3 L.P.R.A. sec. 2101. Municipio de San Juan v. Junta de
Calidad Ambiental, res. el 5 de octubre de 1999, 149 D.P.R.
___ (1999), 99 TSPR 147, 99 JTS 152. El 19 de noviembre de
1999, la JCA emitió una nueva resolución mediante la cual
concluyó que la ARPE había dado cumplimiento a la Ley de
Política Pública Ambiental, por lo que aprobó nuevamente la
DIA-F. Dicha resolución, una de las dos objeto de este
recurso, fue impugnada oportunamente por el Municipio ante el
Tribunal de Circuito de Apelaciones.
Mientras tanto, el 30 de julio de 1999, la ARPE resolvió
en los méritos la consulta ante sí y emitió una resolución
aprobando el anteproyecto. En esta resolución la ARPE
concedió múltiples variaciones a los requisitos
reglamentarios. Una de las variaciones redujo los requisitos
de estacionamiento para el proyecto, para lo cual se utilizó CC-1999-969 6
como fundamento una resolución de la Junta de la
Planificación del 1 de julio de 1999.1
Posterior a su dictamen aprobando el anteproyecto, el 26
de agosto de 1999, la ARPE informó al Municipio que había
accedido a su solicitud de intervención. Para esa fecha, ya
el Municipio había solicitado oportunamente la
reconsideración del dictamen de la ARPE aprobando el
anteproyecto. A pesar de que la ARPE acogió la referida
moción de reconsideración presentada por el Municipio,
transcurrió el término legal fijado por la LPAU para
resolverla sin que la ARPE actuara, por lo que el Municipio
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CC-1999-969 1
En el Tribunal Supremo de Puerto Rico
Municipio de San Juan Peticionario Certiorari V. 2000 TSPR 183 Junta de Calidad Ambiental, Administración de Reglamentos y Permisos, Development Management Group, Inc.
Recurridos
Número del Caso: CC-1999-969
Abogados del Municipio de San Juan:
Lcdo. Alberto Omar Jiménez Santiago Lcdo. Luis H. Sánchez Caso
Abogado de la Junta de Calidad Ambiental:
Lcdo. Normán Velázquez-Torres
Abogada de la Administración de Reglamentos y Permisos:
Lcda. Ana I. Vázquez Sánchez
Abogados de Development Management Group, Inc.:
Lcdo. Nestor Durán Lcda. Angélica Toro-Lavergne
Abogado de Hotel Development Corporation:
Lcdo. Pedro A. Delgado Hernández
Agencia: Junta de Calidad Ambiental
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I San Juan
Juez Ponente: Hon. Héctor Urgell Cuebas
Fecha: 14/diciembre/2000
Materia: Revisión de Decisión Administrativa
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. CC-1999-969 2
Municipio de San Juan
Demandante-Peticionario
vs. CC-1999-969 Certiorari
Junta de Calidad Ambiental, Etc.
Demandados-Recurridos
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor FUSTER BERLINGERI.
San Juan, Puerto Rico, a 14 de diciembre de 2000.
Nuevamente debemos revisar unas determinaciones
administrativas relativas al proyecto para la demolición
del Condado Trío y la construcción del complejo conocido
como Condado Beach Resort.
I.
El 22 de mayo de 1998, Development Management Group
(DMG) presentó ante la Administración de Reglamentos y
Permisos (ARPE) una consulta sobre la conformidad con el
Reglamento de Zonificación del proyecto “Condado Beach
Resort”, a localizarse en la Avenida Ashford en el área del
Condado en el Municipio de San Juan. La propiedad en
cuestión CC-1999-969 3
pertenecía a la Corporación de Desarrollo Hotelero (CDH) que,
con arreglo a las recomendaciones de un Comité de
Privatización, le concedió a DMG la opción de comprar y
desarrollar los terrenos y edificaciones de la propiedad
referida.
El proyecto consiste en el desarrollo de un complejo
hotelero y comercial en una finca de 9.66 cuerdas. Incluye la
demolición de todas las estructuras existentes con excepción
del antiguo hotel Condado Vanderbilt (conocido como Hotel
Condado Beach) así como la construcción de lo siguiente: 125
unidades de apartamentos de tiempo compartido (“time share”),
71 habitaciones de hotel “time share” en el antiguo Condado
Beach, un hotel de 400 habitaciones, un edificio de
apartamientos de 72 unidades, un centro comercial para el
alquiler de locales, así como áreas de entretenimiento y de
servicios. El proyecto también incluye la construcción de un
sótano para estacionamientos.
El 24 de noviembre de 1998, el Municipio de San Juan
(Municipio) solicitó intervenir en la referida consulta ante
la ARPE. Esta agencia nunca emitió dictamen o resolución
alguna en relación a la referida solicitud de intervención
del Municipio, previo a la aprobación del anteproyecto el 30
de julio de 1999. De hecho no fue hasta un mes después de
aprobado el anteproyecto, el 26 de agosto de 1999, que se le
notificó al Municipio que la solicitud de intervención había
sido aprobada.
Como parte de la consulta, DMG preparó una Declaración
de Impacto Ambiental Preliminar (DIA-P), que la ARPE presentó CC-1999-969 4
ante la Junta de Calidad Ambiental (JCA) el 31 de julio de
1998. La DIA-P fue circulada entre las agencias pertinentes y
estuvo disponible para la inspección del público. Asimismo,
la JCA celebró vistas públicas en las que las partes
interesadas, entre ellas el Municipio, pudieron presentar sus
comentarios a la DIA-P.
El 7 de diciembre de 1998, el panel examinador de la JCA
sometió su informe. Concluyó que la DIA-P requería mayor
información sobre ciertos aspectos de significativa
importancia que debían ser suplidos en una Declaración de
Impacto Ambiental Final (DIA-F).
La JCA, mediante una resolución de 8 de diciembre de
1998, aprobó en su totalidad el informe referido.
Posteriormente, el 3 de febrero de 1999, la ARPE y DMG
presentaron la DIA-F. El 2 de marzo del mismo año, la JCA
emitió una resolución, carente de determinaciones de hecho y
conclusiones de derecho, en la que concluyó que la DIA-F
cumplía adecuadamente con los requisitos exigidos por la Ley
de Política Pública Ambiental, Ley Núm. 9 de 18 de junio de
1970, 12 L.P.R.A. secs. 1121 et seq.
El 23 de marzo de 1999, el Municipio solicitó la
reconsideración ante la JCA de su resolución aprobando la
DIA-F referida. Dicha reconsideración fue declarada sin lugar
el mismo día. El Municipio entonces acudió en revisión al
Tribunal de Circuito de Apelaciones e impugnó la referida
resolución de la JCA. El foro apelativo confirmó la resolu-
ción de la JCA en cuanto a la DIA-F presentada por la ARPE. CC-1999-969 5
Inconforme, el Municipio acudió ante nosotros mediante
un recurso de certiorari. El 5 de octubre de 1999, luego de
haber paralizado las obras de demolición del proyecto,
expedimos el recurso solicitado y emitimos una sentencia en
la que revocamos la decisión del Tribunal de Circuito y
dejamos sin efecto la resolución de la JCA sobre la DIA-F.
Resolvimos entonces que la resolución de la JCA no contenía
determinaciones de hecho y conclusiones de derecho, las
cuales eran requeridas por la Ley de Procedimiento Adminis-
trativo Uniforme (LPAU), Ley Núm. 170 de 12 de agosto de
1988, 3 L.P.R.A. sec. 2101. Municipio de San Juan v. Junta de
Calidad Ambiental, res. el 5 de octubre de 1999, 149 D.P.R.
___ (1999), 99 TSPR 147, 99 JTS 152. El 19 de noviembre de
1999, la JCA emitió una nueva resolución mediante la cual
concluyó que la ARPE había dado cumplimiento a la Ley de
Política Pública Ambiental, por lo que aprobó nuevamente la
DIA-F. Dicha resolución, una de las dos objeto de este
recurso, fue impugnada oportunamente por el Municipio ante el
Tribunal de Circuito de Apelaciones.
Mientras tanto, el 30 de julio de 1999, la ARPE resolvió
en los méritos la consulta ante sí y emitió una resolución
aprobando el anteproyecto. En esta resolución la ARPE
concedió múltiples variaciones a los requisitos
reglamentarios. Una de las variaciones redujo los requisitos
de estacionamiento para el proyecto, para lo cual se utilizó CC-1999-969 6
como fundamento una resolución de la Junta de la
Planificación del 1 de julio de 1999.1
Posterior a su dictamen aprobando el anteproyecto, el 26
de agosto de 1999, la ARPE informó al Municipio que había
accedido a su solicitud de intervención. Para esa fecha, ya
el Municipio había solicitado oportunamente la
reconsideración del dictamen de la ARPE aprobando el
anteproyecto. A pesar de que la ARPE acogió la referida
moción de reconsideración presentada por el Municipio,
transcurrió el término legal fijado por la LPAU para
resolverla sin que la ARPE actuara, por lo que el Municipio
acudió al Tribunal de Circuito de Apelaciones mediante otro
recurso.
El 17 de diciembre de 1999, los dos recursos del
Municipio mencionados antes fueron referidos a la
consideración de un panel de jueces del Tribunal de Circuito
de Apelaciones. Apenas cinco días después, el 22 de diciembre
de ese año, luego de consolidar los dos recursos, y de
supuestamente considerar y estudiar los complejos asuntos
planteados en ambos recursos, el foro apelativo emitió una
resolución mediante la cual denegó la expedición de los
recursos solicitados. Dicha resolución fue notificada ese
mismo día.
El día siguiente, 23 de diciembre de 1999, el Municipio
presentó ante nosotros una solicitud de certiorari y una
solicitud de orden en auxilio de jurisdicción mediante las
cuales impugnaba la resolución referida. Con el propósito de
1 Resolución #JPZ-4-15-99. CC-1999-969 7
evaluar ponderadamente el recurso presentado, paralizamos las
obras de demolición y de construcción del proyecto. También
concedimos un término a las partes para que expusieran sus
puntos de vista. Luego de varios trámites procesales,
incluyendo varias prórrogas concedidas, la solicitud de
certiorari presentada por el Municipio ante nos quedó
sometida.
Tenemos, pues, ante nuestra consideración la impugnación
que el Municipio hace de la aprobación por la JCA de la DIA-F
del proyecto conocido como “Condado Beach Resort”, al igual
que la impugnación que el Municipio hace de la aprobación por
la ARPE del anteproyecto correspondiente. Con la
comparecencia de todas las partes, procedemos a resolver.
II.
Antes de discutir los méritos del caso de autos, es
importante precisar cuál es el ámbito y los límites de la
revisión judicial de decisiones administrativas.
Reiteradamente hemos resuelto que las determinaciones de
los organismos administrativos especializados merecen gran
consideración y respeto. Misión Industrial de P.R. v. Junta
de Calidad Ambiental, res. el 29 de junio de 1998, 145
D.P.R. ___ (1998), 98 TSPR 85, 98 JTS 77; San Vicente v.
Policía de P.R., res. el 12 de noviembre de 1996, 142
D.P.R.___(1996), 96 JTS 148; Metropolitana, S.E. v.
A.R.P.E., res. el 10 de abril de 1995, 138 D.P.R.____(1995),
95 JTS 39; Fuertes v. A.R.P.E. II, 134 D.P.R. 947 (1993); y
Asoc. Drs. Med. Cui. Salud v. v. Morales, 134 D.P.R. 567 CC-1999-969 8
(1993). La LPAU, en su sección 4.5, establece los límites de
la revisión judicial de decisiones administrativas y dispone
que las determinaciones de hecho de las agencias serán
sostenidas por el Tribunal si se basan en evidencia
sustancial que obre en el expediente administrativo. 3
L.P.R.A. sec. 2175. Por lo tanto, estamos obligados a
sostener tales determinaciones si están respaldadas por
evidencia suficiente que surja del expediente administrativo
considerado en su totalidad. Misión Industrial, supra;
Facultad de Ciencias Sociales v. Consejo de Educación
Superior, 133 D.P.R. 521 (1993).
Sin embargo, las conclusiones de derecho de los
organismos administrativos que no involucren interpretaciones
efectuadas dentro del ámbito de especialización de la agencia
concernida, son revisables en toda su extensión. Id.; Rivera
Rentas v. A & C Development Corp., res. el 26 de noviembre de
1997, 144 D.P.R. ____ (1997), 97 JTS 143. Como regla general,
los tribunales deben darle peso a las interpretaciones que la
agencia administrativa hace de aquellas leyes particulares
que le corresponde poner en vigor, T-JAC v. Caguas Centrum
Limited, res. el 12 de abril de 1999, 148 D.P.R. ___ (1999),
99 TSPR 54, 99 JTS 60; Comisionado de Seguros v. Antilles
Ins. Co., res. el 2 de abril de 1998, 145 D.P.R. ___ (1998),
98 TSPR 39, 98 JTS 38; Calderón v. Adm. Sistemas de Retiro,
129 D.P.R. 1020 (1992); pero aun esta deferencia judicial al
“expertise” administrativo cede ante una actuación
irrazonable o ilegal. T-JAC v. Caguas Centrum Limited, supra. CC-1999-969 9
En resumen, la revisión judicial de las determinaciones
administrativas está limitada a determinar si la actuación
administrativa fue razonable y cónsona con el propósito
legislativo o si por el contrario fue irrazonable, ilegal o
si medió abuso de discreción. T-JAC v. Caguas Centrum
Limited, supra; Rivera Rentas v. A & C Development Corp.,
supra; Agosto v. Fondo del Seguro del Estado, 132 D.P.R 866
(1993).
Por todo lo anterior, en casos como el de autos, nuestra
función se limita a verificar si la JCA y la ARPE han
cumplido cabalmente con todas sus obligaciones legales y si
formularon sus determinaciones fundamentadamente. No nos
corresponde pasar juicio sobre los méritos sustantivos de la
acción propuesta. En otras palabras, no nos corresponde
sustituir nuestro criterio sobre dichos méritos por los de la
agencia proponente o de la JCA. Misión Industrial v. Junta,
supra. Sólo nos toca adjudicar la legalidad de la acción
administrativa.
Con estos principios en mente, pasamos a resolver los
señalamientos de error alegados por el Municipio.
III.
A. La variación de los requisitos reglamentarios sobre estacionamiento.
En su primer señalamiento de error, el Municipio alega
que las variaciones autorizadas por la ARPE sobre los
espacios de estacionamiento requeridos para el proyecto
propuesto, fueron concedidas ilegalmente. Ello debido a que CC-1999-969 10
la ARPE utilizó como fundamento para dichas variaciones una
resolución nula de la Junta de Planificación.
La referida resolución de la Junta de Planificación
autoriza a la ARPE a que considere las siguientes
circunstancias como factor para conceder variaciones o
excepciones a los requisitos reglamentarios sobre
estacionamientos:
1) que exista un sistema de transportación colectivo que minimice las necesidades de proveer espacios,
2) que exista en una distancia no mayor de 200 metros facilidades de estacionamiento con paga o que el negocio u otro uso haya separado espacio de estacionamiento para alguna actividad en particular,
3) que exista un sistema de “valet parking” donde la Administración de Reglamentos y Permisos verifique el funcionamiento y lo encuentre normal.
Resolución JPI-4-15-99 de 1 de julio de 1999.
La resolución también autoriza a que, en la evaluación
de las necesidades de facilidades de estacionamiento para
instalaciones con usos combinados que no sean simultáneos, la
ARPE pueda considerar estudios sobre el particular basados en
metodología científica, y pueda asimismo dispensar del
requerimiento del total de los espacios de estacionamiento
para todos los usos, cuando el estudio así lo determine.
Además, permite a la ARPE considerar el concepto de
“estacionamiento compartido entre dos o más proyectos o usos”
cuando ello esté justificado.
El Municipio alega que esta resolución es nula porque al
aprobarla no se cumplió con el trámite provisto en la LPAU CC-1999-969 11
para promulgar una reglamentación. Las partes recurridas, por
su parte, alegan que la referida resolución de la Junta de
Planificación es sólo una “resolución interpretativa”, por lo
que está exenta del trámite de notificación, publicación y
participación ciudadana requerido por la LPAU. Veamos quién
tiene razón.
La LPAU exige que se lleve a cabo un proceso formal, con
el cumplimiento de determinados requisitos, al momento de
formular y aprobar una reglamentación. Para que la
reglamentación administrativa sea válida, deben cumplirse
cuatro requisitos básicos: 1) notificar al público de la
reglamentación a adoptarse, 2) proveer una oportunidad para
la participación ciudadana, 3) presentar la reglamentación
ante el Departamento de Estado para la aprobación por su
Secretario, y 4) publicación de la reglamentación. Este
procedimiento exige que se notifique a la ciudadanía de la
intención de adoptar, enmendar o derogar un reglamento; y que
se conceda un plazo razonable para que se sometan comentarios
por escrito sobre la reglamentación a adoptarse. 3 L.P.R.A.
secs. 2121-2123. Una vez adoptado el reglamento es necesario
que éste sea presentado ante el Secretario de Estado, quien
posee la facultad de rechazarlo, modificarlo o aprobarlo. 3
L.P.R.A. sec. 2131. Si el reglamento es aprobado por el
Secretario de Estado, entonces debe publicarse en un diario
una síntesis de éste, el cual comenzará a regir, con
excepciones, pasados treinta días de su presentación. 3
L.P.R.A. sec. 2128. CC-1999-969 12
Este procedimiento aplica a todas las reglas o
reglamentos promulgados por agencias administrativas, con
excepción de aquellas que la propia LPAU exime. Así pues, en
lo pertinente, quedan excluidas del procedimiento formal de
reglamentación, las siguientes:
1) Reglas relacionadas con la administración interna de la agencia que no afectan directa y sustancialmente los derechos o los procedimientos o prácticas disponibles para el público en general.
2) Formas e instrucciones, declaraciones interpretativas y declaraciones de política general, que son meramente explicativas y no tienen ningún efecto legal.
3 L.P.R.A. sec. 2102 (l)(1) y (2).
Estos dos tipos de reglamentación son generalmente
agrupados bajo el nombre común de “reglas interpretativas” y
están exentas del procedimiento legal para su promulgación a
pesar de vincular administrativamente. Sobre estas reglas, ya
antes hemos expresado que son creadas cuando las agencias
administrativas aprueban directrices u otras reglamentaciones
informales con el propósito de darle uniformidad a sus
propios procesos, pautar la discreción administrativa u otros
fines internos. Agosto Serrano v. Fondo, supra. Una regla
interpretativa puede, en síntesis, ser considerada como una
expresión de la agencia que ofrece una clarificación de la
ley que administra o de sus reglas o reglamentos. D.
Fernández, Derecho Administrativo, Ed. Forum, 1993, pág. 142.
La jurisprudencia estadounidense distingue entre las
reglas interpretativas y las reglas legislativas según el CC-1999-969 13
efecto que éstas tienen con respecto a los derechos y
obligaciones de las partes. Así, se ha establecido que una
regla legislativa es aquella que crea derechos, impone
obligaciones y establece un patrón de conducta que tiene
fuerza de ley. La Casa del Convaleciente v. Sullivan, 965 F.
2d 1175 (1er Cir. 1992). Véase además, Hoctor v. Dept. of
Agriculture, 82 F. 3d 165 (7mo Cir. 1996); Mother Francis
Hospital v. Shalala, 15 F. 3d 423 (5to Cir. 1994); U. S.
Dept. of Labor v. Kast Metals, 744 F. 2d 1145 (5to Cir.
1984). Una regla interpretativa, en cambio, sólo pretende
clarificar o dar uniformidad a procedimientos internos, o
pautar la discreción administrativa. Agosto Serrano v. Fondo,
supra.
Si la nueva regla es irreconciliable con una regla
legislativa existente, entonces la nueva regla es propiamente
una enmienda a la primera y debe ser considerada de
naturaleza legislativa. American Mining Congress v. MSHA, 995
F. 2d 1106 (D.C. Cir. 1993); National Family Planning &
Reproductive Health Ass´n v. Sullivan, 979 F. 2d 227 (D.C.
Cir. 1992); State of Alaska v. DOT, 868 F. 2d 441 (D.C. Cir.
1989).
A la luz de esta normativa, debemos examinar si la
resolución en cuestión emitida por la Junta de Planificación
constituía una regla interpretativa o una legislativa. Para
ello es necesario examinar los requisitos de estacionamiento
establecidos en el Reglamento de Zonificación Núm. 4
(Reglamento Núm. 4) y en el Reglamento de Zonificación
Especial del Condado (Reglamento del Condado), ambos CC-1999-969 14
promulgados por la Junta de Planificación, y vigentes al
momento en que dicha Junta emitió la resolución que aquí nos
concierne sobre variaciones a los requisitos reglamentarios
de estacionamiento.
La sección 84.00 del Reglamento Núm. 4 dispone los
requisitos de estacionamiento que son aplicables en general
para los diferentes tipos de proyectos y establece los
métodos para calcular los espacios necesarios para éstos.
Estas disposiciones son precisas y específicas en cuanto a la
cantidad de espacios necesarios y particularmente en cuanto a
la manera de determinar dicha cantidad. Por su parte, el
Reglamento del Condado, en la sección 3.11, establece que los
requisitos de estacionamiento para proyectos en la zona del
Condado se conformarán no sólo a lo fijado en el Reglamento
Núm. 4 sino, además, a los varios requisitos particulares
allí establecidos para dicha zona.
Al aplicar las disposiciones de los referidos
reglamentos concretamente al proyecto “Condado Beach Resort”,
la ARPE concluyó inicialmente que dicho proyecto requería
1,962 espacios de estacionamiento. Sin embargo, el proyecto
provee sólo para 1,507 espacios, lo que significa una
deficiencia de 455 espacios. Esta deficiencia del proyecto en
cuestión constituye una violación de la reglamentación
aplicable, que le impedía a la ARPE aprobar válidamente dicho
proyecto, a menos que pudiese concederle al proyecto una
variación sobre el requisito reglamentario aludido. El asunto
precisamente ante nos es si dicha variación podría otorgarse CC-1999-969 15
válidamente; es decir, si la ARPE actuó lícitamente al
conceder la variación referida.
Inicialmente, la ARPE estimó que el Reglamento del
Condado no permitía variaciones sobre espacios de
estacionamiento para proyectos a realizarse en dicha zona,
como el que nos concierne aquí. Esta postura inicial de la
ARPE se fundaba en lo dispuesto en la sección 3.11 del
Reglamento del Condado, que dispone lo siguiente:
No se considerará como fundamento para conceder una variación la no-existencia de estacionamiento dentro de una pertenencia construida. Todo requisito de estacionamiento será cumplido a cabalidad. (Enfasis suplido.)
Reglamento de Zonificación Especial del Condado, sec. 3.11,
23 R.P.R. sec. 650.1821.
La ARPE, pues, consideró inicialmente que no procedía
una variación al requisito reglamentario sobre
estacionamientos. Sin embargo, como el Reglamento Núm. 4
contiene disposiciones generales sobre variaciones, que podía
entenderse que eran aplicables al asunto de estacionamiento,
la ARPE decidió solicitar a la Junta de Planificación una
“interpretación” sobre dicho Reglamento Núm. 4,
“a los efectos de conocer y examinar opciones que permitan tener unos fundamentos y argumentos en la evaluación de los requisitos de espacios de estacionamiento para los diferentes proyectos que se sometan a la consideración de la ARPE.”2
La resolución de la Junta de Planificación que el
Municipio ha impugnado ante nos, y que la ARPE utilizó para
conceder la variación sobre espacios de estacionamiento para CC-1999-969 16
el proyecto “Condado Beach Resort”, se emitió precisamente en
“respuesta” a la solicitud de la ARPE antes mencionada.
Lo anterior nos trae al asunto preciso que es
determinante de la cuestión ante nuestra consideración. Para
decidir concretamente si la resolución de la Junta de
Planificación que ha sido impugnada aquí es de naturaleza
interpretativa o legislativa –-y por ende, válida o nula—- es
menester comparar lo que dicha resolución establece, con lo
dispuesto en el Reglamento Núm. 4 y en el Reglamento del
Condado sobre las variaciones a los requisitos de
estacionamiento. Si lo establecido en la resolución referida
es consistente con lo que fijan los reglamentos en cuestión,
la resolución sólo tendría carácter interpretativo. En
cambio, si la resolución modifica lo que los reglamentos
disponen, tendría carácter legislativo. Veamos.
La sección 6.01 del Reglamento del Condado y la sección
98.06 del Reglamento Núm. 4 disponen los criterios a
considerar cuando se solicita una variación a alguno de los
requisitos reglamentarios. Así pues, el Reglamento del
Condado permite las variaciones en circunstancias
excepcionales en casos en que una aplicación literal de los
requisitos resultase en la prohibición o restricción
irrazonable del disfrute de la propiedad y cuando se
demuestre que la variación aliviará un perjuicio claramente
demostrable o que habrá de redundar en los mejores intereses
de la comunidad. Sección 6.01 del Reglamento del Condado, 23
R.P.R. sec. 650.1851. Además, el Reglamento establece que no
2 Resolución JPI-4-15-99 de 1 de julio de 1999. CC-1999-969 17
podrá otorgarse una variación si no hay datos suficientes
para establecer que la autorización de la variación no
afectará el valor ni el disfrute de las pertenencias
cercanas, que no afectará el funcionamiento de las
facilidades públicas existentes o planeadas, y que es
consistente con la preservación y conservación de recursos
naturales e históricos, entre otros.3 Por su parte, el
3 La sección 6.04 del Reglamento del Condado establece diez criterios a satisfacer antes de poder conceder una variación. Esta sección dispone:
No podrá autorizarse una variación (concesión), en todo o en parte, a menos que existan datos suficientes para establecer:
(A) Que circunstancias excepcionales o extraordinarias, tales como la forma irregular del solar u otras circunstancias, impiden el disfrute o la utilización de la propiedad.
(B) Que debido a circunstancias excepciona- les o extraordinarias la aplicación literal de ciertos requisitos específicos de este Capítulo resultaría en una dificultad práctica o en un perjuicio innecesario no creado o atribuible al dueño de la propiedad.
(C) Que la variación (concesión) es necesaria para la preservación y el disfrute de un derecho de propiedad y se demuestre que la variación (concesión) aliviará un perjuicio claramente demostrable, cuyo derecho es poseído y disfrutado por otras pertenencias en el mismo distrito, el cual no afecta el bienestar público.
(D) Que si en la variación (concesión) se solicitara la autorización de un uso no permitido en el distrito de zonificación, el uso solicitado sea compatible con el carácter esencial del distrito.
(E) Que la variación (concesión) ha de redundar en los mejores intereses de la comunidad, municipio, o del pueblo de Puerto Rico. Continuación nota al calce 3... CC-1999-969 18
Reglamento Número 4 establece que para conceder una variación
hay que tomar en consideración, entre otros, si la magnitud
de la variación es la necesaria para asegurar la viabilidad
del uso permitido y no es viable considerar otras
alternativas para salvar el problema; si la variación
solicitada no afectará la infraestructura y el ambiente en el
que ubica; y si se logra un desarrollo urbano más compacto.
Reglamento Núm. 4, sec. 98.06, 23 R.P.R. sec. 650.1745.
Al examinar ambas disposiciones reglamentarias en
conjunto resalta que las disposiciones del Reglamento del
(F) Que la autorización de tal variación (concesión) no afectará adversamente el disfrute y valor de las pertenencias cercanas en su uso presente y para cualquier otro futuro permitido.
(G) Que la autorización de tal variación (concesión) no encarecerá ni afectará adversamente la idoneidad, la seguridad y el funcionamiento conveniente de las facilidades públicas existentes o planeadas, incluyendo vías, escuelas, disposición de desperdicios y otros servicios esenciales.
(H) Que la variación (concesión) solicitada está en armonía con los propósitos generales de este Capítulo y con cualquier plan de uso de terrenos adoptado para el área.
(I) Que la autorización de tal variación (concesión) es consistente con el documento de Objetivos y Políticas Públicas del Plan de Terrenos, el Plan de Desarrollo Integral de Puerto Rico, el Programa de Inversiones de Cuatro Años y con la conservación y preservación de recursos naturales e históricos.
(J)Que el peticionario, a su vez, está en disposición de aceptar las condiciones y requerimientos adicionales a los requisitos reglamentarios que la Junta o la administración CC-1999-969 19
Condado son más específicas y más exigentes que las del
Reglamento Núm. 4. Esto es así porque el Reglamento del
Condado intenta remediar los problemas particulares que
aquejan al sector del Condado, entre los que se encuentra la
existencia allí de barras y cafetines no apropiados que
generan la necesidad de estacionamiento. Reglamento del
Condado, 23 R.P.R. sec. 650.1791. Los serios problemas de
estacionamiento y de congestión de tránsito que afectan al
área del Condado están, pues, expresamente reconocidos en
dicho reglamento, y son, además, de conocimiento general. El
Reglamento del Condado, por lo tanto, tiene primacía sobre el
Reglamento Núm. 4 no solamente por ser un reglamento especial
sino también porque sus disposiciones fueron establecidas con
el propósito de atender los problemas específicos que son
particulares al área del Condado. Por ende, para conceder
variaciones en un proyecto en el área del Condado hay que
atenerse en primer lugar a las disposiciones que este
Reglamento establece sobre las dispuestas en el Reglamento
Núm. 4, que es un reglamento general. Véase Córdova &
Simonpietri v. Crown American, 112 D.P.R. 797 (1982).
Al comparar las disposiciones sobre variaciones de los
reglamentos referidos con las disposiciones de la impugnada
resolución de la Junta de Planificación, es evidente que
dicha resolución no se limita a clarificar o interpretar las
disposiciones reglamentarias. La llamada resolución
interpretativa de la Junta de Planificación claramente añade
le imponga para beneficio o protección del interés público. CC-1999-969 20
varios criterios a los que ya tenían ambos reglamentos para
ser considerados al evaluar una solicitud de variación. Los
criterios añadidos por la referida resolución son diferentes
a las disposiciones de los reglamentos aplicables, por lo que
no podemos concluir que dicha resolución es de naturaleza
interpretativa. Al autorizar a la ARPE a utilizar criterios
no establecidos por los reglamentos vigentes para autorizar
una variación, la Junta de Planificación en efecto enmendó
tanto el Reglamento del Condado como también el Reglamento
Núm. 4, sin cumplir con el procedimiento requerido por la
LPAU para ello.
Con respecto al Reglamento del Condado, que no dispone
nada que tenga que ver específicamente con variaciones a
estacionamientos, la resolución de la Junta de Planificación
constituye claramente una enmienda a dicho Reglamento. Ello
es así porque la resolución referida trata precisamente sobre
criterios relativos a variaciones sobre estacionamiento. Es
decir, el único asunto que se atiende concretamente y en
detalle en la resolución no aparece de ningún modo expreso en
el Reglamento del Condado. Lo que se pauta en la resolución
no sólo le añade una concreción específica al Reglamento del
Condado sobre estacionamientos sino que le añade criterios
nuevos sobre variaciones, mucho más laxos que los que dicho
reglamento fija.
En cuanto al Reglamento Núm. 4, que sí abarca
concretamente el asunto de estacionamientos, la resolución
referida no solamente permite la consideración de nuevos
factores al evaluar las solicitudes de variaciones sino que CC-1999-969 21
permite además el uso de métodos nuevos y diferentes para
calcular la cantidad de espacios de estacionamiento
necesarios. En particular, la resolución de la Junta de
Planificación enmienda el Reglamento Núm. 4 al permitir el
uso de estudios de metodología científica en la evaluación de
necesidades de estacionamiento en instalaciones con usos
combinados no simultáneos, cuando dicho reglamento lo que
dispone específicamente sobre ello es que en casos de usos
combinados “se calculará separadamente el estacionamiento
requerido para tales fines”. El Reglamento Núm. 4 no dispone
para el uso de estudios para determinar la necesidad de
estacionamiento sino que establece métodos objetivos para
hacer los cálculos matemáticos que permiten determinar el
número específico de espacios requeridos de acuerdo al tipo
de proyecto, al uso y al tamaño del mismo. Dicho Reglamento
tampoco provee para el uso de estacionamiento compartido,
consideración que fue añadida por la resolución
“interpretativa” de la Junta de Planificación.
Resulta a todas luces claro, pues, que la referida
resolución de la Junta de Planificación no persigue
clarificar la reglamentación en cuestión, ni dar uniformidad
a los procedimientos de la ARPE sobre el particular, sino que
en efecto introduce enmiendas sustantivas a las disposiciones
reglamentarias referidas. Por ello, como se trata
evidentemente de una regla legislativa, debió haber sido
aprobada mediante el procedimiento establecido por la LPAU
para la aprobación de reglamentación administrativa. Como fue
aprobada en violación a lo dispuesto por la LPAU, la CC-1999-969 22
resolución de la Junta de Planificación es nula. Por ende, la
ARPE erró al utilizar lo dispuesto en ésta como fundamento
para conceder las variaciones en el número de
estacionamientos requeridos por el proyecto en cuestión. Erró
asimismo el Tribunal de Circuito al convalidar esta actuación
ilícita.
Al examinar esta cuestión no podemos ignorar la
irregularidad del trámite para la adopción de esta resolución
de la Junta de Planificación y para la concesión de esta
variación en específico. Los nuevos parámetros que la Junta
de Planificación autorizó utilizar a la ARPE en la resolución
en cuestión resultaron todos estar presentes en el proyecto
propuesto. Es obvio que se trata de una resolución de
encargo, tramitada para racionalizar la variación referida.
Además, del expediente administrativo surge que la firma
contratada por DMG para realizar el estudio de
estacionamiento sometió un informe justificando la variación
el 29 de julio de 1999 y, al día siguiente, la ARPE emitió la
resolución aprobando el anteproyecto, con la variación
solicitada e incorporando en su dictamen los hallazgos del
referido informe “pericial”.4 Está ausente aquí la
4 Forma parte del expediente administrativo un memorando preparado por el bufete que representa a la parte promovente del proyecto en el cual se discute el problema del incumplimiento con los requisitos de estacionamiento y el mecanismo de variación como solución a éste. El Tribunal de Circuito, en una nota al calce, resolvió que este memorando no era un documento presentado formalmente ante la ARPE. Expresó el Tribunal de Circuito que “de su tono inferimos que el mismo se preparó en respuesta a una consulta sobre estos aspectos por DMG o sus consultores CMA. Tomamos nota que el memorando de derecho no está fechado, ni firmado, ni indica a Continuación nota al calce 4... CC-1999-969 23
transparencia en los trámites administrativos que es
necesaria para suponer que el proceso fue regular. El
resultado de toda esta burda artimaña administrativa es que
se aprueba un anteproyecto a pesar de que conocidamente tiene
una grave falla respecto a espacios de estacionamiento, que
sólo puede redundar en hacer más difíciles y onerosos los
enormes problemas de tránsito vehícular que afligen al sector
del Condado.
Debe recordarse que la Junta de Planificación y ARPE
comparten las vitales encomiendas de velar por la
planificación y el buen desarrollo urbano del país en
general, y más particularmente, de velar por la adecuada
utilización de nuestros terrenos y recursos naturales.
Comparten también unas facultades de gran alcance, que se
pueden prestar para abusos serios, tanto cuando se conceden
los permisos que se le solicitan como cuando éstos se
deniegan. Por ello, es de primordial importancia que sus
actuaciones sean transparentes siempre. Sobre todo en casos
como el de autos, en los cuales se aduce que unas agencias
gubernamentales han incurrido mediante artimañas en un abuso
de su discreción, los tribunales tenemos el deber de
quién está dirigido y, además, incluye blancos en la segunda página sobre varios puntos pertinentes.” Según la recurrida DMG, el borrador simplemente proponía una alternativa que la ARPE decidió no acoger. No pasamos juicio sobre la intención tras la presentación de este borrador de memorando ante la ARPE ni sobre el uso que la agencia le dio al mismo. Pero, la existencia de este documento en el expediente administrativo es otra señal más de las irregularidades que hemos señalado. CC-1999-969 24
fiscalizar rigurosamente las decisiones de dichas agencias,
para asegurar que desempeñen cabalmente sus importantísimas
funciones, y para que el país no pierda la fe en sus
instituciones de gobierno.
B. El derecho a intervención del Municipio en los
procedimientos ante la ARPE.
En su segundo señalamiento de error, el Municipio alega
que fue privado de su derecho a intervenir y participar
efectivamente en los procedimientos ante la ARPE relativos al
proyecto “Condado Beach Resort”. Como hemos señalado antes,
el Municipio presentó el 24 de noviembre de 1998 una
solicitud de intervención en el procedimiento iniciado por
DMG sobre Consulta de Conformidad con el Reglamento de
Zonificación. Como la ARPE no respondió esta solicitud,
varios meses más tarde, el Municipio volvió a comparecer ante
la ARPE y pidió que se contestara la solicitud de
intervención pendiente. La ARPE nunca se expresó sobre
ninguna de estas solicitudes del Municipio hasta después de
haber aprobado el anteproyecto en cuestión. En efecto, no fue
hasta después de que el Municipio solicitara la
anteproyecto, que el Administrador Auxiliar del Centro de
Servicios Técnicos de la ARPE envió una carta al Municipio
notificándole que su intervención había sido aceptada.
El Municipio alega que se le privó de su derecho a
participar efectivamente en el referido asunto ante la ARPE CC-1999-969 25
en vista de que dicha agencia tuvo ante sí numerosos
planteamientos relativos al proyecto que la ARPE resolvió de
forma exparte, en particular sobre variaciones, que el
Municipio no pudo comentar ni objetar. Las recurridas, por su
parte, alegan que el Municipio pudo haber intervenido aun sin
que la ARPE hubiese accedido a su solicitud ya que tenía
acceso al expediente y tenía conocimiento del anteproyecto.
La ARPE añade que ni la LPAU ni el Reglamento de
Procedimientos Adjudicativos de la ARPE (Reglamento
Adjudicativo) requieren que dicha agencia tenga que emitir un
dictamen accediendo a una solicitud de intervención. Alega la
ARPE que lo único que las referidas normas exigen que se
formule por escrito es la denegatoria de una intervención. En
esencia, las recurridas plantean que si el Municipio no
intervino en los procedimientos ante la ARPE fue porque no
quiso hacerlo.
Con respecto a esta controversia, el Tribunal de
Circuito de Apelaciones resolvió que el Municipio no tenía
derecho a una participación formal adversativa en los
procedimientos en cuestión debido a que éstos se encontraban
en una etapa de consideración preliminar, en la que el
proyecto todavía estaba bajo estudio. Erró el Tribunal de
Circuito al resolver de esta manera. La consideración de una
solicitud para la aprobación de un anteproyecto, como la que
tenía la ARPE ante sí en este caso, es un procedimiento
adjudicativo. El propio Reglamento de Procedimientos
Adjudicativos de la ARPE señala que un procedimiento CC-1999-969 26
adjudicativo comienza con la presentación de una solicitud,
petición o querella. Reglamento de Procedimientos
Adjudicativos de la ARPE, sec. 3.01. Luego, en la sección
15.00 del referido reglamento se establece el término para
resolver los diferentes tipos de solicitudes, entre las
cuales se incluyen expresamente las solicitudes para la
aprobación de anteproyectos. Es claro, por lo tanto, que al
considerar y resolver una solicitud para un anteproyecto la
ARPE ejerce una función adjudicativa, no empece la naturaleza
preliminar del anteproyecto. Así lo ha reconocido la propia
la ARPE en su comparecencia ante nosotros.
En efecto, como se señaló antes, la controversia que
existe entre las partes no gira en torno a si el Municipio de
San Juan tenía derecho o no a intervenir plenamente en los
procedimientos referidos. Ello no ha sido planteado como
controversia por las partes. Lo que está en controversia es
si la ARPE estaba obligada a notificar al Municipio de la
aceptación de su intervención en dichos procedimientos, y si
al no hacerlo, privó por ello al Municipio de su derecho a
participar efectivamente en el procedimiento administrativo.
La ARPE alega que como ni la LPAU ni el Reglamento
Adjudicativo requieren que se notifique de la aceptación de
una intervención, el Municipio debió haber inferido que su
solicitud había sido acogida. Enfatiza la ARPE que las
disposiciones legales y reglamentarias aplicables solamente
le exigen que notifique la denegatoria de una solicitud de
intervención. CC-1999-969 27
No tiene razón la ARPE, ni las recurridas, en su
planteamiento. En primer lugar, surge claramente del
expediente de autos que la ARPE conocía que el Municipio
interesaba una contestación y que esperaba por ella para
proceder a participar en los procedimientos referidos. En
tales circunstancias, el proceder más razonable de la ARPE
era notificarle al Municipio que aceptaba su intervención.
Nótese que, tratándose de un asunto complejo, el Municipio no
tenía por qué arriesgarse a invertir grandes esfuerzos y
recursos en la preparación de su intervención, sin tener la
certeza de que ésta sería admitida por la ARPE.
En segundo lugar, y más importante aún, no es correcta
la interpretación que hacen la ARPE y las recurridas de lo
dispuesto en la sección 3.6 de la LPAU. Allí sólo se señala
que si una agencia decide denegar la solicitud de
intervención de una parte interesada en participar en un
procedimiento administrativo, la agencia “notificará su
determinación por escrito al peticionario, los fundamentos
para la misma y el recurso de revisión disponible.” El
sentido propio de esta disposición no es pautar que la
agencia sólo está obligada a notificar la denegatoria de la
solicitud de intervención. Mas bien, lo que esta disposición
persigue es facilitar la revisión judicial de tal
denegatoria. La médula de lo que ahí se dispone es que la
denegatoria exprese los fundamentos en que se apoya, para que
ésta pueda revisarse judicialmente. CC-1999-969 28
En cambio, la sección 3.5 de la LPAU5, 3 L.P.R.A. sec.
2155, que es la disposición principal relativa a la solicitud
de intervención, claramente intima la obligación de la
agencia de responder a tal solicitud, ya sea admitiéndola o
denegándola. Allí se establece, inter alia, que cuando se
presenta una solicitud de intervención, la agencia tomará en
cuenta varios factores para decidir si ha de “conceder o
denegar la solicitud”. Más aun, se señala también que la
5 Dicha sección dispone: Cualquier persona que tenga un interés legítimo en un procedimiento adjudicativo ante una agencia podrá someter una solicitud por escrito y debidamente fundamentada para que se le permita intervenir o participar en dicho procedimiento. La agencia podrá conceder o denegar la solicitud, a su discreción, tomando en consideración entre otros los siguientes factores:
(a) Que el interés del peticionario pueda ser afectado adversamente por el procedimiento adjudicativo.
(b) Que no existan otros medios en derecho para que el peticionado pueda proteger adecuadamente su interés.
(c) Que el interés del peticionario ya esté representado adecuadamente por las partes en el procedimiento.
(d) Que la participación del peticionario pueda ayudar razonablemente a preparar un expediente más completo del procedimiento.
(e) Que la participación del peticionario pueda extender o dilatar excesivamente el procedimiento.
(f) Que el peticionario represente o sea portavoz de otros grupos o entidades de la comunidad.
(g) Que el peticionario pueda aportar información, pericia, conocimientos especializados o asesoramiento técnico que no estaría disponible de otro modo en el procedimiento.
La agencia deberá aplicar los criterios que anteceden de manera liberal y podrá requerir que se le someta evidencia CC-1999-969 29
agencia podrá requerir del peticionario que someta evidencia
adicional a la que contenga la solicitud de intervención,
“para poder emitir la determinación correspondiente con
respecto a la solicitud de intervención.”
Nótese, además, que la falta de notificación por ARPE
de que ha accedido a la intervención que se le ha solicitado
afecta adversamente también a la otra parte en el caso. Esta
otra parte, la que está solicitando el permiso ante ARPE, le
interesa conocer si la agencia ha accedido a la intervención
referida. Sólo así estaría en posición de procurar la
reconsideración correspondiente si así lo estima pertinente.
Nada, pues, en el tenor o sentido propio de las
disposiciones de la LPAU sobre la solicitud de intervención
permite la inusitada interpretación que las recurridas
pretenden darle de que una agencia no tiene que notificar la
concesión de la solicitud, y de que el silencio de la agencia
frente a tal solicitud significa que ésta fue acogida. Se
trata de una interpretación acomodaticia que la ARPE hace de
lo dispuesto en la LPAU, para justificar su conducta
impropia; y que, además, es inconsistente con el hecho de que
la ARPE eventual y tardíamente sí contestó al Municipio
accediendo a su intervención, cuando ésta ya no podía tener
ningún efecto práctico.
Todo este proceder de la ARPE, tan contrario a lo que es
razonable, al sentido propio de las disposiciones pertinentes
de la LPAU, y a lo que es procedente en un buen proceso
adicional para poder emitir la determinación correspondiente con respecto a la solicitud de intervención. CC-1999-969 30
administrativo, nos lleva a concluir que la conducta de la
ARPE no fue bona fide y que en efecto le impidió al Municipio
ejercer su derecho a participar efectivamente en el
procedimiento en cuestión. Resolvemos que la aprobación que
le extendió la ARPE al anteproyecto ante su consideración
estuvo viciada por esta conducta administrativa impropia.
C. La necesidad de una vista pública antes de la aprobación del anteproyecto.
En su tercer señalamiento de error, el Municipio alega
que la ARPE tenía que celebrar una vista pública antes de
autorizar el anteproyecto que nos concierne aquí. El Tribunal
de Circuito resolvió que la celebración de dicha vista era
discrecional y que la ARPE no abusó de su discreción al no
celebrarla.
El Municipio fundamenta su alegación en lo dispuesto en
el Art. 7 de la Ley Orgánica de la ARPE, Ley Núm. 76 de 24 de
junio de 1975, 23 L.P.R.A. sec. 71f. En lo pertinente, esta
sección dispone que:
[e]l Administrador, previo a cualquier actuación, decisión o resolución en su función adjudicativa discrecional en los casos que se disponga mediante reglamento, sobre consultas de Ubicación, Concesiones y Autorizaciones Directas, Proyectos Públicos o casos que revista un gran interés social, entre otros, deberá seguir el procedimiento de vista pública y notificación dispuesto en este Capítulo. (Enfasis suplido.)
Alega el Municipio que el caso de autos es uno de gran
interés social por tratarse de una propiedad del gobierno de
Puerto Rico de considerable valor, que colinda con la zona
marítimo terrestre y la playa, que será desarrollado en parte CC-1999-969 31
en terrenos que eran de dominio público y en una playa que es
un importante recurso natural que el pueblo de Puerto Rico
tiene derecho a disfrutar. Aduce también el Municipio como
razones para que este proyecto se considere de gran interés
social que en el mismo se encuentra el histórico edificio
Condado Vanderbilt, protegido por ley, y que por la magnitud
del proyecto, éste va a impactar sustancialmente el tránsito,
la infraestructura y la economía de la zona del Condado.
Como puede observarse, el citado Art. 7 de la Ley
Orgánica de la ARPE requiere mandatoriamente que el
Administrador de Reglamentos y Permisos celebre vistas
públicas en determinadas situaciones. Ello surge de modo
claro del diáfano lenguaje de dicha sección, que expresamente
dispone que el Administrador “deberá seguir el procedimiento
de vista pública...”.
En lo pertinente al asunto de autos, el mandato de
vistas públicas del citado Art. 7 aplica a situaciones que
tengan las siguientes dos características: (1) que se trate
de casos que involucran la “función adjudicativa
discrecional” del Administrador, y (2) que sean casos que
“revistan un gran interés social.” ¿Tiene el proyecto en
cuestión estas dos características, de modo que fuese
obligatoria la celebración de vistas públicas?
No cabe duda alguna de que el proyecto “Condado Beach
Resort” involucra la función adjudicativa discrecional del
Administrador. Esa función abarca las medulares tareas que
discutimos en Quevedo Segarra v. J.A.C.L., 102 D.P.R. 87
(1974), de conceder variaciones a los usos prohibidos por las CC-1999-969 32
normas de zonificación y de otorgar excepciones a los usos
previstos en los reglamentos de zonificación. Expresamente
hemos reconocido que tales tareas forman parte de la función
adjudicativa discrecional del Administrador. Asoc. Residentes
Baldrich, Inc. v. Junta de Planificación, 118 D.P.R. 759, 767
(1987). La consulta presentada por la recurrida DMG a la ARPE
incluía evidentemente la concesión de variaciones.
Es igualmente claro que el proyecto en cuestión reviste
un gran interés social. Se trata de un proyecto de gran
envergadura que ha de afectar la economía, la seguridad, la
tranquilidad, el tránsito peatonal y vehicular, la integridad
y el carácter del corazón de una de las zonas más importantes
del área metropolitana. Los vecinos de esa zona, tanto
residentes como comerciantes, y otras personas y entidades
con interés legítimo en los cambios que introducirá en la
zona del Condado un proyecto como el que aquí nos concierne,
deben tener la oportunidad de expresarse sobre tales cambios
y sus impactos.
No cabe duda, pues, que era mandatoria aquí la
celebración de vistas públicas, como lo requiere la Ley
Orgánica de la ARPE. La omisión de esa agencia en cumplir con
su propia ley sobre este particular tan vital, constituye una
violación ilícita que vicia la aprobación que la ARPE le
extendió al proyecto referido.
D. Determinaciones de hechos en la resolución de la ARPE.
El Municipio alega en su cuarto señalamiento de error
que el Tribunal de Circuito erró al concluir que la ARPE hizo CC-1999-969 33
determinaciones de hechos suficientes y adecuadas con
respecto al proyecto en cuestión. Alega el Municipio que la
ARPE debió explicar por qué decidió utilizar el estudio de
tránsito que utilizó; por qué la metodología de éste era
correcta y confiable; y, sobretodo, por qué las múltiples
variaciones concedidas satisfacían los criterios
reglamentarios. Por su parte, la ARPE alega que al emitir la
resolución se expresaron los hechos pertinentes, se
identificaron las disposiciones reglamentarias aplicables al
caso, y se hizo referencia a la evidencia que constaba en el
expediente, en especial la relacionada a las variaciones
otorgadas. Con relación a este asunto, el Tribunal de
Circuito resolvió que se habían hecho las determinaciones de
hechos que eran necesarias a los fines de la aprobación del
anteproyecto.
Sobre la necesidad de determinaciones de hechos
administrativas, hemos resuelto que ”para que los tribunales
puedan revisar una decisión administrativa, es vital que las
agencias expresen claramente sus determinaciones de hecho y
las razones para su dictamen, incluyendo los hechos básicos
de los cuales, a través de un proceso de razonamiento e
inferencia, se derivan aquéllas. Las decisiones deben
reflejar que el organismo ha considerado y resuelto los
conflictos de pruebas, y sus determinaciones de hechos deben
describir tanto los hechos probados como los que fueron
rechazados.” Municipio de San Juan v. Junta de Calidad
Ambiental, supra. CC-1999-969 34
La resolución emitida por la ARPE aprobando el
anteproyecto contiene doce determinaciones de hechos que
explican a grandes rasgos el procedimiento administrativo
ante la agencia y ante la JCA, las variaciones solicitadas y
las razones para solicitarlas. La referida resolución no
discute a cabalidad los hechos que fueron rechazados ni las
razones para rechazarlos, lo que dificulta nuestra función
revisora. No empece a esto, dicha resolución contiene
suficientes determinaciones de hechos para permitirnos
descargar nuestra responsabilidad de examinar y adjudicar los
méritos de los planteamientos mediante un análisis
concienzudo de éstos en conjunto con la totalidad del
expediente administrativo. Aunque nuestra labor de realizar
una revisión judicial adecuada pudo facilitarse si hubiese
habido una discusión más a fondo en la resolución referida
sobre los hechos rechazados, tal omisión no ha impedido que
realicemos nuestra labor como corresponde. Municipio de San
Juan v. Junta de Calidad Ambiental, supra; Rivera Santiago v.
Srio. de Hacienda, 119 D.P.R. 265 (1987); Godreau & Co. v.
Com. Servicio Público, supra. Concluimos, por lo tanto, que
no erró de modo perjudicial el Tribunal de Circuito al
determinar que la ARPE emitió suficientes determinaciones de
hechos.
E. La necesidad de una DIA-F antes de aprobar un anteproyecto.
El Municipio alega en su quinto señalamiento de error
que la ARPE no podía aprobar el anteproyecto sobre el CC-1999-969 35
“Condado Beach Resort” sin contar con una DIA-F. El
peticionario alega que al 30 de julio de 1999, fecha cuando
la ARPE aprobó el anteproyecto, aún no se había autorizado la
DIA-F definitivamente porque dicha DIA estaba siendo
impugnada en los tribunales. Las recurridas alegan, por su
parte, que la DIA ya era final en vista de que el Aviso de
Declaración de Impacto Ambiental Final ya había sido
publicado el 3 de marzo de 1999. Además, alegan las
recurridas que no hay ninguna disposición legal o
reglamentaria que obligue a la ARPE a posponer la aprobación
de un plano de anteproyecto de construcción hasta que la DIA
de dicho proyecto sea final y firme. El Tribunal de Circuito
coincidió con las recurridas. Determinó, también que la DIA-
F que fue convalidada luego del proceso de revisión judicial
es la misma que la aprobada anteriormente, por lo que los
derechos del Municipio no fueron afectados.
La DIA-P en el caso de autos fue presentada por la ARPE
ante la JCA el 31 de julio de 1998. Luego del procedimiento
de rigor, el 2 de marzo de 1999, la JCA emitió una resolución
aprobando la DIA-F. Esta resolución fue objeto de nuestra
decisión del 5 de octubre de 1999, en Municipio de San Juan
v. Junta de Calidad Ambiental, supra. En dicha opinión y
sentencia remitimos el asunto a la JCA para que emitiera una
nueva resolución que tuviese determinaciones de hechos y
conclusiones de derecho de modo tal que nos permitiera llevar
a cabo una revisión judicial adecuada. La JCA entonces emitió
una nueva resolución aprobando la DIA-F el 19 de noviembre de CC-1999-969 36
1999, es decir, tres meses y medio después de que la ARPE
emitiese su dictamen aprobando el anteproyecto en cuestión.
No cabe duda, pues, de que la ARPE aprobó el proyecto sin
tener ante sí una DIA-F definitiva.
Para poder resolver la cuestión ahora ante nos, es
necesario en primera instancia examinar la naturaleza y el
propósito de una declaración de impacto ambiental. Es harto
conocido que en Puerto Rico la normativa jurídica sobre los
recursos naturales y el medio ambiente tiene una insoslayable
dimensión constitucional. Misión Industrial v. Junta de
Calidad Ambiental, supra. El Art. VI, Sección 19, de nuestra
Constitución dispone que será política pública del Estado
Libre Asociado la más eficaz conservación de los recursos
naturales. Hemos resuelto que esta disposición “no es
meramente la expresión de un insigne afán, ni constituye
tampoco sólo la declaración de un principio general de
carácter exhortativo. Se trata, mas bien, de un mandato que
debe observarse rigurosamente, y que prevalece sobre
cualquier estatuto, reglamento u ordenanza que sea contraria
a éste.” Misión Industrial v. Junta de Calidad Ambiental,
La Ley de Política Pública Ambiental, 12 L.P.R.A. sec.
1121, se creó en consonancia con el mandato constitucional,
con el propósito de hacerlo valer. T-JAC Inc. v. Caguas
Centrum Limited, supra; Misión Industrial v. Junta de
Planificación de PR, res. el 30 de junio de 1998, 146 D.P.R.
____ (1998), 98 TSPR 86, 99 JTS 79. Esta importante ley CC-1999-969 37
requiere en su artículo 4(c) que “antes de efectuar cualquier
acción, o promulgar cualquier decisión gubernamental que
afecte significativamente la calidad del medio ambiente”, se
debe preparar una declaración de impacto ambiental por la
instrumentalidad pública con jurisdicción sobre la propuesta.
Art. 4(c), 12 L.P.R.A. 1124(c); Misión Industrial v. Junta de
Calidad Ambiental, supra; García Oyola v. JCA, res. el 21 de
febrero de 1997, 142 D.P.R. ___ (1997), 97 JTS 25; Salas
Soler v. Srio. de Agricultura, 102 D.P.R. 716 (1974). En la
DIA el promovente tiene la obligación de discutir todas las
consecuencias ambientales significativas vinculadas a la
acción propuesta. Se procura con ello que la propia agencia
proponente considere a fondo las consecuencias ambientales
significativas de la acción que contempla. También se
persigue que se informe a las partes concernidas, al Gobierno
y al público en general las consecuencias ambientales
aludidas, para que todos ellos puedan tomar la acción que
estimen procedente sobre el proyecto propuesto. Misión
Industrial v. JCA, supra.
Sobre la frase “cualquier acción” del citado Art. 4(c)
hemos resuelto que ésta refleja la intención legislativa de
incluir un sinnúmero de actuaciones gubernamentales que
pueden causar impacto sobre el medio ambiente. Federación de
Pescadores de Playa Picúa v. Junta de Planificación, res. el
27 de mayo de 1999, 148 D.P.R. ____ (1999), 99 TSPR 82, 99
JTS 87. La sección 2.1 del Reglamento sobre Declaraciones de CC-1999-969 38
Impacto Ambiental enumera varias actividades que se han de
considerar “acciones” para los efectos de la Ley de Política
Pública Ambiental. Se considera “acción”
[l]a toma de decisiones o cualquier otro tipo de actividad que auspicie, fomente o proponga una agencia del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, tales como, actividades de expedir licencias, concesiones o permisos, reglamentar o formular normas, asignar o liberar fondos, realizar cambios sustanciales en la política pública de las agencias y sus programas, aprobar proyectos a través de permisos o cualquier otra decisión reguladora, zonificar, rezonificar y presentar propuestas de legislación. (Enfasis suplido.)
En resumen, pues, una DIA es el instrumento que provee
nuestro ordenamiento jurídico para asegurar que la
conservación y el uso racional de los recursos naturales han
de tenerse propiamente en cuenta al momento de hacer planes y
de tomar las primeras decisiones gubernamentales sobre una
propuesta que pueda tener un impacto en el medio ambiente.
Dicha declaración es un instrumento de planificación, la
primera etapa de un largo camino de autorizaciones oficiales
en el desarrollo de un proyecto. Misión Industrial v. JCA,
A la luz de lo anterior, es necesario contar con una DIA
adecuada y definitiva antes de que se efectúe cualquier
acción gubernamental que pueda impactar el medio ambiente. En
efecto, sobre este particular, el Tribunal Supremo de Estados
Unidos ha resuelto que “la entidad gubernamental no puede
tomar acciones ni decisiones respecto a la legislación, hasta
que prepare la declaración de impacto ambiental y se termine CC-1999-969 39
el proceso que dispone el reglamento para ello.” Kleppe v.
Sierra Club, 427 U.S. 390 (1976)(traducción nuestra).6
DMG alega que como la ARPE sólo tenía ante sí un
anteproyecto, que no constituye una autorización para iniciar
la construcción propuesta, no era necesario que la agencia
contase con una DIA final y firme antes de aprobar dicho
anteproyecto.7 No tiene razón. El Reglamento Núm. 4 define
anteproyecto como una “forma preliminar de un plano de
construcción de obras así como de estructuras, que se somete
a la ARPE para determinar si cumple con las leyes y
reglamentos aplicables.” 23 R.P.R. sec. 650.1648. Se exige un
anteproyecto para algunos tipos de proyectos y, una vez
aprobado, se permite la presentación de planos certificados
de construcción. La certificación de los planos de
construcción acelera grandemente la expedición de los
permisos de construcción correspondientes. Véase Reglamento
para la Certificación de Proyectos de Construcción de la
ARPE. El anteproyecto es, en conclusión, un permiso
preliminar que aunque de por sí no autoriza la construcción
propuesta, sirve para acelerar el trámite de expedición de
los permisos de construcción correspondientes. Se trata
propiamente de un permiso con el que se inicia un proceso que
conduce expeditamente a los permisos definitivos de
6 La Ley de Política Pública Ambiental tomó como modelo la ley federal National Environmental Policy Act de 1969, 42 USCA sec. 4321 et seq., por lo que dicha legislación y su jurisprudencia interpretativa son fuentes persuasivas para la interpretación de nuestra ley. Misión Industrial v. JCA, supra. CC-1999-969 40
construcción. Constituye, pues, una “acción gubernamental”
para la cual se necesita la preparación de una DIA
definitiva, según lo exige la Ley de Política Pública
Ambiental.
La noción de que la aprobación del anteproyecto por la
ARPE no constituye una “acción gubernamental” que requiere
una DIA-F previa es realmente inaudita. Es como decir que
acudir a la ARPE para solicitar tal aprobación es un paso
inconsecuente que los desarrolladores de proyectos de gran
envergadura toman en balde. Dicha noción choca
estrepitosamente contra la realidad de que la consulta
referida es parte integral del complejo proceso de permisos
que ocurre de ordinario en el país en relación a numerosos
proyectos de construcción, sin el cual tales proyectos no
podrían desarrollarse. Es precisamente por su carácter de
“luz verde gubernamental inicial” que tanto los
desarrolladores como la ARPE invierten incontables esfuerzos
y recursos en la presentación y consideración de los
anteproyectos.
No cabe duda, pues, que la aprobación de anteproyectos
por la ARPE requiere que esta agencia tenga previamente una
DIA-F si la calidad del medio ambiente está involucrada de un
modo significativo. Ello significa que el proceso de la
preparación de la DIA debió haber culminado antes de que la
ARPE aprobara el anteproyecto. Ello incluye el proceso de
revisión judicial de la DIA. Resolvemos, pues, que la ARPE
7 La ausencia de una DIA debidamente aprobada impide iniciar la construcción de un proyecto. Colón y Otros v. J.C.A., res. CC-1999-969 41
estaba impedida de aprobar el anteproyecto en cuestión por
carecer de una DIA-F para ello, por lo que erró el Tribunal
de Circuito al resolver lo contrario. La aprobación por la
ARPE del anteproyecto en cuestión, sin tener ante sí una DIA-
F, también vició esa aprobación.
F. Razonabilidad de las variaciones concedidas.
El Municipio, en su sexto señalamiento de error, alega
que las variaciones a los requisitos reglamentarios
concedidas por la ARPE en este caso son arbitrarias e
irrazonables, por lo que constituyen un abuso de discreción.
Antes de discutir esta cuestión, debemos examinar la figura
de la variación.
1. Variaciones a los requisitos reglamentarios
La figura de la variación es una “válvula de escape
dentro del rígido marco” de la zonificación en Puerto Rico.
Asoc. de Residentes de Parkside v. Junta de Planificación I,
res. el 6 noviembre 1995, 139 D.P.R. ___ (1995), 95 JTS 149.
El Reglamento Núm. 4 establece dos tipos de variación:
variación en el uso de propiedad, sec. 98.05; y otras
variaciones, que consisten en solicitudes para cambiar los
requisitos reglamentarios, sec. 98.06. La variación en uso es
una autorización para utilizar una propiedad de una manera
prohibida y que sólo se concede, vía excepción, para evitar
perjuicios a una propiedad cuando se pruebe que, debido a
circunstancias extraordinarias, la aplicación rígida de los
requisitos reglamentarios equivaldría a una confiscación de
2 de junio de 1999, 148 D.P.R. ___, 99 TSPR 85, 99 JTS 91. CC-1999-969 42
la propiedad. T-JAC v. Caguas Centrum Limited, supra; Asoc.
de Residentes de Baldrich v. Junta de Planificación, supra;
Asoc. C.D. Octubre v. JACL, 116 D.P.R. 326, 332 (1985). El
otro tipo de variación no va dirigido a alterar el uso sino a
eximir al propietario de alguno de los requisitos de
zonificación para asegurar la viabilidad del uso permitido.
supra. Las variaciones concedidas en el caso de autos son de
este segundo tipo.
Reiteradamente hemos resuelto que solamente se deben
conferir variaciones en circunstancias extraordinarias y para
evitar perjuicios a la propiedad. T-Jac v. Caguas Centrum
Limited, supra; Asoc. de Residentes de Parkside v. Junta de
Planificación II, res. el 7 de octubre de 1999, 149 D.P.R.
___, 99 TSPR 149, 99 JTS 155; Asoc. de Residentes de Parkside
v. Junta de Planificación I, supra; Fuertes v. ARPE II,
supra; Fuertes v. ARPE I, 130 D.P.R. 971 (1992); ARPE v.
JACL, 124 D.P.R. 858 (1989). De lo contrario se destruiría el
propósito de la planificación urbana y se trastocarían
eventualmente las características propias de un distrito.
Asoc. de Residentes de Parkside v. Junta de Planificación II,
supra. Fuertes v. ARPE I, supra; ARPE v. JACL, supra. Sobre
este asunto, expresamos en ARPE v. JACL, supra:
Por la naturaleza del interés público implicado, las variaciones a los requisitos de zonificación no se favorecen y deben utilizarse selectivamente en aquellas circunstancias en que un propietario demuestre que las restricciones le causaron un daño particular que no comparte con otros. “Por eso se descartará una variación cuando no haya prueba de que la situación del dueño sea CC-1999-969 43
singular y distinta a la de sus colindantes.” (Citas omitidas.)
En la discusión del primer error señalamos los criterios
establecidos por la sección 6.04 del Reglamento del Condado
para la autorización de una variación. Nos toca ahora
examinar si, a la luz de dichos criterios, las variaciones
concedidas por la ARPE para el proyecto propuesto son
razonables.
Al aprobar el anteproyecto, la ARPE concedió variaciones
a múltiples disposiciones reglamentarias. Estas variaciones
se pueden dividir en tres categorías: 1) variaciones a los
requisitos de estacionamiento, 2) variaciones a los
requisitos que aplican a proyectos que colindan con la zona
marítimo-terrestre, y 3) variaciones sobre vistas al mar.
Examinemos cada una de ellas.
2. Variaciones a los requisitos de estacionamiento.
Como explicáramos antes, al aplicar las disposiciones
pertinentes al proyecto propuesto, la ARPE determinó que eran
necesarios 1,962 espacios de estacionamiento. El proyecto fue
aprobado con 1,507 espacios, lo que constituye una
deficiencia de 455 espacios. Esta variación fue concedida
utilizando la resolución de la Junta de Planificación la
cual, como vimos en la discusión del primer error, es nula.
La ARPE debió evaluar la solicitud de variación utilizando
los parámetros exigidos en la sección 6.04 del Reglamento del
Condado.8 No surge ni de la resolución de la ARPE ni del
expediente administrativo que la ARPE utilizara otros CC-1999-969 44
criterios que no fueran los establecidos en la resolución
nula de la Junta de Planificación.
La ARPE también concedió variaciones en el número de
estacionamientos de carga y descarga. Según la reglamentación
aplicable eran necesarios 73 espacios de carga y descarga. El
proyecto provee únicamente para 9 espacios, lo que constituye
sólo el 8.6% del número requerido. La justificación ofrecida
para esta variación es que los espacios provistos estarán en
un área protegida y que su uso estaría sujeto a un itinerario
mediante el cual los interesados en utilizarlos tendrían que
reservar sus espacios con tiempo, y se llevaría un control de
la entrada y salida de los camiones, de manera que no hubiere
más de ocho de ellos estacionados al mismo tiempo.
Realmente no entendemos cómo 9 espacios de carga y
descarga pueden ser suficientes para atender las necesidades
aludidas en un proyecto de tal magnitud como el que nos
concierne aquí. Este proyecto consiste de un centro urbano de
entretenimiento de 122,000 pies cuadrados de tiendas y
restaurantes, 125 unidades “time share”, 72 unidades de
vivienda y dos hoteles con 470 habitaciones en conjunto. No
surge del expediente administrativo que se haya demostrado
que la concesión de esta variación alivie un perjuicio
claramente demostrable (sec. 6.04(c) del Reglamento del
Condado), que ha de redundar en los mejores intereses de la
comunidad (sec. 6.04(e)), que no afectará adversamente el
disfrute y valor de las pertenencias cercanas (sec. 6.04(f)),
que no afectará ni encarecerá adversamente la idoneidad, la
8 Estos están señalados en la nota al calce número 3. CC-1999-969 45
seguridad y el funcionamiento de las facilidades públicas
existentes o planeadas, incluyendo vías, escuelas...(sec.
6.04(g)). Todo lo contrario. La concesión de esta variación
afectará adversamente el disfrute de las propiedades ubicadas
en las angostas calles Seaview y Vendig, que son las que han
de utilizarse por los camiones de carga referidos. En su
comparecencia ante nos, DMG niega que ello haya de ocurrir al
indicar que no hay evidencia que sustente este problema. Pero
resulta que no se necesita prueba especial para anticipar el
efecto adverso a la comunidad de la falta de espacios
significativos para los camiones de carga. Son de
conocimiento general no solamente los graves problemas de
tránsito que afectan de ordinario al sector del Condado en
general sino también la seria congestión vehicular que
actualmente ocurre en las calles referidas al accesar los
negocios y propiedades existentes en el área. Debemos
recordar que “[l]os jueces no viven en un vacío. Sabemos lo
que el resto de la comunidad sabe.” Pueblo v. Marrero, 79
D.P.R. 649, 658 (1956). Lo que sí es especulativo es concluir
que un supuesto itinerario de carga y descarga habrá de
aliviar un perjuicio demostrable a la comunidad, o que
redunda en los mejores intereses de la comunidad, cuando la
propia recurrida DMG admite que la documentación sobre el
referido itinerario no se puede compilar hasta saber qué tipo
de comercios y restaurantes se ubicarán en el proyecto. La
concesión de una variación, según hemos indicado antes, es de
carácter excepcional, no se favorece, y sólo procede cuando
hay razones extraordinarias que lo justifiquen. La CC-1999-969 46
posibilidad de un supuesto esquema gerencial para atender los
evidentes problemas que crearía la variación propuesta no
cumple con los requisitos referidos para ésta.
3. Variaciones a los requisitos de propiedades que colindan con la zona marítimo-terrestre.
El Reglamento del Condado, en su sección 3.08, establece
que en el área de playa entre el Hotel Condado Beach y la
Calle Cervantes, toda edificación a construirse:
observará un retiro de la más próxima línea de colindancia con la playa, el cual medido desde su base o pared más próxima a la colindancia con la playa será no menor que una y cuarta (1¼) vez su altura medida desde el nivel del terreno en tal base o pared.
23 R.P.R. sec. 650.1818
A base de esto, la ARPE concluyó con respecto a las distintas
estructuras del propuesto “Condado Beach Resort” que el
requisito de retiro mínimo es de 67.0 metros para el “time
share”, 63.3 metros para el Hotel, y 71.65 metros para el
Condominio. No obstante, el retiro mínimo de la colindancia
de la playa propuesto para el proyecto fue de 3.2 metros. La
ARPE aceptó esta enorme variación por entender que el
cumplimiento con las distancias reglamentarias requeridas no
permitiría el desarrollo del proyecto.
La zona marítimo-terrestre, según definida por la Ley de
Muelles y Puertos de 1968, es “el espacio de las costas de
Puerto Rico que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde
son sensibles las mareas, y las mayores olas en los
temporales en donde las mareas no son sensibles, e incluye
los terrenos ganados al mar y las márgenes de los ríos hasta
el sitio en que sean navegables...”. Ley Núm. 151 de 28 de CC-1999-969 47
junio de 1968, 23 L.P.R.A. sec. 2103. Véase también,
Reglamento Núm. 4, sec. 2.01(214). Dadas las características
naturales de Puerto Rico es evidente que esta zona ha sido
motivo de grave consideración al formularse la reglamentación
sobre planificación y zonificación en nuestra isla. Ello ha
sido así particularmente en el área del Condado ubicada en el
litoral norte.
Antes de adoptar el Reglamento del Condado se realizó un
estudio sobre las particularidades de esa zona con el
propósito de formular recomendaciones para el desarrollo
físico del área y servir de insumo y base a la nueva
reglamentación. Condado: Inventario, Diagnóstico y
Recomendaciones, Junta de Planificación de Puerto Rico, 1986,
a la pág. 3; Reglamento del Condado, sec. 1.02. Dicho estudio
identificó los siguientes problemas en el área de la playa
del Condado: (1) discontinuidad entre las playas y el centro
del Condado; (2) negación del frente hacia la playa; (3)
incidencia de sombra sobre las playas; y (4) descarga de
alcantarillados pluviales en los arenales de las playas. En
cuanto al problema de las sombras la recomendación formulada
fue la implantación de reglamentos de planificación más
severos y terminantes que los existentes.
La construcción de edificios en las áreas colindantes
con la costa en el sector del Condado crea otro problema,
según la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica
(NOAA, por sus siglas en inglés). La NOAA, en la declaración
de impacto ambiental final sobre el Programa de Manejo
Costanero de Puerto Rico, identifica, además del problema de CC-1999-969 48
sombras sobre la playa, el problema de la dominación visual
de los edificios altos que restan el atractivo natural de las
playas.
Conscientes de estos problemas, la Junta de
Planificación exige, en el Reglamento Núm. 4, que “[a] los
fines de proteger el potencial de los recursos existentes en
la zona costanera, especialmente de los que colindan con la
zona marítimo-terrestre, para la recreación, contemplación y
solaz espiritual, se deberá evitar al máximo el desarrollo
intenso paralelo a la costa, promoviéndose y estimulándose el
que los terrenos se mantengan en su estado natural...”.
Reglamento Núm. 4, sec. 100.11, 23 R.P.R. sec. 650.1747.
(Enfasis suplido.)
Como puede observarse, las edificaciones propuestas en
el proyecto de autos confligen en extremo con las distintas
normas de zonificación que protegen la costa y playas del
Condado. Frente a este evidente y hondo conflicto, se intenta
justificar la variación a los requisitos de altura y retiro
alegando que el cumplimiento con los importantes requisitos
reglamentarios impediría la construcción de cualquier
proyecto de magnitud en la zona. Se aduce, además, que el
proyecto propone respetar las distancias actuales de los
edificios existentes, y que las sombras que afectarán la
playa de las edificaciones propuestas serán menores que las
creadas por los edificios existentes.
Las “justificaciones” referidas son claramente
inaceptables. No cumplen de modo alguno con los requisitos
enumerados anteriormente exigidos por el Reglamento del CC-1999-969 49
Condado para permitir una variación. Como hemos visto ya,
para que pueda efectuarse una variación como la que aquí nos
concierne, es menester que dicha variación persiga aliviar un
perjuicio claramente demostrable (Reglamento del Condado,
sec. 6.04(C)), que ha de redundar en los mejores intereses de
la comunidad, municipio o del pueblo de Puerto Rico
(6.04(E)), y que ha de ser consistente con la conservación de
recursos naturales e históricos (sec. 6.04(I)). Las
justificaciones aludidas nada tienen que ver con estos
criterios reglamentarios.
La construcción de edificios colindantes a la zona
marítimo-terrestre del Condado, según hemos señalado ya, ha
creado un problema ecológico grave, que ha sido identificado
por diferentes agencias, tanto estatales como federales.
Permitir ahora la construcción de un proyecto con
esencialmente las mismas características de las edificaciones
ya existentes, que forman parte del problema referido, no es
de ninguna manera consistente con el claro propósito de la
reglamentación vigente, que procura corregir el problema
aludido. Toda nueva construcción, ampliación o mejora
sustancial debe cumplir cabalmente con la reglamentación
vigente, independientemente de cuál era la situación de las
edificaciones existentes. De otro modo, la reglamentación
referida no tendría sentido alguno. Su propósito es
precisamente corregir la situación adversa creada por las
edificaciones existentes. Se procura con dicha reglamentación
lograr los objetivos deseados precisamente cuando las
edificaciones existentes sean sustituidas por otras nuevas, CC-1999-969 50
que deberán ajustarse cabalmente al requisito reglamentario
que ya no puede exigírsele a las existentes previo a la
promulgación del Reglamento. Todo el entramado reglamentario,
pues, descansa en la premisa de que los requisitos fijados se
harán cumplir precisamente en las nuevas edificaciones, por
lo que el argumento de que el proyecto propuesto no es peor
que lo existente no tiene validez jurídica alguna.
Por otro lado, el Municipio alega que los proponentes
del proyecto no han demostrado de modo alguno que el
cumplimiento con las distancias reglamentarias requeridas
impediría la construcción de cualquier nuevo proyecto en la
zona, como alega la recurrida DMG. Esta, en su comparencencia
ante nos, acepta que ello en efecto no se ha demostrado pero
aduce que “resulta claro que cualquier proyecto de magnitud
hoy día conllevaría la construcción de edificios de mayor
altura que la permitida por los reglamentos aplicables.”
Alega, además, que el anteproyecto ha tratado de crear el
mayor número posible de áreas libres de edificación.
El argumento principal del Municipio sobre esta
variación descansa en un informe pericial suyo sobre el
particular. Según el informe del Municipio, el predio donde
se ubicará el proyecto posee suficiente profundidad para
permitir la construcción de edificaciones de alturas como las
propuestas sin requerir las variaciones aprobadas por la
ARPE. Alega el Municipio que su análisis pericial también
muestra que las características y la forma del solar no son
impedimento para lograr volúmenes edificados aun mayores que CC-1999-969 51
los propuestos sin requerir variaciones sobre retiro y
altura.
Frente al informe pericial aludido, los proponentes del
proyecto se han limitado a formular unas meras aseveraciones
a contrario sensu, que ellos estiman “resultan claras”. La
grave controversia que ahora atendemos no puede resolverse
sobre la base de meras afirmaciones conclusorias de una parte
a quien le conviene lo afirmado. Por ello, además de resolver
que las justificaciones ofrecidas para autorizar las
variaciones no tienen apoyo alguno en las disposiciones
reglamentarias sobre tales variaciones, debemos resolver
también que las determinaciones de hechos que subyacen la
concesión de dichas variaciones no están sostenidas por
evidencia sustancial.
Finalmente, alega DMG que su proyecto contempla más
áreas libres que el proyecto propuesto por el Municipio, el
cual DMG considera que sería una aberración de urbanismo y
diseño urbano. Con respecto a este planteamiento, es
importante recordar que el único proyecto que está ante
nuestra consideración es el presentado por DMG en la
solicitud de anteproyecto aprobada por la ARPE. No podemos
pasar juicio sobre cuál de las múltiples propuestas para la
propiedad en donde ubica el Condado Trío es la mejor o la
peor. Solamente podemos evaluar si la propuesta que está ante
nos cumplió con los requisitos legales y reglamentarios
pertinentes y si las agencias administrativas cumplieron con
sus deberes legales. Misión Industrial v. Junta de Calidad
Ambiental, supra. CC-1999-969 52
En resumen, pues, luego de estudiar detenidamente el
expediente administrativo, concluimos que éste carece de
fundamentos suficientes para conceder una variación de la
magnitud de la que aquí nos concierne en un área que por
tanto tiempo ha sido motivo de preocupación para las agencias
a cargo del desarrollo de Puerto Rico. Erró otra vez la ARPE
al conceder tal variación.
4. Variaciones a los requisitos sobre vistas al mar.
El Municipio plantea que la ARPE erró al aprobar el
anteproyecto sin cumplir con los requisitos sobre vistas al
mar establecidos en el Reglamento Núm. 4 y el Reglamento de
Zonificación de la Zona Costanera. Estos reglamentos
requieren que los edificios ubicados frente a la zona
costanera sean orientados de modo tal que el lado más largo
de su proyección horizontal quede perpendicular a la costa o
a un ángulo aproximado, para obstruir lo menos posible la
visibilidad al mar. Reglamento Núm. 4, sec. 100.15, 23 R.P.R.
sec. 1747. Véase también Reglamento de Zonificación de la
Zona Costanera, sec. 6.06. Alega el Municipio aunque la
resolución de la ARPE indica que el proyecto proveerá amplias
áreas abiertas que permitirán una mayor visibilidad a la
playa por tres ejes visuales, estos ejes son en realidad
paseos peatonales del centro comercial propuesto y conducen a
una plaza interior privada. Expresa el Municipio que de los
tres paseos, dos culminan en la zona de rocas, muros y el
rompeolas. DMG, por su parte, alega que las disposiciones
reglamentarias referidas no son de aplicación al proyecto de CC-1999-969 53
autos porque el reglamento aplicable es el Reglamento del
Condado.
Según hemos indicado antes, el Reglamento del Condado,
por ser de carácter especial, prevalece sobre las
disposiciones de carácter general. Sin embargo, el propio
Reglamento del Condado establece, en la sección 1.07, que sus
disposiciones quedarán complementadas por las de cualquier
otro reglamento en vigor, hasta donde éstas no sean
incompatibles con la materia específicamente regulada por el
Reglamento del Condado. No cabe duda, pues, que los referidos
requisitos sobre vistas al mar del Reglamento Núm. 4 y del
Reglamento de Zonificación de la Zona Costanera son
aplicables a las costas del sector del Condado, por estar
específicamente incorporados por referencia en el Reglamento
del Condado. No empece lo anterior, los recurridos insisten
en que el proyecto sí cumple con las disposiciones referidas.
En esencia, alegan que las edificaciones propuestas han de
obstruir la vista al mar lo menos posible, mucho menos que
las estructuras existentes, y menos que las del proyecto
propuesto por el Municipio.
La postura de DMG y de la ARPE sobre el asunto de las
vistas al mar es verdaderamente insostenible. Esta, en
esencia, consiste de dos argumentos falaces. El primero es
que el proyecto en cuestión cumple con los requisitos
reglamentarios porque las edificaciones propuestas han de
obstruir la vista al mar “lo menos posible”. Aparte del hecho
de que esta aseveración de los recurridos no pasa de ser una CC-1999-969 54
mera alegación conclusoria mediante la cual se afirma
precisamente lo que hay que demostrar, nada en las normas
sobre variaciones permite que éstas se concedan sólo porque
lo propuesto cumple con el requisito reglamentario “lo más
posible.” Dicho de otra forma, los requisitos reglamentarios
en cuestión son normas jurídicas vinculantes. Obligan a la
ARPE en sus decisiones y a los desarrolladores en sus
propuestas, y tienen que cumplirse a cabalidad y no meramente
en “lo más posible”. Sólo pueden obviarse estos requisitos
por excepción, en circunstancias extraordinarias, cuando
existe alguna de las justificaciones especiales señaladas en
los propios reglamentos referidos. Ninguna de ellas alude a
que se cumpla con lo requerido “lo más posible”. Aceptar la
postura de los recurridos sería equivalente a permitir que el
cumplimiento de las normas jurídicas que obligan a unas
personas quede a la discreción de éstas, que intentarán
obedecerlas “en lo más posible”. No hay ordenamiento jurídico
que pueda mantenerse de ese modo.
El otro argumento sobre el particular es que lo
propuesto es mejor que lo existente y mejor que lo que
propone el Municipio en su propio proyecto. Ya antes
encaramos este argumento falaz. Lo volvemos a rechazar, por
las mismas razones que lo hicimos antes.
Erró la ARPE al aprobar el proyecto ante nuestra
consideración en violación de las disposiciones
reglamentarias sobre vistas al mar. CC-1999-969 55
G. Adecuacidad de la DIA-F.
Finalmente, el Municipio impugna la DIA-F presentada por
la ARPE ante la Junta de Calidad Ambiental. Alega que la JCA
no cumplió con nuestro mandato en Municipio de San Juan v.
Junta de Calidad Ambiental, supra, que requería considerar y
resolver las controversias de hechos del caso. En particular,
expresa que la JCA meramente se limitó a describir el
proyecto propuesto por DMG, a enumerar las objeciones
presentadas en la vista pública, a identificar las
interrogantes que la proponente debía contestar y a detallar
los comentarios principales que presentó la ARPE en respuesta
a los comentarios de los deponentes y de la JCA. Según el
Municipio, lo anterior no cumple con lo que le habíamos
ordenado a la JCA en la decisión referida.
Como explicáramos anteriormente, en nuestra opinión del
5 de octubre de 1999, ordenamos a la JCA que emitiera una
nueva resolución que tuviera determinaciones de hechos y
conclusiones de derecho. Expresamos entonces que la JCA venía
obligada a emitir una decisión fundamentada: “[e]s decir con
aquella evidencia que una mente razonable puede aceptar como
adecuada para sostener una conclusión. Evidencia que, a su
vez, sirva de base para que los tribunales puedan ejercer su
función revisora.” Municipio de San Juan v. Junta de Calidad
Ambiental, supra.
En su resolución posterior a nuestro dictamen, en que la
JCA aprueba nuevamente la DIA-F referida, la JCA invoca la
Ley Núm. 323 de 6 de noviembre de 1999 (Ley Núm. 323), que
enmendó la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme para CC-1999-969 56
establecer que los trámites de los documentos ambientales
serán procedimientos informales no cuasijudiciales, por lo
que no se requerirá a la agencia que fundamente sus
resoluciones con determinaciones de hechos y conclusiones de
derecho. No empece a expresar en la resolución aludida que no
puede realizar determinaciones de hechos ya que el trámite de
documentos ambientales no es un procedimiento adjudicativo
conforme a la citada enmienda legislativa, la JCA en efecto
procede a formular unas determinaciones de hechos en atención
a nuestro mandato.
En vista, pues, de que la JCA intentó cumplir con nuestro
mandato anterior, no obstante la nueva enmienda a la ley,
ello hace innecesario que examinemos la constitucionalidad de
la ley referida en el contexto de este caso. Ya antes hemos
resuelto que es inconstitucional cualquier intento de la
Asamblea Legislativa por dejar sin efecto una orden judicial
nuestra en un caso pendiente ante nuestra consideración. Es
doctrina firmemente establecida que la Legislatura no tiene
la facultad para intervenir con el ejercicio de la función
judicial, por lo que no puede dejar sin efecto, modificar, o
menoscabar una sentencia final emitida por un tribunal que
tenga jurisdicción para dictarla. P.R. Tobacco Corp. v.
Buscaglia, Tes., 62 D.P.R. 811 (1944); Misión Industrial v.
Junta de Planificación, supra. Recientemente, en Colón Cortés
v. Pesquera, res. el 19 de abril de 2000, 2000 JTS 72,
expresamos que "[e]ste Tribunal, como custodio e intérprete
final de nuestra Constitución, la va a proteger y no va a
permitir que acciones como la que hoy nos ocupa opaquen o CC-1999-969 57
disminuyan su valor, avalando que la parte que resulte o
pudiera resultar perdidosa en un proceso judicial procure
legislación de encargo que le permita continuar con una
acción declarada ilegal por la Rama Judicial.” A la luz de
esta conocida jurisprudencia, resulta evidente que cualquier
intento de la Asamblea Legislativa de intervenir
indebidamente con el ejercicio de la función judicial es
inconstitucional, por violentar el principio de separación de
poderes. No obstante lo anterior, no hemos de pasar juicio
sobre la constitucionalidad de la disposición referida de la
Ley Núm. 323 por la razón expresada antes. Es doctrina
reiterada de este Tribunal que no entraremos a considerar la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley o de una
actuación gubernamental a menos que ello sea imprescindible y
no podamos resolver la controversia ante nos por otras
razones. Pueblo v. Cortés Rivera, res. el 23 de enero de
1997, 142 D.P.R. ___, 97 JTS 4; Pueblo v. Ramos Santos, res.
el 30 de junio de 1995, 138 D.P.R. ____, 95 JTS 94; Caquías
Mendoza v. Asoc. de Residentes de Mansiones de Río Piedras,
134 D.P.R. 181 (1993); Facultad para las Ciencias Sociales
Aplicadas v. Consejo de Educación Superior, 133 D.P.R. 521
Aclarado lo anterior, sin embargo, sí debemos concluir
que las determinaciones de hechos formuladas por la JCA en la
resolución en cuestión son insuficientes e inadecuadas para
dilucidar dos asuntos centrales de este proyecto: el impacto
del proyecto con respecto al edificio Vanderbilt y el impacto
del proyecto con respecto al tránsito del Condado. CC-1999-969 58
La nueva resolución, emitida por la JCA el 19 de
noviembre de 1999, consta de 38 páginas en las que recoge los
comentarios vertidos en las vistas, las recomendaciones
hechas por el Oficial Examinador respecto a la DIA-P y las
respuestas a los comentarios ofrecidas por el proponente del
proyecto. Finalmente, la resolución detalla lo que fue
incluido en la DIA-F como respuesta a la solicitud de la JCA
respecto a la DIA-P y concluye que la DIA-F cumple con los
requisitos legales y reglamentarios. Sobre los dos asuntos
referidos, la JCA se limitó a señalar lo que había aducido
cada parte en este caso, sin resolver los graves conflictos
que existían entre las posturas respectivas de dichas partes,
y sin formular determinaciones de hechos ni recomendaciones
sobre el particular, como debió haberlo hecho conforme a su
propia reglamentación. La propia JCA reconoce en su
resolución que no es un mero observador de las controversias
ambientales sino que hay asuntos medulares con respecto a los
cuales debe emitir una recomendación. Sin embargo, con
respecto a los dos asuntos referidos, la JCA no actuó como
ella misma admite que debió haber actuado.
Examinemos este asunto detenidamente.
1. Impacto del proyecto en el edificio Condado Vanderbilt.
El Municipio impugna la discusión en la DIA-F sobre la
protección y tratamiento que se le dará al edificio del
Condado Vanderbilt (antiguo Hotel Condado Beach). En
particular, alega que la DIA-F no es adecuada porque no
presenta información suficiente para poder determinar si la CC-1999-969 59
estructura se ha de conservar para las próximas generaciones,
y si se está respetando su diseño original y su contexto
histórico, según lo requiere el Reglamento de Zonificación
Especial del Condado.
El edificio Vanderbilt9 es una de las estructuras que el
Reglamento del Condado expresamente exige que se conserve
para las próximas generaciones. A estos efectos, el
Reglamento dispone en su sección 4.03 lo siguiente:
En el área aledaña al Hotel Caribe Hilton y en El Condado existen estructuras que merecen conservarse por su diseño arquitectónico, por su estilo representativo de una época y/o por su escala tradicional. Con la excepción de una, todas estas estructuras son construcciones de este siglo y se deben conservar para las próximas generaciones. No se permitirá la destrucción de ninguna de estas estructuras y en cualquier acto de mejorarlas se deberá respetar su diseño original y su contexto histórico. (Enfasis suplido.)
23 R.P.R. sec. 650.1834.
El Municipio alega que en el Informe del Oficial
Examinador sobre la DIA-P se requirió que en la DIA-F se
discutiera de forma clara en qué consistirán las obras de
restauración del edificio en cuestión, ya que la DIA-P
solamente mencionaba que dicho edificio se restauraría dentro
de lo posible. Aduce el Municipio que la ARPE no cumplió con
este señalamiento. En vista de lo anterior, debemos examinar
9 El Hotel Condado Vanderbilt fue inaugurado a fines de septiembre de 1919. Según la Evaluación Arqueológica incluida como parte de la DIA-F, desde sus comienzos el Hotel se convirtió en un lugar importante para la sociedad puertorriqueña pues en él se celebraban banquetes cívicos, actividades político-sociales y recibimientos de dignatarios visitantes. Fue por mucho tiempo la única facilidad recreativa de lujo en toda el área. CC-1999-969 60
si en la DIA-F se cumplió con el requerimiento de discutir
las obras de restauración de una manera que permita a las
agencias pertinentes cerciorarse de que el requisito de
conservación impuesto por el Reglamento del Condado se está
cumpliendo.
La DIA-F discute el edificio Vanderbilt en las
siguientes instancias10:
1. Página 7: “antes de proceder a la demolición del Hotel Condado Beach se tomarán las medidas de seguridad necesarias para la protección del Condado Vanderbilt. Entre otras medidas se demolerá por métodos convencionales la estructura que une o enlaza el Vanderbilt y su anexo. Esta estructura contiene la infraestructura de elevadores que provee servicio a ambos edificios. Se sellará la parte del Vanderbilt que queda expuesta una vez se demuela la estructura. Al momento de la implosión, el Condado Vanderbilt estará totalmente desconectado de cualquier estructura a ser demolida. Además, se cubrirán con lonas geotextiles los cristales y áreas susceptibles a daños del Vanderbilt.” También se detalla la técnica de implosión que será utilizada para demoler parcialmente el Hotel La Concha, el Anexo Oeste del Hotel Condado Beach y el Centro de Convenciones.
2. Página 16: “La estructura exterior del Condado Vanderbilt que se aprecia desde la Avenida Ashford será renovada a su diseño original. En la cara del edificio que da hacia la playa se instalarán ventanas más grandes que proporcionen mayor vista al mar desde cada habitación. En el
10 Además se menciona el edificio Vanderbilt en el Apéndice 6, que consiste de una carta de la Oficina Estatal de Preservación Histórica (OEHP), en la cual se indica que el Hotel Condado Beach no ha sido nominado ni incluido en el Registro Nacional de Lugares Históricos. Se incluye también otra carta de la misma oficina en la que solicita al proponente cierta información sobre el proyecto para poder comentar sobre el impacto del mismo en el Vanderbilt y una carta de los consultores que prepararon la DIA en la que indican que la OEHP no tiene jurisdicción sobre el asunto. Por otro lado, el edificio también se menciona como parte de la Evaluación Arqueológica Fase IA incluida en el Apéndice 12 de la DIA-F. CC-1999-969 61
interior, el edificio será remodelado para acomodar 71 habitaciones tipo `time share´ en lugar de las habitaciones existentes. Tendrá su propia piscina y acceso a la playa y estará conectado por su lado oeste al nuevo edificio de apartamentos.”
3. Página 39-40: “El Reglamento de Zonificación Especial del Condado [...] lista varios edificios que merecen conservarse. Según dicho Reglamento no se permitirá la destrucción de ninguna de las estructuras incluidas en dicha lista. En la lista se encuentra el edificio del Condado Vanderbilt, hoy día parte del hotel Condado Beach. Este edificio había sido modificado anteriormente en dos ocasiones para añadirle anejos que no eran compatibles con su diseño original. [...] Este proyecto respetará el diseño original de la fachada sur del edificio. [...] A la misma vez, se estará integrando esta estructura a un moderno complejo de edificios orientados hacia usos mixtos, desde residencial hasta comercial.”
4. Página 46: “El único elemento de valor histórico es el antiguo edificio Condado Vanderbilt. Se propone renovar el edificio y mantenerlo en su uso original de hotel.”
5. Página 82: “Las obras a llevarse a cabo en el Condado Vanderbilt consisten de la renovación del edificio para regresar a su diseño original. La [página 16] explica con detalle en qué consistirá la renovación.”
DMG alega que lo anterior es lo único que se requiere
incluir en una DIA, puesto que la DIA es sólo un instrumento
para asegurar que la conservación y el uso racional de los
recursos naturales han de tenerse propiamente en cuenta al
momento de tomar decisiones gubernamentales. Es decir, según
DMG sólo es necesario afirmar en la DIA, en esencia, que el
proyecto ha de mantener el diseño original del edificio
histórico. No tiene razón.
Para poder tener en cuenta el uso y la conservación de
los recursos naturales y culturales es necesario que las CC-1999-969 62
agencias gubernamentales pertinentes tengan cabal
conocimiento del tipo de obras que se llevarán a cabo en un
proyecto. En una declaración de impacto ambiental, “la
agencia gubernamental proponente tiene la obligación de
considerar y detallar por escrito todas las consecuencias
ambientales significativas vinculadas a la acción propuesta.”
Misión Industrial v. JCA, supra. Hemos dicho que este
requisito tiene un propósito dual.
Por un lado, se procura con ello que la propia agencia proponente considere a fondo las consecuencias ambientales significativas de la acción o proyecto que contempla. [...] Por otro lado, con la declaración de impacto ambiental también se persigue que se informe a las partes concernidas, al propio Gobierno y al público en general de las consecuencias ambientales aludidas, para que todos ellos puedan tomar la acción que estimen procedente sobre el proyecto propuesto. (Citas omitidas.)
Misión Industrial v. JCA, supra.
La información incluida en la DIA-F (que citamos arriba)
sobre las obras a llevarse a cabo en el Condado Vanderbilt no
es suficiente para cumplir con el propósito referido, toda
vez que impide que las agencias gubernamentales y otras
partes concernidas puedan examinar concretamente si se está
cumpliendo con el mandato del Reglamento del Condado. Por
ejemplo, no se explicó en la DIA en qué consiste el diseño
original del edificio. Solamente se menciona allí que se
habían añadido anejos al edificio en dos ocasiones
anteriores, sin explicar cómo éstos alteraron el diseño
original de la estructura. Más importante aun, tampoco se
explicó en qué consistirá la renovación de la estructura CC-1999-969 63
exterior del hotel y de su fachada sur para conservar el
diseño original ni cómo será la remodelación del edificio
para convertirlo en un hotel “time share”. En fin, la escasa
información incluida imposibilita examinar si en efecto se ha
de respetar el diseño original del edificio y su contexto
histórico, tal y como exige el Reglamento del Condado. No se
proveen datos concretos, sino meras aseveraciones sobre un
propósito. A pesar de que el Tribunal de Circuito de
Apelaciones entendió que las secciones citadas antes
demuestran que existe en la DIA-F “reconocimiento del valor
histórico y cultura[l] del edificio Condado Vanderbilt y
compromiso del proponente de respetar ese valor”, nos resulta
imposible llegar a la misma conclusión con la escasa
información incluida en la DIA-F. Lo que se incluye en ésta
no pasan de ser alegaciones conclusorias generales, sin
contenido concreto que permitan verificar lo afirmado. Erró,
por lo tanto, el foro recurrido al concluir que la JCA
cumplió con las normas reglamentarias aplicables a este
asunto.
2. Impacto del proyecto en el tránsito del sector del Condado.
El Municipio alega también que la DIA-F es deficiente
porque no atiende adecuadamente el impacto del proyecto con
respecto al tránsito vehicular del sector del Condado. En
particular, alega que la DIA-F no atiende “las graves
deficiencias que le fueron señaladas de forma específica en
el informe presentado por el Municipio de San Juan” en
relación a la DIA-P. Impugna también el Municipio la CC-1999-969 64
metodología utilizada por el proponente en su estudio de
tránsito y las conclusiones a las que llega el mismo según
estudios periciales encargados por el Municipio.11
El impacto del proyecto con respecto al tránsito en el
área del Condado es uno de los aspectos más neurálgicos de
toda esta controversia. La JCA reconoció la importancia del
problema del tránsito al tomar conocimiento oficial de éste
en su informe sobre la DIA-P. Era, por lo tanto, necesario
que la JCA emitiera determinaciones de hechos suficientes y
adecuadas en la DIA-F sobre la manera en que se habría de
atender este grave problema.
En una de las vistas públicas celebrada ante la JCA, el
Municipio hizo varios señalamientos sobre las deficiencias en
la DIA en cuanto a este asunto. El proponente “contestó”
estos comentarios críticos. La JCA, en su resolución
aprobando la DIA-F, recogió tanto los comentarios del
Municipio como las contestaciones del proponente. Sin
embargo, esto fue lo único que hizo. La JCA no formuló
determinaciones de hechos que resuelvan si en efecto las
11 La recurrida DMG expresa en su comparecencia ante nos que el Municipio “[e]n esencia, arguye que la evaluación del tránsito que aparece en la DIA-F no sirve porque así lo dictaminaron los peritos del Municipio. Suponemos que estos peritos del Municipio son los mismos que aprobaron la famosa escultura denominada `La Paloma´ en al Avenida Ashford (frente a los colegios St. John y Robinson) que tanto ha dado de qué hablar últimamente debido al monumental tapón que ha creado en este sector.” La recurrida aneja a su escrito un recorte de periódico sobre la referida estatua. Sobre estas y otras expresiones incluidas por todas las partes en sus comparecencias en el caso de autos, les recordamos que “[e]l abogado debe evitar, en todos los casos, la inconveniencia y la grosería de los términos, el empleo de imputaciones y de hechos extraños o inútiles al asunto....” (Enfasis suplido. CC-1999-969 65
deficiencias señaladas fueron corregidas, por lo que no
podemos avalar la conclusión de la JCA de que la DIA-F era
adecuada. Tal conclusión no está sostenida por evidencia
sustancial. Un estudio de la DIA-F, de los comentarios
presentados y las contestaciones provistas, así como de la
totalidad del expediente administrativo nos obliga a concluir
que los asuntos planteados no fueron atendidos adecuadamente.
Veamos.
El Municipio señaló que la DIA no discutía adecuadamente
el impacto sobre el tránsito de los accesos de servicio por
las calles Seaview y Vendig. Como ya hemos expresado, éstas
son calles angostas de carácter principalmente residencial
que actualmente sufren de una seria congestión vehicular.
Ante este señalamiento, el proponente se limitó meramente a
afirmar que como la operación de carga y descarga va a ser
fácil y rápida, no se anticipa que haya un impacto
significativo con respecto al tránsito de peatones que se
dirijan hacia la playa, y que los camiones que serán
utilizados serán pequeños. Explicó además que el impacto de
los camiones que servirán al proyecto será menor que el del
uso anterior.
En cuanto al flujo vehicular creado por el proyecto, el
Municipio indicó que la DIA no tenía detalles de la
metodología que fue utilizada para estimar el volumen de
tránsito ni tomó en consideración el tránsito en el sector,
su capacidad y el nivel de servicio de las vías de acceso y
Citas omitidas.) In re Cardona Alvarez, 116 D.P.R. 895 (1986). CC-1999-969 66
sus intersecciones. El estudio de tránsito presentado por el
proponente, para atender este aspecto del asunto, compara la
generación de viajes vehiculares hacia y desde el proyecto
con la generación de viajes del uso anterior. Se llega a la
conclusión en dicho estudio de que el proyecto:
“no generará más tránsito al sitio durante las horas pico AM y PM de días de semana, cuando se compara al uso de terrenos previo, cuando el Centro de Convenciones tenía un evento que trajera más de 130 viajes vehiculares al sitio durante las horas pico. Sin embargo, el Condado Beach Resort propuesto generará más tránsito al sitio durante las horas pico AM y PM de días de semana, en comparación al uso previo del terreno, cuando el Centro de Convenciones tenía un evento que produjera menos de 130 viajes vehiculares al sitio durante las horas pico.”
De igual modo, al evaluar la generación de tráfico del
proyecto en el sector, el proponente se limitó en su
“estudio” a comparar ambiguamente el proyecto propuesto con
la cantidad de tránsito que generaba el uso anterior de la
parcela. Por ejemplo, en cuanto a la generación de tránsito
durante las noches en fines de semana, el proponente expresa
que “se podría concluir que el Condado Trío generaba más
tránsito durante el fin de semana debido a los eventos de
gran escala que se llevaban a cabo en el Centro de
Convenciones.” La JCA no hizo ningún comentario ni tomó
ninguna determinación sobre este aspecto de la evaluación de
tránsito, la cual evidentemente es insuficiente para precisar
cuál ha de ser el impacto ambiental del proyecto en el
tránsito del sector.
El Municipio también señaló la necesidad de hacer un
estudio extra muros (“off-site”) para cuantificar el impacto CC-1999-969 67
que un desarrollo como el propuesto tendría en una zona como
la del Condado, tomando en consideración los cambios en los
patrones de uso y movibilidad del sector en relación con los
nuevos desarrollos en el sector, tales como el Hotel Marriot
y los nuevos establecimientos comerciales y residenciales así
como el nuevo estacionamiento del Hospital Presbiteriano.
Ante este señalamiento, el proponente respondió que debido a
que se espera que los impactos al tránsito del proyecto sean
similares a los del uso anterior, no se llevó a cabo un
estudio extra muros. Nuevamente, la JCA no hizo determinación
alguna sobre este asunto.
Además de estos señalamientos, el Municipio hizo otros
sobre el impacto del tránsito de las intersecciones no
semaforizadas, sobre los accesos y la circulación, la
transportación pública y sobre el impacto de los espacios de
estacionamiento en el tránsito. La JCA no formuló ninguna
determinación sobre estos asuntos tampoco. En su resolución
solamente indica que la DIA-F incluyó “el impacto en tránsito
de la operación de las instalaciones propuestas (Apéndices 8
y 23 de la DIA-F).”
En resumen, pues, la resolución de la JCA aprobando la
DIA-F no incluyó determinaciones de hechos suficientes y
adecuadas sobre el medular asunto del tránsito que el
proyecto generaría, por lo que la agencia incumplió con el
mandato en nuestra decisión anterior. Erró, por lo tanto, el
Tribunal de Circuito al concluir que las determinaciones de
la agencia “están ampliamente fundamentadas en el expediente
administrativo”. CC-1999-969 68
Según hemos demostrado, no hay determinaciones de la JCA
que sean adecuadas con respecto a los dos importantes
aspectos del proyecto aludidos antes. No obstante, aun
asumiendo que estas determinaciones de la JCA fuesen
suficientes, por ser la DIA sólo un instrumento de
planificación, la ARPE entonces debió atender y tomar una
postura sobre estos asuntos al momento de aprobar el
anteproyecto, el cual recibió su visto bueno sin haberse
resuelto de manera fehaciente el problema de la protección
del edificio Vanderbilt y del gravísimo problema de su
impacto sobre el tránsito. Si se considerase que los dos
problemas aludidos quedaban al menos identificados en la
Declaración de Impacto Ambiental, la ARPE entonces tenía el
deber de asegurarse de que dichos problemas fueran atendidos
adecuadamente por los proponentes del anteproyecto, antes de
extenderle su aprobación a éste. Cuando señalamos en Misión
Industrial v. J.C.A., supra, que una DIA era sólo un
instrumento de planificación, también indicamos que superada
la etapa de la aprobación de la DIA, al momento precisamente
de obtener los permisos particulares que eran necesarios para
continuar adelante con el proyecto propuesto, las agencias a
cargo de emitir dichos permisos tenían el deber y la
responsabilidad de velar concretamente porque se cumpliese de
modo riguroso con la política ambiental del país.
Identificado el problema en la DIA, la ARPE tenía la
obligación de resolverlo. Precisamente para ello existe la
DIA. No podía ser, pues, que en la DIA sólo se identificase
el problema ambiental, sin resolverlo, y que luego la agencia CC-1999-969 69
a emitir el primer permiso importante ignorase el problema
ambiental totalmente, descansando en la DIA. No es ese el
proceso previsto en Misión Industrial v. JCA, supra. En este
caso, la ARPE aprobó indebidamente el anteproyecto en
cuestión, en vista de que en la DIA dos aspectos de suma
importancia no fueron examinados con el cuidado que
ameritaban. En consecuencia, no se cumplió con lo que exige
la política pública ambiental del país.
3. La consideración de alternativas en la DIA-F.
Finalmente, el Municipio alega que la DIA-F no cumplió
con los requisitos reglamentarios en cuanto a la discusión de
alternativas. Según el Municipio, en el Informe del Panel
Examinador sobre la DIA-P se señaló la necesidad de que se
discutieran de forma extensa alternativas adicionales al
proyecto propuesto. La DIA-P discutía las alternativas de no
construir, la de remodelar y restaurar las estructuras
existentes, y la del proyecto del Condado Beach Resort. Alega
el Municipio que en la DIA-F solamente se añadió una
alternativa y se amplió superficialmente la discusión de las
tres alternativas discutidas en la DIA-P, incumpliendo de
esta manera con lo requerido por el Panel Examinador y por la
reglamentación aplicable.
La sección 5.3.7 del Reglamento de Declaraciones de
Impacto Ambiental (R-DIA) dispone que “[d]eberá presentarse,
a manera de comparación, el impacto ambiental de la acción
propuesta y de sus alternativas, de manera que se precisen
las cuestiones bajo evaluación y se provean alternativas de CC-1999-969 70
selección para los funcionarios y el público.” Esta sección
también establece que las agencias deberán:
a. Objetivamente considerar y evaluar toda alternativa razonable, y exponer en forma concisa las razones para excluir aquellas alternativas que sean eliminadas de evaluación detallada.
b. Dar consideración substancial a cada alternativa evaluada en forma detallada, incluyendo la acción propuesta, de manera que las personas que utilicen la DIA puedan evaluar y comparar los méritos de cada alternativa.
c. Incluir alternativas razonables que no estén dentro de la programación de la agencia proponente, a tenor con los planes de desarrollo de la región.
ch. Incluir la alternativa de no llevar a cabo la acción propuesta.
d. Identificar la alternativa preferida por la agencia proponente en la DIA Preliminar.
e. Incluir las medidas de mitigación de efectos adversos al ambiente no discutidas en la acción o en las alternativas propuestas.
Sobre el requisito de la discusión de alternativas,
hemos señalado que “no se pretende que la agencia proponente
examine todo tipo de proyecto alterno que pueda concebirse.
Lo esencial es que quede demostrado que el curso de acción
propuesto es, en balance, el de menor impacto ambiental, a la
luz de todos los factores legítimos que son pertinentes.”
Misión Industrial v. JCA, supra. La jurisprudencia de Estados
Unidos explica que este requisito sirve varios objetivos.
The detailed statement aids a reviewing court to ascertain whether the agency has given the good faith consideration to environmental concerns discussed above, provides environmental information to the public and to interested departments of government, and prevents stubborn problems or CC-1999-969 71
significant criticism from being shielded from internal and external scrutiny.
Grazing Fields v. Goldschmidt, 626 F. 2d 1068, 1072 (1er Cir.
1980).
Se ha resuelto, además, que el proceso de la
consideración de alternativas es absolutamente necesario. A
esos efectos, se ha dicho que
It is absolutely essential [...] that the decisionmaker be provided with a detailed and careful analysis of the relative environmental merits and demerits of the proposed action and possible alternatives, a requirement that we have characterized as the “linchpin of the entire impact statement”. Natural Resources Defense Council v. Callaway, 524 F. 2d 79 (2do Cir. 1975).
El criterio para determinar cuáles alternativas deben
ser discutidas y con cuánta profundidad es el de
razonabilidad. Grazing Fields v. Goldschmidt, supra; Natural
Resources Defense Council v. Callaway, supra; Fayatteville
Area Chamber of Commerce v. Volpe, 515 F. 2d 1021 (4to Cir.
1975); Iowa Citizens for Environmental Quality v. Volpe, 487
F. 2d 849, 853 (8vo Cir. 1973). Véase, Vermont Yankee Nuclear
Power Corp. v. NRDC, 435 U.S. 519, 551 (“Courts cannot force
agencies to include within an [Environmental Impact
Statement] alternatives too fanciful or hypothetical.”) Por
lo tanto, aunque no es necesario discutir toda alternativa
imaginable, Misión Industrial v. JCA, supra, la DIA debe
considerar aquellas alternativas que cumplan con las metas
del proyecto parcial o completamente, Natural Resources
Defense Council v. Callaway, supra. CC-1999-969 72
Con estos principios normativos en mente, nos
corresponde examinar si la discusión de alternativas en la
DIA-F en el caso de autos fue adecuada.
La DIA-P preparada por la agencia proponente en el caso
de autos consideraba y discutía tres alternativas: (a)
alternativa de no construir; (b) alternativa de remodelar y
restaurar las estructuras existentes; (c) alternativa de
remodelación del Hotel Condado Vanderbilt y la construcción
de estructuras nuevas. El 7 de diciembre de 1998, el Panel
Examinador rindió un informe concluyendo que
(5) Las alternativas discutidas en la DIA-P son bien someras y solamente se discute la opción de no construir, la opción del proyecto y una tercera opción que es restaurar el complejo en la forma presente. La discusión de las alternativas debe ser más extensa e incluir más alternativas.
La DIA-F describe cuatro alternativas: las tres
alternativas descritas en la DIA-P y la alternativa de ubicar
el proyecto en otra propiedad. El Municipio alega que se
debió considerar el desarrollo del proyecto en menor
intensidad o con modificaciones tal que “provea un mayor
acceso peatonal a la playa y visual al mar, que favorezca el
flujo peatonal, que contribuya positivamente a aliviar los
problemas de tráfico e infraestructura del sector y que
proteja al máximo las edificaciones de valor histórico
mientras ayuda a revitalizar económicamente el área.” Por su
parte, la recurrida DMG alega que se cumplió con el mandato
de la Ley 9 y el R-DIA pero “lo que pasa, claro está, es que
la determinación de la JCA avalando la DIA-F representa una
decisión que no es del agrado del Municipio.” CC-1999-969 73
Al evaluar la discusión de alternativas en la DIA-F del
proyecto en cuestión a la luz de la normativa antes señalada,
es evidente que la JCA no cumplió con los requisitos
pertinentes, que requieren considerar y evaluar objetivamente
toda alternativa razonable de manera que las personas que
utilicen la DIA puedan evaluar y comparar los méritos de cada
alternativa. Las alternativas discutidas no son suficientes
para cumplir con el mandato constitucional ni con el
propósito de las declaraciones de impacto ambiental. La
discusión de alternativas en el caso de autos no demuestra
que se haya dado seria consideración a conocidas soluciones
alternas para el logro de sus objetivos. Del propio récord
administrativo surge la necesidad de considerar otras
alternativas. Como hemos visto a lo largo de esta opinión,
para poder construir el proyecto de autos tal y como se
diseñó se han tenido que solicitar múltiples variaciones a
los requisitos reglamentarios. La gran mayoría de las
variaciones solicitadas afectan cuestiones ambientales de
importancia. En vista de esto, era razonable considerar como
alternativa la construcción del proyecto propuesto, con las
modificaciones necesarias para cumplir cabalmente con los
requisitos reglamentarios. La JCA no consideró esta
alternativa lógica, prefiriendo avalar un proyecto que sólo
podía aceptarse si se concedían las múltiples variaciones que
no cumplían con las disposiciones reglamentarias. No era ni CC-1999-969 74
hipotético ni especulativo considerar como alternativa un
proyecto con modificaciones que permitiesen la consecución de
las metas propuestas para el proyecto con el menor impacto
ambiental posible. La JCA no consideró esta crucial
alternativa, lo que vició la aprobación que le extendió a la
DIA-F.
IV.
Es menester, para concluir, que expresemos nuestra honda
preocupación con la actuación de la ARPE y de la JCA en el
caso de autos. Dichos organismos abdicaron sus funciones
fiscalizadoras e incumplieron con sus obligaciones jurídicas
al impartirle aquí su aprobación administrativa a un proyecto
plagado de violaciones a las leyes y reglamentos aplicables.
El referido proyecto:
1. no cumplía con los requisitos de espacios de
estacionamiento para automóviles;
2. no cumplía con los requisitos de estacionamiento de
carga y descarga;
3. no cumplía con los requisitos sobre construcciones en
la zona marítimo-terrestre;
4. no cumplía con los requisitos sobre vistas al mar.
Además, el proyecto se aprobó de un modo viciado
procesalmente, ya que se incurrió en las siguientes otras
violaciones:
5. no se autorizó a tiempo la intervención del Municipio
de San Juan en los procedimientos ante la ARPE; CC-1999-969 75
6. no se celebraron unas vistas públicas que requiere la
Ley Orgánica de la ARPE;
7. no se preparó una DIA-F adecuada, antes de aprobar el
proyecto;
8. no se atendió adecuadamente el problema de la
conservación del histórico edificio Vanderbilt;
9. no se atendió adecuadamente la consideración del
impacto del proyecto sobre el grave problema de
tránsito del área del Condado;
10. no se consideraron alternativas razonables al
proyecto propuesto que cumpliesen con todos los
requisitos reglamentarios;
11. se concedieron variaciones invalidas a múltiples
disposiciones reglamentarias;
12. se utilizó en la decisión de ARPE un reglamento nulo
de la Junta de Planificación.
En vista de estas doce (12) violaciones serias a las
leyes y reglamentos aplicables, es evidente que las agencias
gubernamentales que tenían jurisdicción sobre este proyecto
sencillamente no cumplieron con los importantes deberes que
el ordenamiento jurídico les impone. Rindieron su
responsabilidad de un modo alarmante, para aprobar de manera
festinada e infundada un proyecto inadecuado. Se trata de una
conducta altamente reprochable, que defrauda la confianza
pública en los procesos administrativos y que hace burla de
las normas jurídicas que todos estamos llamados a cumplir.
Todo el entramado de ley que existe en el país para ordenar CC-1999-969 76
racionalmente el desarrollo urbano y para proteger el
ambiente y los recursos naturales se socava seriamente cuando
los organismos administrativos que lo tienen a su cargo
actúan ilícitamente como lo hicieron las agencias referidas
aquí.
Erró seriamente también el foro apelativo, al no
realizar debidamente su función revisora y convertirse en un
mero sello de goma de la autoridad administrativa.
Finalmente, debemos volver a señalar algo que hemos
expresado en reiteradas ocasiones:
“[...] al evaluar estos reclamos no intervenimos indebidamente con el funcionamiento de la Rama Ejecutiva. No se pretende paralizar una obra, sino asegurar que se cumplan los requisitos estatutarios de estirpe constitucional, garantizar la conservación del ambiente y la salud de los ciudadanos afectados.” García Oyola v. JCA, res. el 21 de febrero de 1997, 142 D.P.R. ___ (1997), 97 JTS 25, pág. 662. Cuando el escrutinio de la JCA ha sido responsable e independiente y la agencia proponente ha cumplido cabalmente con sus deberes ministeriales, le hemos dado la merecida deferencia tanto a las determinaciones de la JCA, como a las actuaciones de la agencia proponente. Misión Industrial v. Junta de Planificación, supra.
En este caso, no se cumplieron los deberes ministeriales
referidos, por lo que no merecen deferencia las
determinaciones administrativas en cuestión.
V.
Por los fundamentos antes expuestos, procede que se
expida el recurso y se dicte sentencia para revocar la
dictada por el Tribunal de Circuito de Apelaciones así como
las resoluciones emitidas por la Administración de CC-1999-969 77
Reglamentos y Permisos y la Junta de Calidad Ambiental que
han sido impugnadas en este recurso.
JAIME B. FUSTER BERLINGERI JUEZ ASOCIADO CC-1999-969 78
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de la presente, se dicta sentencia revocando la dictada por el Tribunal de Circuito de Apelaciones así como las resoluciones emitidas por la Administración de Reglamentos y Permisos y la Junta de Calidad Ambiental que han sido impugnadas en este recurso.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria General. El Juez Asociado señor Hernández Denton emitió Opinión de Conformidad. El Juez Asociado señor Corrada del Río emitió Opinión Disidente, a la que se unen los Jueces Asociados señores Rebollo López y Rivera Pérez.
Isabel Llompart Zeno Secretaria del Tribunal Supremo CC-1999-969 79
Municipio de San Juan Demandante-Peticionario
v. CC-1999-969 Certiorari
Junta de Calidad Ambiental, etc. Demandados-Recurridos
Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado Señor Hernández Denton.
Coincidimos con el criterio mayoritario de
este Tribunal al revocar la sentencia dictada por
el Tribunal de Circuito de Apelaciones, así como
las resoluciones emitidas por la Junta de Calidad
Ambiental y la Administración de Reglamentos y
Permisos en el caso del proyecto conocido como el
“Condado Trío”.
En particular, nos complace mucho que esta
Curia finalmente adopte un criterio especialmente
riguroso para revisar las decisiones de las
agencias administrativas en asuntos ambientales.
Como bien expresa la mayoría “[l]os Tribunales
tenemos el deber de fiscalizar rigurosamente las CC-1999-969 80
decisiones de dichas agencias gubernamentales, para asegurar que
desempeñen cabalmente sus importantísimas funciones, y para que el país
no pierda la fe en dichas instituciones.” En efecto, el análisis
mayoritario parte de la premisa que los tribunales tienen que asegurar
que las agencias administrativas cumplan con su obligación de examinar
cuidadosamente las implicaciones ambientales de las decisiones en
proyectos como el del Condado Trío.
Entendemos que mediante esta decisión, el Tribunal en efecto ha
abandonado la óptica en extremo laxa de revisión judicial que en otras
ocasiones hemos criticado. Véase Misión Industrial v. Junta de Calidad
Ambiental, res. el 29 de junio de 1998, 98 TSPR 85, (Op. Dis. del Juez
Asociado señor Hernández Denton).
I
En mayo de 1998, Development Management Group (en adelante “DMG”)
presentó ante la Administración de Reglamentos y Permisos (en adelante
“ARPE”) una consulta sobre la conformidad del proyecto “Condado Beach
Resort” con el Reglamento de Zonificación. El proyecto propone la
demolición de todas las estructuras del área (excepto el Hotel Condado
Vanderbilt) y la construcción de un complejo hotelero e industrial.
En julio de 1999, ARPE aprobó el anteproyecto propuesto por DMG y
otorgó diversas variaciones, entre las que se encontraba la reducción
de los requisitos de estacionamiento.
En el ínterin -y como parte de la mencionada consulta- DMG y ARPE
presentaron una Declaración de Impacto Ambiental Preliminar (en
adelante "DIA-P") ante la Junta de Calidad Ambiental (en adelante
“JCA”). Luego de un proceso de vistas públicas, evaluaciones y
enmiendas, el 2 de marzo de 1999 la JCA aprobó una Declaración de
Impacto Ambiental Final (en adelante "DIA-F"). En su resolución, la
JCA no emitió determinaciones de hechos ni conclusiones de derecho por
lo que el Municipio de San Juan impugnó la misma ante los foros
pertinentes. Luego de que el Tribunal de Circuito de Apelaciones
confirmara la resolución de la JCA y de que el Municipio acudiera ante CC-1999-969 81
nos, el 5 de octubre de 1999 paralizamos las obras de demolición y
dejamos sin efecto la resolución de la JCA sobre la DIA-F por no
contener determinaciones de hechos y conclusiones de derecho. Municipio
de San Juan v. Junta de Calidad Ambiental, res. el 5 de octubre de
1999, 99 TSPR 147.
El 19 de noviembre de 1999, la JCA emitió otra resolución esta vez
con determinaciones de hechos aprobando la DIA-F.
Posteriormente el Municipio impugnó ante el Tribunal de Circuito
de Apelaciones las dos (2) resoluciones emitidas: 1) la de la JCA
aprobando la DIA-F presentada por ARPE y DMG, y 2) la de ARPE sobre la
aprobación en los méritos del anteproyecto propuesto por DMG y sobre la
concesión de las variaciones. El Municipio cuestionó ante dicho foro la
adecuacidad de la DIA-F presentada y la razonabilidad o arbitrariedad
de las variaciones concedidas por ARPE. Impugnó además la validez de la
resolución de la Junta de Planificación en la que se basó ARPE para
aprobar el anteproyecto del Condado Beach Resort; así como la actuación
de ARPE al ampararse en ella para tales fines; la privación de su
derecho a intervenir y participar efectivamente ante ARPE; y la
aprobación del referido anteproyecto sin la celebración de una vista
pública según requiere la ley, entre otras cosas. El foro apelativo
denegó la expedición de ambos recursos, razón por la cual el Municipio
recurre ante nos.
II
La correcta adjudicación de las controversias planteadas requiere
una delimitación previa de los criterios con los que este Tribunal ha
de revisar las referidas determinaciones administrativas. Esto es, ante
los hechos de este caso debemos determinar, como cuestión de umbral,
cuál es el criterio de revisión judicial aplicable. Veamos.
A
El ámbito de la revisión judicial de las determinaciones de las
agencias administrativas comprende: (1) la concesión del remedio CC-1999-969 82
apropiado; (2) la revisión de las determinaciones de hecho de acuerdo
al criterio de evidencia sustancial; y (3) la revisión completa y
absoluta de las conclusiones de derecho. Municipio de San Juan v.
Junta de Calidad Ambiental, res. el 5 de octubre de 1998, 99 TSPR 147;
Miranda v. C.E.E., res. el 25 de octubre de 1996, 141 D.P.R. ___
(1996). Véase además Demetrio Fernández Quiñones, Derecho
Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, sec.
9.3, pág. 521 (1993).
El propósito principal de tal revisión es delimitar la discreción
de las agencias y asegurarse que cumplan sus funciones conforme a la
ley. Municipio de San Juan v. Junta de Calidad Ambiental, supra;
Misión Industrial v. Junta de Planificación, res. el 30 de junio de
1998, 98 TSPR 86, 146 D.P.R. ___ (1998). Tiene, además, como función
cardinal asegurar que los organismos administrativos actúen dentro del
marco del poder delegado y en forma consistente con la política pública
legislativa. Misión Industrial v. Junta de Planificación, Id.; Miranda
v. C.E.E., supra.
En cuanto a las determinaciones de hecho, es norma conocida que el
alcance de la revisión judicial se circunscribe al criterio de
evidencia sustancial. Conforme a éste, las determinaciones que una
agencia administrativa haga de los hechos serán respetadas por un
tribunal en revisión si las mismas están apoyadas en evidencia
sustancial obrante en el expediente administrativo. Así pues, un
tribunal debe considerar la totalidad del expediente y examinar si
existe evidencia contradictoria que menoscabe el punto de vista de la
agencia. Hilton Hotels v. Junta de Salario Mínimo, 74 D.P.R. 670, 686
(1953). De haberla, debe examinarse si la determinación de la agencia
es razonable, es decir “que una mente razonable podría aceptar [la]
como adecuada para sostener una conclusión”. Hilton Hotels, supra.
A tenor con lo anterior, los tribunales tradicionalmente se
limitan a evaluar si la decisión de la agencia es razonable o
arbitraria y no si hizo una determinación correcta de los hechos ante CC-1999-969 83
su consideración. Si la interpretación de los hechos es razonable, los
tribunales, de ordinario, deben sostener el criterio de la agencia y no
sustituirlo por el suyo. Associated Insurance Agencies, Inc. v.
Comisionado de Seguros, res. el 26 de noviembre de 1997, 144 D.P.R.
____ (1997); Junta de Relaciones del Trabajo v. Línea Suprema, 89
D.P.R. 846 (1964). De ahí que las determinaciones de hecho de las
agencias administrativas gocen de un alto grado de deferencia por parte
de los tribunales revisores.
Este sin dudas es el criterio de revisión judicial que la Ley
sobre Política Pública Ambiental ha provisto para escrutar las
determinaciones de hechos realizadas por la Junta de Calidad Ambiental
pues, según establece, las mismas “serán concluyentes si están
sostenidas por evidencia sustancial”. 12 L.P.R.A. sec. 1134(g).
De otra parte, en cuanto a las conclusiones de derecho, la Ley
sobre Política Pública Ambiental nada dispone, por lo que de modo
supletorio aplica el criterio estatuido por la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme. De esta forma, las conclusiones de derecho
“serán revisables en todos sus aspectos por el tribunal.” 3 L.P.R.A.
sec. 2175. No obstante, y en virtud del reconocimiento de su pericia y
experiencia especializada, se concede cierta deferencia a las
interpretaciones que hagan las agencias del estatuto que instrumentan.
Esto, sin perjuicio de que tal deferencia no sea considerada como un
“dogma inflexible que impide la revisión judicial si no existen las
condiciones que sostienen la deferencia. Cuando la interpretación que
del estatuto hace la agencia produce resultados inconsistentes o
contrarios al propósito de la ley, o afecta sustancialmente derechos
fundamentales, el criterio administrativo claramente no puede
prevalecer.” Associated Insurance Agencies, Inc. v. Comisionado de
Seguros, res. el 26 de noviembre de 1997, 144 D.P.R. ___ (1997).
Por otro lado, cuando los asuntos sujetos a revisión judicial son
cuestiones mixtas, de hechos y de derecho, la norma es que las mismas
han de ser consideradas como de derecho, por lo que serán revisadas por CC-1999-969 84
los tribunales en todos sus aspectos y no bajo el prisma del criterio
deferente de evidencia sustancial. Garriga v. Comisión Indstrial, 87
D.P.R. 715 (1963); véase Misión Industrial v. Junta de Calidad
Ambiental, res. el 29 de junio de 1998, 98 TSPR 85, (Op. Dis. del Juez
Asociado señor Hernández Denton); Fernández Quiñónez, supra, sec. 9.4,
pág. 548.
Son éstas las normas que rigen nuestro actual ordenamiento
administrativo. No obstante, para tener un cuadro completo, debe
matizarse el ámbito de la revisión judicial de las agencias
administrativas en casos de índole ambiental.
B
Las agencias involucradas en actividades que puedan impactar
adversamente al ambiente tienen el ineludible deber constitucional de
conducirse conforme a la más eficaz conservación de los recursos
naturales y al mayor desarrollo y aprovechamiento de los mismos.
Const. E.L.A. Art. VI, sec. 19.
Sin dudas, la inclusión de esta máxima en nuestro texto
constitucional representó algo más que una mera aspiración. Se trata
más bien de un deber, de un mandato, que tienen todas las ramas
políticas puertorriqueñas de cumplir con esta clara política pública
cuya génesis es de rango constitucional. Paoli Méndez v. Rodríguez,
138 D.P.R. 49 (1995); Misión Industrial v. Junta de Calidad Ambiental,
res. el 29 de junio de 1998, 98 TSPR 85; Federación de Pescadores de
Playa Picúa v. Junta de Planificación, res. el 27 de mayo de 1999, 99
TSPR 82.
Se trata, también, de una norma sustantiva que fija un criterio
jurídico para medir la validez de las actuaciones del Estado cuando las
mismas tienen el potencial de afectar el ambiente. Misión Industrial
v. Junta de Calidad Ambiental, res. el 29 de junio de 1998, 98 TSPR 85.
La conservación de nuestros recursos naturales es, en fin, un principio
jurídico y social que debe primar sobre toda actividad gubernamental. CC-1999-969 85
Por otra parte, la Ley Sobre Política Pública Ambiental, 12
L.P.R.A. secs. 1121-1142, se estableció por la Asamblea Legislativa
puertorriqueña con el propósito de cumplir con el mandato que impone el
Art. VI, sec. 19 de nuestra Constitución. A tales efectos, instruye a
todas las agencias y organismos del Gobierno a que “al máximo grado
posible [ ] interpreten, implementen y administren todas las leyes y
cuerpos reglamentarios vigentes en estricta conformidad” con la
política pública que allí se establece. 12 L.P.R.A. sec. 1124. Además,
las disposiciones de dicha Ley “constituyen un mandato legislativo
deliberado, que está en sustancial armonía con el de la Constitución.”
Misión Industrial v. Junta de Calidad Ambiental, res. el 29 de junio de
1998, 98 TSPR 85.
Ahora bien, aunque en general la revisión judicial de las
determinaciones de las agencias administrativas debe realizarse bajo
los parámetros de la normativa administrativa imperante, la función
revisora de este Tribunal debe enmarcarse dentro de esta política
pública de tan trascendental importancia.
Por ende, al determinar cuál será el criterio de revisión judicial
aplicable a los casos de naturaleza ambiental, debemos considerar la
importante presencia de la ya mencionada política pública
constitucional sobre la conservación de los recursos naturales. Véase,
Misión Industrial v. Junta de Calidad Ambiental, res. el 29 de junio de
1998, 98 TSPR 85 (1998) n. 33. (“[D]ebemos destacar que toda
interpretación sustantiva y procesal que le debemos adscribir al
esquema estatutario en materia ambiental debe estar permeada [sic] por
el hecho de que la protección a los recursos naturales y nuestro medio
ambiente en nuestra jurisdicción es de rango constitucional”). Para
ello podemos utilizar, a modo de guía, la experiencia de otras
jurisdicciones ante similares situaciones.
C
En la jurisdicción federal, donde no existe un mandato
constitucional para la conservación de los recursos naturales, los CC-1999-969 86
tribunales han desarrollado una doctrina de escrutinio para la revisión
judicial de decisiones administrativas relacionadas con asuntos
ambientales. Así, bajo la National Environmental Policy Act, 42 USCA
sec. 4321 et seq., cuyo esquema procesal adoptamos en nuestra Ley sobre
Política Pública Ambiental, supra, se ha resuelto que las agencias
tienen el deber de examinar cuidadosamente las consecuencias
ambientales de las acciones que tengan el potencial de impactar
significativamente el ambiente (“a ‘hard look’ at environmental
consequences”). Kleppe v. Sierra Club, 427 U.S. 390, 96 S.Ct. 2718;
Robertson v. Methow Valley, 490 U.S. 331, 109 S.Ct. 1835).
Esta doctrina, llamada la de “hard look” o escrutinio riguroso,
propone que, como parte de todo proceso administrativo, una agencia
incluya los riesgos significativos al ambiente entre sus criterios al
tomar una decisión sobre un proyecto. Como acertadamente ha concluido
el Tribunal Supremo de los Estados Unidos “an agency must allow all
significant environmental risks to be factored into the decision
whether to undertake a proposed action". Baltimore Gas & Electric Co.
v. NRDC, 462 U.S. 87, 103 S.Ct. 2246 (1983). Misión Industrial v.
Junta de Calidad Ambiental, res. el 29 de junio de 1998, 98 TSPR 85
(Op. Dis. del Juez Asociado señor Hernández Denton). Véanse además los
pronunciamientos que sobre esta materia emitiera el Tribunal de
Circuito de Apelaciones en Misión Industrial v. Junta de Planificación,
KLRA9600284, Sentencia del 20 de mayo de 1997 (Panel Integrado por la
Jueza Fiol Matta –ponente-, la Jueza Rodríguez de Oronoz y el Juez
Gierbolini).12
12 Véanse además, Neighbours of Cuddy Mountain v. U.S. Forest Service, 137 F.3d 1372 (9no Cir. 1998); Blue Mountains Biodiversity Project v. Blackwood, 161 F.3d 1208 (9no Cir. 1998); Mucleshoot Indian Tribe v. U.S. Forest Service, 177 F.3d 800 (9no Cir. 1999); Maryland-National Capital Park & Planning Comm. v. United States Postal Service, 487 F.2d 1029 (DC Cir. 1973); Citizen’s Comm. for Environmental Protection v. United States Coast Guard, 456 F.Supp. 101, 117 (N.J. 1978) (“substantial inquiry”); Chatauqua County Environmental Defense Council v. EPA, 452 F.Supp. 69, 78 (N.J. 1978) (“thorough review”); Greater Boston Television Corp. v. F.C.C. 444 F.2d 841 (D.C. Cir. 1970). CC-1999-969 87
Según esta doctrina, los tribunales deben asegurarse que la
agencia identifique las áreas relevantes de preocupación ambiental.
Además, se faculta a los tribunales para exigir a la agencia que
demuestre que la acción propuesta, en efecto, tiene un impacto
ambiental poco significativo. Daniel R. Mandelken, NEPA Law and
Litigation sec. 8.02[10], pág. 8-22 (1992).
Dicha doctrina, por tanto, tiene el efecto de requerir que el
Poder Judicial tenga una visión más rigurosa de las determinaciones
administrativas con impacto ambiental. Daniel R. Mandelken, NEPA Law
and Litigation sec. 8.02[10], pág. 8-21 (1992). A pesar de que la
obligación de considerar seria y cuidadosamente las implicaciones
ambientales la ostentan principalmente las agencias, es a los
tribunales a quienes consiguientemente, les corresponde asegurar que
éstas han actuado conforme a esa responsabilidad. De esta forma, la
única manera de llevar a cabo una revisión judicial adecuada que dé fe
del cumplimiento de dicha obligación es evaluando la determinación de
la agencia con el mismo prisma que ésta utilizó o que debió haber
utilizado. Misión Industrial v. Junta de Calidad Ambiental, res. el 29
de junio de 1998, 98 TSPR 85 ((Op. Dis. del Juez Asociado señor
Hernández Denton).
El nivel de escrutinio con el cual los tribunales puertorriqueños
deben asumir la revisión de las determinaciones ambientales tiene que
estar determinado por el carácter constitucional de nuestra política
pública en esta materia. La doctrina del escrutinio riguroso (“hard
look”) es, por ende, un criterio de revisión judicial particular para
los casos en que se atente contra la estabilidad de nuestros recursos
naturales. Es además, en nuestro contexto, un estándar de revisión
judicial a tono con nuestra realidad constitucional.
Sobre este asunto el Profesor Carlos Díaz Olivo ha dicho que:
“Al incluir en la Constitución un mandato expreso de protección al ambiente, los constituyentes hicieron una determinación, a nombre de futuras generaciones, de que lo relativo a los recursos naturales se conceptualizara y considerara como un derecho de rango constitucional y, por CC-1999-969 88
consiguiente, un asunto eminentemente jurídico dentro del ámbito principal de los tribunales. Esto significa que, al ser un asunto legal y, sobre todo, de índole constitucional, no existe razón por la que los tribunales deben observar una deferencia especial para con las determinaciones administrativas, pues el ‘expertise’ sobre asuntos constitucionales es de los tribunales.” Carlos E. Díaz Olivo, La Posibilidad de la Creación de un Derecho Puertorriqueño Dentro del Esquema Actual de Relaciones Entre Puerto Rico y los Estados Unidos, 60 Rev. Jur. Col. Abo. Núm. 3, 66, en la pág. 71.
Con esto, no pretendemos atribuirnos una facultad revisora
desmedida e inusitada. Recordemos que nuestro esquema estatutario
ambiental establece que las determinaciones de hechos serán escrutadas
según el criterio de evidencia sustancial. No obstante, si bien es
cierto que un tribunal, al revisar una determinación administrativa,
debe actuar con deferencia y no puede sustituir el juicio de la agencia
por el suyo en cuanto a la corrección de una acción propuesta o
realizada, no es menos cierto que el fiel cumplimiento de los
organismos gubernamentales con nuestra política pública constitucional
y estatutaria es de nuestra total incumbencia.13
Toda vez que el Gobierno de Puerto Rico tiene la obligación legal
y constitucional de actuar conforme a determinadas metas ambientales,
le corresponde a este Tribunal, como cuestión de derecho, utilizar una
revisión cuidadosa que fiscalice y asegure el cumplimiento de los
organismos estatales con esa política pública.
Así pues, mediante la decisión de hoy, nos aseguramos que las
agencias pertinentes den una consideración seria y profunda a las
implicaciones ambientales de todo proyecto ante sí. Esto es, que las
agencias hayan empleado un escrutinio riguroso de las consecuencias
ambientales de sus decisiones.
III
13 “Under this standard, review consists only of insuring that the agency took a ‘hard look’”. Neighbors of Cuddy Mountain v. U.S. Forest Service, supra, en la pág, 1376. “We must defer to agency’s decision that is ‘fully informed and well-considered’”. Blue Mountains Biodiversity Project v. Blackwood, supra, en la pág. 1211. CC-1999-969 89
Es precisamente este enfoque el que una mayoría de este Tribunal
ha demostrado tener en el caso de autos. A tenor con esta doctrina de
revisión judicial, la Opinión mayoritaria examina cuidadosamente la
resolución mediante la cual la Junta de Calidad Ambiental avaló la
Declaración de Impacto Ambiental presentada por ARPE y DMG.
Según el riguroso criterio empleado por esta Curia, aunque la
aprobación que la JCA dio a dicha DIA fue sustentada por las
determinaciones de hecho y conclusiones de derecho contenidas en la
resolución, las mismas no fueron suficientes para que pudiéramos
realizar una verdadera y profunda evaluación sobre el cumplimiento de
dicha agencia con su deber primordial de propulsar adecuadamente
nuestra política pública ambiental. Así, por ejemplo, al evaluar el
impacto del proyecto con respecto al tránsito en el área del Condado y
el impacto del proyecto sobre el edificio Condado Vanderbilt,
rechazamos el que la JCA no expresara claramente su postura sobre si
estos asuntos fueron verdaderamente atendidos en la DIA, aunque sí los
discutió en su resolución. En fin, la JCA no demostró que en efecto
haya considerado y ponderado seriamente el impacto ambiental de dichos
problemas.
Además, este Tribunal correctamente y con firmeza rechaza
enérgicamente la intolerable práctica en que incurrieron las agencias
mencionadas al promover y aprobar un proyecto plagado de las
irregularidades discutidas en la Opinión del Tribunal y al ignorar
crasamente los requisitos legales y reglamentarios pertinentes.
Sin lugar a dudas, durante las diferentes etapas del proceso de
aprobación de este proyecto, la Administración de Reglamentos y
Permisos y la Junta de Calidad Ambiental demostraron un total
menosprecio e indiferencia para con el fiel cumplimiento de sus
funciones legales. El cúmulo de anomalías que estas agencias dejaron
pasar por alto y que ellas mismas propiciaron no puede llevar sino a la
conclusión de que a estos organismos, encargados de instrumentar
nuestra política pública ambiental, les corroe una despreocupada e CC-1999-969 90
inescrupulosa actitud que representa verdaderamente una abdicación de
su deber principal de fomentar el mayor bienestar de la comunidad
puertorriqueña.
Resulta inexplicable, por ejemplo, la omisión que ARPE hizo de los
claros requisitos del Reglamento del Condado sobre la autorización de
variaciones para esa área. Más insólito, sin embargo, resulta el que
esa agencia fundamente su aprobación de tales variaciones en una
resolución de la Junta de Planificación diseñada precisamente para
evadir dichas restricciones sin cumplir con el trámite legal
correspondiente. Todo esto, a sabiendas de que el proyecto no cumplía
con los requisitos de estacionamiento; con las distancias mínimas
requeridas para proyectos que colindan con la zona marítimo-terrestre;
y con los requisitos sobre vistas al mar.
Por otra parte, la aprobación a destiempo que ARPE impartió a la
solicitud de intervención del Municipio de San Juan, así como el no
celebrar una vista pública antes de la aprobación del anteproyecto, es
fuente de suma preocupación. Ambas actuaciones, a todas luces ilegales,
opacaron indebidamente la pureza y cabal participación ciudadana que
debe imperar en procedimientos de esta naturaleza e importancia. El
negligente y abandonado comportamiento exhibido por la referida agencia
en estas instancias le presta un flaco servicio a la ciudadanía, pues
pone en tela de juicio la seriedad con la que asume la importante
responsabilidad social que ostenta.
Por entender que las mencionadas actuaciones de las agencias
administrativas merecen nuestra más enérgica desaprobación, estamos
conformes con la Opinión de la mayoría de este Tribunal. Es también el
alcance de la revisión judicial utilizada en el día de hoy lo que ha
motivado esta expresión de conformidad.
Federico Hernández Denton Juez Asociado CC-1999-969 91
Municipio de San Juan * * Peticionario * * v. * * Junta de Calidad Ambiental; * Administración de Reglamentos * y Permisos; Development * CC-1999-969 Management Group, Inc. * * Recurridos * ****************************** * Municipio de San Juan * * Peticionario * * v. * * Administración de Reglamentos * y Permisos; Development * Management Group, Inc. * * Recurridos * ******************************* * Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor Corrada del Río a la cual se unen los Jueces Asociados señores Rebollo López y Rivera Pérez.
Nuevamente tenemos ante nuestra consideración un asunto relacionado
con el proyecto conocido como el Condado Beach Resort (en adelante CBR),
antiguo Condado Beach Trío.14 En esta ocasión, el Municipio de San Juan
(en lo sucesivo Municipio) recurre ante nos impugnando una resolución
del Tribunal de Circuito de Apelaciones (en adelante TCA), la cual
denegó la expedición de dos (2) recursos de revisión presentados por el
Municipio, a saber: (1) uno solicitando la revocación de la resolución
de la Junta de Calidad Ambiental (en adelante JCA) que aprobó la
Declaración de Impacto Ambiental Final (en adelante DIA-F) sobre el
referido proyecto; y, (2) otro solicitando la revocación de la
resolución de la Administración de Reglamentos y Permisos (en lo
sucesivo ARPE) que aprobó el anteproyecto del CBR.
14 Véase, Mun. de San Juan v. J.C.A., res. el 5 de octubre de 1999, 99 TSPR 147, 149 D.P.R. ___ (1999), 99 JTS 152. CC-1999-969 92
Contrario a la mayoría de esta Curia, entendemos que tanto la
resolución de la JCA como la resolución de ARPE están sostenidas por la
evidencia sustancial que obra en el expediente administrativo.
Igualmente, a diferencia de la mayoría, bajo un crisol objetivo,
concluimos que las actuaciones de dichas agencias no fueron
irrazonables. Por tales razones, conforme a nuestra doctrina firmemente
establecida, dichas resoluciones merecen la deferencia de este Tribunal.
En vista de ello, denegaríamos la expedición del recurso y, por ende,
disentimos.
En mayo de 1998, Development Management Group (en adelante DMG)
sometió ante ARPE una Consulta sobre Conformidad con el Reglamento de
Zonificación con relación al proyecto CBR.15 Posteriormente, el 31 de
julio de 1998, ARPE, en su capacidad de agencia proponente, presentó
ante la JCA una Declaración de Impacto Ambiental Preliminar (en adelante
DIA-P) preparada por DMG. La DIA-P, además de circularse entre las
agencias pertinentes, estuvo a la disponibilidad del público en general,
para su inspección.
Nombrado un Oficial Examinador por la JCA para recoger los
comentarios y emitir las recomendaciones correspondientes, el 17 de
septiembre de 1998 se llevó a cabo una vista pública.16 A ésta,
comparecieron varias personas con interés -entre otros, el Municipio,
representado por el Ing. Jorge Rivera Jiménez, y la comunidad de San
Juan, representada por el Sr. Jorge Fernández Porto-, quienes
presentaron sus comentarios sobre la DIA-P.
15 Cabe señalar que DMG no es la propietaria del predio donde está presto a ubicarse el CBR sino que posee la opción para comprar y desarrollar el mismo. Dicha propiedad pertenece a la Corporación de Desarrollo Hotelero (en lo sucesivo CDH). 16 Previo a la vista, la JCA publicó un aviso en un periódico de circulación general, mediante el cual identificó el proyecto y la documentación a tomarse en consideración. De igual forma, precisó los propósitos de la vista e indicó los sitios donde estaría disponible copia de la DIA-P para el examen de la misma. Además, exhortó a la ciudadanía a concurrir y participar de dicha vista. CC-1999-969 93
Tras concederles un término adicional para presentar sus
comentarios por escrito a los que así lo solicitaron, el 7 de diciembre
de 1998, el Oficial Examinador sometió a la Junta de Gobierno de la JCA
su Informe del Panel Examinador.17 En dicho informe, el Oficial
Examinador agrupó de forma detallada todos los comentarios vertidos. Así
también, luego de señalar que la función de la JCA se circunscribe a
comprobar “si el trámite de evaluación y consulta” se ajusta
17 Apéndice del recurso de certiorari, Volumen I, Anejo 6, págs. 142-179. Este informe también aparece en el Apéndice del recurso de certiorari, Volumen II, Anejo 7 –Volumen 2, Apéndice 22-, págs. 899-936. En lo sucesivo, sólo haremos referencia a la primera cita. CC-1999-969 94
a lo preceptuado por la ley y su reglamento –
independientemente de hallarse en desacuerdo o no-,18 presentó sus
recomendaciones.19 Finalmente, concluyó que, en su etapa preliminar, el
documento sometido acataba “el propósito principal de servir de
instrumento de planificación para lograr que en el proceso decisional
[sic] gubernamental se incorpore la política pública ambiental enunciada
en la ley.”20 El 8 de diciembre de 1998, mediante resolución, la JCA
acogió íntegramente el referido informe.21
18 Íd., pág. 177. 19 A los fines de considerar el documento sometido como una DIA-F, el Oficial Examinador entendió que el documento final debía:
(a) integrar y proveer las respuestas a los comentarios expuestos sobre la adecuacidad de la DIA-P;
(b) incluir carta del Municipio accediendo a “la disposición final de los desperdicios sólidos no peligrosos” o analizar diferentes alternativas;
(c) sustituir el Mapa de Suelos por una copia más clara;
(d) discutir los posibles impactos del proyecto sobre la zona marítimo terrestre;
(e) considerar las alternativas propuestas más a fondo e incorporar más alternativas;
(f) ampliar el análisis del impacto de las emisiones del polvo fugitivo y el ruido;
(g) anejar “[l]as cartas con las recomendaciones u observaciones de las Agencias gubernamentales consultadas...”;
(h) “discutir el impacto en el tránsito de la operación de las facilidades propuestas”;
(i) someter y explicar las precauciones a seguirse “para evitar que se afecte el edificio Condado Vandervilt [sic] en su estructura y simientos [sic]” con la implosión de los edificios aledaños;
(j) discutir en qué consiste la restauración del Condado Vanderbilt;
(k) incluir “una comparación de los efectos de los edificios existentes y los propuestos respecto a la sombra que imparten a la zona de la playa.” Íd., págs. 177-178. 20 Íd., págs. 178-179. 21 El 9 de diciembre de 1998 la JCA le notificó la resolución a las partes, entre otras, a la Hon. Sila M. Calderón, Alcaldesa del Municipio. CC-1999-969 95
Así las cosas, el 3 de febrero de 1999, ARPE y DMG sometieron la
DIA-F ante la JCA.22 El 19 de febrero de 1999 el Oficial Examinador
presentó Informe Suplementario del Panel Examinador, en el que, luego de
examinar minuciosamente la DIA-F y sus anejos, concluyó que el documento
era adecuado.23 Es decir, la DIA-F cumplía con el Art. 4(c) de la Ley
sobre Política Pública Ambiental, Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970 (en
lo sucesivo Ley Núm. 9), según enmendada, 12 L.P.R.A. sec. 1124(c)
(Supl. 1999).24 En vista de ello, mediante resolución de 2 de marzo de
2000, la JCA aprobó el informe en su totalidad y, tras señalar que la
DIA-F discutía “adecuadamente los posibles efectos ambientales de la
actividad propuesta”, emitió recomendaciones referentes a la obtención
de permisos con antelación a la construcción.25
Disconforme con tal dictamen, el 23 de marzo de 1999, el Municipio
presentó Moción de Reconsideración, la cual acompañó de un Informe
22 El 9 de febrero de 1999 el Municipio recibió por correo copia de la DIA-F. 23 Apéndice del recurso de certiorari, Volumen I, Anejo 4, págs. 106-111. 24 Dicho artículo dispone que las agencias gubernamentales tienen que “[i]ncluir en toda recomendación o informe propuesta de legislación y emitir, antes de efectuar cualquier acción o promulgar cualquier decisión gubernamental que afecte significativamente la calidad del medio ambiente, una declaración escrita y detallada sobre:
(1) [e]l impacto ambiental de la legislación propuesta, de la acción a efectuarse o de la decisión a promulgarse; continúa... 11 ...continuación (2) cualesquiera efectos adversos al medio ambiente que no podrán evitarse si se implementare la propuesta legislación, si se efectuare la acción o promulgare la decisión gubernamental;
(3) alternativas a la legislación propuesta, o a la acción o decisión gubernamental en cuestión;
(4) la relación entre usos locales a corto plazo del medio ambiente del hombre y la conservación y mejoramiento de la productividad a largo plazo, y
(5) cualquier compromiso irrevocable o irreparable de los recursos que estarían envueltos en la legislación propuesta si la misma se implementara, en la acción gubernamental si se efectuara o en la decisión si se promulgara.” Íd. (6) 25 Apéndice del recurso de certiorari, Volumen I, Anejo 4, pág. 102. CC-1999-969 96
Suplementario sobre la DIA-F, un informe pericial sobre el tránsito
impugnando el informe de los proponentes, y copia del contrato entre CDH
y los compradores. Ese mismo día, la JCA declaró no ha lugar a la
reconsideración.
Ante esa situación, a través de un recurso de revisión, el
Municipio acudió ante el TCA solicitando la revocación de la antedicha
resolución.26 El 30 de junio de 1999 el TCA denegó la expedición del auto
de revisión y confirmó la resolución de la JCA. Por lo que, el Municipio
presentó ante nos recurso de certiorari impugnando la resolución de la
JCA, en síntesis, por carecer de determinaciones de hecho y conclusiones
de derecho.
El 5 de octubre de 1999 este Tribunal, aplicando la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme (en adelante LPAU) in extenso,
concluyó que, para ejercer su función revisora, en los procedimientos de
declaración de impacto ambiental, la JCA tenía la obligación de emitir
una resolución fundamentada. Bajo dicho razonamiento, revocó la
sentencia del TCA y devolvió el caso a la JCA para que expresase las
determinaciones de hecho y conclusiones de derecho correspondientes. A
tales fines, el 19 de noviembre de 1999, conforme al mandato de este
Tribunal, la JCA emitió una nueva resolución de 38 páginas aprobando la
DIA-F, la cual el Municipio nuevamente impugnó ante el TCA.
Por otra parte, al mismo tiempo, en ARPE continuaban los
procedimientos relacionados con la consulta de conformidad. Luego de
varios trámites, el 24 de noviembre de 1998, el Municipio presentó ante
ARPE Solicitud de Intervención y Oposición, acogida por dicha agencia el
26 de agosto de 1999.
26 Luego de presentado el recurso, el Municipio solicitó del TCA la paralización de las obras de demolición del Condado Beach Trío, la cual el foro apelativo intermedio denegó. En vista de ello, el Municipio recurrió ante nos mediante recurso de certiorari, unido a una moción en auxilio de jurisdicción. El 25 de junio de 1999 este Tribunal expidió el recurso y, por ende, paralizó la demolición de los edificios en cuestión, hasta tanto el TCA resolviese la cuestión. CC-1999-969 97
El 30 de julio de 1999, mediante resolución, ARPE concedió algunas
variaciones,27 aprobó el anteproyecto y autorizó la preparación de las
siguientes partes del proyecto de acuerdo al plano aprobado.28 Dicha
resolución estaba condicionada a varias recomendaciones y requisitos. El
19 de agosto de 1999 el Municipio, no conforme con la resolución,
presentó Moción de Reconsideración, la cual ARPE acogió el 3 de
septiembre de 1999.29
Armonizando lo antes expresado, transcurrido el término prescrito
por la LPAU sin que ARPE actuase sobre la reconsideración presentada e
inconforme con la resolución de la JCA –de 19 de noviembre- que aprobó
la DIA-F, el 17 de diciembre de 1999, el Municipio sometió ante el TCA
sendos recursos de certiorari impugnado ambas resoluciones. Mediante
resolución fundamentada de 22 de diciembre del mismo año, tras
consolidar los recursos, el TCA denegó la expedición de los mismos.
Inmediatamente, el 23 de diciembre de 1999, el Municipio acudió
ante nos, mediante recurso de certiorari, solicitando la revocación de
la resolución del foro apelativo intermedio, así como la paralización de
las obras relacionadas con el proyecto. El Municipio recurrió ante nos
imputando la comisión de los siguientes errores:30
A. Recurso Núm. KLRA-9900792 (Revisión de la Resolución de la JCA)
1. Erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al resolver que la JCA había cumplido con la sentencia y mandato de 27 CMA Architects & Engineers, como representante de DMG, solicitó la concesión de variaciones ante ARPE. Véase, entre otros, Apéndice del recurso de certiorari, Volumen IV, Anejo 28, págs. 155-161. Por tal motivo, a los fines de determinar la viabilidad de algunas de las variaciones, ARPE solicitó de la Junta de Planificación una interpretación de la Sección 84.00 del Reglamento de Zonificación de Puerto Rico, conocido como Reglamento de Planificación Núm. 4 (en adelante Reglamento Núm. 4), 23 R.P.R. sec. 650.1731.
El 1 de julio de 1999 la Junta de Planificación emitió su resolución interpretativa, Resolución Núm. JPI-4-15-99. Véase, Apéndice del recurso de certiorari, Volumen IV, Anejo 29, págs. 162-164. 28 La referida resolución le fue notificada al Municipio, a través de la Hon. Sila M. Calderón. Apéndice del recurso de certiorari, Volumen IV, Anejo 1, pág. 1. 29 Apéndice del recurso de certiorari, Volumen IV, Anejo 8, pág. 70. 30 El Municipio discutió los recursos sometidos ante el TCA en la misma petición de certiorari ya que dicho tribunal los consolidó. CC-1999-969 98
esta Alta Curia en el caso Municipio de San Juan v. Junta de Calidad Ambiental, 99 TSPR 147, que le requería considerar y resolver las controversias de hechos del caso. (Bastardillas en el original.)
2. Erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al confirmar la Resolución de la Junta de Calidad Ambiental donde se concluye que la DIA presentada por la Administración de Reglamentos y Permisos era adecuada, aun cuando en el expediente administrativo no existe evidencia sustancial que apoye dicha conclusión de derecho.
B. Recurso Núm. KLRA-9900793 (Revisión de la Resolución de la ARPE)
1. Erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al confirmar la decisión de ARPE, mediante la cual se aprobó el anteproyecto del Condado Beach Resort, basándose en una resolución nula de la Junta de Planificación.
2. Erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al concluir que el Municipio no fue privado de su derecho a intervenir y participar efectivamente ante ARPE.
3. La Resolución es errónea al concluir que ARPE no tenía que celebrar una vista pública para autorizar el anteproyecto.
4. La Resolución es errónea al concluir que ARPE hizo determinaciones de hechos suficientes.
5. La Resolución es errónea al concluir que ARPE podía probar [sic] el anteproyecto sin una Declaración de Impacto Ambiental Final.
6. Erró el Tribunal de Circuito al concluir que la aprobación por ARPE de múltiples variaciones a los requisitos reglamentarios no es arbitraria ni irrazonable y no constituye un abuso de discreción.
Sin dilación alguna, el mismo 23 de diciembre, este Tribunal
paralizó las obras de demolición del Condado Beach Trío, con el
propósito de enjuiciar reflexivamente los planteamientos.
Posteriormente, le concedió término a las partes para que expresasen sus
posiciones.
Tras contar con dichas comparecencias, en conjunto con la totalidad
del expediente administrativo, estamos en posición de resolver.
En nuestra obligación de analizar la juridicidad de las cuestiones
planteadas desde su justa perspectiva, de entrada, debemos esbozar CC-1999-969 99
varios principios que constituyen el marco conceptual de la revisión
judicial de las decisiones administrativas.
El propósito primordial de dicha revisión consiste en demarcar el
ámbito de discreción de las agencias administrativas y cerciorarse que
las mismas ejecuten sus funciones acorde con la ley. L.P.C. & D v. A.C.,
res. el 27 de diciembre de 1999, 99 TSPR 185, 149 D.P.R. ___ (1999),
2000 JTS 9, pág. 477; Mun. de San Juan v. J.C.A., supra, pág. 125;
Misión Ind. P.R. v. J.P., res. el 30 de junio de 1998, 98 TSPR 86, 146
D.P.R. ___ (1998), 98 JTS 79, pág. 1159.
Es precepto comúnmente sabido que, bajo el crisol judicial, las
decisiones o resoluciones, al igual que las interpretaciones de las
agencias y/o organismos administrativos especializados merecen gran
consideración y respeto. Rivera Concepción v. A.R.Pe., res. el 29 de
septiembre de 2000, 2000 TSPR 143, 152 D.P.R. ___ (2000), 2000 JTS 155,
pág. 160; Castillo v. Depto. del Trabajo, res. el 29 de septiembre de
2000, 2000 TSPR 142, 152 D.P.R. ___ (2000), 2000 JTS 154, pág. 146;
Asoc. Vec. H. San Jorge v. U. Med. Corp., res. el 19 de enero de 2000,
2000 TSPR 7, 150 D.P.R. ___ (2000), 2000 JTS 21, pág. 560.
Correlativo con ello, hemos señalado que los procedimientos y
decisiones de las agencias administrativas están cobijados por una
presunción de regularidad y corrección. Ramírez v. Depto. de Salud, res.
el 26 de marzo de 1999, 99 TSPR 42, 147 D.P.R. ___ (1999), 99 JTS 47,
pág. 817; Com. Vec. Pro-Mej., Inc. v. J.P., res. el 19 de marzo de 1999,
99 TSPR 28, 147 D.P.R. ___ (1999), 99 JTS 32, pág. 732; Misión Ind. P.R.
v. J.P., supra; Maisonet v. F.S.E., res. el 30 de diciembre de 1996, 142
D.P.R. ___ (1996), 96 JTS 169, pág. 454. Por lo que, aquél que aduzca lo
contrario tiene que presentar prueba suficiente que derrote dicha
presunción. Ramírez v. Depto. de Salud, supra; Com. Vec. Pro-Mej., Inc.
v. J.P., supra; Misión Ind. P.R. v. J.P., supra.
En vista de ello, cabe señalar que las determinaciones de hechos
suscritas por las agencias administrativas superan el cedazo judicial
“si se basan en evidencia sustancial que obr[e] en el expediente CC-1999-969 100
administrativo.” Sec. 4.5 de la LPAU, 3 L.P.R.A. sec. 2175.31 Es decir,
los tribunales apelativos están constreñidos a dichas determinaciones si
de la totalidad del expediente administrativo surge prueba suficiente
en apoyo. Por evidencia sustancial, entendemos “aquella evidencia
relevante que una mente razonable podría aceptar como adecuada para
sostener una conclusión.” (Bastardillas omitidas.) Asoc. Vec. H. San
Jorge v. U. Med. Corp, supra, pág. 561; Misión Ind. P.R. v J.P., supra,
pág. 1160; Hilton Hotels v. Junta Salario Mínimo, 74 D.P.R. 670, 687
(1953). El fin primordial de la doctrina de la evidencia sustancial es
“evitar la sustitución del criterio del organismo administrativo en
materia especializada por el criterio del tribunal revisor.”
(Bastardillas en el original, énfasis y subrayado nuestro.) P.R.T.C. v.
R. Reg. Tel. de P.R., supra; Misión Ind. P.R. v J.P., supra; Reyes
Salcedo v. Policía de P.R., res. el 13 de mayo de 1997, 143 D.P.R. ___
(1997), 97 JTS 58, pág. 959. De igual forma, no les corresponde a los
tribunales pasar juicio sobre los conflictos de prueba entre opiniones
especializadas o científicas. Misión Ind. P.R. v. J.C.A., res. el 29 de
junio de 1998, 98 TSPR 85, 145 D.P.R, ___ (1998), 98 JTS 77, pág. 1106.
Por otra parte, las conclusiones de derecho emitidas por las
agencias administrativas son revisables en su totalidad. Sec. 4.5 de la
LPAU, supra. No obstante, ello no implica que los tribunales, sin razón
alguna, rechacen las conclusiones de derecho de las agencias
administrativas e impongan su criterio. De ordinario, los tribunales
conceden gran peso y deferencia a las interpretaciones que dichos
organismos realizan de las leyes que les corresponde administrar. Pues,
las agencias administrativas, contrario a los tribunales, “cuentan con
experiencias y conocimientos altamente especializados sobre los asuntos
31 Véase también, Rivera Concepción v. A.R.Pe., supra; P.R.T.C. v. R. Reg. Tel. de P.R., res. el 12 de junio de 2000, 2000 TSPR 83, 151 D.P.R. ___ (2000), 2000 JTS 98, pág. 1266; Asoc. Vec. H. San Jorge v. U. Med. Corp, supra, págs. 560-561; Costa, Piovanetti v. Caguas Expressway, res. el 29 de diciembre de 1999, 99 TSPR 187, 149 D.P.R. ___ (1999), 2000 JTS 11, pág. 489. CC-1999-969 101
que se le encomiendan.” Rivera Concepción v. A.R.Pe., supra.32 Además,
“las agencias administrativas son instrumentos necesarios para la
interpretación de la ley.” (Bastardillas en el original.) P.R.T.C. v. R.
Reg. Tel. de P.R., supra; Misión Ind. P.R. v. J.P., supra, pág. 1160.
Así también, es meritorio precisar que la interpretación de una ley
por la agencia comisionada en velar por su cumplimiento no tiene que ser
la única razonable. Sin embargo, incluso en casos dudosos, la
interpretación de la agencia merece la referida deferencia. P.R.T.C. v.
R. Reg. Tel. de P.R., supra, págs. 1266-1267; Misión Ind. P.R. v. J.P.,
supra, pág. 1161.
No obstante, los tribunales se abstendrán de avalar una decisión
administrativa si la agencia: (1) “err[ó] al aplicar la ley” -Castillo
v. Depto. del Trabajo, supra-; (2) actuó arbitraria, irrazonable o
ilegalmente, o (3) lesionó derechos “constitucionales fundamentales” -
Rivera Concepción v. A.R.Pe., supra.
En síntesis, “[e]l criterio a aplicarse no es si la decisión
administrativa es la más razonable o la mejor al arbitrio del foro
judicial; es, repetimos, si la determinación administrativa, en
interpretación de los reglamentos y las leyes que le incumbe
implementar, es una razonable.” Rivera Concepción v. A.R.Pe., supra,
págs. 160-161. Por lo tanto, carente de irrazonabilidad o ilegalidad, no
nos compete imponer nuestro criterio motivado por razones foráneas,33 ni
32 Véase, Castillo v. Depto. del Trabajo, supra, pág. 147; Misión Ind. P.R. v J.P., supra, pág. 1159. 33 Véase, Vermont Yankee Nuclear Power Corp. v. NRDC, 435 U.S. 519 (1978). Sobre la revisión judicial bajo la National Enviromental Policy Act (en adelante NEPA), 42 U.S.C. sec. 4321 et seq., ley modelo en la que se basa la Ley Núm. 9, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos expresó:
NEPA does set forth significant substantive goals for the Nation, but its mandate to the agencies is esentially procedural. It is to insure a fully informed and well- considered decision, not necesarily a decision the judges of the Court of Appeals or of this Court would have reached had they been members of the decisionmaking unit of the agency. Administrative decisions should be set aside in this context, as in every other, only for substantial procedural or substantive reasons as mandated by statute, not simply CC-1999-969 102
pasar juicio sobre la sabiduría de una determinación de política pública
que le corresponde a otra rama gubernamental.34
A los fines de atender los errores señalados respecto a la
resolución de la JCA, es conveniente tener en mente los preceptos
generales atinentes a una declaración de impacto ambiental, comúnmente
conocida como DIA.
La Asamblea Legislativa, en virtud del mandato constitucional,35
aprobó la Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, Ley sobre Política Pública
Ambiental, según enmendada, 12 L.P.R.A. sec. 1121 et seq., la cual
procede sustancialmente de la National Environmental Policy Act, 43
U.S.C. sec. 4321 et seq.36
A los fines de velar por nuestros recursos naturales e implantar la
política pública ambiental, la Ley Núm. 9 estableció la Junta de Calidad
Ambiental. 12 L.P.R.A. sec. 1122(d). Entre las responsabilidades a su
cargo, la JCA tiene la obligación de evaluar las acciones
gubernamentales que impacten el medio ambiente, mediante un
procedimiento de consultas u opiniones, en el cual participa
activamente. 12 L.P.R.A. sec. 1124.
En vista de ello, la Ley Núm. 9, en su art. 4(c), exige que la
agencia proponente presente ante la JCA una DIA, escrita y detallada,
“antes de efectuar cualquier acción o promulgar cualquier decisión
gubernamental que afecte significativamente la calidad del medio
because the court is unhappy with the result reached. (Citas omitidas y énfasis nuestro.) Íd., pág. 558. 34 Véase, Misión Ind. P.R. v. J.P., supra, nota al calce núm. 39, pág. 1184; Misión Ind. P.R. v. J.C.A., supra, pág. 1108. 35 La Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, en su art. IV, sec. 19, dispone que “[s]erá política pública del Estado Libre Asociado la más eficaz conservación de sus recursos naturales, así como el mayor desarrollo y aprovechamiento de los mismos para el beneficio general de la comunidad....” 1 L.P.R.A. Const. E.L.A., Art. IV, Sec. 19. 36 La jurisprudencia interpretativa de la NEPA constituye una fuente persuasiva de gran peso al momento de interpretar nuestra ley. Misión Ind. P.R. v. J.C.A., supra, pág. 1102. CC-1999-969 103
ambiente....” 12 L.P.R.A. sec. 1124(c); Mun. de San Juan v. J.C.A.,
supra, pág. 124; Misión Ind. P.R. v. J.C.A., supra, pág. 1103; García
Oyola v. J.C.A., res. el 21 de febrero de 1997, 142 D.P.R. ___ (1997),
97 JTS 25, pág. 663. Por tanto, la “fiscalización no sólo queda en manos
de una entidad distinta a la que propone el proyecto en cuestión, sino
[que] además...queda en manos de una entidad especializada en asuntos
ambientales, cuya función principal es precisamente velar por el fiel
cumplimiento de la política pública ambiental de Puerto Rico.” Misión
Ind. P.R. v. J.C.A., supra, pág. 1105.37
El objetivo de la preparación de la DIA es dual, a saber: (1) que
la agencia proponente haya estudiado concienzudamente las consecuencias
ambientales significativas del proyecto contemplado; y, (2) que las
partes concernidas estén informadas de dichas consecuencias ambientales.
Sin embargo, ello no obliga a la agencia proponente a discutir impactos
insignificantes, improbables o especulativos, sino aquellos que un
perito en la materia estime deben señalarse. Misión Ind. P.R. v. J.C.A.,
supra, pág. 1103. Por lo que, “la agencia proponente debe realizar un
esfuerzo serio y escrupuloso por identificar y discutir todas las
consecuencias ambientales de importancia que sean previsibles.” (Énfasis
y subrayado suprimido.) Misión Ind. P.R. v. J.C.A., supra.
Al evaluar la adecuacidad de una DIA, la JCA no tiene que llevar a
cabo “un análisis matemático preciso o perfecto, que garantice que el
proyecto no ha de tener impacto ambiental adverso alguno. Lo que se
persigue es que la declaración de impacto ambiental provea información
suficiente que ponga en perspectiva las consecuencias, tanto favorables
como desfavorables, de la acción gubernamental propuesta.” (Cita
omitida.) Misión Ind. P.R. v. J.C.A., supra, pág. 1109.38
37 Véase, T. JAC, Inc. v. Caguas Centrum Limited, res. el 12 de abril de 1999, 99 TSPR 54, 148 D.P.R. ___ (1999), 99 JTS 60, pág. 889. 38 Véase también, Columbia Basin Land Protection Ass´n v. Schlesinger, 643 F. 2d 585, 594 (1981); Matsumoto v. Brinegar, 568 F. 2d 1289 (1978); Trout Unlimited v. Morton, 509 F. 2d 1276, 1286 (1974). CC-1999-969 104
En fin, antes de plasmar su aprobación, la JCA, como custodio del
medio ambiente, tiene la responsabilidad de velar por que la DIA
presentada cumpla con los requisitos –sustantivos y procesales-
impuestos por el Art. 4(c) de la Ley Núm. 9, supra, y sus reglamentos.
12 L.P.R.A. 1124(c); Mun. de San Juan v. J.C.A., supra, pág. 125; Misión
Ind. P.R. v. J.C.A., supra, pág. 1105. Cabe aclarar que la función de
la JCA no es autorizar o desautorizar el proyecto a desarrollarse, sino
determinar si la DIA es apta para la acción a realizarse. Misión Ind.
P.R. v. J.C.A., supra, pág. 1112.
La preparación y aprobación de una DIA es una etapa preliminar
donde se garantiza “que la conservación y el uso racional de los
recursos naturales han de tenerse propiamente en cuenta al momento de
hacer planes y tomar las primeras decisiones gubernamentales sobre una
propuesta que pueda tener un impacto en el medio ambiente.” Misión Ind.
P.R. v. J.C.A., supra, págs. 1103-1104. En fin, la DIA es un mecanismo
de planificación, el primer escalón en el largo proceso de la obtención
de permisos y autorizaciones oficiales del proyecto propuesto. Misión
Ind. P.R. v. J.C.A., pág. 1104.
No obstante, dicha aprobación no conlleva que no se tomen otras
medidas ulteriores para la protección del ambiente. Incluso, posterior a
la aprobación de la DIA o luego de comenzado el proyecto, si el mismo no
se lleva conforme a la DIA, o si las consecuencias ambientales son
mayores que las previstas, o si surgen efectos adversos no anticipados,
la JCA puede y debe tomar las medidas necesarias para evitar cualquier
daño adicional al ambiente. Íd.39
Tomando en consideración lo aquí expuesto, pasemos a analizar los
errores señalados en relación con la resolución de la JCA del 19 de
noviembre de 1999.
IV
39 La aprobación de la DIA “[n]o representa una carta blanca sobre lo ambiental respecto a la acción o decisión gubernamental que ocasionó la declaración referida.” (Énfasis suprimido.) Íd. CC-1999-969 105
En su primer señalamiento de error, el Municipio arguye que la JCA
no resolvió ni consideró las controversias de hechos del caso,
incumpliendo así el mandato de este Tribunal en el caso Mun. de San Juan
v. J.C.A., supra. En síntesis, vaga y escuetamente alega que dicha
agencia se circunscribió a reseñar el proyecto propuesto, a enumerar las
objeciones del Municipio y los demás comparecientes a la vista pública,
a identificar las interrogantes que debía contestar el proponente, y a
detallar las respuestas a los señalamientos de los deponentes y de la
JCA.
La resolución emitida por la JCA, la cual consta de 38 páginas,
recoge todos los hechos sustantivos como procesales relacionados con el
trámite de aprobación de la DIA. En la primera parte de la resolución,
la JCA expuso todos los hechos procesales ocurridos desde la
presentación de la DIA-P, el 31 de julio de 1998, hasta la notificación
de la denegación de la moción de reconsideración del Municipio, el 5 de
abril de 1999.40 Mientras que en la segunda parte, la JCA expresó las
determinaciones de hecho con relación: (1) a la descripción del
proyecto;41 (2) a los comentarios de los deponentes, incluyendo el
Municipio;42 y, (3) a las recomendaciones finales de la agencia.43
A pesar de los muchos comparecientes a la vista pública, el Oficial
Examinador hizo un esfuerzo extraordinario y recogió los comentarios
expuestos por los deponentes en su Informe del Panel Examinador,44 los
cuales la JCA incorporó en la resolución impugnada. Veamos la
especificidad de las objeciones presentadas por el Municipio,45 las
cuales reflejan su posición acerca la adecuacidad de la DIA-P:
40 Apéndice del recurso de certiorari, Volumen IV, Anejo 43, págs. 215- 217. 41 Íd., págs. 217-219. 42 Íd., págs. 219-238. 43 Íd., págs. 238-241. 44 Véase, nota al calce núm. 4, ante. 45 Es necesario puntualizar que la JCA también incluyó en su resolución los comentarios vertidos por los otros deponentes. CC-1999-969 106
a. [l]a Declaración de Impacto Ambiental Preliminar (DIA-P) no cumple con los objetivos de la Ley de Política Pública Ambiental ni con los requerimientos establecidos en el Reglamento sobre Declaraciones de Impacto Ambiental de la Junta de Calidad Ambiental del 4 de junio de 1984 para su preparación.
b. El desarrollo propuesto no cumple con la política pública y reglamentación vigente establecida para regular el uso y desarrollo de terrenos en Puerto Rico, incluyendo el Reglamento de Zonificación Especial del Condado, el Reglamento de Zonificación de la Zona Costanera y de Accesos a las Playas y Costas de Puerto Rico, Reglamento de Zonificación de Puerto Rico, los Objetivos y Políticas Públicas del Plan de Uso de Terreno de la Junta de Planificación y el Plan de Usos de Terrenos de la Región Metropolitana de San Juan.
c. La DIA-P no identifica los efectos adversos del desarrollo propuesto, ni discute cómo aminorar o minimizar los mismos, ni cómo restaurar y mejorar la calidad del ambiente urbano. La DIA-P comete el grave error de no considerar los recursos actualmente comprometidos o afectados.
d. La DIA-P no incluye una evaluación razonable y objetiva de las alternativas a la acción propuesta.
e. El desarrollo propuesto menoscaba los recursos naturales existentes, afectando los recursos de playa, brisa y vistas que se están comprometiendo con esta acción. El desarrollo propuesto mantiene un frente de edificación paralelo a toda la costa, coartando cualquier posibilidad de abrir vistas y accesos desde la Avenida Ashford a la playa.
f. Las torres propuestas para el nuevo hotel, los apartamentos residenciales y los de tipo “time-share” invaden la zona de separación requerida por la reglamentación vigente para evitar que se arrojen sombras adicionales sobre la playa. El desarrollo propuesto contiene estructuras de 30 a 44 metros de altura a tan sólo 3 metros de la colindancia de la playa, cuando el reglamento exigiría retiros mínimos de 41 y 52 metros respectivamente. Esta condición provocaría que el desarrollo propuesto proyecte 20 veces más sombra que el actual Hotel La Concha.
g. El desarrollo propuesto es contrario a las recomendaciones del estudio “Las Orillas de la Ciudad” en el cual se propone el desarrollo de un paseo en el Litoral Atlántico (Plan de Usos de Terreno de la Región Metropolitana de San Juan, Junta de Planificación, 1982).
h. El desarrollo propuesto ubica el edificio de estacionamiento y los carriles de autobuses y taxis frente a la Avenida Ashford. La reglamentación vigente para este sector del Condado identifica a esta zona como una íntimamente ligada a flujos peatonales y prohíbe la ubicación de estacionamiento en el frente de la edificación hacia la Avenida Ashford. CC-1999-969 107
i. El desarrollo propuesto propone nueve accesos vehiculares interrumpiendo los flujos peatonales en las aceras, todo ello contrario a lo que dispone el reglamento (Artículos 1.02 y 3.10 del Reglamento de Zonificación Especial del Condado).
j. El desarrollo propuesto excede la densidad máxima permitida para el Distrito CT del Reglamento de Zonificación Especial del Condado por el equivalente a 102 unidades de vivienda básica y 122,000 pies cuadrados de uso comercial (Artículo 3.03 Reglamento de Zonificación Especial del Condado).
k. Los accesos de servicio se proponen a través de las Calles Vendig y Seaview, las cuales tienen características de calles locales donde ubican residencias y edificios de apartamentos en solares pequeños, afectándose adversamente el carácter de la vecindad.
l. La intensidad del desarrollo propuesto es tal que puede sobrecargar los sistemas de alcantarillado sanitario del Condado. La DIA-P señala que se deberán hacer mejoras al sistema pero no identifica cuáles, ni cómo se evitará la sobrecarga del sistema y el desbordamiento de aguas negras.
m. El estudio de tránsito sometido no cumple con los parámetros establecidos en el Manual del Instituto de Ingenieros de Transporte y la guía conocida como TAISSD. El mismo se concentra principalmente en comparar el desarrollo propuesto con el uso existente del Condado Trío, por alegar que el desarrollo propuesto será “del mismo orden de magnitud” que el existente. Los estudios de los ingenieros de tránsito del Municipio estiman que el desarrollo propuesto generará un flujo vehicular tres veces mayor que los generados por el Condado Trío. El estudio de tránsito sometido tampoco toma en consideración las condiciones de la afluencia vehicular durante las noches, los fines de semana, y domingo, que es cuando existe mayor congestión en la zona.
n. Los documentos sometidos no evalúan ni proponen medidas de mitigación para minimizar el impacto durante el período de construcción en el sector, el cual afectará en términos de tránsito pesado, ruido y polvo fugitivo, a los residentes, comerciantes, turistas y visitantes del área.
o. El proceso seguido para la selección del desarrollo propuesto viola las disposiciones de la Ley de Política Pública Ambiental, Ley Núm. 9 del 18 de junio de 1970, según enmendada, ya que se tomó una determinación sin considerar los aspectos ambientales de la acción propuesta.
p. Las declaraciones de impacto ambiental preliminares deben proveer la información que el funcionario necesita para evaluar el efecto que tendría la acción propuesta sobre el ambiente y si podría ser de mayor beneficio alguna otra. CC-1999-969 108
q. Durante el proceso de selección no se requirió la preparación de una Declaración de Impacto Ambiental y [,] por lo tanto [,] la peticionaria no tomó en consideración los efectos ambientales de las propuestas requeridas por ley. Esta omisión no sólo privó al gobierno municipal de una participación efectiva, sino que privó a sus ciudadanos de participar en un proceso decisivo, que tendrá un efecto adverso sobre los más preciados recursos naturales del Condado y más importante aún, en la calidad de vida de sus habitantes. Apéndice del recurso de certiorari, Volumen IV, Anejo 43, págs. 220-223.
Luego, en la Determinación Núm. 22, la JCA expresó que “[m]uchos de
los comentarios de los deponentes y de la Junta de Calidad Ambiental
fueron atendidos directamente por el proponente, quien tuvo la
oportunidad de hacer una extensa presentación del proyecto durante la
audiencia pública y de acentuar los aspectos positivos del mismo.” Íd.,
pág. 226. A renglón seguido, la JCA expuso las siguientes
determinaciones de hechos relacionadas con las respuestas de los
proponentes a las preocupaciones de los deponentes:
a. La ubicación de los accesos de servicio en calles
laterales es beneficiosa ya que minimiza los impactos
del tránsito de camiones en la Avenida Ashford. Según el
diseño del proyecto propuesto, los camiones podrán
entrar y salir rápidamente del sótano del
estacionamiento proyectado, dentro del cual están los
andenes de carga y descarga. Como esta operación va a
ser fácil y rápida, no se anticipa que haya un impacto
significativo al tránsito de peatones que se dirijan
hacia la playa por la calle Vendig. Además, durante el
funcionamiento del proyecto, los camiones que servirán
el mismo serán en su mayoría camiones pequeños como los
que se utilizan para la entrega de refrescos o alimentos
y la recogida de desperdicios. No serán camiones grandes
como los de arrastre. Estos camiones pequeños podrán
utilizar perfectamente las calles Sea View y Vendig. Más
aún, se anticipa que el impacto de camiones que servirán CC-1999-969 109
al CBR no será similar al del uso previo, será mucho
menor. Un centro de convenciones atrae camiones de gran
tamaño dependiendo del evento o exhibición particular
que el camión esté sirviendo. Dado el uso propuesto para
el desarrollo, no se anticipa que éste atraiga igual
número de camiones de gran tamaño.
b. Según se demuestra en el estudio de tránsito, los viajes
vehiculares generados por el Condado Trío variaban
dependiendo de si había un evento, y del tamaño de este
[sic], en el Centro de Convenciones. Basado en las
premisas utilizadas en el estudio de tránsito (véase
Apéndice A de estudio), el CBR generará menos tránsito
en el sector durante las horas pico de la mañana y la
tarde en días de semana en comparación con el uso
anterior cuando en el Centro de Convenciones había un
evento que produjera más de 130 viajes vehiculares al
predio durante las horas pico. La generación de viajes
se estimó utilizando prácticas aceptadas en la
ingeniería de transportación que aparecen en la sexta
edición de la publicación “Trip Generation” del
Instituto de Ingenieros de Transportación. El CBR tendrá
nueve entradas en comparación con las seis que tenía el
Condado Trío. Las entradas adicionales permitirán una
mejor distribución del tránsito en el predio, debido a
que la generación de tránsito es similar a la del uso
previo. Por lo tanto, habrá una menor concentración de
tránsito en cada entrada.
c. Para los propósitos del estudio de tránsito, se estudió
la generación de tránsito durante los días de semana en
las horas pico de la mañana y la tarde. Sin embargo, en
cuanto al tránsito durante las noches en fines de
semana, se podría concluir que el Condado Trío generaba CC-1999-969 110
más tránsito durante el fin de semana debido a los
eventos de gran escala que se llevaban a cabo en el
Centro de Convenciones. Al no tener un Centro de
Convenciones, no se anticipa que el CBR lleve a cabo
eventos de gran escala. Ya que el estudio de tránsito se
llevó a cabo con posterioridad al cierre del Condado
Trío, no fue posible medir el tránsito real generado por
el Condado Trío. Estimar la generación de tránsito de un
uso anterior de terreno cuando los datos reales no están
disponibles es una práctica común y aceptada en la
ingeniería de transportación.
d. El año horizonte y la distribución de viajes son
factores de tránsito utilizados cuando se lleva a cabo
un estudio de tránsito fuera del predio (“off-site”).
Debido a que se espera que los impactos al tránsito del
CBR sean similares a los del uso anterior, no se ha
llevado a cabo un estudio de tránsito fuera del predio
(“off-site”). El uso anterior del Condado Trío tenía
pobres accesos y circulación, y un espacio inadecuado
para la acumulación de vehículos en fila. Para el diseño
del CBR, se tomó un enfoque agresivo para solucionar
estos problemas. Se diseñaron adecuadamente los accesos,
espacios para almacenamiento de vehículos y áreas de
circulación en el predio. En específico, el CBR proveerá
múltiples puntos de acceso para distribuir el tránsito
hacia el predio. Las entradas al estacionamiento tendrán
áreas de almacenamiento eficientes ya que permitirán que
la circulación hacia y desde el estacionamiento
permanezca en el predio, minimizando así los impactos a
la Avenida Ashford. Los hoteles Condado Beach y La
Concha proveían un espacio para el almacenamiento de
vehículos de aproximadamente cinco y ocho vehículos CC-1999-969 111
respectivamente. El espacio propuesto para el
almacenamiento de vehículos para el nuevo hotel, el
edificio Vanderbilt, y el condominio propuesto sería de
15 vehículos, 12 vehículos y 12 vehículos,
respectivamente. Según se puede apreciar en el diseño
del proyecto propuesto, el mismo tendrá un efecto
positivo sobre el flujo peatonal. Los paseos peatonales
al aire libre propuestos, crearán una atmósfera amigable
para los peatones y atraerán el flujo peatonal al
predio. Por lo tanto, cualquier impacto peatonal a la
Avenida Ashford se minimizará. Por otro lado, la entrada
circular es una configuración usada por hoteles a través
del mundo y no se anticipa que ésta sea un problema para
el flujo peatonal.
e. Se estima que el tiempo total para la demolición y la
limpieza de escombros sea aproximadamente cuatro meses.
Además, se estima que la remoción de escombros se
complete en aproximadamente dos meses. El efecto de
estas actividades en el tránsito del área será
mayormente la entrada y salida de camiones removiendo
escombros. Se programará el tránsito de camiones en
horas fuera de las horas pico para minimizar el impacto
en el tránsito.
f. No se anticipa que se necesiten aperturas adicionales en
la isleta de la Avenida Ashford. Debido a la
planificación cuidadosa de los asuntos relacionados al
tránsito para el CBR, el acceso, la circulación y el
estacionamiento en el CBR será más que adecuado y una
mejora sobre el uso anterior. Por ejemplo, el proyecto
tendrá numerosos puntos de acceso a través de la Avenida
Ashford para prevenir las acumulaciones de vehículos y
el derrame a las calles fuera del predio. Los accesos CC-1999-969 112
del CBR proveerán para la circulación en dos direcciones
desde y hacia el garaje de estacionamiento sin tener que
abandonar el predio. La caseta de boletos de
estacionamiento se colocará a la máxima distancia
posible de la calle para optimizar el almacenamiento de
vehículos en las distintas localizaciones. En el uso
previo, no se proveía para circulación en el predio por
lo que se producían impactos negativos en la Avenida
Ashford. Además, el acceso al garaje de estacionamiento
era el único punto de acceso a este garaje y la
configuración de ese acceso era tan pobre que causaba
largas filas en ambas direcciones de la Avenida Ashford
durante los eventos. Por todo lo anterior, la isleta de
la Avenida Ashford no representará una dificultad de
acceso al estacionamiento del CBR.
g. Debido a que se espera que los impactos de tránsito del
CBR sean similares a los del uso previo, no es necesario
llevar a cabo un estudio de tránsito fuera del área del
CBR (“off-site”). Sin embargo, cabe señalar que se
anticipa que el sistema de transportación colectiva será
un medio de transportación primario para los empleados
del proyecto.
h. Con el proyecto propuesto, el número de estacionamientos
se aumentó de aproximadamente 980 espacios (en el
estacionamiento existente) a 1,400 espacios. Bajo el uso
anterior, el estacionamiento existente no podía absorber
las necesidades de estacionamiento en el predio cuando
había un evento grande en el Centro de Convenciones. Se
anticipa que el CBR provea estacionamiento sólo para
empleados en los niveles administrativos. La
transportación colectiva será un medio de transporte
primario para muchos empleados. Otros empleados se CC-1999-969 113
estacionarán fuera del predio, tal y como ocurre
actualmente con los empleados de otros hoteles en el
área.
i. De acuerdo con la información obtenida en el Estudio de
Estacionamiento y Tránsito del Condado, llevado a cabo
para el Municipio de San Juan en 1994, el volumen de
tránsito en ambas direcciones en la Avenida Ashford al
este del Puente Dos Hermanos es de aproximadamente
26,000 vehículos por día en días de semana.
j. El frente del estacionamiento propuesto será solamente
de 93 metros de largo, lo cual es menos de una quinta
parte del largo total del frente del predio. Este largo
puede compararse con el existente en el Hotel La Concha,
en que el garaje tiene 76 metros, y el frente total del
edificio es de 160 metros. Quince (15) metros del frente
del predio del CBR incluirán la terraza del Junior
Ballroom localizada en el primer nivel sobre el nivel
del terreno adyacente a la estructura de
estacionamiento. Esta configuración de la terraza
quedara frente a un pequeño parque existente y proveerá
un gran atractivo para los que caminan por la Avenida
Ashford. Además, la fachada de la estructura de
estacionamiento que da a la calle se diseñó en
cumplimiento con el Artículo 3.10.2 del Reglamento de
Zonificación Especial del Condado para que las áreas de
estacionamiento en planta baja no sean visibles desde la
calle a través del frente de la edificación. La fachada
también se dividió en bandas horizontales para reducir
la escala y masa de la misma. Al nivel del terreno se
incorporarán grandes arcos semicirculares para abrir la
pared y ayudar a reducir la escala de la fachada. El
proyecto propone establecimientos comerciales con frente CC-1999-969 114
a la Avenida Ashford como parte del componente de
entretenimiento urbano. Estas instalaciones serán mucho
más atractivas y accesibles que las existentes al nivel
del piso inferior a la acera de la Avenida. Las tiendas
que existían en el Hotel La Concha no propiciaban
actividad en la Avenida Ashford, por su localización y
nivel de piso. Los paseos del CBR ofrecerán una
oportunidad de gran actividad urbana. El efecto del
proyecto será ofrecer un gran espacio urbano para
actividades de descanso, entretenimiento, paseo,
actividades musicales, y contemplación del mar, que no
se ofrece al presente en ninguna zona de la Avenida
Ashford. Contrario a las estructuras existentes, el
proyecto propuesto proveerá numerosos espacios entre los
edificios que permitirán vistas al océano. Como
beneficio resultante, existirán muchas oportunidades
para que los peatones descubran y paseen entre las
plazas internas del proyecto y en la acera de la Avenida
Ashford. Este diseño aumenta la apertura que se percibe
del proyecto. Se diseñaron grandes plazas abiertas de
frente a los condominios, el Condado Vanderbilt y el
hotel propuesto. También se diseñaron aperturas de
pórticos arqueados opuestas a la calle Joffre y entre
las calles Joffre y Delcasse creando dos interrupciones
de edificios adicionales a los largo de la Avenida
Ashford. La “Gran Plaza de Ashford” al frente del hotel
y el parque de la esquina en la Avenida Ashford crearán
en conjunto un extenso espacio abierto que rememora las
plazas en los pueblos de España. Este diseño está de
acuerdo con lo indicado en el Artículo 4.04 del
Reglamento de Zonificación Especial del Condado. CC-1999-969 115
k. El proyecto propuesto se ajusta cabalmente a los usos permitidos por la zonificación y los límites y condiciones de acceso establecidos por ley. Los usos propuestos en el proyecto cumplen los requisitos del Reglamento de Zonificación Especial del Condado para la zonificación CT (usos comerciales y turísticos). Esta zona CT incluye usos turísticos y usos próximos que apoyan, complementan y/o no socavan el uso turístico. La zona CT está íntimamente ligada a flujos peatonales. El proyecto proveerá viviendas permanentes, instalaciones comerciales de distintos tipos, restaurantes, hoteles y apartamentos de tiempo compartido. La zona CT permite el uso ilimitado de todas estas actividades. Además, los paseos y áreas abiertas del proyecto proveerán un gran atractivo para el flujo peatonal.
l. Los límites del predio del Condado Trío con la zona marítimo-terrestre y el acceso a la playa fueron establecidos en forma específica mediante la Ley Núm. 3 de 22 de agosto de 1990, según enmendada por la Ley Núm. 9 de 27 de noviembre de 1990. Dicha ley estableció una servidumbre legal de paso al área de dominio público a favor del ELA, la cual estaría ubicada al extremo este del Hotel La Concha. El acceso propuesto está en cumplimiento con lo requerido por estas leyes, según se puede confirmar en los planos del proyecto, los cuales demuestran que el acceso al este de La Concha permanecerá inalterado. Más aún, el proyecto creará tres paseos principales privados que abrirán nuevas perspectivas y accesos al área de la playa y conducirán desde la Avenida Ashford hasta la playa. Los paseos serán más anchos que la Avenida Ashford, y tendrán líneas visuales directas desde la Avenida hasta la playa y el mar, mucho más amplias y numerosas que las que provee el Condado Trío, en el cual solamente hay un espacio abierto entre el Centro de Convenciones y el hotel La Concha.
m. En la vista se sometió el estudio de la sombra que proyectarán los edificios propuestos para los días claves de los equinoccios de primavera y otoño y solsticios de verano e invierno. Este estudio demuestra que la sombra arrojada por el CBR será mucho menor que la que proyectan los edificios existentes, en cumplimiento con el Artículo 3.08.1 del Reglamento de Zonificación del Condado. En cuanto al retiro de la línea de colindancia, se ha solicitado a ARPE una variación para aquellos pocos sitios en que los edificios propuestos estarán a menor distancia que la indicada en dicho artículo.
n. El proyecto mantendrá y mejorará las aceras en la Avenida Ashford. Además, el proyecto incluirá paseos que ofrecerán nuevas perspectivas al océano y acceso a las instalaciones propuestas. Se espera que por su diseño y amenidades, los paseos constituyan una invitación a los peatones, creando un ambiente festivo. Las mejoras propuestas a las aceras en la Avenida Ashford, en vez de obstaculizar el flujo de peatones a lo largo de la Avenida, lo facilitarán y harán más ameno.
o. Según se puede apreciar en el plano de acceso del proyecto incluido en el DIA, se han diseñado nueve CC-1999-969 116
entradas y salidas para el CBR con el propósito de mejorar el tránsito vehicular desde y hacia el proyecto y reducir su impacto en la Avenida Ashford. Las aceras no se interrumpirán en las entradas y salidas, manteniendo en ellas la alineación y elevación. Todas estas entradas tendrán espacio para permitir la acumulación de vehículos dentro del predio. De esta manera, se evita que los vehículos que entren al CBR interfieran con el flujo peatonal en las aceras y el tránsito vehicular en la Avenida. En contraste, el Condado Trío tiene seis entradas y salidas: una entrada y una salida en el hotel La Concha, una entrada y salida para el estacionamiento de La Concha y Centro de Convenciones, una entrada y salida de camiones para el Centro de Convenciones y una entrada y una salida para el Condado Beach. Como explicamos anteriormente, estas entradas y salidas tienen menos espacio de acumulación de vehículos que las que tendrá el CBR. Por lo tanto, el uso existente tenía un potencial mayor de afectar adversamente el flujo peatonal que el proyecto propuesto, el cual distribuye mejor el tránsito a través de las distintas entradas. Además, el diseño actual del Condado Trío estimula movimientos de vehículos y personas que entorpecen la circulación peatonal y vehicular en el área. Por ejemplo, un vehículo que dejara pasajeros en el hotel La Concha y fuera a estacionarse en el estacionamiento de dicho hotel, tenía que volver a cruzar la acera, entrar a la Avenida Ashford y volver a cruzar la acera para entrar al estacionamiento. En el caso de un vehículo que estuviera estacionado en el estacionamiento del hotel y fuera a recoger pasajeros al hotel, la situación era mucho peor. En ese caso, el vehículo tenía que cruzar la acera, hacer un viraje a la izquierda en la Avenida Ashford, tomar la Avenida Magdalena para volver a tomar la Avenida Ashford en dirección hacia el hotel y cruzar la acera de nuevo para entrar a La Concha. Luego de recoger los pasajeros este vehículo tenía que volver a cruzar la acera para incorporarse de nuevo a la Avenida. La situación era similar en el Condado Beach. Según diseñado, el CBR eliminará estos movimientos que entorpecen el tránsito de vehículos y personas. Por ejemplo, el proyecto tendrá una vía directa desde la entrada del hotel, donde se recogen y dejan pasajeros, hacia el estacionamiento. Por ende, los vehículos no tendrán que salir a la Avenida Ashford para estacionarse o para recoger pasajeros luego de salir del estacionamiento.
p. El proyecto proveerá espacios abiertos libres de obstrucción visual que crearán accesos visuales a la playa desde la Avenida Ashford que no existen en el presente. Esto se puede observar claramente en el Plano Conceptual del Desarrollo incluido como figura 2 en la DIA.
q. El suelo existente en el predio incluye arena, gravas y areniscas. En el diseño de las estructuras propuestas se tendrá en cuenta el tipo de suelo de acuerdo con el Reglamento de Edificación. El nivel freático está por debajo del nivel del piso del garaje existente. Por lo tanto, no se anticipa que la implosión afecte el agua subterránea. CC-1999-969 117
r. Se están considerando dos métodos de demolición. Se utilizará el método de implosión para el anexo al Condado Vanderbilt, el Centro de Convenciones y el Hotel La Concha. No se implotarán los edificios que contenían tiendas en el Condado Vanderbilt y La Concha, los cuales servirán como una barrera durante la implosión. Esta barrera contendrá cualquier fragmento producido en la implosión y ayudará a controlar el polvo producido. Estos edificios se demolerán posteriormente por métodos convencionales.
s. El método de implosión que se está diseñando contempla mantener el piso de concreto existente durante la implosión hasta que comience la construcción del proyecto. Además, según la información disponible, la vibración real que se debe esperar utilizando el método de implosión es menos de 1/3” por segundo a 100 pies de distancia del predio. La vibración recomendada por el U.S. Bureau of Mines para una cantera, para la seguridad de estructuras antiguas, es 2” por segundo, o sea, seis veces más que el nivel de vibración esperado por el método de implosión.
t. No se espera que el efecto de la implosión y las actividades de remoción de escombros tengan un impacto adverso significativo en en el área. Para estas actividades, se obtendrán los permisos de fuente de emisión de la Junta de Calidad Ambiental correspondientes y se tomarán todas las medidas aplicables para cumplir con los requisitos del Reglamento para el Control de Contaminación Atmosférica de la Junta de Calidad Ambiental y los Reglamentos de la Administración de Reglamentos y Permisos. El método de implosión podrá generar polvos fugitivos, pero esto ocurrirá únicamente a corto plazo y se tomarán todas las medidas apropiadas para minimizar el impacto de los mismos. Este impacto será inevitable, pero será de corto plazo y no tendrá consecuencias significativas.
u. Durante la implosión se formará una nube de polvo y humo mayormente al nivel de la tierra. Esta nube se compondrá mayormente de partículas grandes (de más de 10 micrones), por lo que estas partículas se precipitarán en o cerca de las estructuras demolidas. Las partículas más pequeñas (de menos de 10 micrones) se transportarán a través del aire más allá del predio. No obstante, se tomarán las medidas apropiadas para minimizar el impacto de estas partículas. Por ejemplo, la demolición se programará tan temprano en la mañana como sea posible, cuando el viento estuviera calmado, de manera que la velocidad del viento limitaría parcialmente la difusión del polvo. Además, se instalará una barrera alrededor de los edificios para limitar la cantidad de fragmentos y partículas grandes que se puedan esparcir a nivel del terreno durante la implosión.
v. Luego de la implosión y durante la limpieza del predio, cuando los escombros se estuvieran removiendo para reciclarse, también podrían generarse polvos fugitivos. El contratista a cargo de estas operaciones de reciclaje tomará las precauciones necesarias para minimizar esas emisiones. Esto incluirá, rociar con agua la porción de CC-1999-969 118
escombros a removerse durante el recogido y tomar cualquier otra medida apropiada según los requisitos de la reglamentación aplicable de la Junta de Calidad Ambiental.
w. En cuanto al posible efecto de la implosión en los cuerpos de agua cercanos, debemos señalar lo siguiente: Existen dos cuerpos de agua principales cerca del predio – el Océano Atlántico y la Laguna del Condado. Debido a que el efecto inmediato de la implosión es al nivel de la tierra, la barrera a instalarse alrededor de los edificios impedirá que las partículas grandes lleguen a estos cuerpos de agua. En cuanto a las partículas pequeñas de polvo, una gran cantidad de éstas caerán en el área del Condado Beach Trío. Las aguas de escorrentía podrían eventualmente llevar algunas de estas partículas a cuerpos de agua adyacentes. No obstante, se tomarían las medidas necesarias para minimizar el impacto de aguas de escorrentía, incluyendo el cumplimiento con los requisitos de la reglamentación federal y local aplicable.
x. En cuanto a las partículas de polvo que viajen fuera del predio, no se espera que éstas afecten significativamente los cuerpos de agua cercanos. Como la dirección predominante del viento en el área es de este a nordeste, éste llevará estas partículas en dirección contraria al océano. Además, el viento ayudará a esparcir la nube de polvo. Dado lo anterior, se espera que los cuerpos de agua absorban, sin consecuencias mayores, aquella minoría de las partículas que se depositen allí.
y. No se esperan mayores efectos de la implosión en los edificios cercanos al predio. Según discutido anteriormente, el nivel de vibración recomendado por el U.S. Bureau of Mines para una cantera, para la seguridad de estructuras contiguas es seis veces mayor que el nivel de vibración esperado por el método de implosión.
z. Durante la implosión se tomarán las medidas apropiadas para proteger las personas y propiedades en el área del proyecto. La implosión se llevará a cabo un domingo, temprano por la mañana, y se tomarán las medidas para cerrar las calles y accesos del área por un período de aproximadamente seis horas. Durante este período los negocios cercanos del área deberán permanecer cerrados. Además, todos los residentes dentro de un perímetro de 500 pies del predio deberán ser evacuados del área. Estos serán efectos a corto plazo en las actividades del área. A largo plazo, se espera que el impacto de la implosión sea beneficioso por varias razones, tales como: el tiempo de la operación sería mucho más corto que el tiempo que tomaría demoler las estructuras por métodos convencionales; el proyecto le dará un impulso económico y físico al área durante la construcción y operación del mismo; y, aumentará el valor de las propiedades circundantes.
aa. Se estima que el tiempo total para la demolición y limpieza de escombros será aproximadamente cuatro meses. La remoción de escombros se completará en aproximadamente dos meses. El efecto en el tránsito del CC-1999-969 119
área será mayormente la entrada y salida de camiones removiendo escombros. Se programará la operación de estos vehículos para minimizar el impacto en el tránsito en las horas pico.
bb. La DIA-P sometida cumple cabalmente con los requisitos del Reglamento sobre Declaraciones de Impacto Ambiental. La Sección 5.3.7 de este reglamento requiere que se presente, a manera de comparación, el impacto ambiental de la acción propuesta y de sus alternativas, de manera que se precisen las cuestiones bajo evaluación y se provean alternativas de selección para los funcionarios y el público. En la DIA-P se presenta el impacto ambiental de la acción propuesta y se discuten otras alternativas razonables de desarrollo consideradas y las razones para no adoptarlas. En la DIA-P se discuten y evalúan tres alternativas diferentes: No construir; remodelar y restaurar las estructuras existentes; y, la demolición de estructuras existentes, la renovación del Hotel Condado Vanderbilt y la construcción de estructuras nuevas (la acción propuesta). El impacto de estas alternativas se comparó con el de la acción propuesta y se expuso, de manera concisa, las razones para no escoger las alternativas eliminadas, según exige el reglamento. En el caso de la no construcción, esta no produce desarrollo económico y dado el deterioro del área no es atractiva. Mientas que la alternativa de no construir y remodelar y restaurar las estructurales existentes, se descartó porque incidiría sobre el éxito del proyecto dada la experiencia negativa experimentada con el Condado Trío. La operación del Condado Trío generó pérdidas para el pueblo de Puerto Rico a pesar de numerosos esfuerzos para generar ganancias tal como remodelaciones interiores y exteriores y cambios de compañía de administración hotelera. Sin embargo, la alternativa preferida sí incluye renovar el Condado Vanderbilt, de acuerdo con el Artículo 4.03 del Reglamento de Zonificación Especial del Condado.
cc. Según se explica en la DIA-P, la infraestructura existente podrá absorber las necesidades del proyecto con modificaciones mínimas. De hecho, es buena política pública utilizar la infraestructura existente en todo lo posible para de esta manera aprovecharse de los recursos disponibles, sin necesidad de crear nuevas instalaciones en otras áreas. Se han hecho las siguientes determinaciones en cuanto a la infraestructura.
1. Drenaje Pluvial: La necesidad es prácticamente igual a la existente, pues el área de techos y áreas pavimentadas se mantiene casi igual.
2. Acueducto: Para el proyecto propuesto se ha determinado un consumo de 446,600 galones por día (“GPD”), de acuerdo a las normas de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados. En el uso anterior se estimó que para los dos hoteles, la demanda sería de 345,800 GPD. La demanda del Centro de Convenciones puede estimarse en unos 110,000 GPD, para un total de 455,800 GPD, lo cual supera la demanda determinada para el proyecto propuesto. CC-1999-969 120
3. Alcantarillado sanitario: Para el proyecto propuesto se han determinado 326,535 GPD, de acuerdo a las normas de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados. La descarga de los dos hoteles en el uso anterior se ha estimado en 259,350 GPD, y la del Centro de Convenciones se ha estimado en unos 90,000 GPD, para un total de 349,350 GPD, lo cual supera la demanda para el proyecto propuesto.
4. Energía Eléctrica: Se ha determinado la demanda en 7,000 kVA. Las subestaciones existentes tienen una capacidad total de 9,400 kVA de acuerdo con la información suministrada por la Autoridad de Energía Eléctrica en su comunicación del 10 de diciembre de 1997, que se incluye en la DIA-P.
5. Tránsito: En la DIA-P se ha incluido el estudio de generación de tránsito en el cual se compara el tránsito a generarse con el uso propuesto al tránsito generado con el uso anterior, y se determina que para las horas picos de mañana y tarde, en un día de semana, no se generaría mas tránsito que el que se generaba cuando en el Centro de Convenciones había un evento que produjera 130 viajes en las horas pico.
6. Teléfonos: La demanda telefónica sería similar a la previa y la Compañía de Teléfonos ha expresado que puede servirla. Ver Anejo 5 de la DIA-P.
A continuación, en su Determinación Núm. 26, la JCA señaló sus
recomendaciones para considerar la DIA-P como una DIA-F.46 Por lo que, en
cuanto a la DIA-F, la JCA, para no repetir las determinaciones de hecho
antes señaladas, sólo indicó que el proponente había incluido como parte
de su DIA-F los siguientes: (1) “comentarios vertidos por la
ciudadanía”; (2) “[d]isposición final de los desperdicios sólidos no
peligrosos”; (3) “copia más clara del Mapa de Suelos”; (4) “impacto en
zona marítimo terrestre”; (5) “alternativas”; (6) “impacto de emisiones
de polvo fugitivo a la atmósfera y de contaminación por ruido en la
etapa de construcción”; (7) “recomendaciones u observaciones de las
Agencias gubernamentales consultadas”; (8) “impacto en el tránsito de la
operación de las instalaciones propuestas”; (9) “medidas para evitar que
se afecte el edificio Condado Vandervilt [sic] en su estructura y
cimientos”; (10) “descripción de las obras a realizarse en el Condado
46 Véase, nota al calce núm. 6, ante. CC-1999-969 121
Vandervilt” [sic]; y (11) “comparación de los efectos de los edificios
existentes y los propuestos respecto a la sombra que imparten a la zona
de playa”. Íd., pág. 240. Estos documentos complementaron la DIA-P para
convertirla en una final. Así también, a los fines de facilitarle a los
tribunales su función revisora y no tener que escudriñar el expediente,
la JCA señaló, al lado de cada uno de estos puntos, las páginas de la
DIA-F donde se encuentran los documentos que complementaron la misma y
que sirven de base para dichas determinaciones. Finalmente, la JCA
concluyó que, tras haber evaluado todos los documentos sometidos, la
DIA-F presentada por la agencia proponente cumple con los requisitos
esbozados por el Art. 4(c) de la Ley Núm. 9, supra.
Este Tribunal, en su pronunciamiento en Mun. de San Juan v. J.C.A.,
supra, pág. 128, devolvió el caso a la Junta, para que ésta emitiese una
“determinación fundamentada.” Es decir, la JCA, en su resolución, tiene
que exponer “claramente sus determinaciones de hecho y las razones para
su dictamen, incluyendo los hechos básicos de los cuales, a través de un
proceso de razonamiento e inferencia, se derivan aquéllos.” Íd., pág.
126. Así también, la resolución tiene que demostrar que la JCA consideró
y resolvió los conflictos de prueba, y “describir tanto los hechos
probados como los que fueron rechazados.” Íd.
De lo antes expuesto, apreciamos que la JCA cumplió con su deber.
La JCA, quien no estaba obligada a acoger la totalidad del Informe del
Panel Examinador,47 aceptó las recomendaciones del Oficial Examinador,
quien entendió que la DIA-P necesitaba más información.48 La JCA, dio
seria consideración a los planteamientos esbozados tanto por el
Municipio como por los demás deponentes oponiéndose al proyecto, los
cuales fueron incluidos por el Oficial Examinador en su informe e
incorporados en la resolución impugnada. Sin embargo, la JCA, como
custodio de nuestro medio ambiente y dentro de sus conocimientos
47 Misión Ind. P.R. v. J.C.A., supra, pág. 1107; Henríquez v. Consejo de Educación Superior, 120 D.P.R. 194, 208 (1984). 48 Véase, nota al calce núm. 6, ante. CC-1999-969 122
especializados, entendió que tales señalamientos fueron debidamente
atendidos y, por ende, los rechazó.
Por otra parte, una lectura cuidadosa de la resolución impugnada y
de la DIA-F demuestra que, al evaluar los comentarios presentados, la
JCA dirimió los conflictos de prueba que tuvo ante sí. Por ejemplo, la
JCA rechazó la moción de reconsideración del Municipio,49 a la cual se
anejó, entre otros, un informe pericial sobre el tránsito realizado por
una firma pagada por el Municipio. En dicho informe, el Municipio
incluyó los planteamientos previamente esbozados. El referido informe al
igual que el sometido por los proponentes se refieren a cuestiones
periciales o especializadas. Por lo que, no nos corresponde, desde este
estrado, pasar juicio sobre los conflictos de prueba entre las opiniones
científicas y determinar quién tiene la razón. Misión Ind. P.R. v.
J.C.A., supra, pág. 1106, 1109-1110; Izaak Walton League of America v.
Marsh, 655 F. 2d. 346, 372 (1981).50
En vista de lo antes expuesto, es forzoso concluir que la JCA
cumplió con el mandato de este Tribunal. Pues, ¿cuáles fueron los hechos
rechazados por la JCA? La respuesta es obvia. Tras estudiar y considerar
minuciosamente los planteamientos del Municipio, la JCA los descartó.
Así también, la Junta observó nuestro mandato al describir los hechos
que estimó probados, cuando incluyó las respuestas de los proponentes a
las inquietudes de los deponentes, y al expresar los documentos
incluidos que respondían a las recomendaciones esbozadas por el Oficial
Examinador. En fin, sin perder de perspectiva que la DIA-F es un
documento integrado, la especificidad de dichas determinaciones de hecho
nos permite ejecer con rigor nuestra función revisora.
Por último, cabe puntualizar que, ante una situación similar, la
cual trataba de la revisión de una DIA relacionada con una planta de
49 Apéndice del recurso de certiorari, Volumen I, Anejo 2, págs. 3-91. 50 Sobre ello, en Misión Ind. P.R. v. J.C.A., supra, pág. 1106, expresamos: “no nos corresponde entrar a dilucidar los conflictos que puedan existir entre opiniones científicas sobre alguna cuestión ambiental.” CC-1999-969 123
cogeneración de energía, en Misión Ind. P.R. v. J.C.A., supra, págs.
1106-1107, señalamos:
[l]a Junta de Calidad Ambiental tuvo ante sí los estudios científicos presentados, tanto por los promoventes, como por los opositores al proyecto. Estos abarcaban materias sumamente especializadas. En su resolución, la Junta de Calidad Ambiental hizo constar que había evaluado todos los escritos, que revisó la documentación técnica y que tomó en consideración las recomendaciones de los oficiales examinadores, Examinó todo el contenido de la declaración ambiental, y evaluó si efectivamente se cumplía con los estándares ambientales pertinentes. Discutió, además, los señalamientos esgrimidos en contra del proyecto en las vistas, que fueron reiterados en el informe del panel examinador. La Junta incluso ordenó que se incorporara a la declaración de impacto ambiental preliminar los comentarios críticos sobre ésta relativos a los aspectos ambientales del proyecto que fueron formulados por personas particulares, agencias gubernamentales y otras entidades. Todo ello nos convence que la evaluación ambiental de la Junta de Calidad Ambiental fue responsable, independiente, razonable y por tanto, merecedora de nuestra deferencia, debido a la especialización en cuestiones ambientales del foro administrativo apelado. Examinado en su totalidad el expediente administrativo de este caso, no podemos concluir que la actuación de la Junta de Calidad Ambiental fue arbitraria o irrazonable, o que fue contraria a las normas jurídicas aplicables. El error no fue cometido. (Citas omitidas y énfasis nuestro.)
V
Por otra parte, el Municipio también alega que el expediente
administrativo carece de evidencia sustancial que sustente la
adecuacidad de la DIA-F. Específicamente, el Municipio enfatiza la
insuficiencia de prueba en los siguientes tres (3) puntos: (1) impacto
del proyecto propuesto sobre el tránsito del Condado; (2) la discusión
de las alternativas al proyecto propuesto; y, (3) la protección y
tratamiento que se le dará al Hotel Condado Vanderbilt. En síntesis, el
Municipio aduce que la decisión de la JCA no está fundamentada en
evidencia sustancial y que la misma es arbitraria y caprichosa.
A los fines de pasar juicio sobre tales señalamientos, debemos
recordar que evidencia sustancial es “aquella evidencia relevante que
una mente razonable podría aceptar como adecuada para sostener una
conclusión.” (Bastardillas omitidas.) Asoc. Vec. H. San Jorge v. U. Med.
Corp, supra; Misión Ind. P.R. v J.P., supra, pág. 1160; Hilton Hotels v. CC-1999-969 124
Junta Salario Mínimo, supra. Por lo que, para determinar ello, hemos de
examinar la totalidad de la prueba que obra en el expediente.
A. Impacto del proyecto propuesto sobre el tránsito del Condado.
El Municipio arguye que la DIA-F es inadecuada ya que no considera
con suficiente rigurosidad el impacto del proyecto en el tránsito del
Condado. El Municipio alega, inter alia, que: (1) “[l]a discusión de la
DIA Final se limita a generalidades y comparaciones especulativas con el
uso anterior del Condado Trío”,51 (2) la DIA-F no atiende el impacto de
la ubicación de los accesos de servicio en el tránsito, (3) la DIA-F no
contempla el impacto sobre el tránsito de las intersecciones no
semaforizadas, y (4) la DIA-F no considera los accesos y la circulación
de los vehículos. En síntesis, la alegación del Municipio se fundamenta
en que la JCA no acogió su posición.
En la vista pública, los deponentes, entre ellos el Municipio,
expusieron sus preocupaciones sobre la insuficiencia de la DIA-P.
Incluso, el Oficial Examinador tomó conocimiento oficial de los
considerables problemas de tránsito en la referida área y, por ende, en
su Informe del Panel Examinador, recomendó que en el documento final se
debía discutir el impacto en el tránsito causado por el proyecto
propuesto. Debido a la importancia de tal asunto, la JCA acogió dicha
recomendación. Luego, al cumplir con incluir las respuestas de los
proponentes referentes a la cuestión en la DIA-F, la JCA entendió que
dicho documento era uno adecuado, y, por lo tanto, lo aprobó. Como
señaláramos anteriormente, al impugnar la resolución que aprobó la DIA-
F, el Municipio incluyó un informe pericial realizado por sus peritos
señalando las debilidades del estudio de los proponentes.
Posteriormente, la JCA denegó tal reconsideración.
La JCA basó su resolución fundamentalmente en el estudio de tránsito
sometido por los proponentes,52 el cual merece nuestra deferencia. En
51 Recurso de certiorari, pág. 65. 52 Apéndice del recurso de certiorari, Volumen II, Anejo 7 -Volumen 1, Apéndice 8-, págs. 405-434. Traducción en español de dicho informe, CC-1999-969 125
primer lugar, este informe está fechado mayo de 1998, lo cual es
indicativo de que fue realizado cercano a la presentación de la DIA-P,
el 31 de julio de 1998. Segundo, el estudio presentado es uno detallado.
Tercero, dicho estudio es uno que se explica por sí mismo. Cuarto,
recoge la mayoría de los planteamientos del Municipio.
Por otra parte, el documento presentado por el Municipio, el cual no
es un estudio per se, se limita a traer viejos planteamientos, los
cuales habían sido ponderados por la JCA, quien dentro de su
conocimiento especializado los rechazó. Si la JCA hubiese entendido que
tales deficiencias no habían sido atendidas en la DIA-F –ya fuese en el
estudio presentado o en las contestaciones sometidas-,53 la JCA le
hubiese requerido nuevamente a los proponentes contestar dichas
preocupaciones. No lo entendió necesario.
El Municipio principalmente concreta sus planteamientos a que el
estudio se basa en comparaciones especulativas con el uso anterior. Para
tales comparaciones se utilizaron las técnicas adecuadas de generación
de tránsito. Además, por razones obvias, hay que recurrir a
proyecciones. Por un lado, no es posible calcular el tránsito actual
causado por el Condado Trío porque éste no está funcionando. Por otro
lado, tampoco se puede obtener el número exacto del tránsito que
generará el CBR ya que éste no existe aún.
Anteriormente indicamos que no nos compete ventilar los conflictos
entre estudios científicos, para lo cual carecemos de la pericia
necesaria. En vista de lo anterior, concluimos que existe suficiente
evidencia sustancial para sostener la adecuacidad de la DIA-F referente
al impacto sobre el tránsito. Por tanto, entendemos que el TCA actuó
correctamente al no acoger los planteamientos del Municipio sobre el
impacto del proyecto en el tránsito.
Apéndice del recurso de certiorari, Volumen II, Anejo 7 –Volumen 1, Apéndice 9-, págs. 435-454. 53 Véase, Apéndice del recurso de certiorari, Volumen II, Anejo 7, págs. 213-217 (Sección de la DIA-F que trata sobre el impacto del proyecto propuesto sobre el tránsito). CC-1999-969 126
B. Discusión de las alternativas al proyecto propuesto.
El Municipio afirma que la discusión de las alternativas al proyecto
propuesto en la DIA-F es inadecuada ya que “no se da una consideración
sustancial a cada alternativa evaluada” y no se examinaron otras
alternativas, tal como el proyecto propuesto con modificaciones.54 En
particular, el Municipio arguye que la DIA-F incumple con la Sec. 5.3.7
del Reglamento sobre Declaraciones de Impacto Ambiental (en adelante
RDIA). Dicho reglamento fue promulgado por la JCA el 1 de junio de 1984,
al amparo de la Ley Núm. 9, supra.55
En la DIA-P sometida, los proponentes presentaron tres (3)
alternativas, a saber: (1) la de no construir; (2) la de remodelar y
restaurar las estructuras existentes,56 y (3) la de demoler las
estructuras existentes y restaurar el Condado Vanderbilt (alternativa
escogida).57 Sin embargo, al pasar juicio sobre la DIA-P, la JCA estimó
necesario una discusión más extensa de las alternativas y la inclusión
de otras alternativas. En vista de ello, en la DIA-F, los proponentes
ampliaron su discusión sobre las anteriores opciones e incluyeron la
alternativa de ubicar el proyecto en otra propiedad.58 Esta última, a su
vez, consta de la ubicación del proyecto en tres (3) sitios diferentes,
54 Recurso de certiorari, pág. 74. 55 Cabe mencionar que el RDIA fue derogado por el Reglamento de la Junta de Calidad Ambiental para el Proceso de Presentación, Evaluación y Trámite de Documentos Ambientales (Reglamento Núm. 6026), aprobado el 28 de septiembre de 1999. Este reglamento no es de aplicación a la situación de autos ya que fue promulgado con posterioridad a la DIA impugnada. Además, la Regla 227(B) de este reglamento contiene la siguiente salvedad: “[l]os documentos ambientales que sean sometidos a la Junta de Calidad Ambiental previo a la vigencia de este Reglamento, serán evaluados y procesados conforme a las disposiciones del Reglamento y resoluciones vigentes al momento de la radicación del documento ante esta Agencia.” 56 Ésta fue la alternativa propuesta por el Municipio. 57 Véase, Apéndice del recurso de certiorari, Volumen III, Anejo 9, págs. 1060-1062. 58 Véase, Apéndice del recurso de certiorari, Volumen II, Anejo 7, págs. 244-251. CC-1999-969 127
a saber: Isla Verde, Piñones y Mayagüez. Cada una de las opciones dentro
de dicha alternativa fue discutida por los proponentes.
La Sec. 5.3.7. del RDIA dispone:
Deberá presentarse, a manera de comparación, el impacto ambiental de la acción propuesta y de sus alternativas, de manera que se precisen las cuestiones bajo evaluación y se provean alternativas de selección para los funcionarios y el público. Las agencias deberán:
a. Objetivamente considerar y evaluar toda alternativa razonable, y exponer en forma concisa las razones para excluir aquellas alternativas que sean eliminadas de [la] evaluación detallada.
b. Dar consideración substancial a cada alternativa evaluada en forma detallada, incluyendo la acción propuesta, de manera que las personas que utilicen la DIA puedan evaluar y comparar los méritos de cada alternativa.
c. Incluir alternativas razonables que no estén dentro de la programación de la agencia proponente, a tenor con los planes de desarrollo de la región.
ch. Incluir la alternativa de no llevar a cabo la acción propuesta.
d. Identificar la alternativa preferida por la agencia proponente en la DIA Preliminar.
e. Incluir las medidas de mitigación de efectos adversos al ambiente no discutidas en la acción o en las alternativas propuestas.
Es decir, la DIA tiene que incorporar una discusión de alternativas a
la acción propuesta. No obstante, ello no implica explorar todo proyecto
alterno concebible, sino que el proyecto propuesto es, a la luz de todos
los elementos legítimos concernientes,59 el de menos impacto ambiental.
Misión Ind. P.R. v. J.C.A., supra, pág. 1103. El barómetro para
determinar cuántas alternativas deben ser incluidas es uno de
razonabilidad. Vermont Yankee Nuclear Power Corp. v. NRDC, supra, pág.
551; Fayetteville Area Chamber of Commerce v. Volpe, 515 F. 2d 1021,
59 Sobre el particular, el Tribunal Supremo Federal señaló:
“...it is now well settled that NEPA itself does not mandate particular results, but simply prescribes the necessary process. If the adverse environmental effects of the proposed action are adequately identified and evaluated, the agency is not constrained by NEPA from deciding that other values outweigh the environmental costs.” (Citas omitidas.) Robertson v. Methow Valley Citizens Council, 490 U.S. 332, 350 (1989). CC-1999-969 128
1027 (4th Cir. 1975); Life of the Land v. Brinegar, 485 F. 2d 460, 472
(1973) (“NEPA’s ‘alternatives’ discussion is subject to a construction
of reasonableness.”)
Tras analizar la DIA-F y tomando en consideración el principio de
razonabilidad para la inclusión de alternativas, resulta palmario que
los proponentes incluyeron las alternativas razonables para la acción a
llevarse a cabo. Contrario a la mayoría, que busca cualquier falta,60
entendemos que el proyecto es razonable y viable en términos
ambientales. La alternativa de la construcción del proyecto con las
modificaciones necesarias, como pretende la mayoría de este Tribunal, es
irrazonable o no viable. Ello implicaría mover de sitio la Avenida
Ashford. Por ejemplo, “[p]ara que el proyecto pudiera cumplir con el
retiro especificado en el Artículo 3.08.1 del Reglamento de Zonificación
Especial del Condado, sería necesario ubicarlo a más de 40 metros de
distancia de la colindancia norte, resultando en la ubicación del
proyecto en el medio de la Avenida Ashford.”61
Por otra parte, la discusión de dichas alternativas demuestra que los
proponentes consideraron y sopesaron objetivamente varios factores,
incluyendo el ambiental. Así también, expresaron los motivos por los
cuales descartaron las alternativas no seleccionadas, lo cual facilitó
la función de la JCA, para, al final, concluir que la alternativa
60 Nos parece pertinente la siguiente expresión de la Corte de Apelaciones de los Estados Unidos para el Primer Circuito:
Vermont Yankee makes it clear that the NEPA requirement of studying alternatives may not be turned into a game to be played by persons who –for whatever reasons and with whatever depth of conviction- are chiefly interested in scuttling a particular project. There would be no end to the alternatives that might be proposed if opponents had no obligation to do more than make a facially plausible suggestion that a particular alternative might be of interest, and could then, after awaiting the results, find reasons why the agency’s survey was inadequate. The agency bears the primary responsibility to investigate serious alternatives, but reviewing courts, when weighing objections based on an alleged failure to study alternatives, properly may consider the extent and sincerity of the opponents’ participation. (Bastardillas en el original.) Seacost Anti- Pollution v. Nuclear Regulatory Com’n, 598 F. 2d 1221, 1230- 1231 (1979). CC-1999-969 129
propuesta es, dentro de los objetivos trazados, la de menor impacto
ambiental. Por lo que, no erró el TCA al concluir que la discusión de
las alternativas es adecuada y que obra en el expediente administrativo
C. Protección y tratamiento que se le dará al Hotel Condado Vanderbilt.
Respecto al Condado Vanderbilt, el Municipio aduce que la DIA-F es
insuficiente por las siguientes razones: (1) no expresa específicamente
las obras que se llevarán a cabo, lo cual no permite determinar si se
está cumpliendo con el Reglamento de Zonificación del Condado, y (2) no
explica en qué consiste la renovación del edificio a su diseño original.
En la presente situación, luego de examinar la DIA-P, la JCA, dentro
de su pericia, comprendió que en la misma se debía “[e]xplicar en qué
consisten las obras de restauración del Edificio Condado Vanderbilt.”62
En la DIA-P se menciona la expresión “dentro de lo posible” sin detallar
en qué consistían las obras. Posteriormente, tras la presentación de la
DIA-F, en la que los proponentes ampliaron la información sobre el
referido edificio, la JCA concluyó que tal documento cumplió con lo
requerido.
Antes de atender los planteamientos esgrimidos por el Municipio cabe
señalar algunos detalles respecto al Edificio Condado Vanderbilt. El
Hotel Condado Vanderbilt, abierto al público en 1919, es un edificio al
que se le reconoce valor histórico dentro de nuestro acervo cultural. En
vista de ello, el Reglamento de Zonificación Especial de El Condado (en
adelante Reglamento del Condado), 23 R.P.R. sec. 650.1791 et seq., en su
sec. 4.03, dispone:
[e]n el área aledaña al Hotel Caribe Hilton y en el Condado existen estructuras que merecen conservarse por su diseño arquitectónico, por su estilo representativo de una época y/o por su escala tradicional. Con la excepción de una, todas estas estructuras son construcciones de este siglo y se deben conservar para las próximas generaciones. No se permitirá la destrucción de ninguna de estas estructuras y en cualquier acto de mejorarlas se deberá respetar su diseño original y su contexto histórico. Los edificios recomendados para conservación son los siguientes:
61 Apéndice del recurso de certiorari, Volumen II, Anejo 7, pág. 264. 62 Apéndice del recurso de certiorari, Volumen IV, Anejo 43, pág. 226. CC-1999-969 130
1. Hotel Normandie 2. Tribunal Supremo 3. Edificio original, Hotel Caribe Hilton 4. Fuerte San Gerónimo 5. Edificio original, Hotel Condado Vanderbilt (hoy el Hotel Condado Beach) 6. Escuela Luchetti 7. Edificio original, Hospital Presbiteriano 8. Edificio Miami. 23 R.P.R. sec. 650.1833.
Atendiendo tal disposición, permea, a través de la totalidad de la
DIA-F, la preocupación de los proponentes de conservar el diseño
original y el contexto histórico del Condado Vanderbilt, aun cuando,
como reconoce el Municipio, dicho edificio “no ha sido inscrito en el
Registro Nacional de Lugares Históricos.”63 Los siguientes ejemplos
tomados de la DIA-F demuestran tal inquietud:
a. Pág. v: “[l]a estructura del edificio Condado Vanderbilt, será renovada y se mantendrá el uso para la que fue construida originalmente.” Apéndice del recurso de certiorari, Volumen II, Anejo 7, pág. 184.
b. Pág. 4: “[e]l edificio original del Hotel Condado Beach, el edificio Vanderbilt, se renovará preservando su apariencia exterior en su fachada sur, creándose una facilidad de hotel ‘time share’, con 71 unidades exclusivas.” Íd., pág. 194.
c. Pág. 6: “[l]as estructuras del Hotel Condado Beach que serán demolidas son el Anejo Oeste, el Patio Fauno (jardín posterior), el porte-cochere, y el área ampliada del primer nivel. Estas estructuras no son parte del edificio original.” Íd., pág. 196.
d. Pág. 7: “[a]ntes de proceder a la demolición del Anexo Oeste del Hotel Condado Beach se tomarán las medidas de seguridad necesarias para la protección del Condado Vanderbilt. Entre otras medidas, se demolerá por métodos convencionales la estructura que une o enlaza el Vanderbilt y su anexo. Esta estructura contiene la infraestructura de elevadores que provee servicio a ambos edificios. Se sellará la parte del Vanderbilt que queda expuesta una vez se demuela la estructura. Al momento de la implosión, el Condado Vanderbilt estará totalmente desconectado de cualquier estructura a ser demolida. Además, se cubrirán con lonas geotextiles los cristales y áreas susceptibles a daños del Vanderbilt. Se pondrán en efecto todas las medidas de seguridad que el consultor experto en demoliciones indique.” Íd., pág. 197.64
63 Recurso de certiorari, pág. 61. A pesar de no estar inscrito, el Municipio insiste en la aplicación de “las normas de rehabilitación de propiedades históricas promulgadas por el Departamento del Interior del Gobierno de Estados Unidos.” Íd. 64 Esto se repite en la pág. 9 de la DIA-F. Íd., pág. 199. CC-1999-969 131
e. Pág. 16: “[l]a estructura exterior del Condado Vanderbilt que se aprecia desde la Avenida Ashford será renovada a su diseño original. En la cara del edificio que da hacia la playa se instalarán ventanas más grandes que proporcionen mayor vista al mar desde cada habitación. En el interior, el edificio será remodelado para acomodar 71 habitaciones tipo ‘time share’ en lugar de las habitaciones existentes. Tendrá su propia piscina y acceso a la playa y estará conectado por su lado oeste al nuevo edificio de apartamentos.” Íd., pág. 206.
f. Págs. 39-40: “[e]l Reglamento de Zonificación Especial del Condado, con vigencia del 7 de junio de 1986, en su sección 4.03 lista varios edificios que merecen conservarse. Según dicho Reglamento no se permitirá la destrucción de ninguna de las estructuras incluidas en dicha lista. En la lista se encuentra el edificio del Condado Vanderbilt, hoy en día parte del Condado Beach. Este edificio había sido modificado anteriormente en dos ocasiones para añadirle anejos que no eran compatibles con su diseño original.
En el apéndice número 12 se incluye la evaluación de los recursos naturales y arqueológicos del área llevada a cabo por el Dr. Argamenon Gus Pantel. El Instituto de Cultura Puertorriqueña determinó que esta evaluación cumple adecuadamente con los requisitos aplicables y emitió su endoso al proyecto en su aspecto arqueológico. En el apéndice 13 se incluye copia de la carta del Instituto de Cultura Puertorriqueña, fechada 17 de junio de 1998 que indica lo anterior.
Este proyecto respetará el diseño original de la fachada sur del edificio. En la Sección de Demolición bajo el Capítulo: Descripción y Propósito de la Acción Propuesta, se especifican las áreas del existente Hotel Condado Beach que serán demolidas. A la misma vez, se estará integrando esta estructura a un moderno complejo de edificios orientados hacia usos mixtos, desde residencial, hasta comercial.” Íd., pág. 229-230.
g. Pág. 51: “[s]e mantendrá y renovará el edificio del Condado Vanderbilt, preservando su uso tradicional de hotel.” Íd., pág. 241.
h. Pág. 56: “[s]e estima que remodelar y restaurar las facilidades existentes no va a producir un proyecto exitoso. Por tanto, esta alternativa fue descartada. Sin embargo, la alternativa recomendada si incluye renovar el edificio Condado Vanderbilt, por considerarse una estructura con un valor histórico que amerita su conservación.” Íd., pág. 246.
i. Pág. 82: “[l]as obras a llevarse a cabo en el Condado Vanderbilt consisten de la renovación del edificio para regresar a su diseño original en la fachada. La Sección Edificio Condado Vanderbilt, bajo el Capítulo: Descripción y Propósito de la Acción Propuesta en el Documento de Impacto Ambiental Final explica con detalle en qué consistirá la renovación.” Íd., pág. 272.65
65 Se hace referencia al Edificio Condado Vanderbilt en los siguientes documentos: (1) Carta de la Oficina Estatal de Preservación Histórica de CC-1999-969 132
Estos ejemplos proveen suficientes garantías de que los proponentes del
proyecto en cuestión preservarán el diseño original de la estructura
inicial del Edificio Condado Vanderbilt y continuarán con el uso
original del mismo, entiéndase de hotel.
Así también, las antes citadas partes de la DIA-F ponen en relieve
las obras de renovación a llevarse a cabo en el Condado Vanderbilt, a
saber: se mantendrá la fachada sur del edificio y, en la parte que da
hacia la playa, se instalarán ventanas más grandes que proporcionen
mayor vista al mar desde cada habitación. Además, el interior del
edificio será remodelado para acomodar 71 habitaciones estilo ‘time
share’ en lugar de las habitaciones existentes, tendrá su propia piscina
y acceso a la playa. La JCA entendió que dichas descripciones eran
suficientes para poner en conocimiento a las partes concernidas el
impacto ambiental de la acción propuesta. Por otra parte, no podemos
perder de perspectiva que, tras la aprobación de la DIA, la agencia
encargada de los permisos de construcción establece unos controles y/o
recomendaciones a seguirse. La aprobación de la DIA no ata las manos de
la JCA, a los efectos de tomar medidas ulteriores para la protección del
ambiente. Misión Industrial P.R. v. J.C.A., supra, pág. 1104.
10 de febrero de 1998 (se informa que dicho edificio no forma parte del Registro Nacional de Lugares Históricos, pero que el mismo puede ser elegible). Íd., pág. 386; (2) Carta de la Oficina Estatal de Preservación Histórica de 2 de noviembre de 1998 (se solicita una información, a los fines de determinar el impacto del proyecto sobre el Edificio Condado Vanderbilt y se indica que tal instrumentalidad no emite endosos sino comentarios). Íd., págs. 387-389; (3) Carta de los asesores que prepararon la DIA (se señala que la antes referida instrumentalidad carece de jurisdicción sobre el asunto). Íd., pág. 390- 392; (4) Evaluación Arqueológica Fase IA, aprobada por el Instituto de Cultura Puertorriqueña. Íd., págs. 665-828; (5) Declaración de Impacto Económico del CBR (“The project plans to demolish the Convention Center and the La Concha Hotel as well as the additions to the basic continúa... 52 ...continuación original Condado Beach Hotel. All that will remain and be integrated into the new project will be the original Condado Beach Hotel Building.”). Íd., pág. 842; (6) Carta de la Compañía de Turismo de 2 de noviembre de 1998. Íd., págs. 888-891; (7) Carta del Área de Asesoramiento Científico de la JCA. Íd., págs. 893-894; y (8) Análisis sobre la DIA-P Sometida para un Proyecto de Demolición, Restauración y Construcción en los Terrenos del Condado Beach Trío. Íd., págs. 956-965. CC-1999-969 133
De otro lado, el Municipio entra en la discusión de que en la DIA-F
se sustituyó el vocablo restaurar por el término renovar, lo cual, a su
juicio, implica que los proponentes no reconocen el valor histórico
cultural del Condado Vanderbilt. Conforme a lo antes expresado, la DIA-F
demuestra que los proponentes sí tomaron en consideración la
trascendencia cultural de dicho edificio al conservar su diseño
original. Por lo cual, resulta innecesario evaluar tal planteamiento.
Tomando en consideración lo anterior, concluimos que obra
suficiente evidencia en el expediente administrativo para determinar que
la agencia no actuó irrazonablemente al determinar que la DIA-F era
adecuada.
Concluido el análisis de los errores señalados respecto a la
resolución de la JCA, procedemos a hacer lo propio con los
planteamientos referentes a la resolución de ARPE.
VI
En su primer señalamiento de error referente a la resolución de
ARPE, el Municipio alega que dicha agencia aprobó el anteproyecto
fundamentándose en una resolución nula de la Junta de Planificación. En
síntesis, aduce que la Resolución Núm. JPI-4-15-99 de la Junta de
Planificación, interpretando unas secciones relacionadas con la
concesión de variaciones, es una enmienda y, por ende, nula por no
haberse aprobado conforme al procedimiento de reglamentación establecido
por la LPAU, supra. Por su parte, los proponentes arguyen que la
referida resolución es una regla interpretativa, la cual no requiere un
proceso de aprobación.
El procedimiento de reglamentación preceptuado por la LPAU, supra,
exige que -antes de la adopción, enmienda o derogación de una regla o
reglamento- la agencia publique un anuncio en un periódico de
circulación general, provea a la ciudadanía la oportunidad de presentar
comentarios por escrito y celebre vistas públicas ya sea discrecional o
mandatoriamente, conforme a la ley orgánica de la agencia. Secs. 2.1-2.3
de la LPAU, 3 L.P.R.A. secs. 2121-2123. Tras la aprobación por parte de CC-1999-969 134
la agencia, dicha regla o reglamento tiene que ser presentada ante el
Departamento de Estado. Posteriormente, si la regla en cuestión es
aprobada por el Secretario de Estado se publica un resumen de ésta, la
cual tendrá vigencia, como norma general, transcurridos treinta días a
partir de su presentación. Sec. 2.8 de la LPAU, 3 L.P.R.A. sec. 2128.
Por último, de no cumplirse sustancialmente con este trámite, la regla
es nula. Sec. 2.7 de la LPAU, 3 L.P.R.A. sec. 2127 (Supl. 1999).
No obstante, es menester señalar que el procedimiento antes
esbozado no es de aplicación a todos los pronunciamientos de las
agencias. En vista de ello, es necesario determinar qué reglas no tienen
que pasar por este cedazo. La Sec. 1.3 de la LPAU, supra, define “regla”
como “cualquier norma o conjunto de normas de una agencia que sea de
aplicación general que ejecute o interprete la política pública o la
ley, o que regule los requisitos de los procedimientos o prácticas de
una agencia.” 3 L.P.R.A. sec. 2102(l) (Supl. 1999). Una regla también es
una “enmienda, revocación o suspensión de una regla existente.” Íd.
Por otra parte, dicha sección provee las siguientes excepciones a
la definición de regla, a saber:
(1) Reglas relacionadas con la administración interna de la agencia que no afectan directa y sustancialemente los derechos o los procedimientos o prácticas disponibles para el público en general.
(2) Formas e instrucciones, declaraciones interpretativas y declaraciones de política general, que son meramente explicativas y no tienen ningún efecto legal.
(3) Decretos mandatorios aprobados por la Junta de Salario Mínimo.
(4) [Ó]rdenes de precios del Departamento de Asuntos del Consumidor.... Íd.
Referente a éstas, en particular a las primeras dos, expresamos que
“las agencias administrativas aprueban directrices (guidelines) u otras
reglamentaciones menos formales (interpretative rules) que se adoptan
para darle uniformidad a sus propios procesos, para pautar la discreción
administrativa o para otros fines internos y que, aunque son de
aplicación general y vinculan administrativamente, pueden ser CC-1999-969 135
modificadas judicialmente.” (Escolio omitido.) Agosto Serrano v. F.S.E.,
132 D.P.R. 866, 873 (1993). Igualmente, hemos señalado que tanto las
reglamentaciones menos formales (interpretative rules) como las
directrices (guidelines) no tienen que cumplir con el procedimiento de
reglamentación establecido. Íd., nota al calce núm. 3.
En la esfera federal, la jurisprudencia se ha encargado de
establecer claramente las diferencias entre las reglas interpretativas y
las reglas legislativas o substantivas. Una regla substantiva crea
derechos, asigna responsabilidades, o impone obligaciones. Mientras que
una regla interpretativa es meramente una clarificación o explicación de
una ley o regla existente emitida por la agencia para notificarle al
público su interpretación sobre dicha ley o regla que le compete
administrar. La Casa del Convaleciente v. Sullivan, 965 F. 2d 1175, 1178
(1st Cir. 1992). Una regla legislativa no es considerada como una
enmienda sólo por el hecho de proveer más detalles que la regla sujeta a
interpretación. De otra forma, ninguna regla sería interpretativa a
menos que repita literalmente la regla interpretada. American Min.
Congress v. MSHA, 995 F. 2d 1106, 1112 (D.C. Cir 1993).
En el caso de autos, ARPE solicitó de la Junta de Planificación una
interpretación del Reglamento Núm. 4, 23 R.P.R. sec. 650.1638 et seq., a
los fines de determinar si procedía una variación presentada por los
proponentes, la cual tenía el propósito de reducir el número de espacios
de estacionamiento de 1,962 requeridos conforme al cálculo de ARPE a
1,507. Dicha consulta tenía el propósito de interpretar conjuntamente la
Secs. 1.07, 84.00-84.03 y 98.00-98.06 del Reglamento Núm. 4, 23 R.P.R.
secs. 650.1643, 650.1731, y 650.1745, respectivamente. La Junta de
Planificación emitió, al amparo de la Sec. 1.09 del Reglamento Núm. 4,
23 R.P.R. sec. 650.1645,66 la Resolución Núm. JPI-4-15-99.
66 Esta sección dispone que “[l]a Junta de Planificación podrá, mediante resolución al efecto, clarificar e interpretar las disposiciones de este Capítulo en casos de dudas o conflictos, en armonía con los fines y propósitos generales de la Ley Núm. 75 del 24 de junio de 1975 [23 L.P.R.A. sec. 62 et seq.], según enmendada. Íd. CC-1999-969 136
El Reglamento del Condado, supra, establece que los requisitos de
estacionamiento para esta zona conformarán a lo dispuesto en el
Reglamento Núm. 4, supra, e incluye varios requisitos adicionales, entre
otros: (1) que “[t]odas los [sic] casas de apartamentos deberán proveer
un (1) estacionamiento para visitantes por cada cinco (5) unidades de
vivienda básica (u.v.b.) o fracción de las mismas”; (2) que “[n]o se
permitirá ningún estacionamiento en el patio delantero. Todos los
estacionamientos quedarán confinados detrás de la línea de edificación,
según establecida en el Plano de Frentes de Edificación. Los mismos no
serán visibles desde la acera”; y (3) que [n]o se considerará como
fundamento para conceder una variación la no-existencia de
estacionamiento dentro de una pertenencia construida. Todo requisito de
estacionamiento será cumplido a cabalidad.” Sec. 3.11 del Reglamento del
Condado, 23 R.P.R. sec. 650.1821.
La Sec. 6.01 del Reglamento del Condado permite la autorización de
variaciones, en situaciones extraordinarias, cuando: (1) la aplicación
literal de los requisitos cause una privación o restricción irrazonable
al gozo de la propiedad, y (2) se pruebe a “satisfacción que la
variación (concesión) aliviará un perjuicio claramente demostrable, o
que la misma habrá de redundar en los mejores intereses de la comunidad
y el sector.” 23 R.P.R. sec. 650.1851.67 Tras la aprobación de las
67 En particular, la Sec. 6.04 del Reglamento del Condado establece que no se concederá variación alguna a no ser que existan datos suficientes para establecer:
(A) Que circunstancias excepcionales o extraordinarias, tales como la forma irregular del solar u otras circunstancias impiden el disfrute o la utilización de la propiedad.
(B) Que debido a circunstancias excepcionales o extraordinarias la aplicación literal de ciertos requisitos específicos de este Capítulo resultaría en una dificultad práctica o en un perjuicio innecesario no creado o atribuible al dueño de la propiedad.
(C) Que la variación (concesión) es necesaria para la preservación y el disfrute de un derecho de propiedad y se demuestre que la variación (concesión) aliviará un perjuicio claramente demostrable, cuyo derecho es poseído y disfrutado por otras pertenencias en el mismo distrito, el cual no afecta el bienestar público. CC-1999-969 137
variaciones, la Junta de Planificación o ARPE tienen la responsabilidad
de establecer “la naturaleza y extensión de las mismas” y de delinear
las condiciones que entienda necesarias para garantizar la observancia
de los criterios establecidos para las variaciones. Sec. 6.05 del
Reglamento del Condado, 23 R.P.R. sec. 650.1855.
La Sec. 84.01 del Reglamento Núm. 4, 23 R.P.R. sec. 650.1731(1),
establece los requisitos de aplicación para los espacios de
estacionamiento de vehículos. Por su parte, la Sec. 84.03 del mismo
reglamento, 23 R.P.R. sec. 650.1731(3), fija la fórmula para calcular el
número de espacios de estacionamiento requeridos.
(D) Que si en la variación (concesión) se solicitara la autorización de un uso no permitido en el distrito de zonificación, el uso solicitado sea compatible con el carácter esencial del distrito.
(E) Que la variación (concesión) ha de redundar en los mejores intereses de la comunidad, municipio, o del pueblo de Puerto Rico. continúa... 54 ...continuación (F) Que la autorización de tal variación (concesión) no afectará adversamente el disfrute y valor de las pertenencias cercanas en su uso presente y para cualquier otro futuro permitido.
(G) Que la autorización de tal variación (concesión) no encarecerá ni afectará adversamente la idoneidad, la seguridad y el funcionamiento conveniente de las facilidades públicas existentes o planeadas, incluyendo vías, escuelas, disposición de desperdicios y otros servicios esenciales.
(H) Que la variación (concesión) solicitada está en armonía con los propósitos generales de este Capítulo y con cualquier plan de uso de terrenos adoptado para el área.
(I) Que la autorización de tal variación (concesión) es consistente con el documento de Objetivos y Políticas Públicas del Plan de Terrenos, el Plan de Desarrollo Integral de Puerto Rico, el Programa de Inversiones de Cuatro Años y con la conservación y preservación de recursos naturales e históricos.
(J) Que el peticionario, a su vez, está en disposición de aceptar las condiciones y requerimientos adicionales a los requisitos reglamentarios que la Junta o la Administración le imponga para beneficio o protección del interés público. (K) CC-1999-969 138
La Sec. 98.06 del Reglamento Núm. 4, 23 R.P.R. sec. 650.1745(5),
enumera algunos de los criterios a tomarse en consideración al momento
de conceder variaciones que no sean de uso.68 Mientras que, la Sec. 98.07
de dicho cuerpo, 23 R.P.R. sec. 650.1745(6), dispone que la Junta de
Planificación o ARPE precisarán las particularidades de las variaciones
otorgadas y señalarán las restricciones que, a su parecer, sean
“necesarias para asegurar el cumplimiento de los criterios que se
establecen” para otorgar dichas variaciones.
A los fines de determinar la naturaleza de la resolución –
interpretativa o legislativa-, es indispensable acudir a ésta. En
síntesis, la Junta expresó que, al evaluar los requisitos de
estacionamiento para proyectos con usos combinados pero no simultáneos,
ARPE puede considerar estudios apoyados en metodología científica a los
fines de eximir del número total de los espacios de estacionamiento
cuando el estudio así lo precise. Así también, ARPE puede ponderar “el
68 La Sec. 98.06 del Reglamento Núm. 4, supra, preceptúa lo siguiente:
[l]a Junta o la Administración, cada una en su ámbito jurisdiccional, podrá autorizar variaciones a los requisitos establecidos en este Capítulo para los usos que tolera el distrito. Se tomará en consideración, entre otros, los siguientes factores:
(a) La magnitud de la variación es la necesaria para asegurar la viabilidad del uso permitido y no es viable considerar otras alternativas para salvar el problema presentado.
(b) La variación solicitada no afectará adversamente, entre otros, los siguientes factores:
1. La disponibilidad de la infraestructura. 2. El contexto en el que ubica. 3. El ambiente de la calle. 4. La seguridad y tranquilidad de los vecinos.
(c) Se logra un desarrollo urbano más compacto.
(d) La densidad o intensidad solicitada no lleva a convertir el distrito en otro.
(e) La variación solicitada es cónsona con los propósitos de la disposición reglamentaria que se solicita sea modificada, así como con la política pública.
continúa... 55 ...continuación CC-1999-969 139
concepto de estacionamiento compartido entre dos (2) o más proyectos o
usos cuando así sea justificado por el proponente.”69 Por último, además
de prescribir que los requisitos de “las facilidades de estacionamiento
deben” cumplirse lo más posible, la Junta dispone que, al momento de
evaluar la concesión de variaciones, también pueden ser tomados en
consideración los siguientes: (1) la existencia de un sistema de
transportación; (2) la existencia de un estacionamiento con paga -o que
se haya “separado espacio de estacionamiento para alguna actividad en
particular”- dentro de “una distancia no mayor de 200 metros”; y (3) la
existencia de “un sistema de ‘Valet Parking’”.70
Tras un análisis de las disposiciones antes citadas, concluimos que
la resolución emitida por la Junta de Planificación es una regla
interpretativa, no sujeta al procedimiento de aprobación de reglamentos.
Mediante dicha resolución, la Junta de Planificación aclaró una aparente
contradicción entre las reseñadas secciones del Reglamento Núm. 4 y del
Reglamento del Condado.
La sección del Reglamento del Condado referente a los
estacionamientos establece que los requisitos de estacionamiento se
determinarán conforme al Reglamento Núm. 4, en general, y a unos
requisitos allí esbozados. En cuanto a las variaciones, dicha sección no
las prohíbe, la misma se limita a señalar que “[n]o se considerará como
estacionamiento dentro de una pertenencia contruida.” Sec. 3.11 del
Reglamento del Condado, supra. Por otro lado, al momento de autorizar
variaciones en el área de El Condado, debemos recurrir, en primer lugar,
al Reglamento Núm. 4, supra, y, luego, al Reglamento del Condado,
supra.71 En su Sec. 98.06, el Reglamento Núm. 4 menciona, a modo de
La celebración de vistas en estos casos será discrecional. 69 Apéndice del recurso de certiorari, Apéndice IV, Anejo 29, pág. 163. 70 Íd., págs. 163-164. 71 El Reglamento Núm. 4 aprobado seis (6) años después del Reglamento del Condado, en su Sec. 1.07, dispone: CC-1999-969 140
ejemplo, de forma general, unos factores que deben ser considerados
durante la evaluación de una solicitud de variación.72 Tal enumeración no
es una numerus clausus; por el contrario, el legislador dejó la puerta
abierta para que tanto la Junta de Planificación como ARPE, dentro de su
discreción, pudiesen evaluar otros factores. De igual forma, llegaríamos
al mismo resultado si entendiéramos que, por el contrario, el Reglamento
Núm. 4 complementa al Reglamento del Condado en aquello que no sea
incompatible con este último.73
La Resolución Núm. JPI-4-15-99 de la Junta de Planificación no
cambió ni derogó los criterios a utilizarse al momento de determinar si
procede cierta variación. La Junta de Planificación tampoco ordenó que
los criterios incluidos en la resolución tendrían que emplearse. Por el
contrario, la Junta se circunscribió a mencionar unos criterios que, a
su juicio, ARPE podría considerar cuando evaluase una solicitud de
variación. Además, la resolución interpretativa no es irreconciliable
con las disposiciones referentes a las variaciones.
Por último, una resolución que incluya más criterios que la regla
interpretada no constituye de por sí una enmienda. American Min.
Congress v. MSHA, supra. La Junta de Planificación no actuó irrazonable
ni arbitariamente al emitir tal resolución. En vista de lo cual, dicha
“Las disposiciones de este Capítulo prevalecerán y se complementarán con las disposiciones de cualquier otro reglamento de planificación continúa... 58 ...continuación en vigor que sea de aplicación al caso en particular. Sus disposiciones se complemetarán e interpretarán a la luz de las políticas públicas y los planes sobre usos de terrenos adoptados por la Junta de Planificación.” (Énfasis y subrayado nuestro.) 23 R.P.R. sec. 650.1643. 72 Véase, nota al calce núm. 55, ante. 73 La resolución interpretativa impugnada no es óbice para que la Junta de Planificación o ARPE calculen el número de espacios de estacionamientos cuando hay múltiples usos conforme a la Sec. 84.01(5), 23 R.P.R. sec. 650.1731(1)(e). Ello es así ya que, previo a esta resolución, tanto la Junta como ARPE toman en consideración otros factores a los fines de conceder una variación reduciendo el número de estacionamientos. Cabe precisar que a pesar de que un estudio favorezca la reducción en el número de espacios de estacionamiento, la Junta de Planificación o ARPE podrían denegar la variación. CC-1999-969 141
resolución interpretativa merece nuestra deferencia. Rivera Concepción
v. A.R.Pe., supra. Por lo cual, no erró el TCA al determinar que la
resolución era una regla interpretativa, la cual no tenía que atravesar
por el procedimiento de aprobación de reglamentos.
VII
En su segundo señalamiento de error, el Municipio aduce que fue
privado de su derecho de intervención y participación efectiva ante
ARPE, y que, por ende, esto violentó sus derechos. Ello debido a que
ARPE contestó la solicitud de intervención con posterioridad a la
aprobación del anteproyecto, de forma que ARPE resolvió ex-parte varios
planteamientos sobre el proyecto, incluyendo variaciones. Por su parte,
ARPE arguye que, contrario a una denegatoria de una solicitud de
intervención, ni la LPAU, supra, ni el Reglamento Adjudicativo de ARPE
exigen notificación alguna informando la aceptación de tal solicitud.
Por otro lado, DMG y CDH alegan que el Municipio ha tenido libre acceso
al expediente y que, incluso, desde que solicitó la intervención, ARPE
le notificó todos los escritos.
La Sec. 3.5 de la LPAU establece que “[c]ualquier persona que tenga
un interés legítimo en un procedimiento adjudicativo ante una agencia
podrá someter una solicitud por escrito y debidamente fundamentada para
que se le permita intervenir o participar en dicho procedimiento.” 3
L.P.R.A. sec. 2155. A su vez, dicha sección enumera varios factores que
la agencia debe evaluar al momento de aceptar o denegar la intervención,
lo cual es a discreción de la agencia.74 Íd. Por su parte, ARPE recoge
74 La Sec. 3.5 de la LPAU, supra, menciona los siguientes factores a ponderar al determinar si procede o no la intervención:
(a) Que el interés del peticionario pueda ser afectado adversamente por el procedimiento adjudicativo.
(b) Que no existan otros medios en derecho para que el peticionado [sic] pueda proteger adecuadamente su interés.
(c) Que el interés del peticionario ya esté representado adecuadamente por las partes en el procedimiento. CC-1999-969 142
tales preceptos en su Reglamento de Procedimientos Adjudicativos (en
adelante Reglamento Núm. 3915). Asoc. Residentes v. Montebello Dev.
Corp., 138 D.P.R. 412, 419 (1995). En particular, la Sec. 4.00 del mismo
trata sobre el procedimiento de intervención. Así también, dicho
reglamento clasifica como procedimiento adjudicativo la aprobación de un
anteproyecto. Sec. 15.00 del Reglamento Núm. 3915.75 Por lo que, cabe
hablar del procedimiento de intervención al momento de la evaluación de
un anteproyecto.
La intervención tiene como propósito proveerle a “una persona, que
no fue parte original del procedimiento,” un mecanismo para “defenderse
de la determinación administrativa.” Asoc. Residentes v. Montebello Dev.
Corp., supra, pág. 420. A los fines de cumplir con tal propósito, es
indispensable que la agencia notifique su determinación tanto en la
afirmativa como en la negativa a tal persona. La ausencia de
notificación de la acogida de una solicitud de intervención desvirtúa el
propósito de la misma, lo cual tendría el mismo efecto que una
denegatoria ya que puede transcurrir mucho tiempo sin que el solicitante
conozca si su solicitud fue aceptada o rechazada. Esto va en detrimento
tanto de la agencia, que podría tener un expediente más completo, como
del posible interventor. Además, el debido proceso de ley exige una
notificación adecuada. Al denegar una petición de intervención, la LPAU,
(d) Que la participación del peticionario pueda ayudar razonablemente a preparar un expediente más completo del procedimiento.
(e) Que la participación del peticionario pueda extender o dilatar excesivamente el procedimiento.
(f) Que el peticionario represente o sea portavoz de otros grupos o entidades de la continúa... 61 ...continuación comunidad.
(g) Que el peticionario pueda aportar información, pericia, conocimientos especializados o asesoramiento técnico que no estaría disponible de otro modo en el procedimiento. (h) 75 Un procedimiento adjudicativo inicia con la presentación de una solicitud, petición o querella. Sec. 3.01 del Reglamento Núm. 3915. Posteriormente, la Sec. 15.01 del mismo cuerpo de reglas dispone el CC-1999-969 143
supra, requiere que la agencia notifique al solicitante tal dictamen,
mediante una determinación escrita y fundamentada, la cual debe incluir
la opción del solicitante de acudir en revisión. Sec. 3.6 de la LPAU, 3
L.P.R.A. sec. 2156.76 Aun cuando la LPAU, supra, no lo requiere, es
obligatorio que, lo antes posible, una agencia informe al solicitante
que su solicitud de intervención fue aceptada.
En la situación de autos, el 24 de noviembre de 1998, el Municipio
sometió Solicitud de Intervención y Oposición ante ARPE.77 Al no recibir
respuesta alguna de ARPE, el 21 de abril de 1999, el Municipio presentó
Solicitud de Que Se Emita Resolución Final en Torno a Moción de
Intervención.78 Ese mismo día, el Municipio también presentó una
Solicitud de Consolidación para la consolidación de las solicitudes de
los permisos de demolición y consulta sobre conformidad pendientes de
adjudicación ante ARPE.79 Finalmente, ARPE acogió la solicitud de
intervención luego de aprobar el anteproyecto. Sin embargo, notificó
dicha determinación con posterioridad a la presentación de una moción de
reconsideración del Municipio con relación a la aprobación del
anteproyecto. En vista de lo anterior, concurrimos con la mayoría, a los
efectos de que la actuación de ARPE fue irrazonable. A nuestro parecer,
ARPE abusó de su discreción al acoger una solicitud de intervención
después de haber aprobado el anteproyecto, cuando claramente surgía de
su faz que dicha moción procedía. Por lo cual, erró el TCA al determinar
que no procedía una solicitud de intervención en un procedimiento de un
A pesar de ello, entendemos que el Municipio no fue privado de su
derecho a participar efectivamente durante los trámites ante ARPE. Un
plazo para resolver los tipos de solicitudes, entre las cuales se encuentran los anteproyectos y las consultas sobre conformidad. 76 La Sec. 4.04 del Reglamento Núm. 3915 incorpora dicha norma. 77 Apéndice del recurso de certorari, Volumen IV, Anejo 13, págs. 84-95. 78 Apéndice del recurso de certiorari, Volumen IV, Anejo 24, págs. 130- 133. 79 Apéndice del recurso de certiorari, Volumen IV, Anejo 25, págs. 134- 136. CC-1999-969 144
examen del recurso presentado ante nos, así como de todos los documentos
sometidos, demuestra que el Municipio tenía acceso al expediente
adminsitrativo, así como conocimiento de los procedimientos ante ARPE.
Incluso, dicha agencia aprobó una moción de intervención referente a los
procedimientos de demolición.80 Por otra parte, ARPE tenía conocimiento
de la posición del Municipio acerca del proyecto propuesto, la cual tomó
en consideración al aprobar el anteproyecto. Además, ARPE, al estimar
que el Municipio era parte en los procedimientos, le notificó con
prontitud la aprobación del anteproyecto impugnado. Por lo que, la
tardanza de la notificación de la aceptación de la intervención no tuvo
el efecto de privar al Municipio de una participación efectiva en los
trámites ante ARPE.
VIII
En su tercer señalamiento de error, el Municipio arguye que ARPE
tenía la obligación de celebrar una vista pública antes de autorizar el
anteproyecto ya que éste envuelve un gran interés público. Además, alega
que las variaciones concedidas requerían de una vista pública. Por su
parte, los proponentes exponen que la celebración de la vista pública es
discrecional.
En lo atinente a la situación de autos, el Art. 7 de la Ley
Orgánica de ARPE, Ley Núm. 76 de 24 de junio de 1975, según enmendada,
23 L.P.R.A. sec. 71f, establece que:
[e]l Administrador, previo a cualquier actuación, decisión o resolución en su función adjudicativa discrecional en los casos que se disponga mediante reglamento, sobre consultas de Ubicación, Concesiones y Autorizaciones Directas, Proyectos Públicos o casos que revistan un gran interés social, entre otros, deberá seguir el procedimiento de vista pública y notificación dispuestos en este Capítulo.
Del artículo antes transcrito, advertimos que el Administrador de
ARPE tiene el deber ministerial de celebrar vista(s) pública(s) en
ciertas ocasiones, a saber: (1) al ejercer funciones adjudicativas
80 Véase, Mun. de San Juan v. J.C.A., supra, nota al calce núm. 6, pág. 129. CC-1999-969 145
discrecionales cuando el reglamento así lo disponga, y (2) al tener ante
sí un caso que envuelva “gran interés social”. Íd.
En Asoc. Res. Baldrich, Inc. v. J.P. de P.R., 118 D.P.R. 759, 767
(1987), expresamos que el Administrador de ARPE, o la persona a quien
éste delegue, ejerce funciones adjudicativas discrecionales al examinar
si proceden las variaciones solicitadas. A los fines de determinar la
obligatoriedad de la vista pública en tales casos, acudimos, en última
instancia,81 a la Sec. 98.06 del Reglamento Núm. 4, 23 R.P.R. sec.
650.1745(5), que dispone que en los casos de variaciones que no sean en
uso la celebración de una vista pública es discrecional.82 En el caso de
autos, no estamos ante unas variaciones en uso. Por tanto, ARPE no
estaba obligada a celebrar una vista.83
Por otra parte, tras la búsqueda del significado del concepto
“interés social”,84 concluimos que el CBR no reviste de un gran interés
social ya que no va dirigido a atacar directamente un problema social.85
El proyecto propuesto envuelve un interés turístico y comercial
redundando en un interés social indirecto ya que tiene el efecto de
generar empleos y aumentar el ingreso de ciertos individuos. Sin
embargo, no es un proyecto que tiene un interés social per se. En vista
de ello, ARPE no tenía la obligación de celebrar una vista pública.
81 El Reglamento Núm. 3915 –sobre procedimientos adjudicativos-, en su Sec. 22.01, dispone que “[e]n el desempeño de aquellas funciones adjudicativas asignadas por las leyes o reglamentos aplicables se podrán celebrar vistas por iniciativa propia, o a petición de partes. Cuando estatuido, por tales leyes o reglamentos aplicables la celebración de tales vistas tendrán carácter obligatorio.” 82 Véase, nota al calce núm. 55, ante. 83 Por otra parte, la Sec. 6.03 del Reglamento del Condado, 23 R.P.R. sec. 650.1853, establece que, en los casos de variaciones, “[l]a Junta de Planificación o la Administración de Reglamentos y Permisos podrá celebrar vistas públicas discrecionalmente....” 84 En la gran mayoría de las situaciones, el legislador utiliza el concepto de “interés social” para referirse a las viviendas para personas con escasos recursos económicos. 85 Los siguientes son ejemplos de proyectos con gran interés social: el mejoramiento de las comunidades especiales, la rehabilitación de los parques, la construcción de una represa, la edificación de escuelas, el Tren Urbano y el Superacueducto. CC-1999-969 146
Por último, no encontramos indicio alguno que nos mueva a concluir
que ARPE actuó de manera irrazonable o abusó de su discreción al no
celebrar vista pública previa aprobación del anteproyecto. Por lo cual,
no erró el TCA al determinar que ARPE no tenía que llevar a cabo una
vista pública.
IX
En el cuarto señalamiento de error, el Municipio alega que “[l]a
decisión emitida por ARPE es una arbitraria y caprichosa, pues no
expresó la base fáctica de controversias que eran sustanciales y sólo
consideró en forma acomodaticia los argumentos y prueba presentada por
el proponente.”86 En esencia, el Municipio plantea que ARPE no debió
utilizar el estudio pericial sobre los espacios de estacionamiento
presentado por DMG y que debió expresar las razones por las cuales las
variaciones cumplían con la Sec. 98.06 del Reglamento Núm. 4, supra, y
con la Sec. 6.04 del Reglamento del Condado, supra. Mientras que, los
proponentes aducen, en síntesis, que las determinaciones de hecho están
sustentadas por evidencia sustancial que obra en el expediente
administrativo.
Este Tribunal, conforme a lo previamente indicado, expresó que,
para ejercer su función revisora, las agencias administrativas tienen
que expresar de forma clara las determinaciones de hecho y los
fundamentos para su decisión, “incluyendo los hechos básicos de los
cuales, a través de un proceso de razonamiento e inferencia, se derivan
aquéllos.” Mun. de San Juan v. J.C.A., supra, pág. 126. Tales dictámenes
deben demostrar que la agencia consideró y dirimió los conflictos de
prueba, e incluir tanto los hechos acogidos como los descartados. Íd.
Analicemos la resolución impugnada. Dicha resolución comienza con
una explicación del proyecto. Luego, provee el trámite procesal de la
DIA e indica las agencias que han emitido comentarios y recomendaciones.
Posteriormente, enumera las variaciones y razones para las mismas. A
86 Recurso de certiorari, pág. 34. CC-1999-969 147
continuación, en lo pertinente, hace mención de la solicitud de
variaciones de DMG y de una servidumbre de paso a favor del Gobierno de
Puerto Rico, para garantizar el libre acceso a la playa a la ciudadanía.
A renglón seguido, indica que el anteproyecto fue evaluado, tomando en
consideración las normas vigentes y, a su vez, esboza los documentos
utilizados para la autorización de las variaciones. Por último, tras la
aprobación del anteproyecto, advierte que el acuerdo está condicionado a
varias recomendaciones y requerimientos, los cuales constan en la
resolución.
La resolución de ARPE es lo suficientemente detallada para ejercer
nuestra función revisora y determinar que hay suficiente evidencia
sustancial para sustentar las determinaciones de hecho esbozadas. 3
L.P.R.A. sec. 2175; Rivera Concepción v. A.R.Pe., supra, pág. 160;
P.R.T.C. v. R. Reg. Tel. de P.R., supra, pág. 1266. Incluso, en su
resolución, ARPE señala qué documentos tomó en consideración al momento
de evaluar las variaciones solicitadas. En vista de ello, no erró el TCA
al determinar que se incluyeron las determinaciones de hecho necesarias
a los fines de la aprobación del anteproyecto.
X
El Municipio también alega que la resolución de ARPE es errónea ya
que no se podía aprobar el anteproyecto sin una DIA-F que fuese final y
firme.
Una DIA es un mecanismo de planificación que tras su aprobación no
obliga a la JCA en la eventualidad de que el proyecto no se lleve a cabo
conforme a lo aprobado o tenga consecuencias ambientales mayores. Misión
Ind. P.R. v. J.C.A., supra. En fin, la preparación y aprobación de la
DIA es una etapa donde se garantiza que tanto la conservación como el
uso racional de los recursos naturales fueron tomados en consideración.
Íd., págs. 1103-1104.
De otra parte, un anteproyecto es la “[f]orma preliminar de un
plano de construcción de obras así como de estructuras, que se somete a
la A.R.P.E. para determinar si cumple con las leyes y reglamentos CC-1999-969 148
aplicables.” Sec. 2.01 del Reglamento Núm. 4, 23 R.P.R. sec.
650.1648(20). Claramente, se desprende que un anteproyecto no es una
autorización para el inicio de una construcción.87 Incluso, tal
aprobación está sujeta a las condiciones que requiera ARPE.
Tras un examen de la Ley Orgánica de ARPE y el Reglamento Núm.
3915, no hallamos disposición alguna que exija la posposición de la
aprobación de un anteproyecto hasta que la JCA emita una resolución
aprobando una DIA y que la misma advenga final y firme. Misión Ind. de
P.R. v. J.P., pág. 1166.88
En la situación de autos, ARPE aprobó el anteproyecto sin que la
DIA-F hubiese advenido final y firme. Como agencia proponente, ARPE
tenía conocimiento directo de los posibles efectos ambientales del
proyecto, tan es así que dicha preocupación permea a través de las
recomendaciones a las que estaba sujeto el anteproyecto. Incluso, la
recomendación núm. 22 requiere que, “[a]l momento de certificar los
planos”, DMG presente los endosos finales o permisos de varias agencias,
entre las que se encuentra la JCA y el Instituto de Cultura
Puertorriqueña (preservación del Edificio Condado Vanderbilt).89 Por lo
que, en vista de que ARPE dio seria consideración a los efectos
ambientales, concluimos que el TCA no erró al determinar que una DIA-F
final y firme no era necesaria para la aprobación del anteproyecto.
XI
87 Para comenzar una construcción está claro que se necesita una DIA-F debidamente aprobada. Colón y otros v. J.C.A., res. el 2 de junio de 1999, 99 T.S.P.R. 85, 148 D.P.R. ___ (1999), 99 JTS 91, pág. 1130. 88 Allí, expresamos lo siguiente:
[e]n cuanto a la simultaneidad de los procesos de evaluación de la consulta de ubicación y ambiental, no existe disposición alguna, ni en el Reglamento de Adjudicación ni en la Ley Orgánica de la Junta de Planificación, que obligue a la Junta de Planificación a posponer la consideración de una consulta de ubicación hasta que la Junta de Calidad Ambiental haya completado la evaluación que le corresponda hacer. Todo lo que exige la sección 7.01 del Reglamento de Adjudicación es que la Junta tome en cuenta las consideraciones ambientales del uso propuesto al evaluar la consulta de ubicación. (Cita y escolio omitidos.) Íd. 89 Apéndice del recurso de certiorari, Volumen IV, Anejo 1, pág. 7c. CC-1999-969 149
Por último, el Municipio aduce que ARPE abusó de su discreción y,
que actuó irrazonable y arbitrariamente al aprobar las variaciones
solicitadas.
El Reglamento de Zonificación define variación como una
“[a]utorización para utilizar una propiedad para un uso prohibido por
las restricciones impuestas a una zona o distrito y que sólo se concede
para evitar perjuicios a una propiedad que, debido a circunstancias
extraordinarias, la aplicación estricta de la reglamentación equivaldría
a una confiscación de la propiedad.” Sec. 2.01 del Reglamento Núm. 4, 23
R.P.R. sec. 650.1648(202). Sin embargo, dicha sección no distingue entre
las variaciones en uso y otras variaciones, como se desprende de las
Secs. 98.00-98.06, supra. Éstas establecen requisitos y procedimientos
distintos para la aprobación de cada tipo de variación.90 El motivo de
tales diferencias estriba en que, por un lado, la variación en uso se
solicita con el fin de alterar el uso permitido en el distrito, y, por
otro lado, las otras variaciones tienen como propósito eximir al
propietario de uno o más requisitos establecidos para el distrito, sin
la necesidad de modificar el uso de tal distrito. Asoc. Res. Park Side,
Inc. v. J.P., res. el 6 de noviembre de 1995, 139 D.P.R. 349, ___
(1995), 95 JTS 149, pág. 242.
A los fines de determinar la razonabilidad de las variaciones en
cuestión, debemos utilizar tanto los criterios esbozados en la Sec.
98.06 del Reglamento Núm. 4, supra, por no ser éstas variaciones en uso,
y en la Sec. 6.04 del Reglamento del Condado, supra.
En primer lugar, analizaremos las variaciones, a la luz de los
requisitos esbozados en el Reglamento del Condado, supra. Surge de la
Moción en Cumplimiento de Orden de DMG que la forma irregular del solar
impide el disfrute de la propiedad ya que el mismo tiene poco fondo, lo
cual implica que, para acatar el volumen requerido por ley para los
90 Por ejemplo, como señaláramos anteriormente, en los casos de la evaluación de una variación que no sea en uso, el Reglamento no requiere de la celebración de una vista pública; por el contrario, al determinar CC-1999-969 150
edificios y para dejar espacios abiertos para divisar el mar, se
incumpla con el retiro de colindancia de la playa. La aplicación textual
de varios requisitos resulta en una dificultad práctica ya que la
reducción de la altura de los edificios hubiese tenido como efecto la
eliminación de espacios abiertos y, por ende, una apariencia estética
negativa y un restringido acceso a la playa. De otra forma, el proyecto
hubiese sido un mero bulto de hormigón sin encanto alguno.
Las variaciones aprobadas aliviarán un perjuicio claramente
demostrable porque la construcción del proyecto dará acceso a más playa
en comparación con las edificaciones existentes y, además, proveerá más
estacionamientos.91 Tales variaciones redundan en el mejor provecho de la
ciudadanía en general ya que la misma tendrá, contrario a las existentes
edificaciones deterioradas, un sitio con diferentes facilidades donde
acudir y disfrutar de la majestuosidad del mar.
La autorización de las variaciones no afectará adversamente el
disfrute ni el valor de las estructuras cercanas. Por el contrario,
mejorará el área, incluso aumentará el valor de las edificaciones
adyacentes y permitirá que los vecinos puedan contemplar una estructura
estéticamente agradable. Así también, las variaciones aprobadas no
impactarán negativamente la idoneidad, seguridad y funcionamiento de las
facilidades públicas ya que aumentará la seguridad del área, habrá más
iluminación y se mantendrá con mayor rigor la limpieza del área.
Incluso, tales variaciones hacen del proyecto uno viable, con el efecto
de que tanto el Municipio como el Gobierno de Puerto Rico recibirán más
dinero en impuestos, el cual reinvertirán en beneficio de la ciudadanía.
El proyecto propuesto conforma a la zonificación existente, así como a
los programas y planes requeridos.92 Finalmente, respecto al Reglamento
la viabilidad de una variación en uso, el Reglamento ordena la celebración de una vista pública. 91 El proyecto proveerá 1,507 espacios de estacionamiento cuando el estudio sobre el estacionamiento demuestra que sólo se requieren 1,246 espacios. 92 “[L]a autorización de tal variación (concesión) es consistente con el documento de Objetivos y Políticas Públicas del Plan de Terrenos, el CC-1999-969 151
del Condado, supra, ninguna de las variaciones autorizadas es una
variación en uso, es decir, todos los usos solicitados son permitidos
por la zonificación.
Por otra parte, las variaciones también cumplen con los requisitos
delineados por el Reglamento Núm. 4, supra. Remontándonos a la DIA-F, la
JCA entendió que la alternativa propuesta era la de menor impacto
ambiental, tomando en consideración los objetivos perseguidos. En vista
de lo cual, el alcance de las variaciones es necesario para garantizar
la viabilidad del uso autorizado. El proyecto no afectará negativamente
el sector del Condado, incluso mejorará los contornos del mismo. Además,
el uso permitido no cambiará. El proyecto contempla un desarrollo urbano
más compacto. La densidad que conlleva el proyecto es menor que la
permitida y no conlleva convertir el distrito en otro. De acuerdo a lo
expresado, se desprende que las variaciones conforman los propósitos de
las secciones del Reglamento de las cuales se gestiona su dispensa.
Tras concluir que las variaciones están contestes tanto con el
Reglamento Núm. 4 como con el Reglamento del Condado, es menester
atender cada una de ellas por separado.
A. Variaciones a los requisitos del número de estacionamientos.
El Municipio sostiene que la reducción en el número de espacios de
estacionamiento de 1,962 a 1,507 no cumple con los requisitos
establecidos para las variaciones.
En el presente caso, no podemos perder de perspectiva que la Junta
de Planificación emitió, conforme expresarámos anteriormente, una
resolución interpretativa válida, en virtud de la cual ARPE concedió las
variaciones al número de espacios de estacionamientos. El Municipio
centra su argumento en atacar el estudio pericial sometido por DMG, en
que se basa principalmente la determinación de ARPE. De acuerdo al
referido estudio, realizado mediante metodología científica, 1,507
Plan de Desarrollo Integral de Puerto Rico, el Programa de Inversiones de Cuatro Años y con la conservación y preservación de recursos naturales e históricos.” Sec. 6.04(I) del Reglamento del Condado, 23 R.P.R. sec. 650.1854(I). CC-1999-969 152
espacios de estacionamiento son más que suficientes ya que concluye que
1,246 espacios es el número máximo de espacios de estacionamiento
necesarios durante las horas pico. El Municipio presentó dos informes
periciales señalando varias deficiencias, las cuales causan, a su
entender, que el estudio de DMG no justifique las variaciones. No nos
compete desde este estrado dirimir conflictos de pruebas periciales.
Además, al evaluar si procedía la variación en el número de
estacionamientos, ARPE tomó en consideración los otros factores
mencionados en la resolución interpretativa, a saber: (1) existencia de
un sistema de transporte colectivo; (2) existencia de facilidades de
estacionamiento cercanas; y (3) existencia de un sistema de valet
parking. Al aplicar tales requisitos, ARPE quedó convencida de que DMG
había justificado la referida variación.
De igual forma, ARPE entendió que se justificaba la reducción de
los estacionamientos de carga y descarga ya que dichos espacios están en
un área protegida y, además, el uso de tales espacios estará sujeto a un
itinerario, en el cual las personas interesadas deberán reservar los
espacios. Un factor a considerar también fue el hecho de que los usos
residenciales producirán poco movimiento de carga y descarga ya que las
mudanzas ocurren aisladamente.
Respecto al número de estacionamientos públicos, el Municipio aduce
que el proyecto requiere de estacionamientos públicos y que ARPE aprobó
una variación relacionada a este asunto. El Reglamento del Condado, en
su Sec. 4.02, no exige que en el área a construirse el proyecto se
reserve cierto número de espacios de estacionamiento para uso público.
23 R.P.R. sec. 650.1832.
Por lo que, tomando en consideración la evidencia que obra en el
expediente, no hallamos razón que nos mueva a determinar que ARPE actuó
irrazonalmente o que abusó de su discreción al conceder estas
variaciones.
B. Variaciones a los requisitos de retiro y altura. CC-1999-969 153
La Sec. 3.08.1 del Reglamento del Condado dispone lo siguiente:
(A) Retiro y altura. – En el área de playa, entre el Hotel Condado Beach y la Calle Cervantes, no se permitirá nueva construcción que arroje sombra adicional sobre la arena. Toda edificación a construirse en esta área observará un retiro de la más próxima línea de colindancia con la playa, el cual medido desde su base o pared más próxima a la colindancia con la playa será no menor que una y cuarta (1¼) vez su altura medida desde el nivel del terreno en tal base o pared.
Fuera de esta área se exigirá un retiro de la edificación con respecto a la más próxima línea de colindancia con la costa norte no menor que una tercera (1/3) parte de la altura de la edificación. (Énfasis nuestro.) 23 R.P.R. sec. 650.1818(A).
Conforme a dicha sección ARPE, tomando la altura de cada
estructura, estimó que el retiro mínimo es de 63.3 metros para el Hotel,
67.0 metros para el time sharing y 71.65 metros para el Condominio. Sin
embargo, debido a la circunstancia extraordinaria de la irregularidad
del solar (poco fondo), la imposición de estos requisitos causa una
restricción irrazonable al disfrute de la propiedad y menoscaba la
viabilidad del proyecto, el cual, dentro de los objetivos propuestos,
era la alternativa con menor impacto ambiental. Además, “[p]ara que el
proyecto pudiera cumplir con el retiro especificado en el Artículo
3.08.1 del Reglamento de Zonificación Especial del Condado, sería
necesario ubicarlo a más de 40 metros de distancia de la colindancia
norte, resultando en la ubicación del proyecto en el medio de la Avenida
Ashford.”93
Cabe indicar que, a los fines de determinar el cumplimiento con el
requisito de sombras, DMG sometió un estudio de sombras, el cual reveló
que la mayoría de las sombras creadas eran mucho menores que las
producidas por las edificaciones existentes, que es lo que persigue la
ante citada disposición. No obstante, dicho estudio, no incluye las
sombras que generará el Condominio ya que éstas caerán sobre las rocas y
no sobre la arena.94
93 Apéndice del recurso de certiorari, Volumen II, Anejo 7, pág. 264. 94 Apéndice del recurso de certiorari, Volumen II, Anejo 7, pág. 228. CC-1999-969 154
ARPE actuó correctamente al autorizar tales variaciones ya que la
aplicación literal de las disposiciones tenía como consecuencia una
prohibición irrazonable que atentaba contra el mismo proyecto. Por otra
parte, las variaciones estaban justificadas porque con la consecución de
este proyecto se aliviará el estado de deterioro en que se encuentra el
C. Variaciones a los requisitos sobre vistas al mar.
El Municipio sostiene que ARPE concedió una variación implícita
sobre esta cuestión. Sobre este asunto, es importante aclarar que ARPE,
en su Moción en Cumplimiento de Orden, advierte que no otorgó variación
alguna sobre las vistas al mar. Tras un detenido examen de la resolución
de ARPE, observamos que en la parte de las variaciones no hay referencia
alguna a tal variación.95 Por el contrario, ARPE señala lo siguiente:
[l]a autorización de este anteproyecto se basa en que, con [el] desarrollo de las facilidades propuestas, se proveerá para mejorar notablemente las condiciones del sector del Condado, mediante la diversificación y ampliación de las facilidades de alojamiento turístico, mediante la integración de un centro urbano de entretenimiento que permitirá actividades culturales y recreativas con participación del visitante y de la comunidad existente, mediante la creación de áreas abiertas amplias que permitirán una mayor visibilidad a la playa por tres (3) ejes visuales y mejor accesibilidad, mediante la estimulación de la actividad peatonal, uno de los objetivos trazados al crear el Reglamento de Zonificación del Condado y mediante la revitalización del comercio y el fomento de la actividad económica en el sector.(Énfasis nuestro.)96
Por su parte, DMG alega que cumple con la disposición antes mencionada.
La Sec. 100.15 del Reglamento Núm. 4 dispone que “[l]os edificios
se orientarán con el lado más largo de su proyección horizontal,
perpendicular a la costa o a un ángulo aproximado, para obstruir lo
menos posible la visibilidad del mar.” (Énfasis nuestro.) 23 R.P.R. sec.
650.1747(14).
95 Véase, Apéndice del recurso de certiorari, Volumen IV, Anejo 1, págs. 4-7. 96 Apéndice del recurso de certiorari, Volumen IV, Anejo 1, pág. 7a. CC-1999-969 155
Las estructuras del CBR estarán alineadas de forma perpendicular a
la playa y no paralelamente como las existentes.97 Ello tiene dos
efectos, a saber: (1) obstruye la vista al mar lo menos posible, y (2)
en pequeñas áreas causa más sombra que las estructuras existentes; por
lo cual, como indicáramos previamente, se solicitó variación al
respecto. El CBR tendrá tres accesos principales con vista al mar y
varios accesos secundarios. En vista de ello, DMG no solicitó variación
alguna sobre este asunto, por no entenderlo necesario, y ARPE, dentro
del área de su peritaje, estimó que el proyecto cumple con lo exigido
por el Reglamento Núm. 4, supra. No vemos razón alguna para sustituir
dicha determinación.
XII
En síntesis, habiendo examinado la totalidad del expediente,
colegimos que obra en éste evidencia sustancial para sostener tanto las
determinaciones de hecho de la JCA como las de ARPE. Tales
determinaciones de hechos son suficientemente detalladas como para
ponernos en posición de ejercer nuestra función revisora.
Recordemos que no nos corresponde sustituir nuestro criterio por el
de la agencia ni juzgar la sabiduría de las decisiones sobre política
pública que competen a otra rama gubernamental. Por el contrario, nos
corresponde determinar si medió o no razonabilidad, o abuso de
discreción en la determinación de la agencia. Por lo cual, concluimos
que las actuaciones de la JCA y de ARPE están sostenidas por la
evidencia sustancial y no fueron irrazonables, caprichosas o
arbitrarias. No erró el TCA al denegar la expedición de los recursos de
revisión, por lo cual sostendríamos su dictamen.
La opinión mayoritaria se aparta de las normas claramente
establecidas para la revisión judicial de determinaciones de agencias
administrativas y denota otra instancia de “activismo judicial” de parte
97 Ello se puede percibir de los planos que el Municipio sometió como apéndice del recurso. CC-1999-969 156
de este alto foro. Por todas las razones expuestas anteriormente,
BALTASAR CORRADA DEL RIO JUEZ ASOCIADO
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