ELA De PR v. Negrón Montalvo Y Otros

2012 TSPR 18

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: January 27, 2012
• Docket: CC-2008-975
• Status: Published

Opinion

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Estado Libre Asociado de Puerto Rico

Recurrido

v.

Hon. Bernardo Negrón Montalvo y Rosa E. Rodríguez Martínez, por sí y como representación de la Certiorari Sociedad Legal de Gananciales compuesta por ambos; Asamblea 2012 TSPR 18 Municipal de Villalba, representada por su presidente 184 DPR ____ David Albino Rolón; Municipio de Villalba, representado por su alcalde Orlando Torres González Sutano(a) de Tal

Peticionarios

Número del Caso: CC-2008-975

Fecha: 27 de enero de 2012

Tribunal de Apelaciones:

Región Judicial de Ponce Panel XI

Juez Ponente:

Hon. Troadio González Vargas

Abogados de la Parte Peticionaria:

Lcdo. Wilfredo Santos López Lcdo. Gamalier Pagán Marín Lcdo. Basilio Torres Colón

Oficina de la Procuradora General:

Lcda. Irene Soroeta Kodesh Procuradora General

Lcdo. Zaira Z. Girón Anadón Subprocuradora General

Lcdo. Guillermo Mangual Amador Procurador General Auxiliar

Materia: Sentencia Declaratoria, Pago Indebido de Fondos Públicos y Cobro de Dinero

Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO Certiorari

BERNARDO NEGRÓN MONTALVO Y Núm. CC-2008-975 ROSA E. RODRÍGUEZ MARTÍNEZ, por sí y como representantes de la SOCIEDAD LEGAL DE GANANCIALES COMPUESTA POR AMBOS; ASAMBLEA MUNICIPAL DE VILLALBA, representada por su presidente DAVID ALBINO ROLÓN; MUNICIPIO DE VILLALBA, representado por su alcalde ORLANDO TORRES GONZÁLEZ; SUTANO(A) DE TAL

SENTENCIA

En San Juan, Puerto Rico, a 27 de enero de 2012.

A través del presente recurso se nos plantea si es

mandatorio, como paso previo a conceder un aumento de

sueldo a un alcalde, aprobar un reglamento que rija el

proceso correspondiente. Igualmente, se cuestiona la

aplicación a dicho proceso de unos criterios mínimos de

evaluación plasmados en el Artículo 3.012 de la Ley de

Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto

Rico (Ley de Municipios Autónomos).1 Acuden ante nos,

mediante dicho recurso, el Sr. Bernardo Negrón Montalvo

1 Ley Núm. 81-1991 (21 L.P.R.A. sec. 4112 (2005)), según enmendada por la Ley Núm. 36-1995. CC-2008-0975 2

(Sr. Negrón), ex alcalde del Municipio de Villalba, su

señora esposa, la Sociedad Legal de Gananciales compuesta

por ambos, el Municipio de Villalba (Municipio) y la

Asamblea Municipal de Villalba (Asamblea Municipal) (en

conjunto, los peticionarios). Éstos sostienen que erró el

Tribunal de Apelaciones (TA) al revocar la determinación

del Tribunal de Primera Instancia (TPI), mediante la cual

el foro primario desestimó la Demanda sobre sentencia

declaratoria, pago indebido de fondos públicos y cobro de

dinero, instada por el Estado Libre Asociado de Puerto

Rico (Estado) en su contra cuestionando el aumento de

sueldo concedido al Sr. Negrón.

De otra parte, y de determinarse que al conceder los

aumentos de sueldo la Asamblea Municipal no cumplió con

los requisitos establecidos en la ley, es menester

resolver si procede la restitución de dichos fondos

públicos. Del mismo modo, debemos auscultar si los

tribunales inferiores tenían jurisdicción para atender el

asunto planteado y si el Estado poseía legitimación activa

para instar la presente acción.

I.

El 13 de marzo de 1997 la Asamblea Municipal aprobó la

Ordenanza Número 43, Serie 1996-97 (Ordenanza 43),

disponiendo un aumento de ochocientos dólares ($800.00)

mensuales al sueldo del Sr. Negrón, entonces alcalde del

Municipio. Posteriormente, el 9 de abril de 1997 se CC-2008-0975 3

enmendó la Sección 1 de dicha Ordenanza, por medio de la

Ordenanza Núm. 46, Serie 1996-97 (Ordenanza 46), para

incrementar la paga del alcalde nuevamente en doscientos

dólares ($200.00) adicionales, para un total en aumentos

de salario de mil dólares ($1,000.00) mensuales. Ap. 249

y 254, Recurso Apelación-TA.

Transcurridos varios años, la Oficina del Contralor de

Puerto Rico (Contralor) realizó una auditoría sobre las

operaciones fiscales del Municipio para el periodo

comprendido entre el 1 de julio de 1996 al 30 de junio de

1999. Como producto de dicha auditoría, el 26 de febrero

de 2001 se rindió el Informe de Auditoría M-01-28

(Informe). Ap. 9-79, Recurso Apelación-TA. Entre los

hallazgos, los auditores mencionaron que los aumentos de

sueldo concedidos al Sr. Negrón allá para el año 1997, por

medio de las Ordenanzas 43 y 46, se habían aprobado sin

considerar los estados financieros auditados del

Municipio, sin indicar los criterios que se tomaron en

cuenta para conceder dichos aumentos y sin aprobar un

reglamento que guiara los procesos relativos a la

determinación del nuevo salario, todo esto en

contravención con lo dispuesto en el Artículo 3.012 de la

Ley de Municipios Autónomos. Ap. 48, Recurso Apelación-

TA. Basado en dichos hallazgos, recomendaron que se

evaluara la legalidad de las ordenanzas pertinentes y que

se requiriera el cumplimiento con el esquema normativo CC-2008-0975 4

pautado en la Ley de Municipios Autónomos. Ap. 21-26,

Recurso Apelación-TA.

Luego de advenir en conocimiento y evaluar los

resultados de la auditoría realizada por el Contralor, el

20 de mayo de 2004 el Estado instó una Demanda sobre

sentencia declaratoria, pago indebido de fondos públicos y

cobro de dinero ante el TPI. Adujo que las actuaciones de

la Asamblea Municipal al concederle los aumentos de sueldo

al Sr. Negrón —sin haber aprobado un reglamento para esos

efectos y sin haber tomado en consideración los criterios

establecidos en el Artículo 3.012 de la Ley de Municipios

Autónomos— resultaban nulas, ilegales y contrarias a

derecho. Basado en dicho planteamiento, sostuvo que

mediante los aludidos aumentos el Sr. Negrón había cobrado

de forma indebida e ilegal la suma de cincuenta y tres mil

doscientos treinta dólares ($53,230.00). Asimismo,

solicitó al TPI que declarara nulas, ilegales y contrarias

a derecho las Ordenanzas 43 y 46 y, como resultado,

resolviera que los aumentos otorgados y desembolsados

mediante las referidas ordenanzas constituían pagos

indebidos e ilegales de fondos públicos. Solicitó,

además, que como consecuencia de lo esbozado

anteriormente, condenara al Sr. Negrón, a su señora esposa

y a la Sociedad Legal de Gananciales compuesta por ambos,

al reembolso de los cincuenta y tres mil doscientos

treinta dólares ($53,230.00), así como cualquier otra suma

que hayan cobrado en virtud de los aumentos impugnados, en CC-2008-0975 5

adición a los intereses legales aplicables y las costas,

gastos y honorarios de abogado. Ap. 1-8, Recurso

Apelación-TA.

Luego de varios trámites procesales, el TPI celebró el

juicio en su fondo los días 9, 10 y 31 de mayo de 2007.

Al mismo comparecieron todas las partes representadas por

sus respectivos abogados y tuvieron amplia oportunidad de

presentar evidencia testifical y documental. En el

juicio, quedó establecido que efectivamente al momento de

aprobarse las ordenanzas que concedieron el aumento de

sueldo al Sr. Negrón para el año 1997, la Asamblea

Municipal no contaba con un reglamento para regir dicho

proceso. En cuanto al cumplimiento con los criterios

Autónomos, el Estado presentó prueba para demostrar que no

se tomaron en cuenta todos los criterios enumerados en

dicho artículo, mientras los peticionarios sometieron

evidencia para establecer justamente lo contrario.

El 9 de agosto de 2007 el TPI emitió Sentencia,

mediante la cual dictaminó que el lenguaje del Artículo

3.012 de la Ley de Municipios Autónomos es claro y

mandatorio al disponer que la Asamblea Municipal tiene que

aprobar un reglamento para guiar el proceso de aumento de

sueldo, antes de conceder el mismo. Resolvió, no

obstante, que por el mero hecho de no existir un

reglamento no se invalidaban ipso facto las ordenanzas

municipales, ni se convertían en ilegales o improcedentes CC-2008-0975 6

los aumentos concedidos. Apoyó su decisión en la premisa

de que el mismo artículo que requiere la aprobación del

reglamento, establece a su vez unos criterios mínimos a

considerar al momento de determinar el salario a devengar

por el alcalde. Dado el hecho de que el tribunal entendió

que la prueba desfilada en el juicio había demostrado que

la Asamblea Municipal tomó en consideración todos los

criterios preceptuados en el antedicho artículo previo a

aprobar las Ordenanzas 43 y 46, el foro primario concluyó

que las mismas eran válidas y legales,2 por lo que no

procedía la devolución del dinero recibido por el Sr.

Negrón en concepto de aumento de sueldo. Como resultado

de lo anterior, desestimó la Demanda incoada por el

Estado. Ap. 3-9.

Inconforme con dicha determinación, el Estado recurrió

ante el TA. Alegó, en síntesis, que erró el foro primario

al desestimar su Demanda, a pesar de que tanto la prueba

testifical como la documental demostró que la Asamblea

Municipal no había tomado en consideración todos y cada

uno de los criterios específicamente establecidos en el

Artículo 3.012 de la Ley de Municipios Autónomos, antes de

aprobar el aumento de sueldo al entonces alcalde.

2 En su Sentencia, el TPI expresó que entre los criterios considerados por la Asamblea Municipal para conceder el aumento de sueldo se encontraban: “[e]l informe de presupuesto y último “single audit” disponible del Municipio; la preparación del alcalde y la complejidad de sus deberes, responsabilidades y funciones; las inversiones y empleos que se podían traer al Municipio, los servicios provistos a la comunidad y el desarrollo económico que había experimentado en aquel entonces el Municipio; así como todos los factores y criterios que disponía el artículo 3.012 de la Ley de Municipios Autónomos, para evaluar y establecer el sueldo a devengar por el alcalde”. CC-2008-0975 7

El 13 de febrero de 2008 el Municipio presentó su

oposición al recurso. Manifestó que del testimonio del

Sr. José J. Flores Falcón (Sr. Flores), entonces

Presidente de la Asamblea Municipal, se desprendía que los

miembros de la Asamblea Municipal habían tomado en

consideración en caucus y en asamblea los criterios

dispuestos en la Ley de Municipios Autónomos para

concederle el aumento de sueldo al Sr. Negrón.3 Adujeron

en la alternativa que, de todos modos, la Ley de

Municipios Autónomos no prohíbe aumentos de sueldo en el

supuesto de que no se cumpla con todos los criterios

expresados en el Artículo 3.012 de dicho cuerpo legal.

Expusieron, además, que dado que el propio artículo

dispone cuáles son los criterios a tomar en consideración

al conceder el aumento de sueldo, el no haber aprobado un

reglamento con anticipación no provocó daños ni la nulidad

de lo actuado.

Argumentaron, además, que tomando en cuenta que

mediante el pleito de autos se estaba cuestionando el

desembolso de fondos que pertenecen al patrimonio

municipal, le correspondía al Municipio y no al Estado

instar la presente acción, por lo que éste último carecía

de legitimación activa. Por último, plantearon que de ser

ciertas las alegaciones de la Demanda, el error cometido

se consideraría como un error de derecho, por lo que según

3 Según se desprende de la transcripción de la vista celebrada el 10 de mayo de 2007. CC-2008-0975 8

el estado de derecho vigente para ese entonces, el mismo

no provocaría la restitución de los fondos.4

Luego de considerar los planteamientos de las partes,

el TA revocó la determinación del foro primario. Resolvió

que del Artículo 3.012 de la Ley de Municipios Autónomos

claramente se desprende la exigencia de aprobar un

reglamento previo a establecer o aumentar el sueldo del

alcalde. Especificó que el reglamento que para tales

efectos se apruebe, debe incluir disposiciones necesarias

para que los asambleístas municipales entren a evaluar

todos los criterios comprendidos en la ley, así como

cualquier otro factor adicional que la legislatura

municipal estime pertinente.

Concluyó que, en el presente caso, la omisión de

redactar un reglamento y, por consiguiente, la ausencia de

procedimientos que guiaran la evaluación del aumento de

sueldo del alcalde, convirtió la acción de la Asamblea

Municipal en una nula e ineficaz. En su consecuencia,

anuló el aumento de sueldo concedido al entonces alcalde

de Villalba y ordenó el reembolso a las arcas municipales

de los fondos públicos desembolsados en exceso.

Reconoció, además, la legitimación del gobierno central de

intervenir con el uso y disposición de los fondos

municipales y la facultad que posee de velar por la

adecuada y correcta administración de los mismos.

4 Los demás peticionarios adoptaron por referencia básicamente los mismos planteamientos de derecho esgrimidos por el Municipio. CC-2008-0975 9

Es de esta determinación que los peticionarios acuden

ante este Foro, aduciendo que el tribunal apelativo

intermedio cometió los siguientes errores:

PRIMER ERROR: Erró el Honorable Tribunal de Apelaciones al no considerar el planteamiento, válido en derecho, de que no existía ni existe jurisdicción para atender el reclamo del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.

SEGUNDO ERROR: Erró el Honorable Tribunal de Apelaciones al resolver que el Estado Libre Asociado de Puerto Rico tiene legitimación activa para incoar la acción civil.

TERCER ERROR: Erró el Honorable Tribunal de Apelaciones al resolver que la Asamblea Municipal de Villalba, en ausencia de un reglamento, estaba impedida de actuar sobre el sueldo del alcalde aún cuando la actuación se fundamentó en la opinión de la Oficina Central de Asuntos Municipales, brazo del [E]stado con inherencia exclusiva en los municipios y se tomaron en cuenta los criterios dispuestos en ley para la aprobación de aumentos de sueldo al señor Alcalde.

CUARTO ERROR: Erró el Honorable Tribunal de Apelaciones al no concluir que siendo, en la alternativa, un error de derecho no procede restitución.

QUINTO ERROR: Erró el Honorable Tribunal de Apelaciones al no dar la debida deferencia a la determinación de credibilidad concedida por el Tribunal de Primera Instancia a los testimonios vertidos.

Examinada la petición de certiorari decidimos expedir

el recurso solicitado y contando con la comparecencia de

ambas partes procedemos a resolver.

II.

A.

LEGITIMACIÓN ACTIVA DEL ESTADO

La jurisdicción es la autoridad que posee un tribunal

para considerar o decidir un caso o controversia. Solá CC-2008-0975 10

Gutiérrez v. Bengoa Becerra, 2011 T.S.P.R. 119, 182 D.P.R.

____ (2011). Además de auscultar los aspectos de

jurisdicción sobre la persona y sobre la materia, los

tribunales tenemos la delicada tarea de examinar, entre

otros factores, la legitimación que posee la parte que

comparece ante nos, como mecanismo para delimitar dicha

jurisdicción. Tomando en consideración que en los dos

primeros señalamientos de error se está cuestionando tanto

la jurisdicción sobre la cuestión planteada como la

legitimación activa de la parte que instó la acción,

decidimos resolver en primera instancia y en conjunto los

señalamientos presentados en el primer y segundo error.5

Según hemos expresado en ocasiones anteriores, el

cargo de Contralor fue creado constitucionalmente para

fiscalizar todos los ingresos, cuentas y desembolsos del

Estado, de sus agencias e instrumentalidades y de los

municipios con el fin de determinar si los mismos se han

hecho de conformidad con la ley. Art. III, Sec. 22,

Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1; Asoc. Alcaldes v.

Contralor, 176 D.P.R. 150, 159-160 (2009). Con el

propósito de implantar dicho mandato constitucional, la

Ley Núm. 9 de 24 de julio de 1952, 2 L.P.R.A. sec. 71, et

seq. (2009), según enmendada, creó la Oficina del

Contralor de Puerto Rico, mediante la cual se le confirió

5 A pesar de que los peticionarios levantaron como primer error el asunto de la falta de jurisdicción y como segundo error lo atinente a la legitimación activa del Estado, hemos decidido invertir el orden y atender primeramente lo relativo a la legitimación activa. CC-2008-0975 11

al Contralor los mecanismos para poder llevar a cabo

dichas investigaciones sobre las cuentas y los desembolsos

de todos los fondos públicos. E.L.A. v. Asoc. Empleados

Obras Púb. Mun., 126 D.P.R. 320, 327 (1990). Dichas

intervenciones del Contralor se realizan una vez los

fondos públicos han sido desembolsados, de modo que se

pueda evaluar la legalidad y prudencia en la

administración y utilización de los mismos. Asoc.

Alcaldes v. Contralor, supra, a la pág. 160; RDT Const.

Corp. v. Contralor I, 141 D.P.R. 424, 431 (1996).

No obstante, ni la Constitución ni la legislación

autorizan al Contralor a tramitar las acciones que surjan

de sus investigaciones, razón por la cual la Asamblea

Legislativa promulgó la Ley Núm. 17 de 8 de mayo de 1973,6

3 L.P.R.A. ant. sec. 136 (1998), según enmendada (Ley 17),

predecesora de los Artículos 48-50 de la vigente Ley Núm.

205-2004 (3 L.P.R.A. secs. 294-294b (2009)), conocida como

6 La Ley 17 dispone lo siguiente en su parte pertinente:

(a) Se crea la Oficina de Asuntos del Contralor adscrita al Departamento de Justicia. Dicha Oficina funcionará bajo la supervisión general del Secretario de Justicia, pero su dirección inmediata estará a cargo de un Director nombrado por el Secretario de Justicia.

(b) Las funciones de la Oficina de Asuntos del Contralor serán las de instar ante los tribunales de justicia toda acción civil o criminal que surja como resultado de cualquier intervención del Contralor en relación con los ingresos, cuentas y desembolsos del Estado, sus agencias, instrumentalidades y municipios, de acuerdo con la Constitución, y representar al Estado Libre Asociado, a nombre del Secretario de Justicia en tales acciones. Además, la Oficina brindará al Contralor toda la colaboración que sea necesaria, durante los procesos investigativos que él lleve a cabo sin necesidad de esperar la rendición de informes finales de dichas investigaciones. .... CC-2008-0975 12

“Ley Orgánica del Departamento de Justicia”,7 con el fin de

conferirle al Departamento de Justicia la facultad de

encauzar las acciones civiles y criminales que surjan como

resultado de las intervenciones del Contralor en relación

con los ingresos, cuentas y desembolsos gubernamentales,

incluyendo los de los municipios. Asoc. Alcaldes v.

Contralor, supra, a la pág. 161; E.L.A. v. Asoc. Empleados

Obras Púb. Mun., supra, a las págs. 327-328. Al

Secretario de Justicia se le confiere dicha encomienda con

la finalidad de que éste ayude en la delicada tarea de

salvaguardar la honestidad administrativa y preservar la

legalidad en el manejo de los fondos públicos. H.M.C.A.

(P.R.), Inc., etc. v. Contralor, 133 D.P.R. 945, 963

(1993).

7 El Artículo 48 de la Ley Orgánica del Departamento de Justicia, supra, dispone como sigue en su parte pertinente:

Artículo 48. — Creación. Director

Se crea la Oficina de Asuntos del Contralor en el Departamento, la cual funcionará bajo la supervisión general del Secretario y la dirección inmediata de un Director designado por el Secretario.

....

Asimismo, el Artículo 49 dispone lo siguiente:

Artículo 49. — Funciones

La Oficina de Asuntos del Contralor tendrá las siguientes funciones:

(d) Realizar cualquier otra gestión o instar aquellas acciones que el Secretario determine relacionadas con los resultados de las intervenciones del Contralor de Puerto Rico respecto a los ingresos, cuentas, desembolsos y bienes del Estado Libre Asociado, sus agencias, instrumentalidades, corporaciones públicas y municipios, de acuerdo con las leyes y la Constitución del Estado Libre Asociado. CC-2008-0975 13

Mediante el anterior esquema los auditores y empleados

de la Oficina del Contralor intervienen, supervisan y

detectan si se ha cometido alguna irregularidad en cuanto

al uso de los fondos públicos y refieren, posteriormente,

sus hallazgos al Secretario de Justicia para que sea éste

quien tome las acciones legales pertinentes. Sin embargo,

aun cuando el Contralor tiene la facultad de presentar

dichos informes a las agencias del gobierno y solicitar

que éstas, a su vez, evalúen si procede instar alguna

acción civil y/o criminal, es en dichas agencias e

instrumentalidades en quien, en última instancia, recae el

deber de decidir si, a la luz de los hechos y de los

hallazgos, corresponde iniciar procedimientos judiciales.

Asoc. Alcaldes v. Contralor, supra, a las págs. 161-162.

Complementando la función fiscalizadora del Contralor

de velar por la adecuada y legítima utilización de los

fondos públicos, el Artículo VI de nuestra Constitución

dispone en su Sección 9 que: “Sólo se dispondrá de las

propiedades y fondos públicos para fines públicos y para

el sostenimiento y funcionamiento de las instituciones del

Estado, y en todo caso por autoridad de ley.” Art. VI,

Sec. 9, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo I, ed. 2008, pág.

429. Dicho mandato constitucional obliga a todo organismo

gubernamental, tanto a nivel estatal como municipal, a

velar y asegurar el desembolso legítimo de todos los

fondos públicos. CC-2008-0975 14

En E.L.A. v. Soto Santiago, 131 D.P.R. 304 (1992), le

reconocimos legitimación al Estado para iniciar una

acción, conforme a la Ley 17, con el fin de recobrar unos

fondos públicos ilegalmente sustraídos por un empleado

municipal. Se fundamentó dicha facultad en el mandato

constitucional contenido en el Art. VI, Sección 9 de la

Const. ELA, supra.

Posteriormente, en E.L.A. v. Cole, 164 D.P.R. 608

(2005), el Estado presentó una Demanda en cobro de fondos

públicos contra el Comité Local Municipal (Comité) del

Partido Popular Democrático (PPD) en Mayagüez y contra el

entonces alcalde de dicho municipio, el Sr. Benjamín Cole

Vázquez (Cole Vázquez),8 al advenir en conocimiento de los

resultados de una investigación realizada por la Oficina

del Contralor sobre las operaciones fiscales del

mencionado municipio. En la Demanda se reclamó el

reembolso al erario de unos fondos municipales ilegalmente

pagados a un empleado municipal que estuvo realizando

labores en el Comité mientras cobraba su sueldo de los

fondos del municipio.

Luego de determinar que el PPD se había enriquecido

injustamente de los fondos desembolsados por el municipio

para el pago del empleado y que, por lo tanto, tenía que

restituir los mismos, reiteramos la capacidad del Estado

8 Posteriormente, se enmendó la Demanda para incluir como demandados al PPD y al Municipio de Mayagüez y desistir de la Demanda en contra de Cole Vázquez en su carácter personal. CC-2008-0975 15

para entablar demandas como la del presente caso, a base

de los resultados de investigaciones realizadas por la

Oficina del Contralor. Recalcamos que el Estado tiene una

obligación constitucional de velar por la más sana y recta

administración de los fondos públicos, tanto estatales

como municipales, para así salvaguardar los intereses de

todos los ciudadanos de Puerto Rico. E.L.A. v. Cole,

supra, a la pág. 644.

Reproducimos además, en dicho caso, nuestras

expresiones anteriores relativas a que: “el manejo

prudente de fondos públicos está saturado de intereses de

orden público, sin que importe la cuantía involucrada”.

E.L.A. v. Cole, supra, a la pág. 643. Basado en dicha

premisa reconocimos que el Estado tiene la potestad de

incoar acciones en reclamo de fondos públicos, tanto

estatales como municipales, que hayan sido ilegalmente

desembolsados y de lograr que los mismos reviertan a su

fuente de origen, ya sea a las arcas del gobierno central

o de los gobiernos municipales. Íd. a la pág. 643.

Un examen detenido de los hechos del presente caso, de

la ley aplicable y de la jurisprudencia interpretativa nos

convence que el Estado cuenta con legitimación activa para

instar la acción de autos solicitando se declaren ilegales

los desembolsos de los fondos públicos municipales

recibidos por el Sr. Negrón en concepto de aumentos de

sueldo y se ordene la restitución de los mismos. CC-2008-0975 16

Tomando en consideración que constituye una clara

política pública la de promover y velar por la más sana y

recta administración de los fondos públicos, tanto

estatales como municipales, no encontramos impedimento

alguno para que el Estado, en cumplimiento con su deber

constitucional, inste las acciones pertinentes en

protección de dichos fondos, tal y como lo hizo en la

presente situación de hechos. Después de todo, no hace

diferencia a la hora de reclamar ilegalidad en el

dispendio si los fondos son estatales o municipales, pues

en ambos casos se trata de fondos públicos.

En lo aquí pertinente, los desembolsos de los fondos

en concepto de aumentos de sueldo concedidos al Sr. Negrón

estuvieron apoyados en una ordenanza municipal ineficaz,

según explicamos más adelante. Tratándose de un

desembolso ilegal de fondos públicos, le reconocemos plena

capacidad al Estado para instar la acción en el caso de

autos.

Como bien mencionáramos en la nota al calce número 24

de E.L.A. v. Cole, supra:

Resolver de otra manera implicaría que en todo caso en que un alcalde participe en un esquema indebido, en que ocurre una erogación ilegal de fondos públicos municipales, y éste se niega a instar la acción correspondiente, dichos fondos no podrían ser recobrados. Es por ello que el E.L.A., necesariamente, tiene capacidad (standing) para instar en el presente caso la acción de recobro de fondos públicos ilegalmente desembolsados, contra la parte que ilegalmente se benefició de dicho desembolso, en representación de los ciudadanos de dicha municipalidad; ello en cumplimiento del mandato constitucional contenido en la Sec. 9 del Art. VI de CC-2008-0975 17

la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, ante.

(Énfasis en el original).

Basado en lo anterior, concluimos que no erró el TA al

reconocerle legitimación al Estado para incoar la presente

acción civil, pues después de todo, aun cuando se trataba

de fondos municipales, los mismos son fondos públicos, por

lo que el Estado viene igualmente obligado a velar por la

sana y recta administración de los mismos.9

B.

ARTÍCULO 3.012 DE LA LEY DE MUNICIPIOS AUTÓNOMOS- REQUISITOS EN LEY PARA CONCEDER AUMENTO DE SUELDO A UN ALCALDE

La Ley Núm. 36 de 13 de abril de 1995 (Ley 36),

enmendó la Ley de Municipios Autónomos para añadir, entre

otros asuntos, los requisitos procesales para conceder

aumentos de sueldo a los alcaldes. Dicha normativa está

9 Cabe señalar que los peticionarios alegaron que en virtud del término de veinte (20) días que concede el Artículo 15.002 de la Ley de Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A. sec. 4702 (2005), para cuestionar las gestiones municipales, no existía ni existe jurisdicción sobre la materia para atender los reclamos del Estado. No obstante, es menester recordar que el Artículo 4 del Código Civil de Puerto Rico, 31 L.P.R.A. sec. 4 (1993), dispone que los actos ejecutados contra lo dispuesto en la ley son nulos. La nulidad de dichos actos convierte a los mismos en inexistentes. Por lo tanto, no pueden ser objeto de confirmación ni de prescripción sanatoria alguna, pudiéndose instar acción de impugnación contra éstos en cualquier momento. Véanse, por ejemplo, Ríos v. Municipio Isabela, 159 D.P.R. 839, 849 (2003); Brown III v. J.D. Cond. Playa Grande, 154 D.P.R. 225, 239 (2001); Montañez v. Policía de Puerto Rico, 150 D.P.R. 917, 921 (2000); Atanacia Corp. v. J.M. Saldaña, Inc., 133 D.P.R. 284, 301 (1993); V.O. Ind. Corp. v. Komodidad Dist., Inc., 131 D.P.R. 261, 273 (1992); Millán v. Caribe Motors Corp., 83 D.P.R. 494, 504 (1961); y Sucn. Ramírez v. Tribl. Superior, 81 D.P.R. 357, 363 (1959).

Al aprobarse las Ordenanzas 43 y 46 sin cumplirse con los trámites dispuestos en la Ley de Municipios Autónomos, las mismas se consideran nulas por ser contrarias a derecho. Dado que la prescripción no corre contra lo inexistente, el Estado podía haber instado la acción solicitando la nulidad de las ordenanzas en cualquier momento. Concluimos, por lo tanto, que no erró el TA al reconocer que tenía jurisdicción para atender el reclamo del Estado, al tratarse el presente caso de la impugnación de un acto nulo, para lo cual nuestro ordenamiento jurídico no dispone de un término de prescripción. CC-2008-0975 18

recogida en el Artículo 3.012 de la Ley de Municipios

Autónomos y dispone lo siguiente en su parte pertinente:

La Legislatura Municipal aprobará, con el voto de dos terceras partes de los miembros del cuerpo, el reglamento que regirá los procedimientos de evaluación, determinación y adjudicación, del sueldo del alcalde.

Al considerar aumentos de salarios para el alcalde, la Legislatura tomará en consideración, entre otros, que dicho cuerpo encuentre necesarios, los siguientes criterios:

(1) El presupuesto del municipio y la situación fiscal de los ingresos y gastos reflejados en los informes de auditoría o single audit.

(2) La población y el aumento en los servicios a la comunidad.

(3) El cumplimiento con los controles fiscales y administrativos establecidos por O.C.A.M., la Oficina del Contralor y el gobierno federal.

(4) La complejidad de las funciones y responsabilidades del Primer Ejecutivo.

(5) El costo de vida, información que deberá suplir la Junta de Planificación a solicitud de la Legislatura Municipal.

(6) La habilidad de atraer capital y desarrollo económico al respectivo municipio.

(7) Tomar en cuenta los sueldos devengados por los miembros de la Asamblea Legislativa y los Secretarios del Gabinete Constitucional.

(Énfasis nuestro y en original).

Al examinar el historial legislativo de la Ley 36,

específicamente en lo relativo al Artículo 3.012, notamos

que el propósito de la Asamblea Legislativa al promulgar

dicho precepto fue establecer unas guías generales a ser

evaluadas por las legislaturas municipales al considerar

aumentos de sueldo para los alcaldes. E.L.A. v. Crespo

Torres, 180 D.P.R. 776, 789 (2011). Tomando dicha postura CC-2008-0975 19

en consideración hemos resuelto que al considerar

incrementos en la paga de los alcaldes las legislaturas

municipales deben cumplir con los criterios guías que

establece la Ley de Municipios Autónomos en el mencionado

Artículo. Aclaramos, sin embargo, que dichos criterios

constituyen un listado mínimo y no taxativo, pudiendo los

legisladores tomar en consideración cualquier otro factor

que estimen pertinente. La determinación de si se cumplió

o no con los parámetros necesarios para otorgar un aumento

de salario estará basada en un análisis de razonabilidad.

Íd. a la pág. 790.

De otra parte, la Ley de Municipios Autónomos también

es clara al requerir la adopción de un reglamento para

regir los procesos de evaluación, determinación y

adjudicación del sueldo del alcalde. De ese modo,

recientemente en E.L.A. v. Crespo Torres, supra, a la pág.

798, establecimos que cualquier incremento en el salario

de un alcalde tiene que estar precedido por la aprobación

de un reglamento, según requerido por ley.

Por ende, surge tanto de la letra clara de la ley, así

como de lo resuelto mediante opinión en E.L.A. v. Crespo

Torres, supra, que al aprobar aumentos de sueldo a los

alcaldes la Legislatura Municipal viene obligada a aprobar

un reglamento que guie dicho proceso, así como a

considerar los criterios establecidos en el Artículo 3.012

de la Ley de Municipios Autónomos. Cabe recordar que

conforme al Artículo 14 del Código Civil de Puerto Rico, CC-2008-0975 20

31 L.P.R.A. sec. 14 (1993), cuando la letra de la ley es

clara y libre de toda ambigüedad, la misma no debe ser

menospreciada bajo el pretexto de cumplir su espíritu.

Los peticionarios sostienen que no era indispensable

contar con un reglamento y evaluar todos y cada uno de los

criterios preceptuados en el Artículo 3.012 de la Ley de

Municipios Autónomos al momento de aprobar los aludidos

aumentos de sueldo. Fundamentan su alegación en las

interpretaciones vertidas en unas opiniones emitidas por

la Oficina del Comisionado de Asuntos Municipales

(O.C.A.M.) a tales efectos. Sin embargo, no les asiste la

razón. Nos explicamos.

Luego de aprobarse la enmienda que instituyó en la Ley

de Municipios Autónomos el procedimiento a seguir para

considerar los aumentos de sueldo a los alcaldes, la

O.C.A.M. se expresó para brindar su interpretación de

dicha disposición. En síntesis, concluyó que la

aprobación de un reglamento no era una condición sine qua

non para conceder un aumento de sueldo. Determinó además

que los criterios allí enumerados no eran exhaustivos, por

lo que incumplir con alguno de ellos al realizar la

evaluación no era fatal, ni mucho menos debía ser causa de

nulidad automática. E.L.A v. Crespo Torres, supra, a las

págs. 782-784.

Ante la discrepancia entre las interpretaciones

emitidas por la O.C.A.M. y aquellas brindadas por el

Secretario de Justicia y la Oficina del Contralor de CC-2008-0975 21

Puerto Rico, la O.C.A.M. emitió el 18 de julio de 2002 una

Circular Informativa en la que reexaminó sus opiniones

vertidas con anterioridad. Así, pues, indicó que el

lenguaje inequívoco de la Ley de Municipios Autónomos era

a los efectos de que al conceder aumentos de sueldo a los

alcaldes se tenían que tomar en consideración todos los

criterios establecidos en la Ley, además de aprobar un

reglamento previo a tomar la determinación.

Aun cuando se ha reconocido la facultad que tiene la

O.C.A.M. de asesorar y aprobar reglamentación en las

materias relacionadas con la organización, administración,

funcionamiento y operación de los municipios, así como

evaluar las leyes aplicables a los municipios y someter a

la legislatura sus recomendaciones, las opiniones que

dicha oficina vierta para cumplir con dichas funciones

tienen solamente carácter persuasivo. Artículo 41 de la

Ley de Municipios Autónomos de Puerto Rico, 21 L.P.R.A.

sec. 4901 (2005); E.L.A. v. Crespo Torres, supra, a las

págs. 791-792. Por lo tanto, no es factible impartirle

validez a actuaciones ilegales de los municipios por el

simple hecho de que las mismas estuvieron sustentadas en

interpretaciones de la ley realizadas por la O.C.A.M. Íd.

a la pág. 792.

A tono con lo anterior y por analogía, anteriormente

hemos señalado que las Opiniones del Secretario de

Justicia sólo tienen carácter persuasivo, por lo que las

mismas no pueden obligar a los tribunales. San Gerónimo CC-2008-0975 22

Caribe Project v. A.R.Pe., 174 D.P.R. 640, 671 (2008). En

E.L.A. v. Crespo Torres, supra, a la pág. 792, citando

nuestras expresiones en San Gerónimo Caribe Project v.

A.R.Pe., supra, enunciamos que:

En cuanto al efecto de las Opiniones del Secretario de Justicia a nivel interno de las agencias del Ejecutivo, se han elaborado teorías que le adscriben un carácter consultivo, no mandatorio, por lo que — teóricamente— el recipiente de ella no está obligado a seguir sus lineamientos. Sin embargo, por tratarse de opiniones oficiales del funcionario ejecutivo de mayor jerarquía encargado de la administración de la justicia, en realidad son de un gran valor persuasivo.10 (Cita omitida).

La O.C.A.M. en su circular del 18 de julio de 2002

expresó que las directrices que estaba pautando en la

misma tendrían carácter prospectivo, por lo que los

aumentos de sueldo concedidos bajo sus opiniones

anteriores no se verían afectados ni podrían ser

invalidados. Sin embargo, según mencionáramos

anteriormente, a las opiniones de la O.C.A.M. sólo se les

podrá adjudicar un carácter meramente persuasivo y, por el

orden jerárquico de las fuentes de Derecho, las mismas

nunca podrán ir por encima de la letra clara de la ley.

Es por dicha razón que aun cuando en E.L.A. v. Crespo

Torres, supra, a las págs. 792-793, reconocimos que la

asesoría de la O.C.A.M. es crucial en los asuntos fiscales

10 C.I. Gorrín Peralta, Fuentes y proceso de investigación jurídica, Oxford, Ed. Equity Pub. Co., 1991, pág. 258. CC-2008-0975 23

de los municipios, aclaramos que sus opiniones nunca

podrán tener carácter vinculante.

En el caso de autos, cuando se aprobaron las

ordenanzas para aumentar el sueldo del Sr. Negrón no

existía ningún reglamento para guiar dicho proceso. De

hecho, fue en abril del año 2000, tres años después de

haberse concedido el aumento de sueldo, cuando finalmente

la legislatura municipal aprobó un reglamento para

establecer los procedimientos de evaluación y

determinación del sueldo del alcalde. Cabe mencionar que

para cuando se aprobaron las aludidas ordenanzas, ya se

habían incorporado a la Ley de Municipios Autónomos los

requisitos establecidos en el Artículo 3.012 de dicho

cuerpo legal.

En cuanto a los criterios enumerados en la disposición

estatutaria, aun cuando hemos expresado que los mismos no

constituyen una lista taxativa y que la determinación de

si se cumplió o no con los mismos va a descansar sobre una

base de razonabilidad, no existen expresiones en las

ordenanzas ni en las actas de los procesos llevados a cabo

al aprobar las mismas que nos convenzan de que el análisis

llevado a cabo fue uno razonable.

Basado en unos hechos muy similares en E.L.A. v.

Crespo Torres, supra, a la pág. 798, resolvimos y citamos

que:

[T]odo aumento de sueldo a un alcalde debe estar precedido por la aprobación del reglamento que dispone el Art. 3.012 de la Ley de Municipios Autónomos, CC-2008-0975 24

supra, y que al conceder el aumento, la legislatura municipal debe tomar en consideración como guías, los siete criterios esgrimidos en la ley.

La obligación de cumplir con dichos requisitos surge

además de los motivos por los cuales en el año 1995 se

decidió enmendar la Ley de Municipios Autónomos para

añadir el Artículo 3.012 a dicho cuerpo legal. Se procuró

terminar con los procesos informales carentes de la

transparencia que se supone caracterice todos los asuntos

que envuelven el desembolso de fondos públicos.

Del mismo modo, sólo con un examen somero de la ley,

nos percatamos que su lenguaje claro es a los efectos de

que es mandatorio aprobar el reglamento y tomar en cuenta

los requisitos que se esgrimen en la misma. Sobre el

particular, dispone la ley en términos imperativos que la

Legislatura Municipal aprobará un reglamento que regirá

los procedimientos de evaluación, determinación y

adjudicación del sueldo del alcalde y que al considerar

los aumentos tomará en consideración los criterios

enumerados en la disposición legal.

Dentro del marco del Derecho antes enunciado,

entendemos que los Legisladores Municipales de Villalba

actuaron al margen de la ley al aprobar los aumentos de

sueldo sin cumplir con los requisitos establecidos en la

Ley de Municipios Autónomos. Al tomar esta decisión

rechazamos como defensa el haber actuado confiando en la

posición original de la O.C.A.M., puesto que las CC-2008-0975 25

interpretaciones de una agencia del gobierno no pueden ir

por encima del texto claro de la ley.

Por lo tanto, no erró el TA al resolver que la

Asamblea Municipal estaba impedida de actuar sobre el

sueldo del alcalde en ausencia de un reglamento que guiara

el proceso y sin que mediase la evaluación de factores

necesarios para sustentar dicha determinación.

C.

DOCTRINA DE COBRO DE LO INDEBIDO

Uno de los remedios solicitados por el Estado en su

Demanda es la restitución del dinero pagado en concepto de

aumento de salario al Sr. Negrón en virtud de las

Ordenanzas 43 y 46. En la tarea de determinar si procede

la devolución de dichos fondos públicos es fundamental

tomar en cuenta que los pagos que se le hicieron al ex

alcalde fueron realizados bajo la creencia de que éste

tenía el derecho a recibirlos, conforme la interpretación

del Artículo 3.012 de la Ley de Municipios Autónomos,

vertida por la O.C.A.M.

El Código Civil de Puerto Rico dispone en su Artículo

1795, 31 L.P.R.A. sec. 5121 (1990), que cuando se recibe

una cosa que no había derecho a cobrar y que por error ha

sido indebidamente entregada, surge la obligación de aquel

que la recibió de restituirla. Dicha disposición legal

recoge lo que los juristas han denominado como la doctrina

de cobro de lo indebido. En Sepúlveda v. Depto. de Salud,

145 D.P.R. 560 (1998), y reafirmado recientemente en CC-2008-0975 26

E.L.A. v. Crespo Torres, supra, a las págs. 793-794,

establecimos que para que se configure la doctrina de

cobro de lo indebido se tienen que cumplir los siguientes

tres requisitos: (1) que se produzca un pago con la

intención de extinguir una obligación, (2) que no haya

justa causa para el pago, es decir, que no exista una

obligación jurídica entre el que paga y el que cobra, o

que existiendo la misma, sea por una cantidad menor a la

pagada y (3) que el pago haya sido hecho por error y no

por mera liberalidad o por otro concepto.

Con base en dicha doctrina, hemos distinguido entre lo

que constituye un error de hecho y un error de derecho.

Así, anteriormente hemos expresado que el error de hecho

es aquel que se comete cuando alguien obra a base de unos

hechos que no son los verdaderos o cuando ocurre un error

formal o de trámite. En cambio el error de derecho tiene

lugar cuando el que realiza el pago lo hace amparado en la

creencia de que éste le es exigible en derecho, bien

porque desconoce la norma que lo descarga del pago o por

interpretación errónea del derecho aplicable. E.L.A. v.

Crespo Torres, supra, a la pág. 794; Sepúlveda v. Depto.

de Salud, supra, a la pág. 568.

Amparados en la jurisprudencia del Tribunal Supremo de

España y en la interpretación que varios tratadistas

españoles le han dado al Artículo 1895 del Código Civil

Español, homólogo del Artículo 1795 de nuestro Código

Civil, adoptamos la norma de que sólo el error de hecho y CC-2008-0975 27

no el de derecho da lugar a la obligación de restituir.

E.L.A. v. Crespo Torres, supra, a la pág. 794; Sepúlveda

v. Depto. de Salud, supra, a las págs. 567-568; Aulet v.

Depto. Servicios Sociales, 129 D.P.R. 1, 48 (1991).

Añadimos que se exime a la persona que recibió el pago

indebido por un error de derecho de devolver lo pagado,

aun cuando dicho pago se trate de fondos públicos. Aulet

v. Depto. Servicios Sociales, supra, a la pág. 48;

A.C.A.A. v. Bird Piñero, 115 D.P.R. 463, 467 (1984).

No obstante, la distinción antes esbozada sobre el

error de hecho y el de derecho fue abandonada en la

jurisprudencia española a partir de la Sentencia de 7 de

julio de 1950. De ese modo, en España se acogió la nueva

postura que dispone que el derecho de repetición es

procedente tanto si el error cometido es de hecho como de

derecho. En E.L.A. v. Crespo Torres, supra, a las págs.

795-797, citando a tratadistas españoles y expresiones del

Prof. Michel Godreau11 descartamos el anterior precedente

judicial en nuestra jurisdicción y acogimos la corriente

moderna abandonando, para efectos de la restitución, la

distinción entre el error de hecho y el error de derecho.

Aclaramos, sin embargo, que dicha norma sería de

aplicación a casos futuros sobre la materia en cuestión,

descartando así la posibilidad de extenderla

retroactivamente a unas partes que confiaron en el estado

11 M.J. Godreau, Derecho Civil Patrimonial, 69 Rev. Jur. U.P.R. 519, 540- 541 (1999). CC-2008-0975 28

de derecho vigente al aprobar y desembolsar aumentos de

sueldo.

En la presente situación de hechos, la Asamblea

Municipal aprobó unas ordenanzas con el fin de concederle

un aumento de sueldo al Sr. Negrón, entonces alcalde del

Municipio, amparados en la interpretación que la O.C.A.M.

había realizado del Artículo 3.012 de la Ley de Municipios

Autónomos. No obstante, en el proceso no cumplieron con

la aprobación de un reglamento ni con la evaluación de

unos requisitos mínimos enumerados en la aludida

disposición legal.

A base de lo anterior, hemos resuelto que habiéndose

efectuado dichos pagos bajo la creencia de que los mismos

procedían en derecho y no como mera liberalidad, con la

intención de cumplir con una obligación que se reputaba

válida y sin haber justa causa, ya que no se aprobó en

cumplimiento con la ley, indudablemente los mismos se

trataron de un cobro de lo indebido.

El estado de derecho vigente en cuanto a la doctrina

de cobro de lo indebido, para cuando se aprobó y se pagó

el dinero relativo al aumento de sueldo del Sr. Negrón,

mantenía la distinción entre el error de hecho y el error

de derecho para efectos de cuándo procedía la restitución.

Aludiendo a dicha normativa, cuando el error cometido era

de hecho existía una obligación de restituir lo recibido,

mientras que si se trataba de un error de derecho se

eximía a la persona de devolver lo pagado indebidamente. CC-2008-0975 29

En el caso de autos, los procesos concernientes al

aumento de sueldo se realizaron tomando como base las

interpretaciones que había realizado la O.C.A.M. del

articulado pertinente en la Ley de Municipios Autónomos.

Sin embargo, dicha interpretación brindada por la O.C.A.M.

no estaba acorde con la letra clara del Artículo 3.012 de

la Ley de Municipios Autónomos, por lo que la misma era

manifiestamente errónea. Al conceder los aumentos

confiando en la interpretación errónea del derecho

aplicable brindada por la O.C.A.M., el pago hecho al Sr.

Negrón es considerado como un error de derecho. Se acoge

como error de derecho, ya que la Legislatura Municipal, al

confiar en la interpretación de la O.C.A.M, actuó sin

ajustarse a la norma jurídica vigente.

Habiendo determinado que los aumentos y los pagos

concernientes se tratan de un error de derecho, según la

normativa vigente para el momento en que los mismos fueron

concedidos y para cuando el Estado instó la presente

acción, no procede que el Sr. Negrón tenga que restituir

los mismos. Hemos tenido en cuenta al tomar esta

decisión, que aun cuando en E.L.A v. Crespo Torres, supra,

resolvimos que procede la restitución tanto cuando el

error cometido es de hecho como cuando es de derecho,

claramente indicamos que dicha norma de derecho sería de

aplicación a casos futuros y no a aquellos en los cuales

las partes habían confiado en el estado de derecho vigente CC-2008-0975 30

que distinguía para efectos de la restitución entre el

error de hecho y el de derecho.

Por lo tanto, erró el TA al ordenar el reembolso a las

arcas municipales de los fondos municipales desembolsados

por concepto de aumentos de sueldo por constituir el pago

de los mismos un error de derecho.

D.

DEFERENCIA A LAS DETERMINACIONES DEL TPI SOBRE TESTIMONIOS VERTIDOS

Por último, los peticionarios aducen que erró el foro

apelativo intermedio al no darle la debida deferencia a la

determinación de credibilidad concedida por el TPI a los

testimonios vertidos en el juicio.

Es norma bien asentada que los tribunales apelativos

deben abstenerse de intervenir con las determinaciones de

hechos y la adjudicación de credibilidad realizada por los

tribunales de instancia, en ausencia de pasión, prejuicio,

parcialidad o error manifiesto en la apreciación de la

prueba. Pueblo v. García Colón, 2011 T.S.P.R. 83, 182

D.P.R. ___ (2011); González Hernández v. González

Hernández, 2011 T.S.P.R. 65, 181 D.P.R. ___ (2011). Se le

brinda un respeto a la aquilatación de credibilidad que

realiza el foro primario en consideración a que, de

ordinario, sólo tenemos récords mudos e inexpresivos.

Muñiz Noriega v. Muñoz Bonet, 177 D.P.R. 967, 987 (2010);

Trinidad v. Chade, 153 D.P.R. 280, 291 (2001). CC-2008-0975 31

Igualmente dispone la Regla 43.2 de las Reglas de

Procedimiento Civil de 1979, 32 L.P.R.A. Ap. III, R. 43.2

(2001),12 en lo pertinente al caso ante nos, que:

Las determinaciones de hechos basadas en testimonio oral no se dejarán sin efecto a menos que sean claramente erróneas, y se dará la debida consideración a la oportunidad que tuvo el tribunal sentenciador para juzgar la credibilidad de los testigos…. ....

Sin embargo, en Méndez v. Morales, 142 D.P.R. 26, 36

(1996), expresamos que aunque el arbitrio del juzgador de

hechos es respetable y merece deferencia, el mismo no es

absoluto. Por lo tanto, cuando los tribunales de

instancia realicen una apreciación errónea de la prueba no

se le concederá inmunidad a su determinación, por lo que

la misma puede estar sujeta a la facultad revisora de los

tribunales apelativos. Íd.; Cárdenas Maxán v. Rodríguez

Rodríguez, 125 D.P.R. 702, 712 (1990); Rivera Pérez v.

Cruz Corchado, 119 D.P.R. 8, 14 (1987). De ese modo,

hemos resuelto reiteradamente que los tribunales

apelativos podremos intervenir con las conclusiones de los

jueces de instancia cuando la apreciación de la prueba no

represente el balance más racional, justiciero y jurídico

de la totalidad de la evidencia recibida. Méndez v.

Morales, supra, a la pág. 36.

En la presente situación de hechos el TA, luego de

examinar las transcripciones de los tres (3) días de

12 Debido a que los eventos relevantes al presente recurso sucedieron previo al 1 de julio del 2010, utilizamos las disposiciones procesales correspondientes a las Reglas de Procedimiento Civil de 1979. CC-2008-0975 32

vistas, además de toda la prueba documental que obraba en

los autos del caso, entendió que era inaceptable el

planteamiento de la Asamblea Municipal, acogido por el TPI

en su decisión, en cuanto a que los legisladores

municipales habían discutido informalmente los criterios

contemplados en la ley. Los peticionarios alegan que

dicha determinación es errada y que el TA debió haberle

dado deferencia a la determinación de credibilidad

concedida por el TPI a los testimonios vertidos.

Después de haber tenido la oportunidad de revisar el

expediente, entendemos correcta la determinación del TA

sobre este particular. Lo anterior bajo la premisa de que

a pesar de que del testimonio del Sr. Flores se desprenden

expresiones generales en cuanto a que los Asambleístas

Municipales tomaron en consideración los criterios

requeridos, ello no surge ni de las ordenanzas

correspondientes ni de las actas de los procesos llevados

a cabo para aprobar las mismas. De los récords

municipales no se desprende que se hayan tomado en cuenta

otros elementos más allá de la preparación académica del

Sr. Negrón y de lo que éste con su liderato alegadamente

logró para el Municipio.

Para el momento que se aprobaron las ordenanzas,

disponía el Artículo 5.013 de la Ley de Municipios

Autónomos, 21 L.P.R.A. sec. 4213 (2005),13 que en las actas

13 Posteriormente, el Artículo 5.013 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, fue enmendado por la Ley Núm. 135 de 25 de julio de 2000. CC-2008-0975 33

de los procedimientos legislativos se debía consignar,

entre otros, los asuntos discutidos, las manifestaciones

hechas por cada uno de los miembros con relación a los

asuntos considerados y los acuerdos sobre los proyectos de

resoluciones y ordenanzas. Sin embargo, como

mencionáramos, no consta ni en las ordenanzas ni en las

actas de los procedimientos que las gestiones que

culminaron en la aprobación de los aumentos de sueldo al

Sr. Negrón se hayan realizado con la formalidad requerida

por el Artículo 3.012 de la Ley de Municipios Autónomos,

al no mediar la consideración de los criterios utilizados

para aprobar el aumento de salario del primer mandatario

municipal con la debida designación de los requisitos

establecidos en la ley. No teniendo otra prueba al

respecto, coincidimos con la apreciación del TA a los

efectos de que no había base en el expediente como para

entender que la Asamblea Municipal hubiese cumplido con lo

establecido en la ley.

No podemos perder de perspectiva que el proceso de

determinar el sueldo de los alcaldes debe ser uno de suma

rectitud, en el cual deben imperar consideraciones de la

más alta jerarquía, pues, después de todo, de lo que se

trata es de la disposición y administración de los fondos

públicos. Al así hacerlo, debemos tener en cuenta la

apremiante situación económica por la que está atravesando

la Isla y asegurarnos que nuestro norte siempre sea

fomentar el mayor cuidado, celo y prudencia en el uso y la CC-2008-0975 34

disposición de los fondos públicos. La normativa legal

concerniente a este caso va dirigida precisamente a velar

por el uso sensato de los fondos públicos, por lo que la

misma le impone un deber a los legisladores municipales de

mesura y escrupulosidad al poner en práctica sus

preceptos.

Lo anterior nos lleva a concluir que no erró el TA al

rechazar el testimonio del Sr. Flores, según vertido en el

juicio.

III.

Por los fundamentos antes expuestos, confirmamos la

determinación del TA al reconocerle legitimación activa al

Estado para incoar la acción del caso de autos, así como

al aceptar tener jurisdicción para entender en la

controversia planteada. Asimismo entendemos que dicho

foro resolvió conforme a derecho en tanto y en cuanto

concluyó que era mandatorio aprobar un reglamento y

cumplir con los criterios establecidos en el Artículo

3.012 de la Ley de Municipios Autónomos antes de

concederle el aumento de sueldo al Sr. Negrón. Sin

embargo, revocamos la determinación recurrida en cuanto

ordenó la restitución de los fondos públicos, ya que al

constituir la aprobación del aumento de sueldo y el

desembolso del mismo un error de derecho, por la normativa

jurídica vigente para ese entonces, no procede que el Sr.

Negrón devuelva lo que le fuera pagado en aumentos de

salario. CC-2008-0975 35

Así modificada, se confirma la Sentencia recurrida.

Lo acordó el Tribunal y lo certifica la Secretaria del

Tribunal Supremo. El Juez Presidente señor Hernández Denton

emitió Opinión Disidente a la cual se unió la Juez Asociada

señora Rodríguez Rodríguez. La Jueza Asociada señora Fiol

Matta disiente sin opinión escrita.

Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo CC-2008-0975 36 EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Hon. Bernardo Negrón Montalvo y Rosa E. Rodríguez Martínez, por sí y como representantes de la Sociedad Legal de Gananciales compuesta por ambos; Asamblea Municipal de Villalba, representada por su presidente David Albino Rolón; Municipio de Villalba, CC-2008-0975 Certiorari representado por su alcalde Orlando Torres González, Sutano (a) de Tal

Opinión Disidente emitida por el Juez Presidente señor Hernández Denton a la cual se une la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez.

San Juan, Puerto Rico, a 27 de enero de 2012.

Hoy, al examinar una controversia que habíamos atendido

recientemente, este Tribunal desaprovecha la oportunidad para

reconsiderar una postura que, a nuestro entender, atenta

contra el buen uso de los fondos públicos. Se trata, una vez

más, de un aumento de salario concedido ilegalmente a un

alcalde. Por entender que la inexistencia del Reglamento

exigido por el Art. 3.012 de la Ley de Municipios Autónomos,

Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991, 21 L.P.R.A. sec. 4112,

impedía, sin más, la aprobación del aumento de sueldo en

controversia, y, que toda interpretación ulterior hecha por

el Tribunal era innecesaria, ordenaríamos la restitución del

salario pagado ilegalmente. CC-2008-0975 2

El 13 de marzo de 1997, la Asamblea Municipal de

Villalba aprobó la Ordenanza Núm. 43, Serie 1996-1997, a

los fines de aumentar el salario del entonces Alcalde, Hon.

Bernardo Negrón Montalvo, en ochocientos dólares ($800)

mensuales. Posteriormente, el 9 de abril de 1997, enmendó

la Sec. 1 de dicha Ordenanza, para incrementar el salario

del Alcalde en doscientos ($200) dólares adicionales. Al

momento de realizar estos aumentos, el Municipio de

Villalba no contaba con un reglamento que regulara dicho

proceso.

Posteriormente, la Oficina del Contralor emitió un

informe mediante el cual cuestionó los referidos aumentos.

Concluyó, pues, que para aprobar esos aumentos no se

consideraron los estados financieros auditados del

Municipio porque para la fecha de aprobación había un

retraso de dos años en la preparación de los mismos.

Además, dichos estados financieros, cuando finalmente se

prepararon, reflejaron un déficit de sobre un millón de

dólares para el año en que se otorgaron los aumentos.

En consecuencia, el Estado Libre Asociado presentó la

acción de autos ante el Tribunal de Primera Instancia y

solicitó que se decretaran nulas e ilegales las referidas

Ordenanzas municipales, y, por ende, se declarase que los

aumentos recibidos por el Alcalde constituyeron pagos

indebidos e ilegales de fondos públicos que conllevaban la

devolución de la cantidad cobrada, ascendente a $53,200.00. CC-2008-0975 3

El foro de primera instancia concluyó que, el no

haberse aprobado un reglamento requerido por el Art. 3.012

de la Ley de Municipios Autónomos, supra, antes de

concederse el aumento, no lo invalidaba -de suyo- ni

convertía en ilegales los pagos realizados. Por ello,

desestimó la demanda.

Inconforme, el Estado acudió ante el Tribunal de

Apelaciones. El foro apelativo intermedio revocó y concluyó

que la ausencia de un reglamento que guiara la evaluación

del aumento de salario invalidó la acción de la Asamblea

Municipal. En consecuencia, ordenó el rembolso de los pagos

hechos ilegalmente.

Así las cosas, el ex Alcalde acudió ante nos y

solicitó la revocación de esa determinación.

El Art. 3.012 de la Ley de Municipios Autónomos,

supra, dispone que:

La Legislatura Municipal aprobará, con el voto de dos terceras partes de los miembros del cuerpo, el reglamento que regirá los procedimientos de evaluación, determinación, y adjudicación, del sueldo del Alcalde.

Al considerar aumentos de salarios para el alcalde, la Legislatura tomará en consideración, entre otros, que dicho cuerpo encuentre necesarios, los siguientes criterios:

1. El presupuesto del municipio y la situación fiscal de los ingresos y gastos reflejados en los informes de auditoría o single audit.

2. La población y el aumento en los servicios a la comunidad. CC-2008-0975 4

3. El cumplimiento con los controles fiscales y administrativos establecidos por O.C.A.M., la Oficina del Contralor y el gobierno federal.

4. La complejidad de las funciones y responsabilidades del Primer Ejecutivo.

5. El costo de vida, información que deberá suplir la Junta de Planificación a solicitud de la Legislatura Municipal.

6. La habilidad de atraer capital y desarrollo económico al respectivo Municipio.

7. Tomar en cuenta los sueldos devengados por los miembros de la Asamblea Legislativa y los Secretarios del Gabinete Constitucional. Íd. (Énfasis suplido).

Como se deduce de lo anterior, el Art. 3.012 antes

reseñado impone dos requisitos a la Legislatura Municipal

para poder aprobar cualquier aumento de salario a un

alcalde. En primer lugar, le requiere a la Legislatura

Municipal el deber de aprobar un reglamento que regule

dicho proceso y, en segundo lugar, dispone que la

Legislatura Municipal “tomará en consideración”, como

mínimo, los siete criterios enumerados, al momento de

aprobar el aumento. Siendo esto una obligación expresa de

la Legislatura Municipal, cualquier aumento de salario

contrario al referido mandato de ley es ilegal.

Como señalamos en nuestra Opinión Disidente en E.L.A.

v. Crespo Torres, 180 D.P.R. 776 (2011), este artículo fue

incluido mediante enmienda a la Ley de Municipios Autónomos

a raíz de la aprobación de la Ley Núm. 36 de 13 de abril de CC-2008-0975 5

1995. Asimismo, el Informe de la Comisión de Asuntos

Municipales del 26 de agosto de 1993 sobre el Sustitutivo

del P. de la C. 626, que luego se convirtió en la Ley Núm.

36 de 1995, expresó que el texto propuesto sobre el Art.

3.012 buscaba que la entonces llamada Asamblea Municipal

tuviera unas guías para establecer un salario justo de

acuerdo a las capacidades del alcalde y las circunstancias

económicas de los municipios. Véase Íd. págs. 7-9. A tales

efectos, dispuso:

La disparidad en los sueldos de los Alcaldes responde a la falta de guías y criterios uniformes que puedan aplicarse por la Asamblea Municipal para determinar el aumento de salario del Primer Ejecutivo. La importancia de las disposiciones que se introducen en la medida sustitutiva permiten que la Asamblea Municipal evalúe la capacidad fiscal del municipio para compensar adecuadamente al Alcalde tomando en consideración el presupuesto, la población, la complejidad de las funciones, las responsabilidades del Primer Ejecutivo y el costo de vida. Este último, es un dato indispensable que deberá suplir la Junta de Planificación a las Asambleas. Íd. pág. 9.

En el presente caso, cabe señalar que las Ordenanzas

municipales que dieron lugar al aumento en controversia no

exponen de qué manera se consideraron los criterios en

controversia. De hecho, contrario al Informe de la Oficina

del Contralor y de los estados financieros auditados, la

Ordenanza Núm. 43 simplemente expone que “bajo el liderato

excelente del Hon. Bernardo Negrón Montalvo, el Municipio

de Villalba ha logrado un desarrollo económico de gran

envergadura”. A su vez, la Ordenanza Núm. 46 se limita a

exponer que “por acuerdo general” se acordó el aumento, por CC-2008-0975 6

ser “la cantidad justa y razonable para los puestos de

Alcalde de Puerto Rico”. Ante esta realidad, una mayoría de

este Foro concluye que el aumento de salario en

controversia fue ilegal. No obstante, al igual que sucedió

en E.L.A. v. Crespo Torres, supra, la Sentencia aplica la

doctrina de error de derecho y resuelve que el estado de

derecho sobre esa doctrina al momento de ocurrir el aumento

de salario no conllevaba la devolución del cobro de lo

indebido. Por lo tanto, el resultado de la Sentencia que

hoy se emite es que, a pesar de estar de acuerdo con todo

lo que resolvió el Tribunal de Apelaciones, una mayoría de

este Tribunal impide la devolución de los pagos ilegales.

Este caso nos brinda la oportunidad de reafirmar

nuestras expresiones en nuestra Opinión Disidente en E.L.A.

v. Crespo Torres, supra. Por existir una disposición clara

y precisa sobre el procedimiento que debió seguir el

Municipio de Villalba para aumentar el salario del Alcalde,

esta Curia debió resolver, sin más, que dicho aumento era

inválido y ordenar el reintegro de los fondos públicos

cobrados ilegalmente. Por ello, somos del criterio de que

era innecesario entrar a examinar la aplicabilidad de la

doctrina de error de derecho.

Federico Hernández Denton Juez Presidente