EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Sonia Cedeño Aponte y Josué Orta Rivera
Peticionarios Certiorari
v. 2018 TSPR 199
Estado Libre Asociado de 201 DPR ____ Puerto Rico, Lcda. Glorimar Andújar Matos en representación del Departamento de la Familia y otro
Recurridos
Número del Caso: CC-2018-647
Fecha: 4 de diciembre de 2018
Abogado de la parte peticionaria:
Lcda. Sheila M. Torres Matías
Materia: Resoluciones del Tribunal con Voto particular disidente.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Peticionarios
v. CC-2018-647 Certiorari
Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Lcda. Glorimar Andújar Matos en representación del Departamento de la Familia y otro
RESOLUCIÓN
San Juan, Puerto Rico, a 4 de diciembre de 2018.
A la petición de certiorari, no ha lugar.
Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. La Jueza Asociada señora Pabón Charneco y los Jueces Asociados señores Rivera García, Estrella Martínez y Colón Pérez hubieran expedido el recurso de certiorari. El Juez Asociado señor Estrella Martínez emitió un Voto particular disidente al que se unieron la Jueza Asociada señora Pabón Charneco y el Juez Asociado señor Rivera García.
José Ignacio Campos Pérez Secretario del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Lcda. Glorimar Andújar Matos en representación del Departamento de la Familia y otro
Examinada la Solicitud para que el Caso sea Atendido por el Tribunal en Pleno, Solicitud de Unión de Casos y Solicitud de Vista Oral presentada por la Lcda. Sheila M. Torres Matías en representación de los peticionarios, y ante la denegatoria al recurso de certiorari, se provee no ha lugar.
Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Rivera García hubiese provisto ha lugar a la consolidación de los recursos. El Juez Asociado señor Estrella Martínez hubiese consolidado los recursos a la luz de lo expuesto en su voto particular disidente en el caso de referencia.
José Ignacio Campos Pérez Secretario del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Sonia Cedeño Aponte & Josué Orta Rivera
Peticionarios CC-2018-0647 Certiorari v.
Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Departamento de la Familia & Departamento de Justicia
Voto particular disidente emitido por el Juez Asociado señor ESTRELLA MARTÍNEZ al cual se unen la Jueza Asociada señora PABÓN CHARNECO y el Juez Asociado señor RIVERA GARCÍA.
San Juan, Puerto Rico, a 4 de diciembre 2018.
Una vez más, el Departamento de la Familia ejerció mano
libre para violar los términos reglamentarios relacionados con
asuntos de menores. Igualmente preocupante, excluyó
negligentemente del registro de adoptantes a las personas que se
encargaron de criar por dos años a una menor que llegó a su seno
familiar desde los cinco días de nacida, proveniente de un hogar
con padres biológicos maltratantes. A pesar de ello, los foros
inferiores le concedieron la peligrosa deferencia excesiva e
incorrecta en Derecho. Como agravante, no reconocieron la
legitimación activa del padre y la madre de crianza para
solicitar amparo a la Rama Judicial y cuestionar estos
reprobables incumplimientos. De esta forma, dejaron en el olvido
el principio rector del mejor bienestar del menor. En
consecuencia, DISIENTO y hubiese expedido el recurso de
certiorari ante nuestra consideración. CC-2018-0647 2
Examinemos el trasfondo fáctico y procesal de la
controversia de epígrafe.
I.
A tan solo cinco días de nacida, la menor DMMA fue removida
de su hogar debido a acusaciones de maltrato de menores en
contra de sus padres biológicos. A raíz de ello, el Departamento
de la Familia obtuvo la custodia de la menor y la ubicó en un
hogar de crianza bajo el cuido de la Sra. Sonia Cedeño Aponte y
el Sr. Josué Orta Rivera (señora Cedeño Aponte y señor Orta
Rivera o peticionarios). Luego del transcurso de dos años,
mediante el cual los peticionarios se responsabilizaron y
cuidaron de la menor, la señora Cedeño Aponte y el señor Orta
Rivera decidieron adoptar a DMMA, ya que consideraron que ella
“pasó a formar parte de su familia”. 1 En virtud de lo anterior,
el 24 de octubre de 2016 los peticionarios presentaron una
solicitud de adopción ante la Unidad de Adopción de Carolina.
El 1 de marzo de 2017, casi cinco meses luego de la
presentación de la solicitud de adopción, la Unidad de Adopción
notificó su contestación a la petición e informó a los
peticionarios que el estudio social que se llevó a cabo resultó
favorable.2 Dicha notificación disponía que el expediente de la
señora Cedeño Aponte y del señor Orta Rivera sería tramitado a
las oficinas centrales de la Administración de Cuidado Sustituto
y Adopción, quienes en los próximos treinta días emitirían una
notificación final certificando si los peticionarios cumplían
1Certiorari, pág. 3. 2Apéndicedel certiorari, págs. 101-102. Adviértase que, a pesar de que el documento tiene fecha de 13 de febrero de 2017, consta que el depósito de la notificación en el correo fue el 1 de marzo de 2017. CC-2018-0647 3
con todos los requisitos exigidos por la Ley Núm. 86-2009,
infra, para poder ser ingresados al Registro Estatal Voluntario
de Adopción (REVA).
El 21 de junio de 2017, casi tres meses en exceso de los
treinta días señalados, la Administración de Cuidado Sustituto y
Adopción notificó a los peticionarios que carecían de ciertos
documentos para poder ser ingresados al REVA. 3 La señora Cedeño
Aponte y el señor Orta Rivera afirmaron que éstos habían
entregado los documentos solicitados junto a su petición
original. Sin embargo, en aras de agilizar el ya dilatado
proceso, entregaron nuevamente los documentos al siguiente día
de ser notificados, a saber, el 22 de junio de 2017. En
consecuencia, la Administración de Cuidado Sustituto y Adopción
emitió una certificación ingresando a los peticionarios al REVA,
retrotrayendo su efectividad al 21 de junio de 2017.
Desafortunadamente, mientras los peticionarios pasaban por
el proceso administrativo antes descrito, el Departamento de la
Familia removió a DMMA del hogar de la señora Cedeño Aponte y
del señor Orta Rivera. Esto, pues el Panel de Selección de
Candidatos del REVA (Panel) eligió a otra pareja como hogar
adoptivo para DMMA. Posteriormente, esa pareja adoptó
oficialmente a DMMA.
Ante este lamentable escenario, los peticionarios realizaron
un sinnúmero de gestiones administrativas y judiciales para
paralizar el proceso de adopción, para conocer los fundamentos
que el Panel tomó en consideración en su selección y para que el
3Apéndice del certiorari, pág. 103. Adviértase que, a pesar de que el documento tiene fecha de 2 de marzo de 2017, consta la firma de la Especialista de Adopción certificando que la entrega del documento fue el 21 de junio de 2017. CC-2018-0647 4
Departamento de la Familia les reconociera su derecho a ser
escuchados.
Eventualmente, el foro primario hizo alusión a la necesidad
de alguna resolución u orden que fundamentara la selección del
Panel de los padres adoptivos. A raíz de ello, los peticionarios
acudieron al Departamento de la Familia en búsqueda de ese
documento. Por su parte, el Departamento de la Familia notificó
que no existe resolución alguna que documente la decisión del
Panel a favor de los que resultaron ser los padres adoptivos de
la menor.
Debido a lo anterior, los peticionarios acudieron
nuevamente al Tribunal de Primera Instancia mediante una
petición de mandamus dirigida tanto al Departamento de la
Familia como el Departamento de Justicia. En esa ocasión,
solicitaron que se reprodujera dicha resolución y que se les
notificara de ello, para poder así recurrir a través del
correspondiente mecanismo de revisión judicial. Por otro lado,
la parte recurrida presentó una Solicitud de sentencia sumaria
mediante la cual arguyó que los peticionarios no tenían
legitimación activa para solicitar la resolución del Panel
porque, al momento de escoger a la pareja adoptiva, la señora
Cedeño Aponte y el señor Orta Rivera aun no formaban parte del
REVA. El Departamento de Justicia fundamentó su postura al
sostener que la selección de los padres adoptivos de DMMA se
realizó el 23 de mayo de 2017, mientras que los peticionarios
fueron ingresados al REVA el 21 de junio de 2017.
En respuesta a ello, los peticionarios presentaron una
Moción en cumplimiento de orden en oposición a solicitud de
sentencia sumaria en la cual indicaron que la demora en incluir CC-2018-0647 5
a éstos en el REVA se debió precisamente a la negligencia del
Departamento de la Familia. De igual forma, sostuvieron que el
Departamento nunca fundamentó o evidenció con documento alguno
que, en efecto, el 23 de mayo de 2017 el Panel seleccionó a la
pareja adoptiva. Arguyeron los peticionarios que la elección de
esa fecha es arbitraria y tiene como propósito privar a los
peticionarios de su derecho a ser notificados de la decisión
tomada en su detrimento. Asimismo, añadieron que, en la
alternativa de que el foro primario determinara que la fecha de
selección fue el 23 de mayo de 2017, los peticionarios aun
gozaban de legitimación activa para ser notificados de ello
porque tanto la presentación de la solicitud de adopción y la
notificación de la favorabilidad fueron antes de la referida
fecha, entiéndase, el 26 de octubre de 2016 y el 1 de marzo de
2017 respectivamente.
A esos efectos, el Tribunal de Primera Instancia dictó
sentencia sumaria a favor de la parte recurrida. Concluyó el
foro primario que debido a que los peticionarios fueron
ingresados al REVA con posterioridad a la fecha de selección, la
señora Cedeño Aponte y el señor Orta Rivera no ostentaban
legitimación activa para ser notificados sobre la adopción de
una menor que cuidaron desde sus cinco días de nacida.
A la luz de lo anterior, los peticionarios acudieron
mediante un recurso de apelación al Tribunal de Apelaciones. Por
su parte, el Departamento de la Familia presentó el
correspondiente Alegato en oposición. Ambas partes reiteraron,
en esencia, los mismos argumentos esbozados ante el Tribunal de
Primera Instancia. Adviértase que, en esta ocasión, el
Departamento de Justicia optó por ser eximido de continuar CC-2018-0647 6
compareciendo en el caso pues, ante los distintos pleitos
gestionados por los peticionarios, el Procurador General sostuvo
que “existe la posibilidad de que surjan diferencias de
criterios sobre cómo instrumentar los mejores intereses de la
menor entre la agencia administrativa y el Procurador”. 4
Así las cosas, el Tribunal de Apelaciones confirmó el
dictamen del Tribunal de Primera Instancia. El foro intermedio
concluyó que, a pesar de que les “llama la atención y parece ser
cuestionable la manera en que el Departamento de la Familia
manejó dicho proceso”, determinó que los peticionarios no tenían
legitimación activa al no ser parte del REVA al momento de la
determinación del Panel. 5 Asimismo, aseveró que “el hecho de que
una agencia administrativa cometa un error en la aplicación de
la ley, no crea un derecho que las partes puedan reclamar”. 6
Ante una Moción de reconsideración de parte de los
peticionarios, el Tribunal de Apelaciones proveyó no ha lugar.
Por todo lo anteriormente expuesto, la señora Cedeño Aponte
y el señor Orta Rivera acuden ante este Tribunal mediante un
recurso de certiorari arguyendo que las acciones del
Departamento de la Familia, más allá de meros errores
administrativos, fueron contrarias a derecho y en contravención
del debido proceso de ley. En esencia, aseveran que la
determinación del hecho de que la fecha de adopción de DMMA fue
el 23 de mayo de 2017 no tiene fundamento alguno en el
expediente. Los peticionarios plantean que, debido a que los
4Apéndice Certiorari, pág. 176. 5(Énfasis suplido). Sentencia, Apéndice del Certiorari, pág. 16. 6Íd. CC-2018-0647 7
foros descansan únicamente en esa fecha para privarlos de su día
en corte, la misma debe estar acompañada de la debida
documentación. Además, señalan que el Departamento de la Familia
cometió un error en su interpretación del derecho al concluir
que la fecha de ingreso al REVA es la que unilateralmente
establece la agencia. Según los peticionarios, la fecha de
ingreso al REVA es la fecha en que se presenta una solicitud de
adopción o, en la alternativa, cuando se provee un estudio
social favorable a la pareja adoptiva.
Ante el craso incumplimiento del Departamento de la Familia
con las disposiciones legislativas y reglamentarias
correspondientes que redundó en la privación de un proceso justo
y adecuado para la adopción de una menor, hubiese expedido el
auto solicitado.
Ante tal cuadro fáctico y procesal, procedo a exponer los
fundamentos que sustentan mi disenso.
II
A.
Como es sabido, la doctrina de justiciabilidad exige que
los tribunales ausculten sobre la legitimación activa de las
partes que solicitan un remedio ante sí. Hernández Torres v.
Hernández Colón et al., 131 DPR 593, 599 (1992) (citando a
E.L.A. v. Aguayo, 80 DPR 552 (1958)). La legitimación activa, al
igual que su equivalente de standing en Estados Unidos, es una
herramienta de autolimitación judicial que le permite a los
tribunales abstenerse de “resolver cuestiones hipotéticas o
planteadas dentro de un contexto inadecuado”. Íd. pág. 598
(citando a E.L.A. v. P.R. Tel. Co., 114 DPR 394, 399 (1983)). De
esta manera, se busca garantizar que “el promovente de la acción CC-2018-0647 8
es uno cuyo interés es de tal índole que, con toda probabilidad,
habrá de proseguir su causa de acción vigorosamente y habrá de
traer a la atención del tribunal las cuestiones en
controversia”. Col. Ópticos de P.R. v. Vani Visual Center, 124
DPR 559, 564 (1989) (citando a Hernández Agosto v. Romero
Barceló, 112 DPR 407, 413 (1982)).
Debido a lo anterior, quien comparezca a un tribunal en
reclamo de algún remedio tiene que justificar que goza de
legitimación activa para ello. En esta tarea, deberá demostrar
que (1) ha sufrido un daño claro y palpable; (2) el referido
daño es real, inmediato y preciso, y no abstracto o hipotético;
(3) existe una conexión entre el daño sufrido y la causa de
acción ejercitada, y (4) su causa de acción se ampara en la
Constitución o en algún estatuto. Hernández Torres v. Hernández
Colón, supra (citando a Hernández Agosto v. Romero Barceló,
supra, pág. 414).
B.
La revisión judicial de determinaciones administrativas le
provee a los tribunales la encomienda de delinear la discreción
de las agencias administrativas al garantizar que sus decisiones
se encuentren en el marco de los poderes delegados y que sean
consecuentes con la política pública que las origina. Torres
Rivera v. Policía de PR, 196 DPR 606, 625-626 (2016); Mun. de
San Juan v. J.C.A., 149 DPR 263, 279 (1999). En esa tarea, los
tribunales revisores debemos conceder cierta deferencia a las
decisiones administrativas. Torres Rivera v. Policía de PR,
supra, pág. 626. Esto, pues las agencias gozan de experiencia y
conocimiento especializado sobre los asuntos ante su CC-2018-0647 9
consideración, lo cual ampara sus dictámenes con una presunción
de legalidad y corrección. Íd.
De esa forma, el análisis de los tribunales al examinar las
decisiones administrativas debe ser conforme a los criterios de
razonabilidad y deferencia. Asoc. Fcias v. Caribe Specialty et
al. II, 179 DPR 923, 940 (2010). Particularmente, nuestra
función revisora debe enfocarse en tres criterios principales, a
saber: (1) si el remedio concedido por la agencia fue apropiado;
(2) si las determinaciones de hecho que realizó la agencia están
sostenidas por evidencia sustancial, y (3) si las conclusiones
de derecho fueron correctas. Íd.
Cónsono con ello, los tribunales deben intervenir en las
decisiones administrativas cuando éstos concluyan que se ha
actuado arbitraria, ilegal o irrazonablemente. Rolón Martínez v.
Caldero López, res. el 27 de agosto de 2018, 2018 TSPR 157, pág.
4. “En esas circunstancias, cederá la deferencia que merecen las
agencias en las aplicaciones e interpretaciones de las leyes y
los reglamentos que administra”. Íd. (citando a JP, Plaza Santa
Isabel v. Cordero Badillo, 177 DPR 177, 187 (2009)).
De igual forma, hemos dispuesto que, para poder ejercer
nuestra función revisora, es necesario que las agencias
fundamenten sus decisiones con determinaciones de hecho y
conclusiones de derecho. Mun. De San Juan v. J.C.A., supra, pág.
280. De esta manera, fomentamos que los organismos
administrativos lleven expedientes completos y fundamentados,
haciéndolos así aptos para un examen adecuado por los tribunales
revisores. Tanto es así, que “[a]un cuando no se exige una
explicación basada en determinaciones de hecho a la manera de
los procedimientos formales, en la adjudicación de CC-2018-0647 10
procedimientos informales deben mediar razones suficientes que
pongan en conocimiento a las partes y al tribunal de los
fundamentos que propiciaron tal decisión.”. Íd., pág. 281
(citando a Godreau & Co. v. Com. Servicio Público, 71 DPR 649,
655-657 (1950)).
Por un lado, las determinaciones de hecho se sostendrán por
los tribunales mientras las mismas se basen en evidencia
sustancial. A su vez, hemos dispuesto que evidencia sustancial
es aquella prueba relevante que una mente razonable podría
entender adecuada para sostener una conclusión. Rolón Martínez
v. Caldero López, supra (citando a Otero v. Toyota, 163 DPR 716,
728 (2005) (Per curiam); Rebollo v. Yiyi Motors, 161 DPR 69, 76-
77 (2004)). Por tanto, debemos respetar las resoluciones
administrativas hasta tanto no se demuestre mediante evidencia
suficiente que la presunción de legalidad ha sido superada o
invalidada. Torres Rivera v. Policía de PR, supra.
Por su parte, las determinaciones de derecho pueden ser
revisadas en su totalidad. No obstante, la revisión judicial no
equivale a la sustitución automática del criterio e
interpretación del organismo administrativo. En vez, hemos
sostenido que el tribunal descartará el criterio de la agencia
cuando “no se pueda hallar fundamento racional que explique o
justifique el dictamen administrativo”. Rolón Martínez v.
Caldero López, supra (citando a Asoc. Fcias v. Caribe Specialty
et al. II, supra, pág. 941).
C.
Como es conocido, el Estado ostenta un poder de parens
patriae, el cual lo faculta a salvaguardar y a proteger a los
menores de edad. Pena v. Pena, 164 DPR 949, 959 (2005) (citando CC-2018-0647 11
a Ortiz v. Meléndez, 164 DPR 16, 27 (2005)). El factor
determinante en el ejercicio del poder de parens patriae es el
bienestar de los menores. Torres, Ex parte, 118 DPR 469, 480
(1987). El bienestar del menor cobra tanta importancia, que de
haber conflicto entre éste e intereses ajenos, siempre debemos
resolver a favor del menor. Ortiz v. Meléndez, supra, pág. 28.
En esta encomienda de proteger y defender los intereses de
los menores, el poder de parens patriae del Estado le permite
utilizar el vehículo de la adopción para brindar un hogar
estable, seguro y saludable a menores de edad. Rivera Báez, Ex
parte, 170 DPR 678, 705-706 (2007); Estrella, Monge v. Figueroa
Guerra, 170 DPR 644, 668 (2007); Vargas v. Soler, 160 DPR 790,
805-806, 810 (2003). Ante una lamentable tendencia de maltrato
de menores en Puerto Rico, donde de 9.6 niños de cada 1,000
menores sufren algún tipo de maltrato, la adopción figura una
herramienta importante del Estado en el ejercicio de su deber de
protección de los niños. 7 Esto, pues la adopción cumple una
función social importante en nuestra sociedad de “darle a los
niños sin padres la oportunidad de criarse en un hogar donde los
puedan atender debidamente”. Virella v. Proc. Esp. Rel. Fam.,
154 DPR 742, 754 (2001).
Ahora bien, la adopción es un acto jurídico que genera
consecuencias significativas e importantes. La adopción conlleva
la desvinculación total de un menor con su familia biológica y
la consecuente filiación con aquellos que deseen ser sus padres.
Zapata et al. v. Zapata et al., 156 DPR 278, 286 (2002) (citando
7Instituto de Estadísticas de Puerto Rico, Perfil del maltrato de menores en Puerto Rico: Año fiscal federal 2012- 2013, pág. 30, https://estadisticas.pr/files/Publicaciones/perfilMaltratoMenore s_201507.pdf (última visita 15 de noviembre de 2018). CC-2018-0647 12
a Virella v. Proc. Esp. Rel. Fam., supra, pág. 753; Feliciano
Suárez, Ex parte, 117 DPR 402, 406 (1986)). Debido a la
envergadura e importancia del proceso de la adopción, su uso no
debe ser ligero. Toda determinación de adopción debe
“descansa[r] principalmente sobre la premisa de la conveniencia
y bienestar del menor”. Virella v. Proc. Esp. Rel. Fam., supra,
pág. 754 (citando a Ex parte J.A.A., 104 DPR 551, 559 (1976).
Cónsono con ello, la adopción está rigurosamente regulada
en nuestro ordenamiento. Asimismo, ha sido objeto de numerosas
legislaciones y correspondientes enmiendas. Entre ellas, la Ley
de reforma integral de procedimientos de adopción, Ley Núm. 186-
2009, proveía el esquema del procedimiento de adopción de un
menor en Puerto Rico. 8 LPRA secs. 1051-1071. La Ley Núm. 186-
2009 fue derogada por la Ley de adopción de Puerto Rico, Ley
Núm. 61-2018, http://www.oslpr.org/2017-2020/leyes/pdf/ley-61-
27-Ene 2018.pdf. Sin embargo, los hechos ante nuestra
consideración ocurrieron durante la vigencia de la Ley Núm. 186-
2009.
Reconociendo que “el proceso para adoptar un menor es uno
complicado, acompañado de una larga y tortuosa espera” la Ley
Núm. 186-2009 en su momento innovó el procedimiento de adopción
de menores en Puerto Rico y creó el REVA. 2009 Leyes de Puerto
Rico 1631. Mediante el REVA, se esperaba agilizar el proceso al
crear un sistema que identificara con facilidad a las personas
interesadas en adoptar y a los menores en necesidad de ser
adoptados. Íd., pág. 1632. De esta forma, la Asamblea
Legislativa afirmó que el REVA “garantizará a las personas que
el proceso de adopción sea uno justo y ágil, en el cual sus CC-2018-0647 13
oportunidad y posibilidades de adoptar sean reales”. (Énfasis
suplido). Íd.
Para lograr estos objetivos, la Ley Núm. 186-2009 provee
que el Departamento de la Familia adoptará la reglamentación
necesaria para el funcionamiento del REVA. 8 LPRA sec. 1065 (ed.
2014). Debido a lo anterior, se aprobó el Reglamento para regir
los procesos y procedimientos del Departamento de la Familia en
la atención de las solicitudes del servicio de adopción,
Reglamento 7878, Departamento de la Familia, 30 de junio de
2010. A esos fines, el Reglamento 7878 provee que las personas
que deseen tramitar una adopción deberán radicar una solicitud a
esos fines en un Centro de Orientación de Adopción. Íd., Art.
IX, sec. 9.1.
Por su parte, el Departamento realizará un estudio social
durante los próximos treinta días de la presentación de la
solicitud de adopción. Íd. Una vez conllevado el estudio social,
“se notificará a los(as) solicitantes la acción tomada, a saber:
aceptarlos(as) o denegarlos(as) como posibles candidatos(as) a
padres adoptivos”. (Énfasis suplido). Íd. Cónsono con ello, la
información que se exhibirá en el REVA en torno a las partes
adoptantes disponibles será según el orden cronológico en el
cual las solicitudes fueron presentadas. Íd., Art. IX, sec.
9.2.1. Sin embargo, el Reglamento 7878 especifica que un estudio
social favorable no garantiza la ubicación de un menor en un
hogar adoptivo determinado. Íd., Art. IX, sec. 9.1.
Una vez la información de una parte adoptante es ingresada
al REVA, la selección de los padres adoptivos la conlleva un
panel de cinco miembros conforme al Reglamento para regir los
procesos del panel de selección de candidatos para adopción, CC-2018-0647 14
Reglamento 8597, Departamento de la Familia, 30 de junio de
2010. Así, pues, el Panel debe evaluar los hogares adoptivos
potenciales y sus capacidades de satisfacer los intereses de los
menores en necesidad de ser adoptados. Íd., Art. 15.
Particularmente, el Panel debe hacer un análisis integrado de
los numerosos factores que pueden ser indicadores del mejor
bienestar para un menor. Así, el Panel podrá considerar
distintos aspectos de los padres adoptivos potenciales como los
antecedentes sociales, nacionales y culturales, trasfondo
educativo, solvencia económica, reputación en la comunidad,
entre otros. Íd.
Sin embargo, conforme a la política pública de proteger
rigurosamente los intereses de los menores, el Panel tiene como
criterio rector “garantizar que el trámite sea uno expedito y en
observancia del [m]ejor [b]ienestar de los/as [m]enores”.
(Énfasis suplido). Íd., Art. 15. En consecuencia, el
procedimiento de selección para la posterior adopción no debe
ser autómata ni rígido; al contrario, debe ser sensible a las
circunstancias que presente cada caso.
El Reglamento 8597 establece que, para realizar las
correspondientes y necesarias determinaciones de adopción, el
Panel se reunirá en sesiones. Íd., Art. 9. Toda sesión con
propósito de llevar a cabo una selección de adopción deberá ser
documentada mediante una minuta que especifique la determinación
efectuada en beneficio de los menores considerados en la
reunión. Íd. Además, cuando la determinación sea relacionada con
un hogar adoptivo potencial que haya “expresado interés en
adoptar a un/a menor en específico”, se documentarán las razones
para elegir o rechazarlo y se emitirá un Resolución al respecto CC-2018-0647 15
para que las partes adoptantes afectadas puedan apelar la
determinación mediante revisión judicial. Íd.
En aras de cumplir con la intención legislativa de
garantizar procedimientos “justos y ágiles”, tanto la Ley Núm.
186-2008 como el Reglamento 7878 establecen que el procedimiento
de adopción no debe excederse de un término de setenta y cinco
días “desde su inicio hasta su resolución final”. 2009 Leyes de
Puerto Rico 1658; Reglamento 7878, supra, Art. 3.
Examinado el derecho aplicable, procedo a exponer las
razones de mi disenso.
III
Como expusimos anteriormente, la menor de edad DMMA fue
colocada en el hogar de la señora Cedeño Aponte y el señor Orta
Rivera a sus cinco días de nacida. En su hogar sustituto de
crianza, los peticionarios acogieron a DMMA como parte de su
propia familia y diligentemente comenzaron los trámites para su
adopción. Al presentar su solicitud de adopción el 24 de octubre
de 2016, el Departamento de la Familia contaba con un término de
treinta días para realizar la correspondiente investigación de
los peticionarios mediante un estudio social y emitir una
decisión notificando si se consideraban un hogar adoptivo
potencial o no. Reglamento 7878, supra, Art. IX, sec. 9.1. Sin
embargo, la Unidad de Adopción, en violación del término
reglamentario, se demoró casi cinco meses en esta encomienda. El
1 de marzo de 2017 fue cuando finalmente notificaron a la señora
Cedeño Aponte y al señor Orta Rivera su estudio social
favorable. Con esta determinación, según el propio Reglamento CC-2018-0647 16
7878, los peticionarios se consideraron desde ese momento un
hogar adoptivo potencial. Íd.
No obstante lo anterior, en la notificación a los
peticionarios sobre la favorabilidad del estudio social, la
Unidad de Adopción informó que estarían remitiendo su expediente
a las oficinas centrales de la Administración de Cuidado
Sustituto y Adopción, quienes en los próximos treinta días
notificarían si cumplían con todos los requisitos exigidos por
la Ley Núm. 86-2009 para poder ser ingresados al REVA.
Nuevamente, en exceso del término que el mismo Departamento
dispone en la notificación y con casi cuatro meses de tardanza,
el 21 de junio de 2017 la Administración de Cuidado Sustituto y
Adopción advirtió a los peticionarios que su solicitud no
contaba con todos los documentos necesarios para cumplir con la
Ley Núm.86-2009. A pesar de que alegadamente los peticionarios
ya habían entregado esos documentos, en aras de agilizar el
proceso de DMMA, éstos sometieron nuevamente los documentos tan
pronto como el día siguiente de la notificación. En esta
ocasión, la Administración de Cuidado Sustituto y Adopción
emitió un documento certificando que los peticionarios fueron
ingresados al REVA el 21 de junio de 2017.
A raíz de las dilaciones excesivas antes expuestas, los
peticionarios actualmente no ostentan la custodia de DMMA. Esto,
pues mientras se tramitaba el proceso administrativo para
catalogar a la señora Cedeño Aponte y el señor Orta Rivera como
hogar adoptivo potencial, el Panel seleccionó a otra pareja como
padres de DMMA y, posteriormente, el Departamento de la Familia
conllevó el correspondiente procedimiento de adopción ante el
tribunal. Como agravante en ese procedimiento judicial, el CC-2018-0647 17
Departamento de la Familia no informó las anomalías aquí
reseñadas y que motivan mi disenso.
Es altamente reprochable la conducta y el tracto procesal
que ha generado el Departamento de la Familia en la controversia
de epígrafe. Luego de una situación tan desafortunada en torno a
los padres biológicos de DMMA, el Departamento de la Familia
dilató excesivamente el procedimiento de adopción que intentaron
conllevar la señora Aponte Cedeño y el señor Orta Rivera. En vez
de fomentar la estabilidad del hogar familiar de DMMA, el
Departamento de la Familia implantó un procedimiento mecánico y
autómata que culminó con la adopción de DMMA por otras personas,
privando a los peticionarios de una participación adecuada. No
solo faltaron crasamente a la política pública y a la intención
legislativa de proteger a los menores de edad mediante procesos
de adopción justos y ágiles, sino que también incumplieron una
tras otra vez con los términos reglamentarios específicos que
los gobierna. Todo esto, en un proceso tan sensitivo e
importante como lo es la selección del hogar de una menor de
edad con un trasfondo de maltrato y abuso.
Debemos tener presente que tanto la Ley Núm. 86-2009 como
los demás estatutos y reglamentos que regulan la adopción,
tienen como médula la vida humana de menores de edad que se
encuentran en circunstancias de extrema vulnerabilidad. En
consecuencia, la falta de sensibilidad y diligencia con la que
han actuado el Departamento de la Familia, sus entidades y sus
funcionarios es significativamente incompatible con su función
de proveer la mayor estabilidad y protección posible a los
menores de edad bajo su custodia. De igual forma, reflejan gran
indiferencia a las consecuencias tan directas y palpables que CC-2018-0647 18
genera un procedimiento de esta envergadura en uno de los
sectores más vulnerables en una sociedad: los niños y niñas.
A pesar de lo anterior, los tribunales inferiores validaron
el procedimiento de adopción descrito que mantuvo al margen los
intereses y la estabilidad de la menor DMMA. En vez de reconocer
las graves faltas del Departamento de la Familia y los daños
significativos que éstas generaron en los peticionarios, los
foros inferiores otorgaron la mayor deferencia al organismo
administrativo. Así, sustentan la preocupante conducta
negligente del Departamento de la Familia mediante la
justificación de que el Panel del REVA, al seleccionar a los
padres adoptivos de un menor de edad, solo toma en consideración
a los hogares adoptivos potenciales cuya información haya sido
incluida en el REVA. Por tanto, concluyen que, debido a que la
información de los peticionarios se ingresó en el REVA el 21 de
junio de 2017, éstos no ostentan legitimación activa para
revisar la determinación del Panel, puesto que la selección de
los padres adoptivos de DMMA se generó el 23 de mayo de 2017.
Sin esbozar análisis alguno de los efectos que pueden generan
una segunda separación de su hogar en DMMA, validan el
procedimiento de adopción.
Ante ese cuadro, los foros inferiores dejaron atrás el
principio rector del bienestar del menor que debe estar
inmiscuido en toda determinación de adopción. De igual forma,
validan la ejecución insensible y autómata de un procedimiento
que debe ser estrechamente dirigido hacia la protección de los
menores de edad y hacia la búsqueda de la mayor estabilidad
familiar. El procedimiento de adopción no es una fórmula
matemática ni mecánica. Por tanto, al ratificar un proceso de CC-2018-0647 19
adopción que no tomó en consideración a las personas que criaron
a la menor desde sus cinco días de nacida, quienes sometieron
oportuna y diligentemente una solicitud de adopción de la menor,
refleja gran indiferencia e insensibilidad.8
Además, los foros inferiores despachan la controversia ante
su consideración al razonar, sin más, que la señora Cedeño
Aponte y el señor Orta Rivera no tienen legitimación activa para
impugnar la adopción de una menor que cuidan desde sus cinco
días de vida. Sin embargo, su razonamiento limitado no contempló
los requisitos más básicos de legitimación activa.
Indudablemente, la señora Cedeño Aponte y el señor Orta
Rivera han sufrido el daño palpable e inmediato de perder la
custodia de una menor que, para todos sus efectos, ha sido su
hija por los últimos dos años. Asimismo, esa pérdida está
directamente relacionada con la conducta negligente, arbitraria
e irrazonable del Departamento de la Familia, quien incumplió
con los términos estatutarios y reglamentarios causando una
excesiva dilatación del procedimiento de adopción de los
peticionarios. Finalmente, la causa de acción de los
peticionarios nace de la Ley Núm. 186-2009, la cual provee que
los hogares adoptivos potenciales que no sean seleccionados por
el Panel pueden acudir en revisión judicial. Reglamento 7878,
supra, Art. XVI, secs. 16.1-16.2. Ciertamente, para el
Departamento de la Familia los peticionarios no eran un hogar
adoptivo potencial para propósitos del REVA. Sin embargo, como
8Es menester destacar que la Ley Núm. 61-2018 sí reconoce el derecho de las personas que ostentan hogares de crianza temporeros, como el de los peticionarios, a ser escuchados durante los procedimientos de adopción de los menores que cuidan. Esto, sin depender de si los hogares de crianza solicitan la adopción del menor o no. CC-2018-0647 20
expondremos más adelante, la señora Aponte Cedeño y el señor
Orta Rivera debieron considerarse como un hogar adoptivo
potencial cuya información debió estar incluida en el REVA al
momento que el Panel seleccionó a otra pareja.
El Departamento de la Familia, más allá de incumplir con
los términos estatutarios y reglamentarios, actuó arbitraria e
irrazonablemente. Asimismo, al realizar determinaciones de
hechos sin evidencia alguna en el expediente y al llegar a
conclusiones de derecho erróneas, se invalidó la presunción de
corrección y legalidad de sus decisiones. En consecuencia, los
tribunales inferiores debieron intervenir en la controversia
ante sí. Veamos.
En primer lugar, es menester destacar que el hecho de que
la información de los peticionarios no se encontraba en el REVA
a la fecha alegada de la selección de los padres adoptivos se
debe precisa y únicamente a las acciones del Departamento de la
Familia. Los peticionarios presentaron su solicitud el 24 de
octubre de 2016. Del Departamento de la Familia haber cumplido
con los términos correspondientes, el 24 de noviembre de 2016
los peticionarios hubiesen contado con el estudio social
favorable. Conforme al Reglamento 7878, en ese momento, debieron
haber sido ingresados al REVA. Reglamento 7878, supra, Art. IX,
sec. 9.1.
Sin embargo, como se explicó anteriormente, en la
notificación que hizo la Unidad de Adopción a los peticionarios
sobre la favorabilidad del estudio social, se les representó que
en los próximos treinta días se les certificaría si cumplían con
los requisitos de la Ley Núm. 86-2009 y procederían a ser CC-2018-0647 21
ingresados al REVA. A pesar de que entendemos que dicha
interpretación del derecho no es cónsona con las disposiciones
claras del Reglamento 7878, de haber sido diligente el
Departamento de la Familia en esa encomienda, esa certificación
se hubiese emitido el 24 de diciembre de 2016. En consecuencia,
en ambos escenarios, los peticionarios hubiesen estado en el
REVA para la fecha de la selección de los padres adoptivos de
DMMA.
En segundo lugar, además de esta interpretación errónea del
Derecho, el Departamento de la Familia hizo una determinación de
hecho sin fundamento alguno en el expediente. Por tal razón, al
ser una determinación de hecho que no está basada en evidencia
sustancial, tal como lo exige nuestro ordenamiento, no podemos
sostenerlo ni validarlo. Asoc. Fcias v. Caribe Specialty et al.
II, supra, pág. 940.
Particularmente, durante todo el proceso administrativo y
litigioso que ha requerido la controversia de epígrafe, el
Departamento de la Familia ha afirmado que la selección del
Panel de los padres adoptivos de DMMA se conllevó el 23 de mayo
de 2017. Esto, para sostener que la inclusión de los
peticionarios en el Registro el 21 de junio de 2017 los priva
del derecho de impugnar la decisión. Sin embargo, no obra
documento alguno en el expediente que evidencie la fecha ni los
fundamentos para la selección de los padres adoptantes. Esto, a
pesar de que el Reglamento 8597 dispone que todas las sesiones
que conlleven una selección de adopción se deben documentar
mediante una minuta. De igual forma, el reglamento especifica
que, si un hogar adoptivo ha expresado su interés en la adopción
de un menor y éste no es seleccionado, el Panel tiene que emitir CC-2018-0647 22
una resolución a esos efectos para que éste pueda acudir en
revisión judicial. Aun si sostenemos el argumento de que no se
debía emitir esa resolución a favor de los peticionarios porque
aún no se consideraban un hogar adoptivo potencial, de todas
maneras, el Panel está obligado a documentar sus determinaciones
mediante minuta. En fin, hemos resuelto consecuentemente que,
por imperativo del debido proceso de ley, hasta en los
procedimientos informales las agencias administrativas deben
fundamentar sus decisiones. Mun. De San Juan v. J.C.A., supra,
pág. 281. Por tanto, el Departamento de la Familia no tiene
razón alguna para justificar la falta de documentación del
proceso.
Lo anterior es muy preocupante porque se utilizó
precisamente esta fecha de selección por el Panel, que no se
sostiene con fundamento ni evidencia alguna, para despojar a los
peticionarios de su día en corte. De la misma manera, al no
reproducir el referido documento, el Departamento de la Familia
privó a la parte peticionaria de un debido proceso. Asimismo,
impide que los tribunales descarguen responsablemente su función
revisora.
De igual forma, es menester resaltar que la falta de
presentación de evidencia alguna del proceso de selección de
adopción nos lleva a inferir que el Panel no generó esa minuta.
Esto significa que en un procedimiento de tanta envergadura como
lo es la selección de quienes serán los padres de un menor de
edad, el Departamento de la Familia está tomando decisiones sin
documentación ni fundamento alguno. Dicha conducta negligente y
arbitraria es reprochable e inquietante. CC-2018-0647 23
Como agravante, no es la primera vez que la falta de
diligencia del Departamento de la Familia ha perjudicado
significativamente el bienestar de un menor de edad. A modo de
ejemplo, en Muñoz Sánchez v. Báez de Jesús, 195 DPR 645 (2016),
este Tribunal intervino urgentemente en una controversia porque
una menor de edad estaba siendo impedida de ser transferida a
los Estados Unidos junto a su madre porque los trámites estaban
siendo dilatados por el Departamento de la Familia. Esto, pues,
entre otras gestiones, incumplieron con el término de treinta
días para presentar un informe de un estudio social. Íd., pág.
652. En esa ocasión, precisamos que “[e]l dilatado trámite
procesal de este caso devela un incumplimiento reprobable de un
procedimiento que tiene como norte brindar certeza y estabilidad
al entorno familiar de un menor de edad”. Íd., pág. 653. Hoy se
repite la historia y, por tanto, suscribo este disenso para
descargar mi responsabilidad de evitar que el rigorismo técnico
y el cuadro de negligencia procesal descrito desvíen el norte
principal que debe imperar en estos procesos: el mejor bienestar
del menor.
IV
Por todo lo anterior, hubiese expedido el recurso de
certiorari ante nuestra consideración y revocaría tanto al
Tribunal de Primera Instancia como al Tribunal de Apelaciones.
Luis F. Estrella Martínez Juez Asociado