EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Centro de Recaudación de Ingresos Municipales
Demandante-peticionario Certiorari
vs. 2008 TSPR 118
Juan Carlos Méndez en su 174 DPR ____ Capacidad oficial como Secretario de Departamento de Hacienda, y otros
Demandados-recurridos
Número del Caso: CT-2007-8
Fecha: 14 de julio de 2008
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo.José A. Acosta Grubb Lcda. María Luisa Montalvo Vera Lcdo. José L. Ramírez Coll
Abogado de la Parte Recurrida:
Lcdo. José A. Acosta
Cámara de Representantes de Puerto Rico:
Lcdo. Richard W. Markus Lcdo. Manuel D. Herrero Lcdo. Carlos E. Pérez Acosta Lcda. Janille Rodríguez Beamud
Asociación de Alcaldes de Puerto Rico:
Lcdo. José A. Rivera Ayala Lcdo. Pedro E. Ortiz Alvarez
Federación de Alcaldes de Puerto Rico:
Lcda. Carmen S. Curet Salim
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Salvador J. Antonetti-Stutts Procurador General
Lcda. Maite D. Oronoz Rodríguez Subprocuradora General
Lcda. Sarah Y. Rosado Morales Prouradora General Auxiliar Materia: Certificación
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Demandante-peticionario
vs. CT-2007-8 CERTIFICACIÓN
Juan Carlos Méndez en su capacidad oficial como Secretario de Departamento de Hacienda, y otros
OPINIÓN DEL TRIBUNAL EMITIDA POR EL JUEZ ASOCIADO SEÑOR REBOLLO LÓPEZ
San Juan, Puerto Rico, a 14 de julio de 2008
El 18 de julio de 2007, el Centro de
Recaudaciones de Ingresos Municipales (CRIM)
presentó, ante la Sala Superior de San Juan del
Tribunal de Primera Instancia, una demanda sobre
Mandamus y Sentencia Declaratoria contra el Estado
Libre Asociado, el Hon. Juan Carlos Méndez Torres,
en su capacidad oficial de Secretario del
Departamento de Hacienda y el Hon. José Guillermo
Dávila Matos, en su capacidad oficial de Director
de la Oficina de Gerencia y Presupuesto. En su
demanda, el CRIM alegó que conforme a la Ley del
Centro de Recaudación de Ingresos Municipales, Ley
Núm. 80 de 30 de agosto de 1991, 21 L.P.R.A. §5801
et seq., le correspondía el pago de la Aportación
para Ingreso al Fondo de Equiparación de CT-2007-8 2
Ingresos Municipales, partida conocida como el subsidio
municipal, equivalente al 2.5% de las rentas internas netas
del Fon General del Gobierno de Puerto Rico para el año
fiscal 2007-2008. Señaló que bajo la referida Ley, el
Secretario de Hacienda debía transferir al Banco
Gubernamental de Fomento, no más tarde del décimo día de
cada mes, una doceava parte del estimado de ingresos a
recibirse en el año fiscal en cuestión, y el Banco a su vez
le remitiría dichos fondos a los municipios no más tarde
del decimoquinto día de cada mes; ello así ya que, a su
juicio, el subsidio municipal es una asignación fija e
ineludible.
El CRIM sostuvo que, en vista de que los ingresos
estimados que le fueron notificados a los municipios para
el año fiscal 2006-2007 ascendían a $9.09 billones, le
correspondían al CRIM $227.25 millones, de los cuales sólo
habían sido desembolsados $214.225 millones. Señaló que, en
una carta suscrita por su Director, la OGP reconoció al
CRIM un crédito de $13.025 millones1 por concepto de la
deficiencia en el pago del subsidio municipal respecto al
año fiscal 2006-2007. Mientras, el CRIM indicó que los
ingresos estimados para el año fiscal 2007-2008 ascendieron
a $8.702 billones, por lo cual procedía el pago de $217.5
millones al CRIM, o sea, $18,129,166.67 mensuales. El CRIM
1 De la carta de 30 de agosto de 2006 surge que la OGP le reconoció un crédito de $14,171,000 ya que, según expresó, la cantidad que le correspondía al CRIM para el año fiscal 2006-2007 era $230,649,000. CT-2007-8 3
arguyó que, no obstante lo anterior, el Director de la OGP
y el Secretario de Hacienda incumplieron con las
obligaciones que le impone la Ley 80, ya que sólo
desembolsaron $214.225 millones para el año fiscal 2006-
2007 y $188.029 millones para el año fiscal 2007-2008,
ambas cifras menores al 2.5% de los ingresos estimados para
el Fondo General, no habiéndole satisfecho el crédito que
le reconocieron de $13.025 millones.
Por todo lo antes expuesto, el CRIM solicitó al foro
de instancia que: ordenara al Director de la OGP a
autorizar la transferencia del subsidio municipal correcto,
a saber: $18,129,166.67 mensuales, a partir del mes de
julio del año fiscal 2007-2008 y le ordenara al Secretario
de Hacienda a transferir inmediatamente $2,460,083.34,
balance impagado a causa de la deficiencia en el pago por
concepto de subsidio municipal que le fuera enviado al CRIM
el 10 de julio de 2007 así como la transferencia de
$18,129,166.67 en o antes del décimo día de cada mes del
año fiscal 2007-2008. Por último, solicitó del tribunal que
declarase que la OGP le había reconocido al CRIM un crédito
de $13.025 millones, por concepto de un ajuste de las
Rentas Internas Netas del Presupuesto aprobado para el año
fiscal 2006-2007, y que ordenara el pago inmediato de dicha
suma.
Luego de presentada la demanda, el CRIM presentó
varias mociones solicitando la celebración de una vista,
aduciendo la urgencia en la adjudicación del caso. De CT-2007-8 4
hecho, el 24 de agosto de 2007, el CRIM solicitó la
disposición sumaria del caso. A esos efectos, argumentó que
la Ley 80 le imponía un deber ministerial al Secretario de
Hacienda y al Director de la OGP de autorizar mensualmente
el desembolso de una doceava (1/12) parte del subsidio
municipal correspondiente al año fiscal en cuestión, que
consistía de un 2.5% de las rentas internas netas del Fondo
General. Sobre el particular, adujo que no existía
controversia en torno a las cuantías que le correspondían
por concepto del subsidio municipal establecido en la Ley
80 y el incumplimiento con el pago de las mismas. A saber,
el 2.5% de $9.09 billones, ascendente a $227.25 millones
para el año fiscal 2006-2007, y el 2.5% de $8.702 billones,
ascendente a $217.55 millones para el año fiscal 2007-2008.
En consecuencia, sostuvo que procedía el pago de $13.025
millones de ajuste para el año fiscal 2006-2007 ya que sólo
se habían desembolsado $214.225 millones, y $4,920,166.68
correspondientes al balance impagado del subsidio municipal
para los meses de julio y agosto de 2007, en los cuales
sólo se desembolsaron $15,669,083.33 cada mes, cantidad
inferior a la doceava parte del subsidio municipal de
$217.55 millones para el año fiscal 2007-2008.
Durante la vista celebrada el 27 de agosto de 2007,
las partes acordaron que la cuestión a resolverse era una
de estricto derecho, por lo cual, sometieron una
estipulación de hechos. Ello no obstante, el 31 de agosto
de 2007, el Secretario de Hacienda, el Director de la OGP y CT-2007-8 5
el ELA, por conducto del Departamento de Justicia, se
opusieron a la solicitud de sentencia sumaria del CRIM y, a
su vez, solicitaron la desestimación del pleito.
Plantearon, en primer término, que el CRIM carecía de
legitimación activa para presentar la demanda en cuestión
porque, por tratarse de una cuestión política, cualquier
reclamación sobre las cuantías asignadas para los años
fiscales 2006-2007 y 2007-2008 debía ser planteada ante la
Asamblea Legislativa y no ante el foro judicial.
Sostuvieron que, de intervenir en el caso, el foro judicial
estaría interfiriendo indebidamente con la Rama Ejecutiva y
la Rama Legislativa, en violación al principio de
separación de poderes. A su vez, adujeron la improcedencia
del recurso de mandamus, bajo el fundamento de que las
facultades de aprobar leyes o resoluciones conjuntas, de
hacer cumplir las leyes, la de asignar fondos del
presupuesto general y administrar dichos fondos, no estaban
sujetas a ser revisadas judicialmente. Por último, alegaron
que mediante la Resolución Conjunta 158 de 10 de julio de
2006, la Asamblea Legislativa le asignó al CRIM
$214,225,000 por concepto del subsidio municipal para el
año fiscal 2006-2007, y en la Resolución Conjunta 87 de 30
de junio de 2007, le asignó al CRIM $188,029,000 por
concepto del subsidio municipal para el año fiscal 2007-
2008. Sostuvieron que las referidas resoluciones conjuntas,
las cuales tienen fuerza de ley, tuvieron el efecto de CT-2007-8 6
modificar la Ley 80 en lo relativo al subsidio municipal
correspondiente a los años fiscales 2006-2007 y 2007-2008.
El CRIM se opuso a la desestimación del pleito
alegando que tenía legitimación activa ante la existencia
de un daño claro, real e inmediato a raíz del
incumplimiento con la Ley 80. A su vez, arguyó que una
resolución conjunta no puede derogar una ley, y aun si así
fuere, la derogación no puede ser tácita, y las
resoluciones conjuntas en cuestión en momento alguno
consignaron de forma expresa la derogación o modificación
de la Ley 80.
El 21 de septiembre de 2007, el Tribunal de Primera
Instancia emitió sentencia declarando sin lugar la demanda
presentada por el CRIM. Aun cuando resolvió que el CRIM
tenía legitimación activa para presentar la misma, concluyó
que no existía un deber ministerial del Director de la OGP
y del Secretario de Hacienda, al amparo de la Ley 80, por
motivo de las Resoluciones Conjuntas 158 y 87, las cuales
dejaron “en suspenso” la aplicación de la Ley 80 durante
los años fiscales 2006-2007 y 2007-2008. A tales efectos,
el foro recurrido sostuvo que “la Asamblea Legislativa
tiene la facultad de suspender el efecto de una disposición
legal, en este caso referente a la asignación
presupuestaria, cuando en el ejercicio de sus prerrogativas
lo entienda necesario para el buen funcionamiento
gubernamental de acuerdo a la realidad fiscal del país.” CT-2007-8 7
De otra parte, el tribunal primario indicó que a pesar
de que el Director de la OGP le cursó una carta al CRIM
reconociendo una deuda de $13.025 millones, por concepto de
la diferencia entre el subsidio municipal que le fue pagado
y la cantidad que le correspondía al amparo de la Ley 80,
ello constituyó un error administrativo que no podía crear
derechos. Así, era improcedente el desembolso de dichos
fondos cuando no existía una asignación válida de los
mismos.
Inconforme con tal determinación, el CRIM acudió al
Tribunal de Apelaciones. No obstante, el 16 de octubre de
2007 presentó una solicitud de certificación ante este
Tribunal, solicitando que atendiéramos el caso de epígrafe,
pretiriendo el cauce procesal ordinario. En su solicitud,
plantea que erró el foro de instancia al concluir que las
Resoluciones Conjuntas 158 y 87 tuvieron el efecto de
suspender tácitamente las disposiciones de la Ley 80 sobre
el subsidio municipal. Todas las partes se allanaron a la
solicitud de certificación, por lo cual expedimos el
recurso y, con el beneficio de la comparecencia de las
partes, procedemos a resolver.
I
A
Es norma reiterada que los tribunales debemos ser
guardianes celosos de nuestra jurisdicción. Sánchez v.
Secretario de Justicia, 157 D.P.R. 360 (2002). Sobre ello, CT-2007-8 8
hemos expresado que “[l]a jurisdicción, fuente principal de
la autoridad de los tribunales para interpretar y hacer
cumplir las leyes en nuestro sistema de gobierno, se halla
gobernada por la aplicación de las diversas doctrinas que
dan vida al principio de justiciabilidad…”. Sánchez v.
Secretario de Justicia, ante, a la pág. 370.
La legitimación activa es un instrumento de
autolimitación judicial que tiene su génesis en la doctrina
de la justiciabilidad de las controversias. Su función
principal es asegurar que sólo se atiendan aquellos casos
que presentan un caso o controversia que le permita al
tribunal resolver controversias surgidas entre partes
opuestas y concederles a éstas un remedio apropiado. Romero
Barceló v. E.L.A., res. 10 de noviembre de 2006, 2006 TSPR
163. El promovente de la acción posee legitimación activa
cuando “con toda probabilidad, habrá de proseguir su causa
de acción vigorosamente y habrá de traer a la atención del
tribunal las cuestiones en controversia”. Hernández Agosto
v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 407, 413 (1982); Sánchez v.
Secretario de Justicia, ante; Col. Ópticos de P.R. v. Vani
Visual, 124 D.P.R. 559 (1989).
Una parte posee legitimación activa cuando demuestra:
1) que ha sufrido un daño claro y palpable; 2) que el daño
es real, inmediato y preciso y no abstracto o hipotético;
3) que existe conexión entre el daño sufrido y la causa de
acción ejercitada; y 4) que la causa de acción surge bajo
el palio de la Constitución o de una ley. Romero Barceló v. CT-2007-8 9
E.L.A., ante; Acevedo Vilá v. Aponte Hernández, res. 3 de
julio de 2006, 2006 TSPR 115; Acevedo Vilá v. Meléndez
Ortíz, res. 7 de junio de 2005, 2005 TSPR 79; Sánchez v.
Secretario de Justicia, ante; Colegio de Peritos
Electricistas v. A.E.E., 150 D.P.R. 327 (2000); Hernández
Torres v. Hernández Colón, 129 D.P.R. 824 (1992); Hernández
Agosto v. Romero Barceló, ante; PPD v. PNP, 139 D.P.R. 643
(1995).
Por el contrario, un caso no es justiciable cuando:
plantea una cuestión política; cuando una de las partes no
tiene capacidad jurídica para promover el pleito; si
después de comenzado el pleito, hechos posteriores lo
convierten en académico; y si las partes buscan obtener una
opinión consultiva o se promueve un pleito que no está
maduro. Córdova Iturregui v. González Rodríguez, res. 29 de
junio de 2007, 2007 TSPR 133; Noriega v. Hernández Colón,
135 D.P.R. 406 (1994). Si bien en ocasiones previas hemos
interpretado los requisitos sobre legitimación activa de
forma flexible y liberal, tal discreción no es ilimitada.
Col. Ópticos de P.R. v. Vani Visual, ante; Pacheco
Fraticcelli v. Cintrón Antonsanti, 122 D.P.R. 229 (1988);
Solís v. Municipio, 120 D.P.R. 53 (1987). Ello en vista de
que los tribunales sólo podemos decidir controversias
dentro de un contexto adversativo que sea susceptible de
ser resuelto judicialmente y siempre teniendo como norte
que nuestro sistema de separación de poderes limita nuestra
intervención en aquellas materias que son del criterio CT-2007-8 10
exclusivo de las otras ramas de gobierno. Acevedo Vilá v.
Meléndez Ortíz, ante; Sánchez v. Secretario de Justicia,
ante; Noriega v. Hernández Colón, ante; Com. de la Mujer v.
Srio. de Justicia, 109 D.P.R. 715 (1980).
De ordinario, las controversias que tratan sobre
asuntos que le han sido delegados a otras ramas de gobierno
se consideran de índole político y por tanto, constituyen
una cuestión política que no es susceptible de ser resuelta
judicialmente. Córdova Iturregui v. González Rodríguez,
ante. Dicho de otro modo, una cuestión política es aquella
que plantea asuntos que deben ser resueltos por las otras
ramas de Gobierno. Sin embargo, ello no implica que todo
asunto político sea una cuestión política. En Santa Aponte
v. Secretario del Senado, 105 D.P.R. 750, 759 (1977),
atendiendo la normativa establecida en Baker v. Carr, 369
U.S. 186 (1962)2, resolvimos que aun cuando la Asamblea
Legislativa y el Poder Ejecutivo tienen poderes y
facultades exclusivas a cada rama, la “definición de sus
contornos y la determinación de su ejercicio son asuntos
cuidadosamente reservados a los tribunales.” Son los
2 El Tribunal Supremo de los Estados Unidos resolvió que una controversia plantea una cuestión política cuando: el asunto en controversia se ha delegado expresamente a otra rama del gobierno, hay una ausencia de normas judiciales sobre el asunto, resulta imposible adjudicar la controversia sin hacer una determinación de política pública que no le corresponde a los tribunales, requiere adherirse a una decisión política previa o cuando se genera un potencial de confusión debido a determinaciones conflictivas entre varios departamentos del Gobierno en torno al mismo asunto. Véase Silva v. Hernández Agosto, ante; Noriega v. Hernández Colón, ante. CT-2007-8 11
tribunales los intérpretes finales de las leyes y la
Constitución, e incluso, de las actuaciones de las otras
ramas del Gobierno. Ello es necesario ya que una rama de
gobierno no puede convertirse en juez de sus propias
actuaciones. Así se vela el cumplimiento con el sistema de
pesos y contrapesos. Acevedo Vilá v. Meléndez Ortíz, ante;
Santa Aponte v. Secretario del Senado, ante; Silva v.
Hernández Agosto, 118 D.P.R. 45 (1986); Noriega v.
Hernández Colón, ante; PPD v. PNP, ante.
B
La Ley de la Judicatura de Puerto Rico nos confiere
jurisdicción original para considerar en primera instancia
los recursos de mandamus. Art. 3.002 de la Ley Núm. 201 de
22 de agosto de 2003, 4 L.P.R.A. §24s; Véase, además, los
Artículos 649 y 650 del Código de Enjuiciamiento Civil, 32
LPRA §§3421-22. El mandamus es un recurso extraordinario y
por tanto, discrecional y altamente privilegiado, mediante
el cual se le ordena a una persona o entidad el
cumplimiento de un acto que en dicho auto se exprese y que
esté dentro de sus atribuciones o deberes. Artículo 649 del
Código de Enjuiciamiento Civil, 32 L.P.R.A. § 3421; sólo
procede cuando sea el único remedio disponible en ley para
la parte que lo solicita. Artículo 651 del Código de
Enjuiciamiento Civil, 32 L.P.R.A. §3423. Sobre el
particular, hemos expresado que procede “ordenar el
cumplimiento de un deber ministerial, que no admite CT-2007-8 12
discreción en su ejercicio, cuando no hay otro mecanismo en
ley para conseguir dicho remedio.” Acevedo Vilá v. Aponte
Hernández, ante (citando a Báez Galib v. C.E.E., 152 D.P.R.
382 (2000)); Véase Córdova Iturregui v. González Rodríguez,
ante.
Al determinar si se debe expedir un auto de mandamus,
debe tomarse en cuenta el posible impacto que éste pueda
tener sobre lo intereses públicos en cuestión y el
potencial de confusión o perjuicios de los derechos de
terceros, a la vez evitando una intromisión indebida en los
procedimientos del poder ejecutivo. Noriega v. Hernández
Colón, ante. Hemos destacado que “el posible impacto
público que tendrá la expedición del mandamus será
proporcional a la importancia del deber ministerial que se
alega ha sido incumplido y que se pretende vindicar
mediante el mandamus.” Báez Galib v. C.E.E., ante, a la
pág. 392. Es decir, su procedencia depende del carácter del
acto que se pretende compeler mediante el recurso. Córdova
Iturregui v. González Rodríguez, ante; Acevedo Vilá v.
Aponte Hernández, ante.
C
Nuestra Constitución establece que “cualquier proyecto
de ley que sea aprobado por una mayoría del número total de
los miembros que componen cada cámara se someterá al
Gobernador y se convertirá en ley si éste lo firma o si no
lo devuelve con sus objeciones a la cámara de origen dentro CT-2007-8 13
de diez días [sic] contados a partir de la fecha en que lo
hubiese recibido.” Si el Gobernador objeta la aprobación de
un proyecto de ley, dicho proyecto sólo se convertirá en
ley si es aprobado por dos terceras partes del número total
de los miembros que componen cada cámara. Art. II, Sec. 19,
Const. E.L.A., L.P.R.A. Tomo I.
A su vez, la Sección 18 del Artículo 3 de la
Constitución, Tomo I, L.P.R.A., dispone que se determinarán
por ley los asuntos que puedan ser objeto de consideración
mediante resolución conjunta, pero toda resolución conjunta
seguirá el mismo trámite de un proyecto de ley. La Ley
sobre la Aprobación, Promulgación y Distribución de Leyes y
Otros Documentos, Ley Núm. 2 de 4 de marzo de 1953, 2
L.P.R.A. §181 et seq., reglamenta estatutariamente lo
relativo a la aprobación de las leyes y, particularmente,
las resoluciones conjuntas. A tales efectos, establece que
“toda legislación que haya de perder su fuerza al
realizarse la obra, o cumplirse la finalidad que persigue,
será objeto de consideración por la Asamblea Legislativa
mediante resolución conjunta y no formará parte de los
estatutos permanentes de Puerto Rico.” Sección 1, 2
L.P.R.A. §200. De modo que una resolución conjunta tiene
una duración limitada. La Sección 3 aclara que ninguna
medida será inválida porque se haya aprobado indebidamente
como resolución conjunta, debiendo haberlo sido como ley, o
porque se haya aprobado como ley, debiendo haberlo sido
como resolución conjunta.” CT-2007-8 14
D
El CRIM es “una entidad municipal, independiente y
separada de cualquier otra agencia o instrumentalizad del
Gobierno…”. Artículo 3 de la Ley 80, 21 L.P.R.A. §5802. Su
propósito y responsabilidad primaria es recaudar, recibir y
distribuir los fondos públicos provenientes de las diversas
fuentes señaladas en su ley habilitadora.
Mediante el Artículo 15 de la referida Ley 80, 21
L.P.R.A. §5814, se creó el Fondo de Equiparación para los
Municipios, con el propósito de mantener separados los
fondos transferidos a los municipios de los demás fondos
del Gobierno. Entre las partidas que reciben los
municipios, al amparo de la Ley 80, se encuentra el
subsidio municipal, cuantía que se computa a base de las
rentas internas netas del Fondo General del Estado Libre
Asociado3.
Sobre el particular, el Artículo 16(c) de la Ley 80,
21 L.P.R.A. §5815, dispone que para el año fiscal 2001-2002
y para años fiscales subsiguientes, se transferirá a los
municipios dos y cinco décimas por ciento (2.5%) de las
rentas internas netas del Fondo General. Una vez se
determina la cuantía correspondiente al 2.5% de las rentas
internas netas del Fondo General del año fiscal en
3 El Artículo 2 de la Ley 80, 21 L.P.R.A. §5801, define rentas internas netas como “el total de las rentas del Fondo General resultante luego de deducir los ingresos provenientes de fuentes externas, los ingresos no recurrentes y los ingresos con que se nutren las cuentas y fondos especiales.” CT-2007-8 15
cuestión, “el Secretario (de Hacienda) transferirá al Banco
cada mes, una doceava (1/12) parte del estimado de los
ingresos a recibirse en el año fiscal de que se trate…”. A
su vez, no más tarde del decimoquinto día del mes, el Banco
Gubernamental de Fomento remesará tales fondos a cada
municipio. Artículos 16 y 18 de la Ley 80, 21 L.P.R.A.
§§5815 y 5817.
II
En su solicitud de certificación, el CRIM plantea que
erró el tribunal de instancia al resolver que la Resolución
Conjunta 158 y la Resolución Conjunta 87 suspendieron el
efecto de la Ley 80 durante los años fiscales 2006-2007 y
2007-2008. A su juicio, tal alegada suspensión en realidad
constituye una derogación tácita de una asignación
autorrenovable establecida por ley, privando al CRIM
permanentemente de la totalidad de los fondos
correspondientes al subsidio municipal ya que en momento
alguno se ha indicado que el pago de las cuantías adeudadas
será satisfecho en una fecha posterior. Sostiene que una
resolución conjunta no puede enmendar o derogar una ley de
forma tácita ni dejar sin efecto una asignación
autorrenovable y en su lugar, fijar una cantidad totalmente
arbitraria.
Por su parte, los demandados alegan que la acción
presentada por el CRIM no es justiciable porque la CT-2007-8 16
controversia planteada es una cuestión política. A su
juicio, todas las funciones relacionadas al presupuesto así
como los desembolsos del presupuesto, son competencia
exclusiva de las otras ramas del gobierno y no son
susceptibles de adjudicación en el foro judicial. Sostienen
que de intervenir el foro judicial en el presente caso, se
provocaría un desbalance en el presupuesto ya que
requeriría la asignación de fondos adicionales que no
fueron contemplados; además, ello alegadamente constituiría
una violación al principio de separación de poderes.
Los demandados también arguyen que la Resolución
Conjunta 158 y la Resolución Conjunta 87 tuvieron el efecto
de “suspender” temporalmente, no de derogar tácitamente, la
aplicación de la Ley 80. Por lo cual, alegan que no cabe
hablar de un deber ministerial del Secretario de Hacienda y
el Director de la OGP, e igualmente, resulta improcedente
el recurso de mandamus. Argumentan que las referidas
resoluciones tienen los mismos efectos que una ley y, por
ser posteriores a la Ley 80 e incompatibles con lo allí
establecido, tienen primacía. Adicional a ello, señalan que
nuestra Constitución no proscribe la suspensión temporera
de una ley.
De entrada, es menester señalar que, contrario a lo
planteado por los demandados, el CRIM posee legitimación
activa para entablar la acción de epígrafe. Además de ser
el organismo responsable del manejo de los fondos
municipales, actualmente sufre un daño claro, real y CT-2007-8 17
palpable, a saber, no ha recibido los fondos que le
corresponden en virtud de la Ley 80. Ello tiene serias
consecuencias para la administración y funcionamiento
adecuado de todos los municipios. Adviértase, además, que
según señalamos anteriormente, no todo asunto político es
una cuestión política.
Nuestra intervención en el presente recurso no viola
el principio de separación de poderes, ni se trata aquí de
una cuestión política sino de la interpretación y
armonización de una ley con unas resoluciones conjuntas, o
sea, una cuestión de derecho, facultad que le compete
exclusivamente a la Rama Judicial. Conforme ya destacamos,
reiteradamente hemos resuelto que los tribunales son los
intérpretes finales de las leyes y de nuestra Constitución.
De otra parte, el mandamus es el recurso apropiado
cuando un funcionario público incumple un deber
ministerial, es decir, con una obligación que le fue
impuesta por ley. Ante el incumplimiento de parte de los
demandados, el CRIM no tenía remedios alternos para
solicitar el cumplimiento con lo dispuesto en la Ley 80. El
planteamiento de los demandados en torno a que el CRIM
debió acudir ante la Asamblea Legislativa es totalmente
improcedente e irrazonable. Cuando se trata del
cumplimiento de un deber impuesto por ley, los tribunales
tienen la facultad para intervenir e interpretar el derecho
aplicable. CT-2007-8 18
Ciertamente, si bien la Sección 3 de la antes citada
Ley 2 dispone que una resolución conjunta o una ley no
perderá su validez por haber sido aprobada mediante el
mecanismo incorrecto, aquí no se trata de invalidar una
resolución conjunta que debió ser ley. Tampoco se trata de
si una resolución conjunta debe ser aprobada mediante el
mismo proceso que una ley y si tiene la misma validez. No
cabe duda que las resoluciones conjuntas son mecanismos
esenciales para una función legislativa adecuada y eficaz.
Particularmente, han sido utilizadas comúnmente en lo
relativo a los presupuestos. Sin embargo, el caso de marras
presenta una situación diferente, a saber, el efecto de una
resolución conjunta sobre una ley que establece una
asignación fija y autorrenovable.
Esto es, el presente caso versa sobre unas
resoluciones conjuntas mediante las cuales se intentó
modificar tácitamente las disposiciones claras y vigentes
de la Ley 80 sobre la asignación de fondos para el subsidio
municipal. Del texto de la referida Ley surge palmariamente
que el subsidio municipal es una asignación de 2.5%, fija y
autorrenovable. En nuestro ordenamiento, la Rama Judicial y
la Universidad de Puerto Rico también gozan de asignaciones
fijas y autorrenovables. Ello le garantiza a dichas
entidades una porción de los ingresos del Fondo General,
sin la necesidad de justificar anualmente los fondos que
necesitan para su funcionamiento adecuado. Véase Ley Núm.
286 de 20 de diciembre de 2002, 23 L.P.R.A. §104; Ley Núm. CT-2007-8 19
2 de 20 de enero de 1966, según enmendada, 18 L.P.R.A. §521
et seq.
Adviértase que las partes estipularon ciertos hechos
que no están en controversia, los cuales exponemos a
continuación. En primer término, acordaron que el estimado
de rentas internas netas del presupuesto aprobado para el
año fiscal 2006-2007 era de $9.09 billones y que el 2.5% de
tal cantidad era $227.25 millones, de lo cual sólo se le
asignó al CRIM $214,225,000 mediante la Resolución Conjunta
158. De otra parte, estipularon que el estimado de rentas
internas netas del presupuesto aprobado para el año fiscal
2007-2008 era de $8.702 billones y que el 2.5% de tal
cantidad era $217.5 millones, de lo cual sólo se le asignó
al CRIM $188,029 millones mediante la Resolución Conjunta
87. Para los meses de julio y agosto de 2007, el
Departamento de Hacienda desembolsó al Banco Gubernamental
de Fomento un total de $31,338,167 por concepto del
subsidio municipal, es decir, desembolsó mensualmente 1/12
parte de $188,029 millones, lo cual equivale a
$15,669,083.33 mensuales. Sin embargo, ambas partes
reconocieron que 1/12 parte de $217.5 millones, el estimado
año fiscal 2007-2008, equivale a $18,129,166.67.
Los demandados sostienen, repetimos, que a pesar de
todo lo antes expuesto, no cabe hablar de un incumplimiento
con la Ley 80 ya que las resoluciones conjuntas tuvieron el CT-2007-8 20
efecto de suspender su efectividad durante los años
fiscales 2006-2007 y 2007-2008. No les asiste la razón.
Distinto a lo alegado por los demandados, de las
resoluciones conjuntas en cuestión no surge indicio alguno
de la alegada intención de los legisladores de “suspender”
o modificar lo dispuesto en la Ley 80. Incluso, del texto
de ambas resoluciones conjuntas surge una intención
contraria a lo que ahora alegan los demandados, ya que en
éstas, al señalar la procedencia de las cuantías a ser
concedidas al CRIM, la Asamblea Legislativa expuso que eran
“[p]ara cumplir con la Aportación al Fondo de Equiparación,
Ley Núm. 80 de 30 de agosto de 1991, según enmendada”.
Dicho de otro modo, reconocieron expresamente la vigencia,
validez y obligatoriedad de la Ley 80.
Los demandados admiten que el 30 de agosto de 2006, el
Director de la OGP le remitió una carta al Director
Ejecutivo del CRIM, informándole que, a tenor con la Ley
80, el CRIM tenía un crédito a su favor de $14,171,000, por
concepto del subsidio municipal. En la referida carta, el
Director Ejecutivo de la OGP le informó al Director
Ejecutivo del CRIM lo siguiente:
[c]omo es de su conocimiento, durante el mes de junio de 2006 la Asamblea Legislativa aprobó la Resolución Conjunta de la Cámara Núm. 1408, la cual se convirtió en la Resolución Conjunta Núm. 158 de 10 de julio de 2006. Específicamente, en el inciso B 5(i) la Asamblea Legislativa reafirmó la vigencia de la Ley Número 80 de 30 de agosto de 1991, según enmendada, mejor conocida como: ‘Ley del Centro de Recaudación de Ingresos Municipales’. CT-2007-8 21
De acuerdo con lo establecido en la Ley Núm. 80, supra, la cantidad que debió incluirse en la Resolución Conjunta era doscientos treinta millones seiscientos cuarenta y nueve mil dólares ($230,649,000), y no doscientos catorce millones doscientos veinticinco mil dólares ($214,225,000).
A tales efectos, la Oficina de Gerencia y Presupuesto reconoce que a tenor con lo dispuesto en la Ley Núm. 80, supra, usted tiene un crédito a su favor por catorce millones ciento setenta y un dólares ($14,171,000) que será sufragado al Centro de Recaudaciones de Ingresos Municipales cuando los ingresos del Estado así lo permitan.
Cordialmente, José Guillermo Dávila Matos (Énfasis suplido.)
Ante tal lenguaje no cabe hablar de un error
administrativo ni de supuestas enmiendas a la Ley 80. Esto
es, en la susodicha carta, cursada antes de la presentación
de la demanda que motiva el presente recurso, la OGP
expresamente reconoció la validez de la Ley 80 así como la
existencia de un crédito de $14,171 millones a favor del
CRIM.
De lo anterior claramente se infiere que la OGP
reconoció que la Resolución Conjunta 158 tenía un efecto
transitorio, y que una vez los fondos estuvieran
disponibles, los mismos serían transferidos al CRIM. De
igual forma, la Resolución Conjunta 87 también tiene un
efecto transitorio, en tanto allí se reconoce la validez de
la Ley 80 pero los fondos desembolsados son menores a los
que asigna la referida Ley. Como consecuencia, el
Departamento de Hacienda y la OGP todavía le adeudan al CT-2007-8 22
CRIM la diferencia entre las cuantías pagadas por concepto
del subsidio municipal para los años fiscales 2006-2007 y
2007-2008, y la cantidad que le correspondía en virtud de
la Ley 80, o sea, el 2.5% del total de las rentas internas
netas del Fondo General para los años fiscales en cuestión.4
En fin, la asignación autorrenovable de 2.5% del total
de las rentas internas netas del Fondo General que
establece la Ley 80, debió ser incluida correctamente al
fijarse el presupuesto general. Es un porcentaje fijo que
ha sido avalado por la Rama Legislativa y la Rama Ejecutiva
desde que fue instaurado en nuestro ordenamiento jurídico.
No podemos excusar su incumplimiento bajo el pretexto de
que así hacerlo crearía un desbalance en el presupuesto. La
Ley es clara y debió ser cumplida fielmente desde un
principio.
III
En mérito de lo antes expuesto, procede decretar la
revocación de la sentencia recurrida.
Se dictará Sentencia de conformidad.
FRANCISCO REBOLLO LÓPEZ Juez Asociado
4 En su demanda, en lo relativo al año fiscal 2007-2008, el CRIM sólo solicitó el pago de las deficiencias para el mes de julio, ya que la fecha de la presentación de la demanda fue el 18 de julio de 2007. Sin embargo, actualmente se le adeuda el pago de la deficiencia en el pago del subsidio municipal de los meses posteriores a julio de 2007 hasta el presente. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Juan Carlos Méndez en su capacidad oficial como Secretario de Departamento de Hacienda, y otros
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual forma parte íntegra de la presente, se dicta Sentencia revocatoria de la emitida en el presente caso por el Tribunal de Apelaciones.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Presidente señor Hernández Denton emitió Opinión de Conformidad.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
v. Juan Carlos Méndez en su CT-2007-8 Certificación capacidad oficial como Secretario del Departamento de Hacienda, y otros
Opinión de Conformidad emitida por el Juez Presidente SEÑOR HERNÁNDEZ DENTON
San Juan, Puerto Rico, a 14 de julio de 2008.
Estamos conformes, en términos generales, con la
Opinión del Tribunal y la determinación de revocar
la sentencia apelada. Sin duda alguna, la Asamblea
Legislativa y la Rama Ejecutiva no pueden asignar,
mediante una resolución conjunta de presupuesto,
una cantidad totalmente arbitraria y en
contravención a las garantías de autonomía
operacional que provee la tasa fija y
autorrenovable establecida por ley a favor de
ciertas entidades públicas. En vista de las
ramificaciones positivas que tiene el desenlace de
este caso en nuestro ordenamiento constitucional,
deseamos reflexionar sobre el curso de acción
seguido por la mayoría. 2 CT-2007-8
La controversia ante nuestra consideración es de estricto
derecho. En esencia, ésta consistió en determinar si las
Resoluciones Conjuntas 158 y 87 –correspondientes a los
presupuestos gubernamentales de los años fiscales 2006-2007 y
2007-2008- tuvieron el efecto de suspender o derogar
temporera y tácitamente la fórmula establecida por la Ley
Núm. 80 de 30 de agosto de 1991, 21 L.P.R.A. sec. 5801 et.
seq., con relación al subsidio municipal que maneja el Centro
de Recaudación de Ingresos Municipales (CRIM).
Ante la realidad fáctica que las mencionadas resoluciones
conjuntas le asignaron al CRIM una cantidad
significativamente menor a la correspondiente por concepto
del subsidio municipal conforme a la fórmula impuesta por la
Ley Núm. 80, supra, el Procurador General alega que el CRIM
carece de legitimación activa para presentar la demanda de
autos. A su juicio, la mencionada controversia trata de una
cuestión política que sólo puede ser dilucidada ante la
Asamblea Legislativa y no ante el foro judicial. A su vez,
sostiene que de intervenir en el caso la Rama Judicial
estaría interfiriendo indebidamente con las Ramas Ejecutiva y
Legislativa, en violación a la doctrina de separación de
poderes. Nada más lejos de la verdad.
La Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico
dispone que “[s]e determinará por ley los asuntos que puedan
ser objeto de consideración mediante resolución conjunta,
pero toda resolución conjunta seguirá el mismo trámite de un
proyecto de ley”. Art. 3, Sec. 18, Const. E.L.A., L.P.R.A.
Tomo 1. Las diferencias prácticas entre una resolución CT-2007-8 3
conjunta y un proyecto de ley fueron objeto de un intenso
debate de teoría constitucional y procedimiento legislativo
por parte de la Convención Constituyente. Véase, Diario de
Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto Rico, Tomo
II, págs. 856-863.
En esa ocasión, el delegado Antonio Reyes Delgado expresó
su preocupación en cuanto a que la referida disposición
constitucional se pudiera interpretar para sugerir que la
Asamblea Legislativa tiene la facultad de enmendar o
modificar una ley o un código por virtud de una resolución
conjunta, cuando la jurisprudencia interpretativa de la Ley
Jones claramente establecía que tal acción legislativa no era
posible. Valiente & Co. v. Sancho Bonet, Tes., 50 D.P.R. 586
(1936). En vista de ello, presentó una enmienda a los efectos
de calificar que sólo los asuntos especiales pudieran ser
objeto de consideración mediante resolución conjunta. Id.,
pág. 857.
Dicha enmienda fue derrotada ante la oposición de los
delegados Luis Negrón López y Celestino Iriarte, pues éstos
expresaron que tal calificación no era necesaria porque el
mismo precepto constitucional limitaba el mecanismo de la
resolución conjunta “a los asuntos que se incluyan en la ley
que apruebe la Asamblea Legislativa […] para dar cumplimiento
a esta disposición constitucional, [los cuales] tendrán que
ser asuntos especiales”. Id., pág. 860. Es decir, el consenso
imperante en la Convención Constituyente fue que la
resolución conjunta se podría utilizar como un mecanismo para CT-2007-8 4
legislar asuntos especiales y transitorios, “sin otras
consecuencias ulteriores”. Id., pág. 862. Sin embargo, en
ningún momento se sugierió que la resolución conjunta puede
ser utilizada para modificar, suspender o dejar sin efecto -
aunque sea transitoriamente- una ley que forma parte de los
estatutos permanentes del ordenamiento jurídico
puertorriqueño.
En cumplimiento con el mandato constitucional antes
mencionado, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley sobre la
Aprobación, Promulgación y Distribución de Leyes y Otros
Documentos, Ley Núm. 2 de 4 de marzo de 1953, la cual definió
la resolución conjunta como “[t]oda legislación que haya de
perder su fuerza al realizarse la obra, o cumplirse la
finalidad que persigue […] y no formará parte de los
estatutos permanentes de Puerto Rico”. 2 L.P.R.A. sec. 200. A
su vez, dicha ley dispone que se excluyen de dicha definición
de resolución conjunta “aquellos casos en que la materia que
deba considerarse como resolución conjunta sea parte
necesaria, aunque incidental, de una materia principal que
deba considerarse mediante proyecto de ley”. Id. Por otro
lado, el referido estatuto dispone que “[n]inguna medida
legislativa será inválida porque se haya aprobado
indebidamente como resolución conjunta, debiendo haberlo sido
como ley, o porque se haya aprobado como ley, debiendo
haberlo sido como resolución conjunta”. 2 L.P.R.A. sec. 201.
No obstante lo anterior, y como bien señala la Opinión del
Tribunal, la controversia ante nos no trata sobre la validez CT-2007-8 5
de una resolución conjunta que debió ser ley, sino sobre el
efecto de una resolución conjunta contraria al mandato de una
ley que requiere una asignación fija y autorrenovable con el
fin de proteger la independencia operacional de la entidad
pública en cuestión. Por tanto, somos del criterio que las
resoluciones conjuntas en controversia constituyeron un
intento por parte de las ramas políticas de modificar las
disposiciones claras y precisas de la Ley Núm. 80, supra, que
regulan la asignación de fondos con relación al subsidio
municipal que administra el CRIM. Dicha ley establece que tal
asignación es contingente a una tasa fija y autorrenovable de
2.5% de las rentas internas netas del Fondo General del
gobierno en el año fiscal correspondiente, por lo que
cualquier asignación menor para tales propósitos en una
resolución conjunta de presupuesto adolece de nulidad por ser
contraria al referido estatuto. 21 L.P.R.A. sec. 5815.
Más aún, las propias resoluciones conjuntas en
controversia reconocieron la validez y obligatoriedad de la
tasa fija y autorrenovable con relación al subsidio
municipal, pues las partidas asignadas al CRIM se
justificaron expresamente “para cumplir con la Aportación al
Fondo de Equiparación, Ley Núm. 80 […]”. Es por ello que
nuestra intervención en el presente caso no constituye una
mera revisión judicial de la facultad de aprobar leyes o
resoluciones conjuntas, ni la de asignar fondos del
presupuesto general o administrar dichos fondos. Todo lo
contrario, pues la controversia ante nos evidentemente se CT-2007-8 6
refiere, como acertadamente indica la Opinión del Tribunal,
al cumplimiento del Poder Ejecutivo y Legislativo con un
deber impuesto por ley, toda vez que la Ley 80 no ha sido
derogada ni enmendada por ninguna ley posterior. Ante la
situación fáctica de que los fondos asignados y desembolsados
fueron menores a los que asigna la tasa fija y autorrenovable
impuesta por el referido estatuto, el Departamento de
Hacienda y la Oficina de Gerencia y Presupuesto todavía le
adeudan al CRIM las cantidades estipuladas para los años
fiscales 2006-2007 y 2007-2008.5
Por último, conviene mencionar que el Artículo 3 de la Ley
Núm. 80, supra, enfatiza que el CRIM es “una entidad
municipal, independiente y separada de cualquier otra agencia
o instrumentalidad del Gobierno…”. 21 L.P.R.A. sec. 5802.
(Énfasis nuestro). Cónsono con ello, las asignaciones fijas y
autorrenovables establecidas por ley para el CRIM, así como
las fórmulas presupuestarias establecidas por ley para la
Universidad de Puerto Rico y la Rama Judicial, le proveen
5 En atención a que los tribunales son los intérpretes finales de las leyes, la Constitución y de las actuaciones de las otras ramas, la controversia ante nos sobre la validez de una resolución conjunta que contradice el texto de una ley es claramente justiciable. Nuestra intervención en el presente caso es fundamental, pues una rama de gobierno no puede convertirse en juez de sus propias actuaciones cuando éstas contravienen el sistema de pesos y contrapesos que delinea la Constitución. La Constitución le confiere determinadas facultades al Poder Legislativo y Ejecutivo, pero la definición de sus contornos y la determinación de la validez de su ejercicio son asuntos reservados a los tribunales. Véanse Acevedo Vilá v. Meléndez Ortiz, res. 7 de junio de 2005, 2005 TSPR 79; Noriega Rodríguez v. Hernández Colón, 135 D.P.R. 406 (1994); Santa Aponte v. Srio. del Senado, 105 D.P.R. 750 (1977). CT-2007-8 7
automáticamente a dichas entidades una porción de los
ingresos del Fondo General sin sujeción al vaivén electoral y
partidista del momento. La integridad de estas asignaciones
garantiza la autonomía operacional de las instrumentalidades
públicas concernidas, pues no se requiere que éstas
justifiquen anualmente ante la Asamblea Legislativa los
fondos particulares que necesitan para su funcionamiento
adecuado. Véanse Ley Núm. 80, supra; Ley Núm. 286 de 20 de
diciembre de 2002, 23 L.P.R.A. sec. 104; Ley Núm. 2 de 20 de
enero de 1966, 18 L.P.R.A. sec. 521. Es por ello que
cualquier intento -por medio de una resolución conjunta- de
reducir, suspender o derogar la cuantía proporcional
establecida por ley para estas entidades públicas
independientes constituye una acción nula y ultra vires que
contraviene el estado de derecho vigente.
Por todo lo antes expuesto, no cabe duda que las ramas
políticas deben cumplir con el claro mandato de la ley,
asignando las partidas por concepto del subsidio municipal de
conformidad con la tasa fija y autorrenovable que establece
la Ley Núm. 80, supra. Por ende, estamos conformes con la
Opinión del Tribunal.
Federico Hernández Denton Juez Presidente