Romero Barceló Y Otros v. ELA

2006 TSPR 163

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: November 10, 2006
• Docket: CT-2006-0009
• Status: Published

Opinion

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Carlos Romero Barceló, Peter Muller, Hipólito Robles Rivera, Antonio Pino Marina y otros Certiorari Demandantes-peticionarios 2006 TSPR 163 vs. 169 DPR ____ Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Hon. Aníbal Acevedo Vilá en su capacidad de Gobernador, Hon. Juan Carlos Méndez Torres, En su capacidad de Secretario de Hacienda

Demandados-recurridos

Número del Caso: CT-2006-9

Fecha: 10 de noviembre de 2006

Abogados de la Parte Peticionaria:

Lcdo. Charles A. Rodríguez Colón Lcdo. Carlos Romero Barceló

Banco Gubernamental de Fomento para Puerto Rico:

Lcdo. Jorge E. Pérez Díaz Lcda. Heidi L. Rodríguez Benítez Lcda. Sara L. Vélez Santiago

Cámara de Representantes de Puerto Rico:

Lcdo. Richard W. Markus Lcdo. Manuel D. Herrero Lcdo. Carlos E. Pérez Acosta

Oficina del Procurador General:

Lcda. Sarah Y. Rosado Morales Prouradora General Auxiliar

Senado de Puerto Rico

Lcdo. Ángel J. Vargas Carcaña Lcdo. Kevin Miguel Rivera-Medina

Materia: Certificación

Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Carlos Romero Barceló, Peter Muller, Hipólito Robles Rivera, Antonio Pino Marina y otros

Demandantes-peticionarios

vs. CT-2006-9 CERTIFICACIÓN Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Hon. Aníbal Acevedo Vilá en su capacidad de Gobernador, Hon. Juan Carlos Méndez Torres, en su capacidad de Secretario de Hacienda

OPINIÓN DEL TRIBUNAL EMITIDA POR EL JUEZ ASOCIADO SEÑOR REBOLLO LÓPEZ

San Juan, Puerto Rico, a 10 de noviembre de 2006

El 15 de noviembre de 2005, la delegación de

la mayoría de la Cámara de Representantes de

Puerto Rico radicó el Proyecto de la Cámara 2193

--en adelante, el “Proyecto”-- con el objetivo de

establecer la Ley de la Justicia Contributiva de

2006. Mediante el mismo, como paso inicial hacia

una reforma contributiva de gran justicia social,

se pretendía establecer un impuesto sobre ventas,

uso y almacenamiento a una tasa contributiva de

7%. A esos efectos, el referido Proyecto

disponía:

Sección 7003 – Limitación para Fijar Impuestos

Ningún municipio o división política o administrativa del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, podrá imponer o recaudar ningún arbitrio o CT-2006-9 2

impuesto de venta local sobre cualquier artículo de propiedad mueble tangible sujeto al pago de impuestos bajo las disposiciones de este Subtítulo. Se exceptúa de esta disposición leal [sic] impuesto sobre el volumen de negocio autorizado por la Ley Núm. 113 de 10 de julio de 1974, según enmendada, conocida como “Ley de Patentes Municipales”, cuya imposición por los municipios queda expresamente autorizada, debiendo incluirse en el volumen de negocios las operaciones mercantiles sobre los artículos gravados por este Subtítulo, sin que dicho volumen de negocios sea incrementado por el importe del impuesto general a las ventas, uso y consumo. No obstante, cuando la aplicación de la Ley de Patentes Municipales, conjuntamente con la aplicación de este Subtítulo produzca una situación contributiva insostenible por infringir alguna prohibición constitucional, si dicha imposición fuere sostenible mediante la imposición y cobro de uno solo de los impuestos, prevalecerá el impuesto fijado en este subtítulo.

CAPITULO II- IMPUESTOS SOBRE VENTAS AL DETAL

Sección 7005- Impuestos sobre ventas, uso y almacenamiento

(a) Se impondrá, cobrará, y pagará, a los tipos prescritos [en] esta sección un impuesto sobre toda transacción de venta al detal, incluyendo las órdenes por correo, o transacción unitaria de propiedad mueble tangible o servicios tributables, admisiones, su almacenaje, uso o consumo en Puerto Rico y dicho impuesto se pagará una sola vez, en el tiempo y en la forma especificadas en el Capítulo V de este Subtítulo. (1) Cada unidad o artículo de propiedad mueble tangible que se venda al detal en Puerto Rico tributará a una tasa de 7% del precio de venta. (2) Cada artículo de propiedad mueble tangible, cuando el mismo no se venda pero se use, consuma o almacene para su uso o consumo en Puerto Rico tributará a una tasa de 7% del precio de compra. (3) Cada persona, natural o jurídica, que efectúe pagos a otra persona por concepto de servicios tributables prestados en o fuera de Puerto Rico, según éstos se definen en este CT-2006-9 3

Subtítulo, tributará a una tasa de 7% del precio de venta. (Énfasis suplido).

Una vez presentado el Proyecto, éste se refirió a la

Comisión de Hacienda y Asuntos Financieros de la Cámara de

Representantes --en adelante, la “Comisión”-- para su

análisis e informe. Luego de celebradas las vistas

públicas correspondientes1, el 20 de junio de 2006 la

Comisión presentó su informe. En éste, recomendó la

aprobación sin enmiendas de un Sustitutivo del Proyecto de

la Cámara 2193 –-en adelante, el “Proyecto Sustitutivo”.

Dicho Proyecto Sustitutivo --hoy convertido en ley2--, en

lo pertinente dispone que:

SUBTITULO BB – IMPUESTO SOBRE VENTAS Y USO

CAPITULO 2 – IMPOSICIÓN, COBRO Y PERSONA RESPONSABLE

Sección 2401 – Impuesto sobre Ventas

(a) Se impondrá, cobrará, y pagará, a los tipos establecidos en esta sección, un impuesto sobre toda transacción de venta de una partida tributable. La aplicación del impuesto estará sujeta a las exenciones concedidas en el Capítulo 3 de este Subtítulo.

(b) La tasa contributiva será de un cinco punto cinco (5.5%) del precio de venta de la partida tributable y de transacciones combinadas. (Énfasis nuestro).

1 Según surge de la demanda presentada en el caso de epígrafe, la Comisión celebró sobre 47 vistas públicas y ejecutivas entre el 3 de diciembre de 2005 y el 24 de mayo de 2006. 2 Ley Núm. 117 del 4 de julio de 2006. CT-2006-9 4

Sección 2402 – Impuesto sobre Uso

(a) Se impondrá, cobrará, y pagará, a los tipos establecidos en esta sección, un impuesto sobre uso, almacenaje o consumo de una partida tributable en Puerto Rico.

(b) La tasa contributiva será de un cinco punto cinco (5.5%) del precio de compra de la partida tributable. (Énfasis nuestro).

Sección 2410 – Limitación para fijar impuestos

Excepto según se dispone en la Sección 6189, ningún municipio, autónomo o no, del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, podrá imponer o recaudar arbitrio o impuesto alguno sobre artículos, servicios, partidas tributables o transacciones que estén sujetos o eximidos del impuesto sobre ventas y uso establecido en este Subtítulo, según establecido en la Sección 6188 del Subtítulo F.

SUBCAPÍTULO B – REGULACIÓN DE LAS DISPOSICIONES RELACIONADAS A REPRESENTANTES CONTRIBUTIVOS ANTE EL DEPARTAMENTO

Sección 6188 – Limitación para Fijar Impuestos

Excepto según se dispone a continuación o en la Sección 6189, ningún municipio autónomo o no, del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, podrá imponer o recaudar ninguna contribución o impuesto establecido en este Código. Se exceptúan de esta disposición los arbitrios de construcción y el impuesto sobre el volumen de negocio autorizados por la Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991, según enmendada, conocida como “Ley de Municipios Autónomos” y la Ley Núm. 113 de 10 de julio de 1974, según enmendada, conocida como “Ley de Patentes Municipales”, respectivamente, cuya imposición por los municipios queda expresamente autorizada. No obstante, cuando la aplicación de la Ley de Municipios Autónomos y la Ley de Patentes Municipales, conjuntamente con la aplicación de este Código produzca una situación contributiva insostenible por infringir alguna prohibición constitucional, si dicha situación fuere sostenible mediante la imposición y cobro de una sola de las contribuciones o impuestos, prevalecerá la contribución o el impuesto fijado en este Código. (Énfasis nuestro). CT-2006-9 5

Sección 6189 – Imposición Municipal de Impuesto de Ventas y Uso al Detal

A. Se autoriza a los Municipios a imponer un impuesto sobre ventas y uso al detal de conformidad con la autorización establecida en la Sección 2410. Dicha contribución será por una tasa contributiva de un uno punto cinco (1.5) por ciento, a ser impuesta de conformidad con la misma base, exenciones y limitaciones contenidas en el Subtitulo BB del Código, excepto que tributaran [sic] sobre todos los alimentos, a ser establecida e impuesta de manera uniforme por todos los municipios de Puerto Rico mediante Ordenanza Municipal al efecto. Así mismo, se tomaran [sic] también en cuenta las áreas de campo acopado [sic] Federal como otra excepción autorizada.

La tasa del impuesto municipal de uno punto cinco por ciento (1.5) se distribuirá en forma proporcional de la siguiente manera: i. una tasa de uno punto dos por ciento (1.2) para el municipio ii. una tasa de punto uno por ciento (.1) para el Fondo de Mejoras Municipales iii. una tasa de punto dos por ciento (.2) como una aportación Municipal al Fondo General para alivios contributivos a individuos … . (Énfasis nuestro).

Así las cosas, el 21 de junio de 2006 el Proyecto

Sustitutivo fue sometido a la consideración del pleno de

la Cámara de Representantes de Puerto Rico –-en adelante,

la “Cámara de Representantes”-- y éste fue aprobado con 31

votos a favor y 18 en contra.3 En esa misma fecha, la

Cámara de Representantes envió al Senado de Puerto Rico

–-en adelante, el “Senado”-- el texto de aprobación final

3 Previo a su aprobación, algunas porciones del mismo fueron enmendadas en el Hemiciclo. Estas enmiendas en nada afectaron las disposiciones aquí en cuestión y previamente transcritas. CT-2006-9 6

del Proyecto Sustitutivo y, el 25 de junio de 2006, éste

fue aprobado por el Senado --sin enmiendas-- con 23 votos

a favor y 2 en contra.4

Concluida la votación previamente señalada, surgieron

diferencias, de conocimiento público, respecto a la tasa

contributiva que, en efecto, se impuso mediante la

referida pieza legislativa. Mientras que el Gobernador de

Puerto Rico, Hon. Aníbal Acevedo Vilá, y el Presidente del

Senado, Hon. Kenneth McClintock, entre otros, entendieron

que el Proyecto Sustitutivo impone una tasa contributiva

total de un 7%, una mayoría de los miembros de la Cámara

de Representantes expresaron que, mediante el Proyecto

Sustitutivo aprobado, se estableció un impuesto a la venta

con una tasa contributiva única y total de 5.5%,

distribuido en un 4% correspondiente al impuesto estatal y

un 1.5% correspondiente al impuesto municipal.5

El 4 de julio de 2006 el Gobernador firmó el Proyecto

Sustitutivo, según éste fue aprobado por la Cámara de

4 Dicha aprobación se emitió sin el previo informe de la Comisión de Hacienda del Senado y sin la celebración de un debate entre los miembros de dicho cuerpo. 5 Véase R. de la C. 5269 del 27 de junio de 2006 y R. Conc. De la C. 81, las cuales se emitieron con el objetivo de “reafirmar el propósito y la realidad legislativa del Sustitutivo del Proyecto de la Cámara 2193, mejor conocido como ‘Ley de Justicia Contributiva de 2006’, para evitar posibles mal interpretaciones al mismo; ratificar el establecimiento de un impuesto a la venta con una tasa única de cinco punto cinco por ciento (5.5%), distribuido en cuatro por ciento (4%) correspondiente al impuesto estatal y otro uno punto cinco por ciento (1.5%) correspondiente al impuesto municipal”. CT-2006-9 7

Representantes y el Senado el 21 y 25 de junio de 2006,

respectivamente.6 A partir de ese momento, la Rama

Ejecutiva ha tomado todas las medidas necesarias para la

imposición del impuesto estatal sobre la venta y el uso a

una tasa contributiva de 5.5%, a la cual, a partir del 15

de noviembre de 2006, se le sumará una tasa contributiva

de 1.5% correspondiente al impuesto municipal.7

Así pues, ante la inminente imposición de un impuesto

a la venta y al uso a una tasa contributiva total máxima

de 7%, Carlos Romero Barceló y Peter Muller Maldonado, en

calidad de contribuyentes afectados, y los demás

demandantes, en calidad de contribuyentes y pensionados

afectados, presentaron ante el Tribunal de Primera

Instancia, Sala de San Juan, una demanda sobre sentencia

declaratoria en contra del Estado Libre Asociado de Puerto

6 Previo a la firma del Gobernador, la Cámara de Representantes aprobó un documento titulado “Sustitutivo al Proyecto Cameral 2193 de Reforma Contributiva” con el objetivo de reconsiderar y enmendar ciertas disposiciones del Proyecto Sustitutivo dirigidas a establecer el monto de la tasa contributiva. Una notificación al respecto fue remitida al Senado, pero este cuerpo rehusó considerarla y se negó a devolver el proyecto a la Cámara de Representantes para su reconsideración. Ante las diferencias ocurridas entre ambos cuerpos legislativos, incluyendo la negativa de remitirle al Gobernador el proyecto aprobado para su correspondiente consideración y firma, el Gobernador y el Hon. José Luis Dalmau Santiago acudieron ante este Tribunal mediante recurso de mandamus. Expedimos el auto de mandamus y ordenamos la remisión del Proyecto Sustitutivo al Gobernador, según éste fue aprobado por la Cámara de Representantes y el Senado, el 21 y 25 de junio de 2006, respectivamente. Acevedo Vilá v. Aponte Hernández, res. el 3 de julio de 2006, 2006 T.S.P.R. 115. 7 Véase Reglamento 7230 del 13 de octubre de 2006. CT-2006-9 8

Rico, el Hon. Aníbal Acevedo Vila, Gobernador de Puerto

Rico, y el Hon. Juan Carlos Méndez Torres, en su capacidad

de Secretario de Hacienda. En ésta, impugnaron la

interpretación, alegadamente errónea, que la Rama

Ejecutiva pretende poner en efecto al imponer una tasa

contributiva de 5.5% para el Estado y un 1.5% para los

municipios, para un impuesto total máximo sobre ventas y

uso de un 7%.

Solicitaron que se le ordenara a los demandados

interpretar y cumplir con la Ley de la Justicia

Contributiva de 2006, en atención a la intención,

propósito e historial legislativo de la misma, a saber, el

establecimiento de un impuesto sobre ventas y uso con una

tasa única y total de un 5.5%, de cuyos recaudos el 4%

corresponde al estado y el 1.5% corresponde a los

municipios.8 A su vez, adujeron que la interpretación,

alegadamente errónea y tergiversada de la mencionada Ley

por parte del Presidente del Senado y la Rama Ejecutiva,

incide sobre la Sección 17 del Artículo III de nuestra

Constitución, la cual dispone, en síntesis, que todo

proyecto de ley para obtener rentas se originará en la

Cámara de Representantes y que el Senado podrá proponer

enmiendas o convenir en ellas. Entienden éstos que es

8 Solicitaron además la expedición, en su momento, de cualquier remedio provisional o permanente, con el objetivo de ordenarle a los demandados imponer un impuesto sobre ventas y uso a una tasa contributiva total y única de 5.5%. CT-2006-9 9

contrario al propósito constitucional allí consagrado que

el Senado y la Rama Ejecutiva puedan sustituir la

intención legislativa de la Cámara de Representantes en un

proyecto de esta naturaleza.

Una vez presentada la demanda antes esbozada y

expedidos y diligenciados los emplazamientos

correspondientes, el 31 de octubre de 2006 los demandantes

acudieron ante este Tribunal –-mediante recurso de

Certificación-- aduciendo que la intervención de este Foro

es necesaria dado el interés publico que reviste la

controversia involucrada.

Le concedimos a las partes hasta el martes, 7 de

noviembre de 2006, para que se expresaran.9 En vista de que

la controversia planteada en el presente recurso --sobre

cuál es la tasa contributiva que en realidad impone la Ley

Número 117 del 4 de julio de 2006-- es una de alto interés

público que debe ser resuelta en forma definitiva y sin

dilación alguna, ya que su fecha de vigencia es inminente;

que dicha controversia no sólo afecta, de manera directa,

el presupuesto del consumidor puertorriqueño sino que

puede afectar el crédito del Estado Libre Asociado de

Puerto Rico y, por ende, el futuro y bienestar de todos

los puertorriqueños, avalamos la solicitud de

9 Posteriormente, le concedimos el mismo término a la Cámara y al Senado de Puerto Rico para que expresaran sus respectivas posiciones. CT-2006-9 10

certificación que ante este Tribunal radicaran los

demandantes-peticionarios.

Contando con las comparecencias de las partes y las

posiciones de la Cámara de Representantes y el Senado

respecto al recurso solicitado, nos encontramos en

posición de resolverlo y procedemos a así hacerlo.

II

Aun cuando la parte demandada recurrida acepta, en su

comparecencia, la legitimación activa de los demandantes-

peticionarios y la justiciabilidad de la controversia ante

nuestra consideración, es norma reiterada que este

Tribunal, como celoso guardián de su jurisdicción, viene

obligado a considerar, motu propio o a petición de parte,

todo asunto relativo a su jurisdicción, pues no posee

discreción de asumirla allí donde no la hay. Morán Ríos v.

Martí Bardisona, res. el 5 de agosto de 2005, 2005

T.S.P.R. 110; A.A.A. v. Unión, res. el 11 de diciembre de

2002, 2002 T.S.P.R. 149. En consecuencia, y previo a

cualquier ulterior análisis, precisa analizar y determinar

si, en efecto, las partes y la controversia hoy ante

nuestra consideración cumplen con ciertos requisitos de

justiciabilidad, criterios indispensables de nuestra

jurisdicción.

Sabido es que la jurisdicción de nuestros tribunales

se limita a aquellas instancias en que pueda precisarse la

existencia de un caso o controversia, pues “los tribunales CT-2006-9 11

existen únicamente para resolver controversias genuinas

surgidas entre partes opuestas que tienen interés real en

obtener un remedio que haya de afectar sus relaciones

jurídicas”. E.L.A. v. Aguayo, 80 D.P.R. 552, 558-

559(1958). En aras de proteger dicho principio, se han

desarrollado ciertos criterios de justiciabilidad que

demarcan la facultad de los tribunales para entender en un

asunto traído ante sí. Entre éstos, la legitimación activa

de la parte que promueve el pleito y la madurez de la

controversia planteada.

A

Una parte posee legitimación activa si cumple con los

siguientes requisitos: 1) que ha sufrido un daño claro y

palpable; 2) que el daño es real, inmediato y preciso y no

uno abstracto o hipotético; 3) que existe conexión entre

el daño sufrido y la causa de acción ejercitada; y 4) que

la causa de acción surge bajo el palio de la Constitución

o de una ley. Colegio de Peritos Electricistas v. A.E.E.,

150 D.P.R. 327 (2000); Asociación de Maestros v. Arsenio

Torres, 137 D.P.R. 528 (1994); Hernández Torres v.

Hernández Colón, 129 D.P.R. 824 (1992); Hernández Agosto

v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 407 (1982); Fundación

Arqueológica v. Depto. de la Vivienda, 109 D.P.R. 387

(1980).

Resulta indispensable que el daño alegado sea uno

concreto y particular, pues un daño generalizado que el CT-2006-9 12

demandante comparta con el resto de la ciudadanía impide

la configuración de su legitimación activa para promover

el pleito. Fundación Arqueológica v. Depto. de la

Vivienda, ante. Véase, además, Warth v. Seldin, 422 U.S.

490 (1975). Acorde con este requisito, los tribunales

carecen de jurisdicción para entender en aquellas

reclamaciones en que el promovente, por su mera condición

de contribuyente, impugna un gasto del Estado, pues el

daño que éste pueda sufrir en calidad de contribuyente es

generalizado y compartido con el resto de la ciudadanía.

Véase, Frothingham v. Mellon, 262 U.S. 447 (1923).

En Puerto Rico, dicha prohibición se encuentra

regulada mediante legislación específica. Al respecto, la

Sección 3075 de la Ley de Pleitos contra el Estado, 32

L.P.R.A. § 3075, dispone:

3075. Acción del contribuyente, prohibida- Jurisdicción de los tribunales

Ningún tribunal de Puerto Rico tendrá jurisdicción para conocer, o continuar conociendo si se hubiera ya iniciado, bien en primera instancia o en grado de apelación, de ninguna acción o procedimiento en que se impugne la validez o constitucionalidad de cualquier ley o resolución de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico o de cualquier actuación de un funcionario público autorizada por ley de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico, cuando el demandante no alegue otro interés en la acción o procedimiento, ni otra capacidad para demandar, que la de ser contribuyente o representar a los contribuyentes como clase y que, como tal, sufre o pueda sufrir daños por virtud de dicha ley, resolución o actuación. CT-2006-9 13

No obstante, es de notar que la prohibición del

pleito del contribuyente no es absoluta. En el año 1968,

el Tribunal Supremo de los Estados Unidos estableció una

excepción a la norma y le reconoció legitimación activa al

contribuyente que impugne una asignación presupuestaria,

por ésta operar en violación a la cláusula de

establecimiento de la Primera Enmienda de la Constitución

Federal. Flast v. Cohen, 392 U.S. 83 (1968). Dicha

excepción fue adoptada en nuestra jurisdicción en

Asociación de Maestros v. Arsenio Torres, ante,

resolviéndose que la prohibición regulada en la Sección

3075 de la Ley de Pleitos contra el Estado adviene

inaplicable ante reclamaciones en que un contribuyente

impugna gastos públicos, por éstos operar en violación a

las cláusulas constitucionales locales contra el

establecimiento de una religión y contra el uso de fondos

públicos para el sostenimiento de escuelas privadas.

De igual forma, el Tribunal Supremo de los Estados

Unidos ha reconocido que un contribuyente tiene

legitimación activa para impugnar una ley contributiva que

determina su propia responsabilidad como contribuyente.

Véase: Bacchus Imports v. Dias, 468 U.S. 263. A esos

efectos, Laurence H. Tribe expone:

The doctrines limiting taxpayer standing furnish another example of the policy against the assertion of generalized grievances. A taxpayer of course has standing to challenge the validity or application of a taxing statute in determining his or her own tax obligation. Less obviously, in his or her capacity as a taxpayer, CT-2006-9 14

to challenge spending programs of the taxing government, on the theory –or, more candidly, the fiction- that a successful suit against such a program can result in some decrease in the litigant’s taxes. L. H. Tribe, American Constitutional Law, Third Edition-Volume One, Foundation Press, New York, 2000, pág. 421. (Énfasis nuestro).

A su vez, el Profesor Raúl Serrano Geyls nos ilustra:

La acción del contribuyente -–una forma de la “acción pública” --tiene dos vertientes. Primero, aquélla en la cual el ciudadano cuestiona su obligación de pagar o el monto de su aportación contributiva en un pleito para obtener reembolso fundado en alegadas infracciones de ley o de constitución. Segundo, aquélla en la cual la persona impugna un acto del gobierno como inconstitucional y alega, como razón para probar su interés de litigante, que él contribuye, mediante el pago de impuestos, al sostenimiento económico del acto alegadamente inconstitucional. En ese caso, el ciudadano litiga como uno de miles de contribuyentes que aportan una suma al Tesoro Público, del cual sale el dinero que se utiliza para ese gasto calificado como inconstitucional. En esa acción el litigante no sufre daño directo personal, ya que gane o pierda no se le reducirá ni se le devolverá su contribución. ... R.S. Geyls, Derecho Constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, Volumen 1, Colegio de Abogados de Puerto Rico, Instituto de Educación Práctica, Inc., 1986, pág. 132.

En el presente caso, todos los demandantes impugnan

la pieza legislativa en cuestión en calidad de

contribuyentes afectados.10 La pieza legislativa que

10 Algunos de los demandantes impugnan la pieza legislativa en controversia en calidad de pensionados afectados. Aducen que la tasa contributiva que la Rama Ejecutiva pretende imponer afecta sus respectivas finanzas personales y el poder adquisitivo de sus pensiones. A base de la doctrina previamente esbozada, entendemos que estos no poseen legitimación activa por la mera condición de (Continúa . . .) CT-2006-9 15

impugnan, sin duda alguna, es una que determina la

responsabilidad de éstos como contribuyentes. Ello implica

que bajo la doctrina establecida en Bacchus Imports v.

Dias, ante, y avalada por los tratadistas previamente

citados, los demandantes en cuestión poseen legitimación

activa para impugnar la Ley de la Justicia Contributiva de

2006, según ésta ha sido interpretada por la Rama

Ejecutiva.

En el pasado, hemos sido flexibles al interpretar los

requisitos sobre legitimación activa. Asociación de

Maestros v. Srio. del Depto. de Educación, 156 D.P.R. 754

(2002); Colegio de Ópticos v. Vani Visual, 124 D.P.R. 559

(1989). Hoy damos ejemplo de ello y avalamos en nuestra

jurisdicción la legitimación activa de un contribuyente

para impugnar una ley contributiva que determina su

responsabilidad en tal carácter. A diferencia de otros

casos en que se les ha negado legitimación activa a los

contribuyentes, aquí los demandantes no impugnan un gasto

del Estado o una asignación presupuestaria. Todo lo

contrario. Los aquí demandantes impugnan una pieza

legislativa impositiva de una contribución y la

interpretación que finalmente se le brinde a ésta incide

de modo definitivo sobre la responsabilidad contributiva

_________________________ pensionados afectados. El daño alegado es uno generalizado compartido con la ciudadanía en general, pues igual que a los pensionados, los asalariados verán afectadas sus respectivas finanzas y el poder adquisitivo de sus salarios. CT-2006-9 16

de éstos. En ello, precisamente, recae el daño real y

concreto requerido.

De ser ciertas las alegaciones esbozadas en la

demanda, y no reconocer la jurisdicción de este Tribunal

por falta de legitimación activa, éstos vendrán obligados

a asumir el pago de un impuesto sobre la venta y el uso a

una tasa contributiva alegadamente distinta a la realmente

impuesta por el legislador. Es para estas circunstancias

particulares que se ha reconocido la facultad de los

tribunales de interpretar los estatutos aprobados por la

Asamblea Legislativa.

Negarles legitimación activa a los demandantes en

calidad de contribuyentes, ante las circunstancias

particulares del presente caso, sería abdicar nuestra

función de máximo intérprete de los estatutos sin

justificación de envergadura que nos obligue a decretar

nuestra falta de jurisdicción. Resolver lo contrario

implicaría, incluso, avalar la inimpugnabilidad de

estatutos de esta naturaleza, pues aquellos a quienes más

afectan, entiéndase los contribuyentes, no tendrían

legitimación para impugnarlas.11

11 Resulta pertinente señalar que ni la Ley 117 ni el Reglamento proveen un remedio en ley para la impugnación de la contribución impuesta o el reembolso del pago hecho en exceso a la tasa contributiva establecida en el estatuto. CT-2006-9 17

Confirmada la legitimación activa de los demandantes-

peticionarios, pasamos a analizar y determinar la madurez

de la presente controversia.

B

Sabido es que la presentación prematura de una acción

también incide sobre la jurisdicción de los tribunales.

La madurez se enfoca en la proximidad temporal o

inminencia del daño alegado y debe examinarse mediante un

análisis dual: si la controversia sustantiva es una

apropiada para resolución judicial y si el daño es

suficiente para requerir adjudicación. “El factor

determinante es que la controversia esté definida

concretamente de manera que el tribunal pueda evaluarla en

sus méritos”. Marie Rexach v. Ramírez Vélez, res. el 15 de

junio de 2004, 2004 T.S.P.R. 97. “Todo lo que se necesita

para asegurar que un caso está maduro es que el evento

contemplado ... con toda probabilidad va a ocurrir”.

Comisión v. Giménez Muñoz, 109 D.P.R. 715 (1980).

El criterio de “madurez” no implica que una parte

deba esperar a que un estatuto aprobado entre en vigencia

para impugnarlo. A esos efectos, nuestro ordenamiento

ostenta, como mecanismo remedial, la sentencia

declaratoria, Regla 59 de las de Procedimiento Civil, 32

L.P.R.A. Ap. III. “La sentencia declaratoria es un

mecanismo remedial y profiláctico que permite anticipar la

dilucidación de los méritos de cualquier reclamación ante CT-2006-9 18

los tribunales, siempre y cuando exista un peligro

potencial contra el promovente”. Sánchez v. Sec. De

Justicia, 157 D.P.R. 360, 383-384 (2002).

La persona que presenta una solicitud de sentencia

declaratoria se encuentra a su vez sujeto al cumplimiento

de los criterios de legitimación activa, por lo cual,

deberá establecer la existencia o inminencia de un daño

claro y real. Sánchez v. Sec. De Justicia, ante. La

aprobación del estatuto y su eventual vigencia debe ser

definitiva, de lo contrario la causa de acción presentada

para impugnarlo no estará madura, ello por no presentar

una controversia real de naturaleza justiciable que

requiera un pronunciamiento judicial. Véase, Asociación de

Guardias Penales v. Sec. De Justicia, 87 D.P.R. 711

(1963). Impugnada oportunamente la interpretación de un

estatuto mediante un recurso de sentencia declaratoria, y

establecida la legitimación activa del promovente, la

función del tribunal se remite al alcance e interpretación

del mismo. P.P.D. v. Gobernador, 111 D.P.R. 8 (1981).

Una vez analizados los criterios antes esbozados,

somos de la opinión que la presente controversia se

encuentra madura para la correspondiente adjudicación

judicial mediante el mecanismo de sentencia declaratoria.

Es de conocimiento público que la Rama Ejecutiva ha tomado

las medidas necesarias para la imposición de un impuesto

estatal a una tasa contributiva de un 5.5%, la cual a

partir del 15 de noviembre de 2006 se unirá a una tasa CT-2006-9 19

contributiva de 1.5% correspondiente al impuesto

municipal. La reglamentación necesaria por parte del

Departamento de Hacienda ya ha sido aprobada. Sólo resta

la llegada de la fecha de vigencia de la Ley de la

Justicia Contributiva de 2006, a saber, el 15 de noviembre

de 2006, para que ésta entre en vigor, según ha sido

interpretada por la Rama Ejecutiva. Tanto la aprobación

como la vigencia de la mencionada pieza legislativa es

definitiva y su inminente aplicación reviste de concreción

y de madurez a la reclamación presentada por los

demandantes-peticionarios. Ello, unido a la legitimación

activa previamente reconocida, nos permite dedicarnos, de

lleno, a la interpretación de la Ley de la Justicia

Contributiva de 2006.

III

El Artículo 14 del Código Civil, 31 L.P.R.A. § 14,

dispone que “cuando la ley es clara y libre de toda

ambigüedad, la letra de ella no debe ser menospreciada

bajo el pretexto de cumplir su espíritu”. En virtud de

dicho mandato, al interpretar un estatuto, debemos, de

entrada, remitirnos al texto de la ley, pues cuando el

legislador se ha manifestado en lenguaje claro e

inequívoco, el texto de la ley es la expresión por

excelencia de toda intención legislativa. Véase: Ortiz

López v. Mun. de San Juan, res. el 20 de abril de 2006,

2006 T.S.P.R. 64; Departamento de Hacienda v. Telefónica CT-2006-9 20

Larga Distancia de Puerto Rico, res. el 17 de marzo de

2005, 2005 T.S.P.R. 32; Irizarry v. Johnson & Johnson, 150

D.P.R. 155 (2000); Rodríguez Rosa v. Méndez & Co., Inc.,

144 D.P.R. 734 (1999); Rojas v. Méndez & Co., 115 D.P.R.50

(1984). Debido a ello, “... cuando una ley es clara y no

es ambigua no hay necesidad de mirar más allá de la letra

en búsqueda de la intención legislativa”. Véase:

Departamento de Hacienda v. Telefónica Larga Distancia de

Puerto Rico, ante; Rosario Toledo v. Distribuidora Kikuet,

Inc., 151 D.P.R. 634 (2000). Debemos descubrir y darle

efecto a la intención expresada mediante la letra de la

ley.

En el cumplimiento de esta función, “resulta

necesario que en la interpretación se [armonicen], hasta

donde sea posible, todas las disposiciones de la ley con

el propósito de lograr una interpretación integrada,

lógica y razonable de la intención legislativa”. Matos

Matos v. Junta Examinadora de Ingenieros y Agrimensores,

res. el 20 de septiembre de 2005, 2005 T.S.P.R. 138. Las

disposiciones de una ley no deben ser interpretadas de

manera aislada, sino analizadas en conjunto tomando en

consideración integralmente todo su contexto. Véase:

Municipio de San Juan v. Banco Gubernamental de Fomento,

140 D.P.R. 873 (1996).

A la luz de las reglas de hermenéutica legal antes

esbozadas, pasamos a resolver la controversia en cuestión. CT-2006-9 21

Los peticionarios aducen, en síntesis, que el texto

de la Ley de la Justicia Contributiva de 2006 es por demás

ambiguo, razón por la cual nos remiten al historial

legislativo en busca de la “intención legislativa”. A esos

efectos, sostienen que mediante dicha Ley el legislador

tuvo la intención de establecer un impuesto a la venta con

una tasa única de 5.5%, distribuido en un 4%

correspondiente al impuesto estatal y otro 1.5%

correspondiente al impuesto municipal. No les asiste la

razón. De un análisis ponderado de la pieza legislativa en

cuestión, surge que la intención legislativa, según ésta

se encuentra expresada en el texto claro de la Ley, es la

imposición de un impuesto sobre las ventas y el uso a una

tasa contributiva total máxima de 7%. Veamos.

La Ley de la Justicia Contributiva de 2006 regula el

impuesto estatal y el impuesto municipal mediante

artículos independientes. En la Sección 2410 establece un

impuesto sobre las ventas y el uso a una tasa contributiva

base de un 5.5%. Los fondos que se obtengan por el pago

de dicho 5.5% pertenecen al Estado Libre Asociado, en

virtud de lo dispuesto en la Sección 2405 (c) del

estatuto.12 En la Sección 6189 se autoriza a los municipios

a imponer un impuesto a una tasa contributiva de 1.5%,

12 Sección 2405 (c): “... Los impuestos que se fijan por este Subtítulo advendrán fondos del Estado Libre Asociado al momento de cobrarse”. CT-2006-9 22

cuyos recaudos, por mandato de la Sección 6189 A,

corresponden a los municipios.13

A su vez, en la Sección 2406, la cual forma parte del

Subtítulo BB sobre el impuesto a las ventas y al uso, se

exime al comerciante, en casos en que sea impráctico, de

exponer por separado el precio de la venta y el impuesto

total cobrado en el recibo, factura o documento similar.

A esos efectos y para poder eventualmente calcular la suma

correspondiente al impuesto total cobrado, el Inciso (b)

de dicha Sección dispone que: “... los impuestos a ser

pagados sobre partidas tributables serán calculados

restando del total de las ventas brutas para el periodo de

reporte aplicable, el total de las ventas tributables para

el mismo periodo. Las ventas tributables se determinarán

dividiendo las ventas brutas entre un uno punto cero siete

(1.07)”. (Énfasis nuestro). Según se colige del texto, en

la ecuación a realizarse debe utilizarse como variable

1.07, la cual en estricta matemática corresponde a una

tasa contributiva total de 7%, situación o posición que,

como veremos más adelante, es aceptada por los

13 Sección 6189 A: “La tasa del impuesto municipal de uno punto cinco por ciento (1.5) se distribuirá en forma proporcional de la siguiente manera: i. una tasa de uno punto dos por ciento (1.2) para el municipio; ii. una tasa de punto uno por ciento (.1) para el Fondo de Mejoras Municipales; iii. una tasa de punto dos por ciento (.2) como una aportación Municipal al Fondo General para alivios contributivos a individuos...”. (Énfasis nuestro). CT-2006-9 23

Armonizadas las disposiciones antes expuestas,

resulta totalmente incompatible con el texto claro de la

Ley 117 entender, según aducen los demandantes-

peticionarios, que el 1.5% correspondiente al impuesto

municipal se encuentra comprendido dentro del 5.5%

establecido en la Sección 2410. Por mandato expreso de la

Sección 2405 (c), los recaudos obtenidos en pago del 5.5%

pertenecen, en su totalidad, al Estado Libre Asociado.

Por tanto, incluir el 1.5% de la Sección 6189 dentro del

5.5% de la Sección 2410, tendría el efecto de negarles a

los municipios el derecho a utilizar los fondos que la

propia Ley 117 les reconoce en la Sección 6189 A.

Sabido es que los municipios poseen una personalidad

jurídica propia e independiente a la del Estado Libre

Asociado de Puerto Rico, por lo cual, bajo ninguna regla

de hermenéutica legal aplicable, podemos concluir que el

legislador, al destinar los recaudos del 5.5% al Estado

Libre Asociado, incluyó a los municipios dentro de dicho

mandato. Ello sería darle un significado diferente a las

palabras utilizadas por el legislador.

La única interpretación integrada, lógica y

razonable, de la Ley 117 de 2006, es la imposición de un

impuesto estatal a una tasa contributiva base de 5.5%, a

la cual debe sumarse una tasa contributiva, separada e

independiente, de 1.5% correspondiente al impuesto

municipal, para una tasa contributiva total máxima de 7%. CT-2006-9 24

Dicha interpretación es una correcta en estricto

derecho, pues sabido es que las disposiciones de una ley

no deben ser interpretadas de manera aislada, sino

analizadas en conjunto tomando en consideración

integralmente todo su contexto. El texto de la citada Ley

117 es claro, por lo cual decretamos la validez de la

intención que surge de éste, sin necesidad de ir más allá

de la letra de la ley. Véase: Departamento de Hacienda v.

Telefónica Larga Distancia de Puerto Rico, ante; Rosario

Toledo v. Distribuidora Kikuet, Inc., 151 D.P.R. 634

(2000).

Incluso, la propia Cámara de Representantes

reconoció, indirectamente, la interpretación aquí

decretada. Recordaremos que, luego de aprobado el Proyecto

Sustitutivo, la Cámara de Representantes, en un intento de

reconsiderar y enmendar el texto aprobado por ambos

cuerpos legislativos, propuso añadir en el cuerpo de la

Ley 117 que el 5.5% comprende una tasa contributiva única

y total (4% para el Estado y 1.5% para los Municipios) y

eliminar de la Sección 2406 (b) el 1.07 y sustituirlo por

1.055. Ese intento no es más que un acto afirmativo de

reconocimiento de que la Ley 117, según aprobada, impone

mediante su texto una tasa contributiva total máxima de

7%.

Ahora bien, aun cuando los peticionarios aceptan que

la Sección 2406 (b) --referente a la ecuación del 1.07--

hace referencia a la tasa contributiva del 7%, alegan que CT-2006-9 25

la misma proviene del proyecto original y que dicha

Sección se mantuvo por error en el Proyecto Sustitutivo

aprobado. Aducen en apoyo a su señalamiento que en el

Reglamento 7230, mediante el artículo correspondiente a la

Sección 2406 (b), el Secretario de Hacienda utiliza como

variable el 1.055. Entienden que ello refleja el error en

la Sección 2406 (b).

No les asiste la razón. En primer lugar, sabido es

que al interpretar el texto de una ley no debemos acudir a

las razones intrínsecas que motivaron a que éste se

redactara en la forma en que lo fue. Nuestra función se

limita al texto claro de la Ley.

De otra parte, de un análisis integrado y armonioso

de las disposiciones señaladas, entendemos que la

referencia al 7% en la mencionada Sección no corresponde a

un mero error u omisión. Ello en vista de que, mientras en

la Ley de la Justicia Contributiva el legislador reguló

tanto el impuesto estatal como municipal, en el Reglamento

7230 el Secretario de Hacienda se limitó a regular el

impuesto estatal, por lo cual resulta razonable que en la

Ley la ecuación se hiciese a base de un 7%, pues

corresponde a la suma de ambas tasas contributivas

reguladas en dicha pieza.

Por el contrario, debido a que las disposiciones del

Reglamento 7230 se limitan a regular el impuesto estatal,

resulta razonable que en dicho Reglamento el Secretario de

Hacienda se limitara a incluir la variable correspondiente CT-2006-9 26

a la tasa contributiva del impuesto estatal, entiéndase,

5.5%. El propio Reglamento exceptúa el impuesto municipal

de dicha ecuación y les impone a los comerciantes la

responsabilidad de cumplir con el pago de lo impuestos

pertenecientes a los municipios.14

En fin, del texto de la Ley --el cual resulta ser la

máxima expresión de la intención legislativa-- surge

claramente que se estableció una tasa contributiva máxima

total de 7%, 5.5% correspondiente al impuesto estatal y un

1.5% correspondiente al impuesto municipal.15

14 Artículo 2406-1 (b): “... Excepto en el caso de pagos de impuestos relacionados a ventas realizadas en municipios para los cuales el Departamento actúe como cobrador y administrador centralizado, las ventas tributables se determinarán dividiendo las ventas brutas entre 1.055, quedando como responsabilidad del comerciante u operador de la máquina dispensadora el cumplimiento con su obligación, si alguna, de pago a un municipio”. 15 Aunque lo previamente expresado dispone de la presente controversia, resulta pertinente señalar que un estudio de la exposición de motivos de la Ley de la Justicia Contributiva de 2006 confirma la determinación a la que hemos llegado. Mediante la misma el legislador nos remite a los sistemas tributarios de distintas jurisdicciones de los Estados Unidos, especialmente, al sistema tributario de la Florida. A esos efectos, el legislador expresó:

“En el análisis de esta medida se consideraron los sistemas tributarios de varios estados, entre ellos, Hawaii, Nueva York y Florida. Mayormente, nuestro IVU ha seguido el modelo del impuesto sobre ventas y uso de la Florida por las siguientes razones: (i) es ampliamente conocido que por muchos años los puertorriqueños han visitado y vacacionado en el Estado de la Florida, por lo cual han experimentado el IVU fijado por la Florida; (ii) en años recientes, un número considerable de puertorriqueños se han establecido en dicho estado pero mantienen vínculos estrechos con Puerto Rico y viajan frecuentemente a la Isla y pueden compartir su (Continúa . . .) CT-2006-9 27

IV

En mérito de lo antes expuesto, resolvemos que la Ley

de la Justicia Contributiva de 2006 establece un impuesto

sobre las ventas y el uso a una tasa contributiva total

_________________________ experiencia con el IVU impuesto en Florida; y (iii) la experiencia positiva de Florida con su sistema de IVU ha permitido que no se le impongan a los individuos contribución sobre sus ingresos, logrando a su vez altos recaudos para el erario público.”

La ley contributiva del estado de la Florida, muy similar a la Ley de la Justicia Contributiva de 2006, establece un impuesto sobre las ventas y el uso mediante dos tasas contributivas separadas e independientes, una correspondiente al estado y otra correspondiente a los municipios o “counties”; al igual que en nuestra Ley contributiva, se regulan ambas tasas mediante artículos independientes. Mientras que en su Sección 212.05 establece un impuesto sobre las ventas y el uso a una tasa contributiva base de 6%, en las Secciones 212.054 y 212.055 autoriza a los municipios o “counties” a establecer un impuesto a una tasa contributiva de hasta un 1.5%.

A pesar de estar regulada mediante la misma pieza legislativa, la tasa contributiva municipal es una independiente y separada de la tasa contributiva base de 6% y la misma no se entiende comprendida dentro del 6%. “Florida has a base tax rate of 6%. Local taxes are in addition to this base rate.” State of Florida Department of Revenue, History of Local Sales Tax and Current Rates, 2006, http://taxlaw.state.fl.us. Igual estructura e interpretación recibe el estatuto contributivo del Estado de Nueva York. Véanse Artículos 28 y 29 del Tax Law del Estado de Nueva Cork, Secciones 1101-1264.

Al utilizar como modelo los sistemas tributarios antes descritos y, al igual que éstos, establecer un impuesto estatal y municipal mediante artículos independientes, la única interpretación lógica y razonable del texto de la Ley 117 es que nuestro legislador tuvo la intención de establecer un impuesto sobre las ventas y el uso mediante dos tasas contributivas separadas y distintas, y que la tasa correspondiente al impuesto municipal no se encuentra comprendida en el 5.5% establecido en la Sección 2401 de dicha Ley. CT-2006-9 28

máxima de 7%; 5.5% correspondiente al impuesto estatal y

un 1.5% correspondiente al impuesto municipal.

Se dictará Sentencia de conformidad.

FRANCISCO REBOLLO LÓPEZ Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Carlos Romero Barceló, Peter Muller, Hipólito Robles Rivera, Antonio Pino Marina y otros

vs. CT-2006-9 CERTIFICACIÓN Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Hon. Aníbal Acevedo Vilá en su capacidad de Gobernador, Hon. Juan Carlos Méndez Torres, en su capacidad de Secretario de Hacienda Demandados-recurridos

SENTENCIA

Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, se resuelve que la Ley de la Justicia Contributiva de 2006 establece un impuesto sobre las ventas y el uso a una tasa contributiva total máxima de 7%; 5.5% correspondiente al impuesto estatal y un 1.5% correspondiente al impuesto municipal.

Así lo pronunció, manda el Tribual y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri emitió Opinión de Conformidad. El Juez Asociado señor Rivera Pérez emitió Opinión Disidente. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez emitió Opinión Disidente.

Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Carlos Romero Barceló, Peter Muller, Hipólito Robles Rivera, Antonio Pino Marina y Otros Demandantes-Peticionarios vs. Estado Libre Asociado de Puerto CT-2006-9 Certificación Rico, Hon. Aníbal Acevedo Vilá en su capacidad de Gobernador, Hon. Juan Carlos Méndez Torres en su capacidad de Secretario de Hacienda

Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado SEÑOR FUSTER BERLINGERI.

San Juan, Puerto Rico, a 10 de noviembre de 2006.

Estoy conforme con la Opinión emitida por la

mayoría del Tribunal en el caso de autos. Comparto

plenamente lo que allí se dispone y los fundamentos

en que se apoya el dictamen mayoritario. No obstante,

deseo hacer hincapié brevemente en dos aspectos del

asunto ante nuestra consideración. La controversia

que aquí nos concierne sólo este Tribunal puede

resolverla con finalidad y por su importancia es

menester que no quede duda alguna sobre los sólidos

fundamentos de lo que hoy dictaminamos.

En primer lugar, debe quedar claro que lo

dispuesto en el Art. 14 del Código Civil de Puerto CT-2006-9 2

Rico, no es meramente una norma de nuestro propio sistema

legal, sino que es también un principio general de Derecho.

La norma que establece ese Artículo, de que si el texto de

una ley es claro, la letra de ésta no puede ser

menospreciada por una supuesta intención legislativa

contraria a la letra, ha sido reconocida reiteradamente en

la jurisdicción federal, incluso por el propio Tribunal

Supremo de Estado Unidos. El más alto foro judicial

americano lo ha señalado así:

“... We have stated time and again that courts must presume that a legislature says in a statute what it means and means in a statute what it says there. When the words of a statute are unambiguous, then, this first canon is also the last: ‘judicial inquiry is complete’”.

Barhart v. Sigmon Coal Co., Inc., 534 US 438, 460-62

(2002). Véase, además, Oncale v. Sundowner Offshare Servs.,

523 US 75, 79 (1998); Ratzlaf v. U.S., 510 US 135, 147-148

(1994); US v. Missouri Pac R & Co., 278 US 269, 278 (1929);

Recording Indus. Ass. of Amer. Inc. v. Verizon Internet

Servs. Inc., 351 F 2d 1229, 1237 (D.C. Cir. 2003);

Stromberg Metal Works, Inc. v. Press Mechanical, Inc., 77 F

3d 928, 931 (7th Cir. 1996); Eagle Pitcher Industries, Inc.

v. U.S. Environmental Protection Agency, 759 F 2d 922, 929

(1985).

Una reconocida autoridad en estos asuntos ha expresado

el aludido principio general de Derecho palmariamente:

“Where the terms of a statute are clear..., the legislative intent must be derived from it, even if the intent expressed conflicts with the CT-2006-9 3

purpose of the statute as set forth in committee reports.”

Norman J. Singer, 2A Sutherland Statutory Construction, §

48.6 (6th ed.)

No puede haber duda, pues, que el propio texto de la

ley, cuando éste es claro, constituye la expresión

definitiva de la intención que finalmente tuvo el

legislador. No puede invocarse otra supuesta intención

legislativa para menoscabar lo que la ley en sí

literalmente dispone de manera clara.

Lo otro que se debe enfatizar es que en cuanto a la

cuestión concreta que nos concierne en el caso de autos, el

lenguaje de la ley es claro. Por un lado, se establece un

impuesto estatal de 5.5% y por otro se faculta a los

municipios a establecer un impuesto separado de 1.5%. No

hay base alguna en el texto del estatuto para una

interpretación distinta sobre estos extremos. De hecho, el

4% de impuesto estatal invocado por las partes

peticionarias no se menciona en ningún lado de la ley, ni

siquiera indirectamente. Sencillamente, no hay referencia

alguna a un supuesto impuesto estatal de 4% en la ley en

cuestión.

Es por todo lo anterior que debemos coincidir aquí con

lo expresado por un alto foro judicial federal de manera

pertinente: CT-2006-9 4

“It is elementary in the law of statutory construction that, absent ambiguity or unreasonable result, the literal language of a statute controls and resort to legislative history is not only unnecessary but improper.”

Montgomery Charter Serv. Inc. v. Washington Metropolitan

Area Transit Comm’n, 325 F. 2d 230, 233 (D.C. Cir. 1963).

JAIME B. FUSTER BERLINGERI JUEZ ASOCIADO EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Carlos Romero Barceló y otros

Demandantes Peticionarios

v. CT-2006-009

E.L.A. y otros

Demandados Recurridos

Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor Rivera Pérez.

La Opinión Mayoritaria interpreta el alcance

de la Ley Núm. 11716, a los efectos de que faculta

al gobierno central a cobrar un cinco punto cinco

(5.5%) por ciento por concepto del IVU, a la vez

que permite que los municipios cobren un uno

punto cinco (1.5%) por ciento en virtud del

referido impuesto. Respetuosamente disentimos.

I

El 15 de noviembre de 2005, la delegación

mayoritaria de la Cámara de Representantes de

Puerto Rico, en adelante delegación mayoritaria,

compuesta por legisladores electos

16 Ley Núm. 117 de 4 de julio de 2006. CT-2006-9 2

por el Partido Nuevo Progresista, en adelante PNP, radicó el

Proyecto de la Cámara 2193, en adelante el P. de la C. 2193,

para establecer la “Ley de Justicia Contributiva de 2006.”17 El

propósito de la legislación era, entre otros, autorizar el cobro

de un siete (7%) por ciento en las ventas al detal, por concepto

del Impuesto sobre Ventas y Uso, en adelante IVU. El P. de la

C. 2193 fue referido a la Comisión de Hacienda y Asuntos

Financieros de la Cámara de Representantes, en adelante Comisión

de Hacienda, para que ésta realizara los correspondientes

estudios, análisis y recomendaciones previo a su aprobación.

Como parte de sus trabajos legislativos, la Comisión de Hacienda

realizó, entre los meses de febrero a mayo de 2006, alrededor de

treinta y cinco (35) vistas públicas para evaluar los méritos

del P. de la C. 2193.18

Luego de efectuadas las referidas vistas, el 20 de junio

de 2006, la delegación mayoritaria del PNP en la Cámara radicó

un Proyecto Sustitutivo para dejar sin efecto diversas

disposiciones contenidas en el P. de la C. 2193, en

17 Proyecto de la Cámara de Representantes Núm. 2193, Apéndice del recurso de Certificación, págs. 170-246. 18 Presentación P. de la C. 2193, Apéndice del recurso de Certificación, págs. 607-610. Depusieron los siguientes: Departamento de Hacienda, Banco Gubernamental de Fomento, Departamento de Desarrollo Económico y Comercio, Colegio de Contadores Públicos Autorizados, Asociación de Bancos de Puerto Rico, Departamento de Asuntos al Consumidor, Asociación de Industriales, Asociación de Economistas de Puerto Rico, Oficina del Comisionado de Instituciones Financieras, Cámara de Comercio de Puerto Rico, Colegio de Abogados de Puerto Rico. CT-2006-9 3

adelante Proyecto Sustitutivo.19 El Proyecto Sustitutivo

dispuso, en lo pertinente, para el cobro de un IVU total

de cinco punto cinco (5.5%) por ciento.

La Comisión de Hacienda radicó, conjuntamente con el

Proyecto Sustitutivo, un extenso Informe Positivo, mediante

el cual describía detalladamente el alcance, la intención,

así como el propósito del Proyecto Sustitutivo al establecer

un impuesto a las ventas al detal.20 Por tal razón, a las

páginas 40 y 41 del Informe, en lo pertinente, la Comisión

de Hacienda puntualizó lo siguiente:

D- Aspectos Relevantes Concluyentes sobre Reforma Contributiva

Como resultado de los análisis efectuados sobre el Proyecto de Reforma Contributiva, en adición a los cambios técnicos del cambio de un sistema de arbitrios a uno de impuestos sobre las ventas al detal (IVD), presentaremos los puntos relevantes de esta pieza legislativa. Sustituye el sistema de arbitrios por un impuesto general sobre venta al detal de 5.5% (4% para el Estado y 1.5% para los municipios). (Énfasis suplido).

E- Sobre el Impuesto a las Ventas

Luego de atendidos todos los escenarios sobre la determinación de bases del gasto de consumo (Ver tabla A y B Apéndice Económico), se fija el impuesto de Venta al Detal de la siguiente manera:

El impuesto estatal será de 4%

19 Sustitutivo al P. de la C. 2193, Apéndice del recurso de Certificación, págs. 454-603. 20 Informe Positivo sobre el Sustitutivo del P. de la C. 2193, Apéndice del recurso de Certificación, 245-454. CT-2006-9 4

(…)

El impuesto municipal será de 1.5%

El Informe Positivo de la Comisión de Hacienda, así

como el Proyecto Sustitutivo fueron sometidos al pleno de

la Cámara de Representantes para votación el 21 de junio de

2006. El Presidente de la Comisión de Hacienda, Honorable

Antonio Silva Delgado, mediante el uso de recursos

electrónicos y audiovisuales, realizó una extensa

presentación del Proyecto Sustitutivo en el hemiciclo de la

Cámara de Representantes.21 Durante la misma se presentó una

proyección a la que se denominó “Recaudo Estimado-

Total/Distribución-Estado-Municipios.” En ésta se desglosó

el recaudo estimado del IVU para el estado y los municipios

utilizando como base el cinco punto cinco (5.5%) por

ciento, que claramente se subdividió en cuatro (4%) por

ciento para el gobierno central y uno punto cinco (1.5%)

por ciento para los municipios.22

Durante el debate en el hemiciclo de la Cámara,

referente a la aprobación del Proyecto Sustitutivo, varios

legisladores de la delegación mayoritaria hicieron

referencia a un IVU total de un cinco punto cinco (5.5%)

por ciento, a la vez que rechazaron la cifra de siete (7%)

por ciento.23

21 Presentación P. de la C. 2193, Ley de Reforma Contributiva 2006, Apéndice del recurso de Certificación, págs. 604-643. 22 Íd, a la pág. 614. Véase pág. 11 de la Presentación. 23 Diario de Sesiones, Sustitutivo al P. de la C. 2193, 21 de junio de 2006, 15ta Asamblea Legislativa, págs. 60, 87, (Continúa . . .) CT-2006-9 5

Conviene repasar algunas de las expresiones de los

miembros de la delegación mayoritaria del PNP durante el

debate parlamentario, para auscultar la intención legislativa

de la mayoría parlamentaria, al aprobar el porcentaje del

IVU, contenido en el Proyecto Sustitutivo. Veamos.

El representante de la Mayoría, Honorable Jorge Navarro

Suárez, expresó lo siguiente:

“Y aquí tenemos un por ciento de un sales tax de 5.5%, lo que ustedes no creían en la campaña electoral, hicieron campaña, jugaron politiquería para echar hacia atrás su posición…” (Énfasis suplido).Pág. 60.

La Honorable Albita Rivera Ramírez, miembro de la

delegación mayoritaria, se expresó de la manera siguiente:

“Así que, es importante, amigo contribuyente que sepas, que si no te han clavado con un siete por ciento en el sales tax, es por que aquí hay una legislatura del Partido Nuevo Progresista que ha velado porque no se sigan cargando a los contribuyentes…” (Énfasis suplido). Pág. 87.

Más adelante en la discusión parlamentaria del Proyecto

Sustitutivo, la Honorable Lourdes Ramos Rivera, legisladora

electa por el PNP, se expresó en los términos siguientes:

“…buscando como gravar el bolsillo del pueblo contribuyente

con un sales tax de un siete por ciento que no se justifica…”

(Énfasis suplido). Pág. 100.

_________________________ 100, 101, 110, 111, 117, 125, Apéndice del recurso de Certificación, págs. 644-791. CT-2006-9 6

De igual manera, la referida legisladora, expresó lo

siguiente:

“Estamos hablando…también los compañeros de…ahora sí, ahora el proyecto 2193 como tenía el siete por ciento era el mejor del mundo, pero son ciegos o es que no quieren ver la realidad, había que escribir ahí un número para partir pero desde el principio se habló de que lo que intentábamos era que fuera el menor por ciento posible, ¿y cómo le explico al pueblo que le estoy quitando el 6.6 para ponerle un 7?” (Énfasis suplido). Pág. 101.

El representante de la Mayoría, Honorable Julio Román

González, expresó las palabras siguientes:

“Lo que ellos, como uno de los compañeros que nos retó para que se aprobara el 7 por ciento, y eso es el pedido del Sr. Gobernador, que le dio la notita para que lanzara ese reto a esta delegación. ¿Para qué? Para tener más dinero y seguir abusando del pueblo puertorriqueño con mayores imposiciones, como dijo otro que el siete era menos que el cuatro. Yo no he visto en ninguna matemática que un número mayor sea menor que uno…un número menor. No sé dónde está la matemática, en qué colegio se la enseñaron, pero un cuatro es un cuatro y un siete es un siete.” Pág. 110.

“Una reforma que ofrece alrededor de 500 millones de dólares en rebajas contributivas y en beneficios a la clase menesterosa de este país, y quieren el 7…y que saquen la cuenta de quiénes son los que van a pagar el 7.” (Énfasis suplido). Pág. 110. CT-2006-9 7

El representante de la delegación mayoritaria,

Honorable José Concepción Hernández, manifestó lo siguiente:

“Los que no quieren ceder y siguen en el capricho del 7 por ciento del Señor Gobernador son nuestros amigos. Yo personalmente estuve con el compañero Nelson del Valle, Sergio Ortiz y Pedrito, que fui y me reuní con el Gobernador buscando que bajara el 7 por ciento diciéndole la realidad de Puerto Rico y lo que vimos en la calle. Porque en la calle la misma iglesia que uno va es la misma iglesia que ustedes van. El mismo parque de pelota, las ligas infantiles y juveniles de pelota, de baloncesto, dondequiera… en los programas de radio, la gente no quiere el 7 por ciento.” (Énfasis suplido). Pág. 111.

En su turno, el representante de la delegación

mayoritaria, Honorable Luis Pérez Ortiz, expresó las

palabras siguientes:

“Aquí tiene la reforma señor Gobernador, y no solamente, señor Presidente, y me va a permitir hacerle estas expresiones. No es solamente hacerle llegar la reforma, que aprendan a creer, señor Presidente, en nosotros mismos. ¿Cuál es la prisa? ¿A qué le tienen ellos temor de no darle ese espacio de seis meses para aprobar el nivel de captación de ese 5.5 por ciento…” (Énfasis suplido). Pág. 117.

El legislador del PNP, Honorable Ángel Pérez Otero,

emitió las palabras siguientes:

“Yo le invito a la delegación del Partido Popular y al pueblo de Puerto Rico, que hagan sus cómputos. No tan solo [sic] en las planillas, sino también con este impuesto al consumo de 5.5, que CT-2006-9 8

definitivamente, cuando finalicen esos cómputos van a percatarse y a darse cuenta, de lo que se está aprobando por la delegación del Partido Nuevo Progresista es favorable, es beneficioso para el Pueblo de Puerto Rico.” (Énfasis suplido). Pág. 125.

El 21 de junio de 2006, luego de un extenso debate

parlamentario, el Proyecto Sustitutivo fue aprobado por la

Cámara de Representantes con treinta y un (31) votos a favor

y diez y ocho (18) en contra.24

Se desprende claramente del récord legislativo, recogido

en el Diario de Sesiones de la Cámara de Representantes de 21

de junio de 2006, que los miembros de la delegación

mayoritaria del PNP emitieron su voto bajo la creencia y el

convencimiento de que estaban aprobando un IVU total de cinco

punto cinco (5.5%) por ciento; que se habría de desglosar en

un cuatro (4%) por ciento para el gobierno central y uno

punto cinco (1.5%) para los municipios.

Por el contrario, los representantes de la delegación

minoritaria del Partido Popular Democrático, en adelante la

minoría del PPD, votaron en contra de la medida, toda vez

que la misma disponía para la imposición de un IVU total de

cinco punto cinco (5.5%) por ciento, a la vez que rechazaba

la imposición de un IVU de siete (7%) por ciento. El

Portavoz de la minoría del PPD, Honorable Héctor Ferrer

Ríos, presentó una enmienda al Proyecto Sustitutivo para

24 Apéndice del recurso de Certificación, pág. 718. CT-2006-9 9

subir el IVU de un cinco punto cinco (5.5%) por ciento a

un seis punto cinco (6.5%) por ciento.25 Se desprende del

récord legislativo que los representantes de la minoría

del PPD se oponían al Proyecto Sustitutivo, toda vez que

el mismo alteraba completamente el P. de la C. 2193,

radicado originalmente el 15 de noviembre de 2005 por la

delegación del PNP. Se oponían, en esencia, porque el

Proyecto Sustitutivo cambiaba la tasa total del IVU de un

siete (7%) por ciento, contemplado en el P. de la C. 2193,

a un cinco punto cinco (5.5%) por ciento.26

25 El Portavoz de la minoría del PPD, Honorable Héctor Ferrer Ríos, se expresó de la manera siguiente: “Segunda enmienda, en el Capítulo 2, sección 2401, en el subinciso [sic] (b), sustituir ‘5.5 por ciento’ por ‘6.5’”. Pág. 103. Asimismo, más tarde en el debate, el Portavoz de la minoría del PPD, sugirió subir la tasa del IVU de un 5.5% a un 6.5%. Por tal motivo, expresó las palabras siguientes:

“Señor Presidente, esta enmienda propuesta lo que hace es que atempera prácticamente, y soluciona el déficit presupuestario o estructural que tiene el gobierno de Puerto Rico, en un período básico de algunos tres años. Si antes de ese término se cobra el dinero suficiente y se paga, automáticamente se elimina ese uno por ciento del impuesto a la venta y se baja al 5.5. Hacemos todo lo contrario de lo que ustedes quieren hacer. Un 5.5 para subir a un 6.5…” (Énfasis suplido). Pág. 113. 26 El Honorable Ferdinand Pérez Román, miembro de la minoría del PPD, se expresó de la manera siguiente:

“Hoy, pues quizás las presiones políticas y los escenarios que se viven en la Cámara de Representantes, pues han provocado unos cambios en las posturas después de tantos meses de trabajo. Pero la realidad es que desde que (Continúa . . .) CT-2006-9 10

Quizás las expresiones más claras e ilustrativas sobre las

razones por las cuales la minoría del PPD votó en contra

del Proyecto Sustitutivo, surgen de las expresiones

vertidas por el Honorable Sergio Ortiz Quiñones,

legislador de la minoría del PPD, quien se expresó de la

forma siguiente:

“Y aquí también hay que recordar que hubo en un momento dado que estaban a favor de un 7 por ciento, y de la noche a la mañana, en un 4 o un 5.5, y siguieron bajando.” Pág. 73. (Énfasis suplido).

Se desprende también del historial legislativo del

Proyecto Sustitutivo que en todo momento la minoría del

PPD entendía que el IVU, contenido en el Proyecto

_________________________ se radicó el Proyecto el 15 de noviembre, por la Mayoría del PNP, que tenía como base un 7 por ciento… eso no lo inventó nadie. No se lo inventó el Partido Popular, fue el Proyecto que ustedes radicaron. Después que se empezó a elaborar y a discutir ese Proyecto, el 2193, el 16 de enero, el Ejecutivo presentó su Proyecto de enmiendas….La verdad es, que después de tantos meses de trabajo analizando los dos Proyectos, cogieron los dos Proyectos, los echaron a la borda y sacaron un nuevo Proyecto. Después de meses y meses de ponencias, de semanas de trabajo, de esfuerzo de horas allí, hoy estamos discutiendo otra cosa totalmente distinta a lo que los deponentes presentaron. Es más, básicamente tendríamos que hacer vistas nuevamente del Proyecto que radican hoy porque no tiene nada de lo que radicaron el 15 de noviembre, que era el 2193. Es un Proyecto totalmente distinto.” Pág. 57. (Énfasis suplido). CT-2006-9 11

proveía para el cobro de un impuesto total de

cinco punto cinco (5.5%) por ciento. Asimismo, los

legisladores de la minoría del PPD expresaron su deseo de

imponer un IVU de siete (7%) por ciento para alegadamente

darle alivios contributivos al pueblo.

El Proyecto Sustitutivo quedó aprobado con el

lenguaje siguiente:

Sección 2401- Impuesto sobre ventas

(a) Se impondrá, cobrará y pagará, a los tipos establecidos en esta sección, un impuesto sobre toda transacción de venta de una partida tributable en Puerto Rico. La aplicación del impuesto estará sujeta a las exenciones concedidas en el Capítulo 3 de este subtítulo.

(b) La tasa contributiva será de un cinco punto cinco (5.5%) por ciento del precio de venta de la partida tributable y de transacciones combinadas. (Énfasis suplido).

Sección 2402- Impuesto sobre Uso

(a) Se impondrá, cobrará y pagará, a los tipos establecidos en esta sección, un impuesto sobre uso almacenaje o consumo de una partida tributable en Puerto Rico.

(b) La tasa contributiva será de un cinco punto cinco (5.5%) por ciento del precio de compra de la partida tributable. (Énfasis suplido).

Sección 2410- Limitación para fijar Impuestos CT-2006-9 12

Excepto según se dispone en la Sección 6189, ningún municipio, autónomo o no, del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, podrá imponer o recaudar arbitrio o impuesto alguno sobre artículos, servicios, partidas tributables, o transacciones que estén sujetos o eximidos del impuesto sobre ventas y uso establecido en este Subtítulo, según establecido en la sección 6188 del Subtítulo F.

Sección 6188- Limitación para fijar Impuestos

Excepto según se dispone a continuación o en la Sección 6189, ningún municipio, autónomo o no, del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, podrá imponer o recaudar ninguna contribución o impuesto establecido en este Código.

Sección 6189- Imposición Municipal de Impuesto de Ventas y Uso al Detal

A. Se autoriza a los Municipios a imponer un impuesto sobre ventas y uso al detal de conformidad con la autorización establecida en la Sección 2410. Dicha contribución será por una tasa contributiva de un uno punto cinco (1.5%) por ciento, a ser impuesta de conformidad con la misma base, exenciones y limitaciones contenidas en el Subtítulo BB del Código… (Énfasis suplido).

Así las cosas, el 21 de junio de 2006, la Cámara de

Representantes envió al Senado de Puerto Rico, en adelante

el Senado, el Proyecto Sustitutivo aprobado. El mismo fue

referido a la Comisión de Hacienda del Senado, en adelante

Comisión del Senado. El Presidente del Senado, Honorable

Kenneth McClintock Hernández, en adelante Presidente del

Senado, relevó a la Comisión del Senado de los trámites CT-2006-9 13

legislativos referentes al Proyecto Sustitutivo. Por tal

motivo, dicha Comisión no produjo un informe con

recomendaciones, debates o análisis en torno al referido

proyecto.

El 25 de junio de 2006, el Presidente del Senado

sometió a votación el Proyecto Sustitutivo en dicho cuerpo

legislativo. Ese mismo día, esto es, el 25 de junio de

2006, el Senado aprobó, sin debate, enmiendas y sin informe

de la Comisión del Senado, el Proyecto Sustitutivo con

veinte y tres (23) votos a favor y dos (2) en contra.27 Los

miembros del Senado votaron por el Proyecto Sustitutivo

tal como lo había aprobado la Cámara de Representantes. En

vista de que la Comisión del Senado no produjo un informe,

ni se llevó a cabo un debate legislativo, el historial

donde se plasmó la intención legislativa, al aprobar el

Proyecto Sustitutivo, es el debate vertido en el hemiciclo

de la Cámara de Representantes.

El 27 de junio de 2006, el Gobernador de Puerto Rico,

Honorable Aníbal Acevedo Vilá, en adelante el Gobernador,

manifestó que interpretaba el Proyecto Sustitutivo como

uno que establecía un IVU de cinco punto cinco (5.5%) por

ciento para el gobierno central, a la vez que proveía para

el cobro de un impuesto municipal de un uno punto cinco

(1.5%) por ciento. Asimismo, el Gobernador expresó que

coincidía con la interpretación hecha por el Senado, a los

27 Demanda presentada por los peticionarios ante el Tribunal de Primera Instancia el 30 de octubre de 2006, Apéndice del recurso de Certificación, pág. 9. CT-2006-9 14

efectos de que el Proyecto Sustitutivo aprobado proveía

para el cobro de un IVU de siete (7%) por ciento,

desglosado en un cinco punto cinco (5.5%) para el gobierno

central y uno punto cinco (1.5%) por ciento a nivel

municipal.28

El 28 de junio de 2006, previo a que el Proyecto

Sustitutivo se convirtiera en ley con la firma del

Gobernador, la Cámara de Representantes aprobó dos (2)

Resoluciones reafirmando su intención legislativa al

aprobar el Proyecto Sustitutivo. Reiteraron que el IVU

aprobado proveía para el cobro de un cinco punto cinco

(5.5%) por ciento total, desglosado en un cuatro (4%) por

ciento para el gobierno central y un uno punto cinco

(1.5%) para los municipios.29

El 4 de julio de 2006, el Gobernador firmó el Proyecto

Sustitutivo, convirtiéndose el mismo en la Ley Núm. 117 de

4 de julio de 2006.

El 13 de octubre de 2006, el Secretario de Hacienda,

Honorable Juan Carlos Méndez, en adelante el Secretario,

promulgó el Reglamento administrativo, en adelante el

28 “Fortaleza coincide con interpretación en el Senado” Periódico Primera Hora, 27 de junio de 2006, pág. 9, Apéndice del recurso de Certificación, pág. 959; “Reforma Firmada” Periódico El Vocero, miércoles 5 de julio de 2006, pág. 6, Apéndice del recurso de Certificación, pág. 1130. 29 R. de la C. 5269 y R. Conc. de la C. 81, Apéndice del recurso de Certificación, págs. 960-963. CT-2006-9 15

Reglamento, que autoriza al gobierno central a cobrar un

cinco punto cinco (5.5%) por ciento por concepto del IVU.30

Ante tal actuación, el 30 de octubre de 2006, los

peticionarios presentaron una demanda en el Tribunal de

Primera Instancia, Sala Superior de San Juan, contra el

Gobernador y el Secretario. Alegaron que éstos hicieron

una interpretación errónea y tergiversada del Proyecto

Sustitutivo, que luego se convirtió en la Ley Núm. 117,

supra, mediante la cual pretenden imponer el cobro de un

cinco punto cinco (5.5%) por ciento, por concepto del IVU

a nivel estatal. Alegan, entre otras cosas, que el

Proyecto Sustitutivo, así como el récord legislativo del

debate de aquel proyecto, dejó claramente establecido que

se aprobaba un IVU a nivel estatal de cuatro (4%) por

ciento y el uno punto cinco (1.5%) por ciento a nivel

municipal.31 Ese mismo día presentaron ante este Tribunal

un Recurso de Certificación para que atendamos la

controversia trabada ante el foro primario.

Mediante Resolución de 31 de octubre de 2006, le

concedimos a las partes un término de siete (7) días para

que se expresen sobre los méritos de la acción presentada

originalmente ante el Tribunal de Primera Instancia.

Asimismo, ordenamos a que se expresaran sobre la

30 Reglamento del Departamento de Hacienda para implantar las disposiciones del Subtítulo BB-Impuesto sobre Ventas y Uso-, Apéndice del recurso de Certificación, págs. 38-170. 31 Demanda presentada por los peticionarios ante el Tribunal de Primera Instancia el 30 de octubre de 2006. CT-2006-9 16

legitimación activa de los peticionarios para instar el

recurso de epígrafe.

El Procurador General compareció en representación

del Gobernador y el Secretario. Alegó, entre otras cosas,

que la Ley Núm. 117, supra, no adolece de ambigüedad.

Indicó que el texto de la referida ley es claro y que,

ante esta situación, no se debe acudir a la intención

legislativa, de conformidad con las reglas de

hermenéutica, para interpretar el alcance del estatuto.

Reseñó que la referida ley establece expresamente el cobro

de una tasa porcentual de cinco punto cinco (5.5%) por

ciento para el gobierno central, separada y distinta, del

uno punto cinco (1.5%) por ciento, por concepto del IVU

municipal. Puntualizó que la Ley Núm. 117, supra, no debe

ser interpretada a la luz del debate en el hemiciclo de la

Cámara de Representantes ya que las expresiones de

“algunos legisladores” no pueden sustituir el texto de la

ley, aprobada sin enmiendas por la Cámara y el Senado, y

firmada por el Gobernador.

Alegó, además, que las secciones 2401 y 2402, supra,

contenidas en la Ley Núm. 117, supra, disponen para el

cobro de un IVU de cinco punto cinco (5.5%) por ciento a

ser cobrado por el Estado Libre Asociado. Señaló que la

tasa porcentual de las referidas secciones no incluyen la

tasa porcentual de uno punto cinco (1.5%) por ciento

municipal, provista por las secciones 6188 y 6189, supra,

de la referida ley. Indicó que los argumentos presentados

por los peticionaros no logran crear dudas en torno a la CT-2006-9 17

letra de la ley ya que el texto de la misma constituye la

expresión por excelencia de la intención legislativa.

Argumenta, además, que la intención legislativa de un

solo cuerpo legislativo no puede atribuírsele al otro, o al

Gobernador, toda vez que el Senado aprobó la Ley Núm. 117,

supra, conforme al texto de la misma, mientras que el

Gobernador firmó la referida ley exclusivamente a partir

del texto contenido en el estatuto. Indicó que ni los

Senadores, ni el Gobernador tuvieron ante sí las

expresiones del debate legislativo, efectuado en la Cámara

de Representantes, referente a la aprobación de la Ley Núm.

117, supra. Por otro lado, esgrimió que el Proyecto

Sustitutivo, supra, no cambió radicalmente el P. de la C.

2193, sino que meramente separó, con mayor claridad, las

tasas porcentuales del IVU entre el gobierno central y los

municipios. Finalmente, señaló que interpretar la referida

legislación a los efectos de que impone un IVU total de

cinco punto cinco (5.5%) por ciento traería consecuencias

nefastas para la economía del país, toda vez que las

proyecciones económicas gubernamentales se han efectuado a

base de un IVU total de siete (7%) por ciento.32

Por su parte, los peticionarios de epígrafe alegaron

que el Reglamento aprobado por el Secretario es nulo, toda

vez que provee para el cobro de un IVU de cinco punto cinco

(5.5%) por ciento a nivel estatal, desvirtuando el mandato

32 Alegato de las Partes Recurridas, págs. 11-45. CT-2006-9 18

legislativo, que provee para el cobro de un cuatro (4%) por

ciento.

Alegaron, en síntesis, que el texto de la Ley Núm. 117,

supra, provoca confusión y dudas sobre su alcance y

aplicación. Intimaron que la interpretación de una ley en

forma contraria a la intención del legislador constituye una

usurpación de las prerrogativas de la rama legislativa.

Arguyeron que la referida ley no faculta a los municipios a

cobrar un IVU separado y distinto al cinco punto cinco (5.5%)

por ciento del gobierno central. Indicaron que durante todo

el trámite legislativo, esto es, durante las vistas públicas

realizadas por la Comisión de Hacienda, el Informe Positivo

preparado por ésta, el debate en el hemiciclo de la Cámara de

Representantes, se discutió la aprobación de un IVU total de

cinco punto cinco (5.5%) por ciento. Sostuvieron que, ante

este escenario, se debe acudir a la intención legislativa

para auscultar la voluntad del legislador al aprobar una ley.

Puntualizaron que del debate realizado en la Cámara de

Representantes se desprende la intención indubitada de la

delegación mayoritaria de aprobar un IVU total de cinco punto

cinco (5.5%) por ciento.

Por otra parte, señalaron que, en casos de dudas, los

estatutos que imponen contribuciones deben interpretarse de

manera restrictiva en contra del gobierno y a favor del

contribuyente. Precisaron que, cuando el propósito de

imponer una contribución no es claro, la duda se resuelve a

favor de la no imposición de la misma. Arguyeron, además, CT-2006-9 19

que después de un extenso estudio del P. de la C. 2193,

supra, que proveía para el cobro de un IVU total de siete

(7%) por ciento, la Comisión de Hacienda precisó la

necesidad de incluir innumerables enmiendas al mismo. En

consecuencia, indicaron, se presentó el Proyecto Sustitutivo,

supra, cambiando la tasa autorizada del IVU de un siete por

ciento (7%) a un cinco punto cinco (5.5%) por ciento total.

Finalmente, esbozaron que, debido a que el Senado aprobó el

Proyecto Sustitutivo, supra, sin debate legislativo, informes

o enmiendas, el mismo quedó aprobado tal como lo había

aprobado la Cámara, esto es con un IVU total de cinco punto

cinco (5.5%) por ciento.33

La Cámara de Representantes presentó su posición en

torno al porcentaje aprobado por concepto del IVU,

contenido en la Ley Núm. 117, supra.34 En su alegato,

indicaron, entre otras cosas, que el Proyecto Sustitutivo,

supra, disponía para el cobro de un IVU total de cinco

punto cinco (5.5%) por ciento. Asimismo, precisaron que el

texto de la Ley Núm. 117, supra, es susceptible de diversas

interpretaciones. No obstante, arguyeron que en ausencia de

un lenguaje claro en el texto de la ley, se debe

recurrir a la intención legislativa y al historial del

Proyecto Sustitutivo para conocer el verdadero propósito

33 “Escrito Exponiendo la Posición de los Peticionarios”, págs. 18-34, presentada ante nos el 7 de noviembre de 2006. 34 El 1 de noviembre de 2006, la Cámara de Representantes presentó una “Solicitud de Intervención y/o Comparecencia como Amicus Curiae.” El 2 de noviembre de 2006, le concedimos a la Cámara y al Senado un término de siete (7) días para que expresaran su posición por escrito. CT-2006-9 20

del legislador. Reiteraron que cuando surgen dudas sobre el

alcance de una ley que impone contribuciones, la

interpretación debe favorecer al ciudadano. Intimaron que el

Gobernador y el Secretario se extralimitaron en sus

facultades al interpretar, acomodaticiamente, el alcance del

Proyecto Sustitutivo, supra. Puntualizaron que, toda vez que

el Senado aprobó el referido Proyecto sin debates, informes o

enmiendas, la intención legislativa de la Cámara de

Representantes quedó inalterada. Alegaron, además, que con

sus actuaciones, el Gobernador y el Secretario han usurpado

las prerrogativas de la Rama Legislativa. Solicitan que se

declare nulo el Reglamento promulgado por el Secretario, en

virtud del cual se faculta al gobierno central al cobro de un

cinco punto cinco (5.5%) por ciento, por concepto del IVU.

Sostienen que el Proyecto Sustitutivo, supra, que luego se

convirtió en la Ley Núm. 117, supra, provee, conforme a la

intención legislativa, para el cobro de un cuatro (4%) por

ciento de IVU para el gobierno central.35 Finalmente,

expresaron que, de conformidad con la Constitución de Puerto

Rico, es la Cámara de Representantes el cuerpo legislativo

donde se originan las medidas para obtener rentas e imponer

contribuciones.36 En consecuencia, intimaron, la intención

legislativa de ese cuerpo es determinante al momento de

interpretar estatutos que imponen contribuciones.

35 Íd. 36 1 L.P.R.A., Documentos Históricos. CT-2006-9 21

Por otro lado, el 6 de noviembre de 2006, el Banco

Gubernamental de Fomento, en adelante BGF, presentó una

“Solicitud de Autorización para comparecer como Amicus

Curiae.” El BGF presentó una diversidad de argumentos por

los cuales entendía se debía interpretar la Ley Núm. 117,

supra, a los efectos de que autoriza el cobro de un IVU total

de siete (7%) por ciento. Fundamentó sus alegaciones en el

hecho de que las proyecciones económicas, presentadas por el

Gobierno a distintos inversionistas, así como a las agencias

acreditadoras calificadoras del crédito del Gobierno de

Puerto Rico, se basan en la entrada en vigor de un IVU total

de siete (7%) por ciento. Intima que, de interpretarse que

la referida legislación provee para el cobro de un IVU total

de cinco punto cinco (5.5%) por ciento, se lastimaría

severamente la economía del país. Arguye que tal

determinación podría tener repercusiones nefastas en las

finanzas del país, así como en la emisión de deuda pública,

mediante bonos, del Gobierno de Puerto Rico. 37

A la luz del Proyecto Sustitutivo, el Informe Positivo

de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Representantes, la

presentación audiovisual que hiciera el Presidente de la

Comisión de Hacienda, Honorable Antonio Silva Delgado, a

todos los legisladores, las expresiones de éstos durante el

debate del Proyecto Sustitutivo, así como la votación final

aprobando la pieza legislativa, concluimos que el lenguaje

37 Memorando de Comparecencia Especial del Banco Gubernamental de Fomento para Puerto Rico, págs. 1-25. CT-2006-9 22

aprobado en el estatuto, disponiendo para el cobro de un IVU

total de siete (7%) por ciento, constituye un error de

redacción en el texto de la ley.

Coincidimos con lo expresado por la Mayoría en cuanto a

la legitimación activa de los peticionarios, así como con las

expresiones referentes a la madurez del recurso ante nuestra

consideración.

A. Aplicación de las Reglas de Hermenéutica en la

interpretación de estatutos.

Dentro de nuestra forma republicana de gobierno tenemos

el deber de interpretar las leyes y despejar las lagunas que

puedan existir en las mismas, utilizando como guía la

intención del legislador.38

Por tales motivos hemos manifestado que es norma firme

de hermenéutica que la letra clara de una ley es la mejor

expresión de su espíritu.39

El artículo 14 del Código Civil de Puerto Rico dispone

lo siguiente: “cuando la ley es clara y libre de toda

ambigüedad, la letra de ella no debe ser menospreciada bajo

el pretexto de cumplir su espíritu.”40 Del lenguaje de este

estatuto se colige que la ley está sujeta a ser

interpretada, limitando tal interpretación, en algunos

38 Alejandro Rivera v. E.L.A., 140 D.P.R. 538, 545 (1996). 39 Santiago v. Supte. Policía de P.R., 151 D.P.R. 511 (2000); Alejandro Rivera v. E.L.A., supra; Meléndez v. Tribunal Superior, 90 D.P.R. 656 (1964). 40 31 L.P.R.A. sec. 14. CT-2006-9 23

casos, a lo que surja del texto claro de la misma. No

obstante, el artículo 19 del Código Civil de Puerto Rico,

reconoce que el espíritu de la ley, reflejado en la intención

legislativa, es la mejor herramienta para encontrar el

verdadero sentido de una ley.41 El espíritu de la ley juega

un papel fundamental en la interpretación de un estatuto. La

intención del legislador al aprobar una ley es tan importante

que hemos establecido que si la letra de una ley está en

contraposición de su espíritu, claramente establecido en el

historial legislativo, prevalecerá el espíritu de la ley.42

Hemos resuelto que la función de los tribunales es

interpretar la ley y no juzgar la sabiduría del legislador

al aprobarla.43 Al interpretar un estatuto, la intención

legislativa debe ser buscada en el lenguaje usado en él,

con la ayuda que permiten las reglas de hermenéutica legal.

Al descargar nuestra función de interpretar una disposición

particular de un estatuto debemos siempre considerar cuáles

fueron los propósitos perseguidos por la Asamblea

Legislativa al aprobarlo, de manera que nuestra

interpretación asegure la efectividad de la intención que

41 Íd, sec. 19. 42 Sucn. Alvarez v. Srio. de Justicia, 150 D.P.R. 252 (2000); Pueblo v. Zayas Rodríguez, 147 D.P.R. 530 (1999); Figueroa v. Díaz, 75 D.P.R. 163 (1953). 43 Alonso García v. S.L.G., 155 D.P.R. 91 (2001); Famanina v. Corp. Azucarera de P.R., 113 D.P.R. 654 (1982). CT-2006-9 24

lo anima.44 Hemos expresado anteriormente que la literalidad

de una ley puede ser ignorada por los tribunales cuando ella

es claramente contraria a la verdadera intención o propósito

legislativo.45 El tribunal debe rechazar una interpretación

literal y forzada de un texto legal que conduzca a un

resultado que no puede haber sido el que intentó el

legislador. La letra de la ley no puede ser seguida

ciegamente en casos que no caen dentro de su espíritu.46

Los tribunales debemos siempre considerar cuáles fueron

los propósitos perseguidos por la Asamblea Legislativa al

aprobar una legislación, de manera que su interpretación

asegure la efectividad de la intención legislativa.47

Por tal razón, si los tribunales interpretan la ley en

forma contraria a la evidente intención del legislador, se

estarían usurpando las prerrogativas de la rama legislativa.48

B. Prerrogativas de la Rama Legislativa.

44 Irizarry v. J & J Cons. Prods., Co., Inc., 150 D.P.R. 155 (2000); Dorante v. Wrangler of P.R., 145 D.P.R. 408 (1998); Vázquez v. A.R.P.E., 128 D.P.R. 513 (1991). 45 Pueblo v. Zayas Rodíguez, supra; Otero de Ramos v. Srio. de Hacienda, 156 D.P.R. 876 (2002). 46 Íd. 47 J.P. v. Frente Unido I, 2005 T.S.P.R. 17, 2005 J.T.S. 122, 155 D.P.R.____ (2005). 48 Íd.; Alejandro Rivera v. E.L.A., supra. CT-2006-9 25

En la esfera administrativa, la ley es la fuente legal o

el medio que le confiere el poder a una agencia

administrativa para velar por el cumplimiento de su ley

habilitadora.49 La ley habilitadora es el mecanismo legal que

autoriza y delega a la agencia administrativa los poderes

para que actúe conforme al propósito perseguido en dicha

ley.50 En nuestra función revisora de reglamentos

administrativos no podemos perder de perspectiva que un

reglamento promulgado para implementar la ejecución de una

ley puede complementarla, pero no estar en conflicto con

ésta.51 Si el reglamento está en conflicto con la ley

habilitadora que permite y promueve su creación, la

disposición reglamentaria tiene que ceder ante el mandato

legislativo.52 Por tal motivo, hemos manifestado que un

reglamento es nulo si claramente está en conflicto o en

contra de la ley.53 Bajo la doctrina de delegación de

poderes, el organismo administrativo goza de las funciones

que se le han encomendado legislativamente.54 En ausencia de

un mandato legislativo expreso o implícito, aquella

49 J.P. v. Frente Unido I, supra; Caribe Comms., Inc. v. P.R.T.Co., 157 D.P.R. 203 (2002). 50 Íd. 51 Íd.; Pérez v. Com. Rel. Trab. Ser. Pub., 158 D.P.R. 180 (2002); Asoc. Fcias. Com. V. Depto. De Salud, 156 D.P.R. 105 (2002); P.S.P. v. Comisión Estatal de Elecciones, 110 D.P.R. 400, 409 (1980). 52 J.P. v. Frente Unido I, supra. 53 Íd; P.S.P. v. Comisión Estatal de Elecciones, supra. 54 Caribe Comms., Inc. v. P.R.T.Co., supra. CT-2006-9 26

actuación administrativa que no obedezca el poder conferido

es una actuación ultra vires de la agencia administrativa.55

Una agencia administrativa no puede asumir jurisdicción sobre

situación alguna que no esté autorizada por ley; es decir, ni

la necesidad, ni la utilidad, ni la conveniencia, pueden

sustituir al estatuto en cuanto a fuente de poder de una

agencia administrativa. Es por ello que cualquier duda en

cuanto a la existencia de dicho poder debe resolverse en

contra del ejercicio del mismo.56

Cuando el texto de una ley es inconsistente y está en

conflicto con la clara y manifiesta intención legislativa,

plasmada en un extenso historial legislativo, prevalecerá tal

intención. El debate vertido en el hemiciclo de la Cámara de

Representantes, durante la aprobación del Proyecto

Sustitutivo, dejó establecida la clara y manifiesta intención

legislativa de aprobar un IVU total de cinco punto cinco

(5.5%) por ciento.

Los miembros de la delegación mayoritaria rechazaron en

todo momento la aplicación de un IVU total de siete (7%) por

ciento. De igual manera, el Informe radicado conjuntamente

con el Proyecto Sustitutivo, así como la presentación

realizada por el Presidente de la Comisión de Hacienda,

Honorable Antonio Silva Delgado, establecieron claramente que

se estaba considerando un IVU total de cinco

55 Acevedo v. Mun. de Aguadilla, 153 D.P.R. 788 (2001); Misión Ind. P.R. v. J.P., 146 D.P.R. 64 (1998). 56 Raimundi Meléndez v. Productora de Agregados, 2004 T.S.P.R. 106, 2004 J.T.S. 106, 162 D.P.R. ____ (2004). CT-2006-9 27

punto cinco (5.5%) por ciento, desglosado en un cuatro (4%)

por ciento para el gobierno central y un uno punto cinco

(1.5%) por ciento para los municipios. Por otra parte, se

desprende del récord legislativo que la minoría del PPD

intentó, sin éxito, subir el IVU total de un cinco punto

cinco (5.5%) por ciento a un seis punto cinco (6.5%) por

ciento. Asimismo, las expresiones de los legisladores de

minoría dejaron claramente establecido que el Proyecto

Sustitutivo había alterado, en su totalidad, el P. de la C.

2193, radicado en noviembre de 2005, que proveía para el

cobro de un IVU total de siete (7%) por ciento. Finalmente,

la delegación minoritaria reconoció que el Proyecto

Sustitutivo bajaba el IVU total de un siete (7%) por ciento a

un cinco punto cinco (5.5%) por ciento.57

En vista de lo anterior, resulta forzosa la conclusión

que el texto de la ley, según quedó redactado, en cuanto

dispone sobre un IVU total de siete (7%) por ciento, es un

error de redacción.58

El Reglamento promulgado por el Secretario de Hacienda

dispone para el cobro de un IVU a nivel estatal de un cinco

punto cinco (5.5%) por ciento. Tal Reglamento es contrario a

derecho. La Asamblea Legislativa aprobó el cobro de un

57 Véanse las págs. 5-12 de esta Opinión. 58 En Pueblo v. Alvarez Rodríguez, 154 D.P.R. 566 (2001), expresamos lo siguiente: “Solamente haremos interpretaciones que divergen del texto claro de la ley, como la que hicimos en Pueblo v. Zayas Rodríguez, supra, en los casos extraordinarios en los cuales resulte forzoso concluir del historial legislativo que la Legislatura ha cometido un error accidental de redacción.” (Énfasis suplido). CT-2006-9 28

IVU total de cinco punto cinco (5.5%) por ciento, donde

solamente se faculta al gobierno central al cobro de un

cuatro (4%) por ciento.

Legitimar el Reglamento aprobado por el Secretario

lesionaría los principios más fundamentales de nuestro

sistema republicano de gobierno. Validar tal actuación no

sólo infringe las prerrogativas de la Legislatura, sino que

violenta la separación de poderes de nuestro ordenamiento

constitucional.

Concluimos que el Reglamento aprobado por el Secretario

es nulo por ser contrario al poder que le delegó la Asamblea

Legislativa, en virtud de la Ley Núm. 117, supra.

C. Interpretación de estatutos contributivos.

Recientemente tuvimos la oportunidad de atender una

controversia que versaba, en esencia, sobre la interpretación

de estatutos contributivos.59 En aquella ocasión expresamos

lo siguiente:

“En la interpretación de estatutos que imponen contribuciones, es la práctica establecida no extender sus disposiciones, por implicación, más allá del claro alcance del lenguaje usado, o ampliar su radio de manera que comprenda materias que no han sido específicamente señaladas. En caso de duda, se interpretan estrictamente en contra

59 BBC Realty v. Secretario Hacienda, 2005 T.S.P.R. 186, 2005 J.T.S. 191, 166 D.P.R.____ (2005). CT-2006-9 29

del Gobierno y a favor del 60 ciudadano.” (Énfasis suplido).

De igual manera, determinamos que es un principio

cardinal que la legislación contributiva no se interpreta

en forma extensiva, sino que debe interpretarse en forma

justa y a tenor con sus propios y expresos términos.61 En

BBC Realty v. Secretario Hacienda, supra, concluimos,

guiados por las reglas de hermenéutica, que cuando una ley

que impone contribuciones, impuestos, o arbitrios no

advierta sobre la intención del legislador, la misma se

debe interpretar restrictivamente en contra del Estado y a

favor del ciudadano. Puntualizamos que la interpretación

restrictiva de estatutos contributivos se limita únicamente

a aquellas instancias en las que el Estado pretende

imponerle al ciudadano el cobro de una contribución,

impuesto o arbitrio.62 Reafirmamos que los estatutos que

imponen contribuciones deben interpretarse de una forma

justa, para así cumplir con sus propios y expresos

términos. Obrar de otra manera violentaría principios

básicos, de raíces firmes en nuestra jurisprudencia y en

nuestro ordenamiento jurídico. Cuando el propósito de

60 El Más Alto Foro Federal determinó que, ante la duda sobre la procedencia de una contribución, la misma debe resolverse a favor del ciudadano; Gould v. Gould, 245 U.S. 151 (1917). 61 BBC Realty v. Secretario Hacienda, supra; Talcott Inter- Amer Corp. v. Registrador, 104 D.P.R. 254 (1975). 62 Central Coloso v. Descartes, Tes., 74 D.P.R. 481, 486 (1953); Plácido Longo & Cía. v. Sancho, 50 D.P.R. 160 (1936). CT-2006-9 30

imponer una contribución no es claro, la duda debe resolverse

a favor de la no imposición de la misma.63

Concluimos que el texto de la Ley Núm. 117, supra, es

inconsistente y está en conflicto con la clara y manifiesta

intención legislativa de aprobar un IVU total de cinco punto

cinco (5.5%) por ciento. Ante tal situación, no podemos

avalar que se interprete tal legislación en perjuicio del

ciudadano y a favor del Gobierno. El cobro de un IVU de

cinco punto cinco (5.5%) por ciento para el gobierno central,

sumado al uno punto cinco (1.5%) por ciento a nivel

municipal, para un total de siete (7%) por ciento, es

claramente más perjudicial para el ciudadano que el cobro de

un IVU total de cinco punto cinco (5.5%) por ciento.

A tenor con el mandato legislativo, resulta procedente

el cobro de un IVU total de cinco punto cinco (5.5%) por

ciento, del cual cuatro (4%) por ciento corresponde al

gobierno central y uno punto cinco (1.5%) por ciento a los

municipios.

La decisión de la Mayoría desvirtúa la clara y

manifiesta intención legislativa de la Cámara de

Representantes que, a su vez, es el cuerpo obligado por el

Artículo 3, sección 17 de la Constitución de Puerto Rico,

supra, a originar medidas de recaudo. Ignora el historial

legislativo que existe en torno a la Ley Núm. 117, supra,

toda vez que el Senado aprobó dicha legislación sin

63 BBC Realty v. Secretario Hacienda, supra. CT-2006-9 31

debates, enmiendas o informes de Comisión, o sea, tal como

quedó aprobada por la Cámara de Representantes. Le imprime

un peso desproporcionado al texto de la ley que hace

referencia a un IVU total de siete (7%) por ciento cuando del

récord legislativo surge claramente que tal porcentaje es un

error de redacción. No podemos avalar tal curso de acción.

El profundo respeto que nos merece la intención del

legislador nos obliga en determinadas ocasiones a suplir las

inadvertencias en que éste pueda haber incurrido. Para

evitar un resultado irrazonable e insostenible, en el pasado

no hemos vacilado en aclarar el texto de una ley conforme a

la intención legislativa. Es regla dorada de hermenéutica

judicial, que las disposiciones de una ley deben ser

examinadas e interpretadas de modo que no conduzcan a

resultados irrazonables e insostenibles, sino a unos

armoniosos.64

Por los fundamentos antes expuestos, disiento del

criterio de la Mayoría.

Efraín E. Rivera Pérez Juez Asociado

64 Pueblo v. Zayas Rodríguez, supra. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Carlos Romero Barceló, y otros

Demandantes-Peticionarios CT-2006-9 v.

Estado Libre Asociado, y otros

Opinión disidente emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez

Este caso no es justiciable. Hoy, una mayoría de

los miembros de este Tribunal sostiene que los

demandantes, como contribuyentes y ciudadanos, tienen

legitimación activa para impugnar en los tribunales

la interpretación que hace la Rama Ejecutiva de una

ley de contribuciones de aplicación general y

uniforme aprobada por la Asamblea Legislativa, sin

que éstos hayan alegado que haya habido violación

constitucional de clase alguna. Disiento porque soy

del criterio que la conclusión del Tribunal respecto

la legitimación de los demandantes es errónea y no

encuentra apoyo en la doctrina sobre el pleito del

contribuyente. CT-2006-9 2

Sostengo que ante la naturaleza generalizada de la

queja presentada por los demandantes, sumado a la ausencia

de un planteamiento de violación de un derecho

constitucional por la puesta en vigor de la Ley de Justicia

Contributiva, éstos carecen de legitimación activa como

contribuyentes y pensionados, o ciudadanos, para impugnar

la interpretación de la ley por parte de la Rama Ejecutiva.

Ello a su vez nos lleva a concluir que el curso de acción

correcto es la desestimación de la demanda instada.

Los hechos en este caso están sustancialmente

resumidos en la Opinión del Tribunal, por lo que no

entendemos necesario reiterar los mismos. Pasemos entonces

a la discusión propiamente de la controversia que hoy pende

ante nosotros.

El caso ante nosotros plantea un asunto de

interpretación estatutaria de la Ley de Justicia

Contributiva, Ley Núm. 117 de 4 de julio de 2006 (la “Ley

de Justicia Contributiva”); no se cuestiona por lo tanto,

la constitucionalidad de la Ley de Justicia Contributiva o

la actuación de funcionarios de la Rama Ejecutiva.

Mediante una solicitud de sentencia declaratoria, los

demandantes Carlos Romero Barceló, Peter Muller Maldonado,

y un grupo de ocho (8) ciudadanos pensionados acuden ante

nosotros en su capacidad de contribuyentes los primeros, y

de contribuyentes y pensionados los segundos. Invocan la CT-2006-9 3

jurisdicción de este Tribunal con el propósito de impugnar

la interpretación que tanto el Departamento de Hacienda,

como el Gobernador del Estado Libre Asociado le han dado a

la tasa contributiva sobre ventas y uso aprobada por la

Asamblea Legislativa en la Ley de Justicia Contributiva, y

que debe comenzar a regir en el país a partir del 15 de

noviembre de 2006. Específicamente, los peticionarios

arguyen que “ante la ausencia de una redacción expresa en

el texto de la [Ley de Justicia Contributiva]” el

Gobernador está impedido de “aplicar una tasa contributiva

de siete por ciento (7%) de IVU.” Alegato de los

peticionarios, pág. 18. (Énfasis en original.)

La sentencia declaratoria es un mecanismo procesal de

carácter remedial o profiláctico, que le permite a un

ciudadano dilucidar ante los tribunales los méritos de

cualquier reclamación que entrañe un peligro potencial en

su contra. Charana v. Pueblo, 109 D.P.R. 641, 653 (1980).

Al solicitar una sentencia declaratoria, el ciudadano puede

obtener protección judicial antes de que el peligro haya

madurado hasta convertirse en una grave calamidad y antes

que la otra parte inicie un litigio para hacer efectivas

sus reclamaciones.

Este mecanismo propicia la seguridad y certidumbre en

las relaciones jurídicas tanto en el ámbito público, como

en el privado. Véase Moscoso v. Rivera, 67 D.P.R. 481, 488

(1954); Sánchez v. Srio. Justicia, 157 D.P.R. 360 (2002). CT-2006-9 4

El mismo debe utilizarse cuando permita dar por concluido

un estado de incertidumbre o inseguridad en cuanto a

derechos reclamados. Suárez Jiménez v. Comisión Estatal de

Elecciones, res. 20 de noviembre de 2004, 163 D.P.R.__,

2004 TSPR 179.

Las Reglas de Procedimiento Civil establecen que “[e]l

Tribunal de Primera Instancia tendrá autoridad para

declarar derechos y otras relaciones jurídicas aunque se

inste o pueda instarse otro remedio.” Regla 59.1 de las

Reglas de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III. Quedan

así facultados los tribunales para interpretar estatutos

que afectan los derechos de un ciudadano y declarar cuáles

son los “derechos, estados u otras relaciones jurídicas que

de aquéllos [estatutos] se deriv[a]n.” Regla 59.2 de

Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap III.65

Surge de este marco doctrinal que la sentencia

declaratoria es el medio adecuado para ejercer nuestra

función como últimos interpretes de las leyes y la

Constitución, declarando el estado de derecho vigente bajo

65 Dicha regla establece: Toda persona interesada en una escritura, testamento, contrato escrito, u otros documentos constitutivos de contrato, o cuyos derechos, estado u otras relaciones jurídicas fuesen afectados por un estatuto, ordenanza municipal, contrato o franquicia, podrá solicitar una decisión sobre cualquier divergencia en la interpretación o validez de dichos estatutos, ordenanzas, contrato o franquicia, y además que se dicte una declaración de los derechos, estados u otras relaciones jurídicas que de aquéllos se deriven. Un contrato podrá ser interpretado antes o después de haber sido infringido. 32 L.P.A. Ap III, R. 59.2. CT-2006-9 5

el palio de nuestros estatutos. Sin embargo, la sentencia

declaratoria no le permite a un promovente prescindir de

los requisitos de justiciabilidad que nuestro ordenamiento

establece para instar un pleito coercitivo plenario. En

tal sentido, un demandante tiene que demostrar, entre otras

cosas, que tiene legitimación activa para instar el litigio

que se encuentre pendiente ante un tribunal. Sánchez v.

Srio. Justicia, supra, pág. 384; Moscoso v. Rivera, supra.

Como cuestión de umbral entonces, debemos determinar

si en el presente caso estamos ante una controversia

justiciable que amerite nuestra intervención.

C

El principio de justiciabilidad es tal vez la

limitación más importante al ejercicio del poder judicial.

Determina qué asuntos pueden ser atendidos por los

tribunales y cuáles deben ser desestimados. En Com. de la

Mujer v. Srio. de Justicia, 109 D.P.R. 715, 720 (1980)

definimos este concepto de la siguiente manera:

Es el término artístico empleado para expresar una doble limitación impuesta sobre los tribunales, a saber: (1) que sólo pueden decidir ‘cuestiones presentadas en un contexto adversativo y en una forma históricamente visualizada como capaz de ser resultas a través del proceso judicial’ y (2) la restricción surge del papel asignado a la judicatura en una distribución tripartita de poderes, diseñada para asegurar que no intervendrá en áreas sometidas al criterio de otras ramas del gobierno. Flast v. Cohen, 392 U.S. 83 (1968). La doctrina es autoimpuesta. En virtud de ella los propios tribunales se preguntan y evalúan si es o no apropiado entender en determinado caso tomando en cuenta diversos factores y circunstancias CT-2006-9 6

mediante una análisis que les permite ejercer su discreción en cuanto al límite de su poder constitucional.

El concepto de justiciabilidad se concreta en las

doctrinas de legitimación activa, academicidad, cuestión

política, madurez y en la proscripción a los tribunales de

emitir opiniones consultivas. Véase, E.L.A. v. Aguayo, 89

D.P.R. 552, 558-59 (1958); Hernández Torres v. Hernández

Colón, 131 D.P.R. 593, 598-99 (1992); Noriega v. Hernández

Colón, 135 D.P.R.406, 422 (1994); Sánchez v. Srio. de

Justicia, 157 D.P.R. 360 (2002).

Somos del criterio que la adjudicación en los méritos

de los reclamos de los demandantes-peticionarios, como

veremos, constituye una clara violación a las normas que

hemos pautado respecto legitimación activa, principalmente

en lo que se refiere al pleito del contribuyente.

La doctrina de legitimación activa busca asegurar que

el promovente de una acción posea un interés en el pleito

“de tal índole que, con toda probabilidad, habrá de

proseguir su causa de acción vigorosamente y habrá de traer

a la atención del tribunal las cuestiones en controversia”.

Noriega v. Hernández Colón, supra, pág. 427; Hernández

Agosto v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 407, 413 (1982). Para

asegurarnos que es así, hemos exigido que el demandante

pueda demostrar que: (1) ha sufrido un daño claro y

palpable; (2) el daño es real, inmediato y preciso, no

abstracto o hipotético; (3) existe una relación causal CT-2006-9 7

entre la acción que se ejecuta y el daño alegado; y (4) la

causa de acción surge al amparo de la Constitución o de

alguna ley. Hernández Torres v. Hernández Colón, supra,

pág. 599.66

Son varios los valores o principios que subyacen la

doctrina de acción legitimada y los mismos han matizado

nuestras decisiones en el pasado. Destaca entre estos el

reconocimiento que la exigencia de acción legitimada

promueve el respeto institucional a la separación de

poderes, atemperando el rol del tribunal en una sociedad

democrática. En ese sentido, busca evitar que la Rama

Judicial se inmiscuya a destiempo en controversias

fundamentalmente políticas cuya solución final le compete a

las ramas políticas del gobierno. Véase, Raines v. Byrd,

521 U.S. 811, 819 (1997)(“standing inquiry is especially

rigorous [because of separation of powers concerns] when

reaching the merits of a dispute would force [it] to decide

whether an action taken by one of the other two branches of

the federal government was unconstitutional.”) Véase

además, Scalia, The Doctrine of Standing as an Essential

Element of the Separation of Powers, 17 Suffolk L. Rev. 881

(1983).

66 La Asamblea Legislativa, sin embargo, puede conferirle a determinadas personas legitimación activa para a presentar un recurso judicial determinado al amparo de un estatuto. Este no es el caso ante nuestra consideración. En ausencia de un estatuto que le conceda legitimación activa, el demandante tiene que cumplir con los requisitos que hemos enumerado. CT-2006-9 8

Ello no obstante, no hay duda que habremos de asumir

nuestra función constitucional cuando lo exijan las

circunstancias para en efecto preservar ese delicado

balance entre las ramas del gobierno, decretando la

ilegalidad o inconstitucionalidad de una actuación

legislativa o ejecutiva. En última instancia de lo que se

trata es de determinar cuál es el rol apropiado en nuestra

sociedad para los tribunales. Con claridad, el profesor

Chemerinsky señala: “Separation of powers can be undermined

either by overexpansion of the role of the federal courts

or by undue restriction. Standing thus focuses attention

directly on the question of what is the proper place of the

judiciary in the American system of government.” E.

Chemerinsky, Constitutional Law, Principle and Policies,

Aspen Publishers, New York, 2002, pág. 61.

Si bien hemos expresado que la doctrina sobre

capacidad jurídica para entablar demanda contra las

agencias y funcionarios gubernamentales debe ser

interpretada amplia y liberalmente, Solís v. Municipio de

Caguas, 120 D.P.R. 53, 56 (1987), ello no implica que hemos

abandonado el requisito de que todo litigante tiene que

demostrar que ha sufrido un daño concreto y palpable para

que los tribunales consideren su reclamo en los méritos.

Precisamente, el requisito de daño claro y palpable

responde a la prohibición de que los litigantes presenten

quejas generalizadas que se pueden dilucidar de forma más

efectiva en las ramas representativas del gobierno. Véase, CT-2006-9 9

Warth v. Seldin, 422 U.S. 490, 499 (1975).(“[W]hen the

asserted harm is a ‘generalized grievance’ shared in

substantially equal measure by all or a large class of

citizens, that harm alone normally does not warrant

exercise of jurisdiction.”) Por lo tanto, el mero hecho de

que una acción gubernamental lesione o afecte los intereses

de los ciudadanos, sin más, no implica que éstos posean

legitimación activa para acudir a un tribunal. A modo de

ejemplo, el interés abstracto del ciudadano de que el

gobierno actúe conforme a la ley es insuficiente para

conferirle jurisdicción a un tribunal de justicia sobre

cierta controversia. Allen v. Wright, 468 U.S. 737, 754

(1984)(“This Court has repeatedly held that an asserted

right to have the Government act in accordance with law is

not sufficient, standing alone, to confer jurisdiction on a

federal court.”) Valley Forge Christian College v.

Americans United for Separation of Church and State, Inc.,

454 U.S. 464, 483 (1982)(“[A]ssertion of a right to a

particular kind of Government conduct, which the Government

has violated by acting differently cannot alone satisfy the

requirements of Art. III without draining those

requirements of meaning.”). Véase además, Lujan v.

Defenders of Wildlife, 504 U.S. 555, 575 (1992).

Sobre la prohibición de dilucidar controversias en las

que los demandantes sólo presentan una queja generalizada,

establecimos en Fundación Arquelógica v. Depto. de la

Vivienda, 109 D.P.R. 387, 392 (1980), que “[l]a capacidad CT-2006-9 10

para demandar no puede depender de un interés … que tienen

en común todos los que integran el público, por la

naturaleza necesariamente abstracta del agravio que todos

los ciudadanos comparten.” Véase, Schlesinger v.

Reservists Committee to Stop the War, 418 U.S. 208 (1974).

(“Concrete injury, whether actual or threatened, is that

indispensable element of a dispute which serves in part to

cast it in a form traditionally capable of judicial

resolution.”)

En este caso, como vimos, los demandantes invocan la

jurisdicción de este Tribunal en calidad de contribuyentes.

Veamos entonces esta alegación detenidamente.

“La doctrina que limita la legitimación activa de los

contribuyentes es un ejemplo de la política en contra de

que se presenten quejas generalizadas en los tribunales de

justicia.” (Traducción suplida). L. H. Tribe, American

Constitutional Law, 3era. Ed. Foundation Press, 2000, vol.

I, § 3-17, pág. 421.67 El Tribunal Supremo de los Estados

Unidos articuló sus objeciones contra pleitos instados por

los contribuyentes en el caso seminal de Frothingham v.

67 Sobre este tema confróntese, entre otros: Standt, Taxpayer in Court: A Systematic Study of a (Misunderstood) Standing Doctrine, 52 Emory L.J. 771 (2003); Parsons, Comment, Taxpayer’s Suits: Standing Barriers and Pecuniary Restraints, 59 Temple L.Q. 951 (1986); Schnurer, “More than an Institution, Less than a Theory”: Toward a Coherent Doctrine of Standing, 86 Colum L. Rev. 564 (1986); Bagen, Standing up for Flast: Taxpayer and Citizen Standing to Raise Constitutional Issues, 67 Ky. L. Rev. 147 (1978). CT-2006-9 11

Mellon, 262 U.S. 447 (1923). En Frothingham se resolvió

que el demandante, quien reclamaba como contribuyente y

solicitaba la paralización de unos desembolsos de fondos

públicos autorizados mediante legislación federal, no tenía

legitimación activa porque su interés en los dineros del

tesoro era minúsculo e indeterminado. 262 U.S. pág. 487

(“interest in the moneys of the treasury . . . is

comparatively minute and indeterminable.”) El Tribunal

dispuso que el demandante tenía que demostrar un daño

directo y concreto. Id., pág. 488 (“[plaintiff must allege

direct injury] not merely that he suffers in some

indefinite way in common with people generally.”)

En Flast v. Cohen, 392 U.S. 83 (1968), el Tribunal

Supremo se enfrentó nuevamente a un pleito donde se

invocaba legitimación activa como contribuyente. Allí

resolvió que la determinación de si un contribuyente está

legitimado para instar su pleito dependerá de si existe un

nexo lógico entre su estatus como contribuyente y la

reclamación que se dilucida. Para determinar la existencia

de dicho nexo diseñó un análisis dual, indicó el Tribunal:

The nexus demanded of federal taxpayers has two aspects to it. First, the taxpayer must establish a logical link between that status and the type of legislative enactment attacked. Thus a taxpayer will be a proper party to allege the unconstitutionality only of exercises of congressional power under the taxing and spending clause of Art. I, s 8, of the Constitution. It will not be sufficient to allege an incidental expenditure of tax funds in the administration of an essentially regulatory statue. . . . Secondly, the taxpayer must establish a nexus between the status and the precise nature of the constitutional infringement alleged. Under this CT-2006-9 12

requirement, the taxpayer must show that the challenged enactment exceeds specific constitutional limitations imposed upon the exercise of the congressional taxing and spending power and not simply that the enactment is generally beyond the powers delegated to Congress by Art. I, s 8.

Flast, supra, pág. 103.

Con posterioridad a Flast, el Tribunal Supremo ha

rehusado ampliar lo allí dispuesto. E.g., United States v.

Richardson, 418 U.S. 166 (1974); Schlesinger v. Reservists

Committee to Stop the War, supra; Valley Forge Christian

College v. Americans United for Separation of Church and

State, supra. De ahí que el profesor Chemerinsky, op.

cit., pág. 93, resuma la doctrina de pleito del

contribuyente de la siguiente forma: “After Richardson,

Schlesinger, and Valley Forge the only situation in which

taxpayer standing appear permissible is if the plaintiff

challenges a government expenditure as violating the

establishment clause.”

En nuestro ordenamiento, la Ley Núm. 2 del 25 de

febrero de 1946, 32 L.P.R.A secs. 3074-3076 (“Ley Núm. 2”),

prohíbe los pleitos en que los demandantes invocan la

jurisdicción del tribunal en su calidad de contribuyentes.

La acción del contribuyente, es un tipo de acción que

proliferó en Puerto Rico durante la década de los años 1940

cuando el gobierno comenzó a implantar un plan abarcador de

desarrollo económico y de reformas sociales. Sobre este

particular el profesor Serrano Geyls nos indica lo CT-2006-9 13

siguiente: “Ciertas personas, entre ellas líderes políticos

de la oposición, acudieron a los tribunales en su calidad

de contribuyentes, a solicitar órdenes para paralizar

varios de los nuevos programas del gobierno[, a]leg[ndo] la

inconstitucionalidad del gasto.” R. Serrano Geyls, Derecho

Constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, Universidad

Interamericana, San Juan, 1997, vol. I, pág. 135. E.g.,

Buscaglia v. Corte, 64 D.P.R. 11 (1944)(donde se confirma

una decisión del tribunal inferior que le reconoce al

demandante acción legitimada como contribuyente y se

paralizan los desembolsos de fondos de varios programas

sociales). Véase también, Suárez Martínez v. Tugwell, 67

D.P.R. 180 (1946).

A raíz de estos pleitos, la Asamblea Legislativa

aprobó la Ley Núm. 2 de 1946. De la exposición de motivos

de la Ley Núm. 2, se desprende que su propósito fue evitar

litigios en los que se cuestionara “la legalidad o la

constitucionalidad de leyes y actuaciones de funcionarios

públicos autorizados por ley, por personas que no han

sufrido daño real alguno como resultado de las mismas, y

que alegan el derecho a demandar meramente por el hecho de

ser contribuyentes.” (Énfasis nuestro.) Exposición de

Motivos, Ley Núm. 2 de 25 de febrero de 1946. 1946 L.P.R.

7. Resulta meridianamente claro de lo anterior, que el

legislador al prohibir la acción de contribuyentes, quiso

disuadir la proliferación de pleitos en los que el

demandante no sufre un daño real e individualizado. A CT-2006-9 14

estos efectos, en Suárez v. Tugwell, 67 D.P.R. 180, 186

(1947), determinamos que la Ley Núm. 2 privó a los

tribunales de Puerto Rico de jurisdicción para atender

casos en los que se alega tener un derecho que pertenece al

público y no a ningún individuo en particular.

Por otro lado, en Hernández Torres v. Gobernador, 129

D.P.R. 824 (1992) sostuvimos que un grupo de legisladores

en su calidad de contribuyentes y en representación de

todos los contribuyentes de Puerto Rico, carecían de

legitimación activa para impugnar la constitucionalidad de

la Resolución Conjunta que proveía las asignaciones para

los gastos ordinarios del Gobierno del Estado Libre

Asociado.68 En Hernández Torres, los demandantes habían

solicitado un injunction permanente para impedir el uso de

fondos asignados al amparo de la Resolución Conjunta bajo

el fundamento que el presupuesto aprobado era deficitario.

En dicha ocasión resolvimos que los legisladores no tenían

legitimación activa porque no demostraron que habían

sufrido daños personales, claros y palpables, ni que se le

habían menoscabado sus prerrogativas legislativas. Id.,

pág. 849. Resolvimos también que no tenían legitimación a

tenor con lo dispuesto en la Ley Núm. 2.

No es irrazonable concluir que en una situación en que

se impugne un gasto autorizado por la Asamblea Legislativa

porque se alegue que viola nuestra cláusula de separación

68 Los allí demandantes también reclamaron legitimación a nombre del interés público y como representantes de su electorado. CT-2006-9 15

de iglesia y estado, concluyamos que dicho demandante tiene

legitimación activa como contribuyente para instar dicho

pleito, independientemente del texto de la Ley Núm. 2.

Asoc. Maestros v. Srio. de Educación, 137 D.P.R. 528

(1994).

A la luz de lo anterior, parece evidente que en

nuestro ordenamiento para reclamar válidamente como

contribuyente se requiere que el demandante impugne la

validez de una ley o actuación gubernamental mediante la

cual se desembolsan fondos públicos69 para un fin específico

delineado por el legislador, y que dichos desembolsos

violen alguna disposición constitucional. Antes bien, si

lo que se reclama es exclusivamente el interés abstracto de

que el gobierno cumpla con la ley, somos del criterio que

ese contribuyente no tiene legitimación activa. Ello así

pues este es un interés generalizado que todos los

contribuyentes y ciudadanos comparten de idéntica manera

por lo que se dificulta, sino imposibilita, su

individualización.

De igual forma, una alegación general en el sentido

que la tasa contributiva que habrá de imponer el Rama

Ejecutiva afecta el poder adquisitivo del ciudadano y

69 A modo de ejemplo, en Suárez v. Tugwell, 67 D.P.R. 180 (1947), determinamos que la Ley Núm. 2 impedía la presentación de una acción de contribuyente en la que el demandante impugnó la asignación de fondos públicos a la Compañía Agrícola de Puerto Rico. El demandante alegó que la asignación ilegal de fondos a dicha compañía le ocasionaría graves e irreparables daños a él como contribuyente y a todos los contribuyentes de Puerto Rico. CT-2006-9 16

contribuyente, pues limita el dinero que se tiene

disponible para utilizar, no confiere legitimación activa.

Esta es una alegación igualmente generalizada, compartida

por toda la ciudadanía y es también indiferenciada. Véase,

Opinión Mayoritaria, nota 10. La política pública

establecida en la Ley Núm. 2 de 1946, claramente prohíbe

pleitos en los que el contribuyente no logra probar la

existencia de un interés concreto e individualizado.

Véase, Federal Election Commission v. Akins, 524 U.S. 11,

35 (1998)(Scalia, J., op. disidente.)

Debemos en este momento referirnos someramente a los

fundamentos invocados por la Opinión Mayoritaria para

concluir que los demandantes están legitimados para instar

este pleito, los cuales no tan sólo no comparto sino que

estimo errados.

La Mayoría busca apoyo para su tesis en dos citas, una

del profesor Serrano Geyls y la segunda del profesor Tribe.

Además, cita en apoyo el caso de Bacchus Imports v. Dias,

468 U.S 263 (1984), el cual nos indica sostiene que “un

contribuyente tienen legitimación activa para impugnar una

ley contributiva que determina su propia responsabilidad

como contribuyente.” (Énfasis en original.) Opinión del

Tribunal, pág. 13.

Ciertamente, a poco que se revise detenidamente la

cita al profesor Serrano nos parece evidente que allí no se

sostiene la proposición expuesta por la mayoría. Serrano

Geyls postula que un contribuyente tiene legitimación CT-2006-9 17

activa para “obtener un reembolso” por lo pagado o por lo

que se pretende pagar a la luz de una ley que se estima

ilegal o inconstitucional. Ese claramente no es el caso de

autos. La segunda situación en la cual se alega que

procede el pleito del contribuyente es cuando éste “impugna

un acto del gobierno como inconstitucional y alega, como

razón para probar su interés de litigante, que el

contribuye, mediante el pago de impuestos, al sostenimiento

económico del acto alegadamente inconstitucional.”

Nuevamente, esta no es la situación que tenemos ante

nuestra consideración. Me pregunto, ¿cuál es el acto

alegadamente inconstitucional en este pleito?

La referencia a Tribe, es igualmente errada. Tribe

cita en apoyo a la posición expresada en la cita acogida

por la Mayoría, los casos de Bacchus Imports, supra, y

Regan v. Taxation with Representantion of Washington, 461

U.S. 540 (1983). Tribe, op. cit., pag. 421 n. 33. Ninguno

de estos dos casos versa sobre la legitimación activa del

contribuyente. El asunto planteado en Bacchus era si el

arbitrio que imponía Hawaii sobre las ventas de licor al

por mayor que eximía de dicho pago licores producidos

localmente, violaba la cláusula de comercio por su carácter

proteccionista, la cláusula de igual protección de las

leyes al discriminar contra productos importados y la

cláusula constitucional de importación y exportación. En

Regan, el Tribunal Supremo sostuvo que una disposición del CT-2006-9 18

Código de Rentas Internas federal relacionada con las

corporaciones exentas del pago de contribuciones, que

condiciona dicho estatus a que éstas no se involucraran en

campañas de cabildeo a los congresistas, era

constitucionalmente válida, frente una alegación de que

violaba la Primera Enmienda.

A base de lo anterior soy del criterio que los

fundamentos invocados por la Opinión del Tribunal son

desacertados y no sostienen la posición adoptada por la

Mayoría del Tribunal.

Los demandantes Carlos Romero Barceló, Peter Muller

Maldonado, y un grupo de ocho (8) ciudadanos pensionados

alegan tener legitimación activa en el presente caso como

contribuyentes los primeros, y contribuyentes y pensionados

los segundos. En síntesis, acuden ante nosotros para hacer

valer el interés generalizado que tiene todo ciudadano en

que el Poder Ejecutivo cumpla con la ley según la

interpretan, así como también por estimar que la

interpretación de la Rama Ejecutiva de la Ley de Justicia

Contributiva limita su poder adquisitivo.

Según los demandantes lo que les causa daño es la

interpretación que hace el Gobernador de la tasa de interés

sobre el consumo y el uso dispuesto en la Ley de Justicia

Contributiva, pues eventualmente pagarán más y verán sus

finanzas afectadas al “disminuirse” su poder adquisitivo.

Su interés es entonces que la ley se interprete conforme CT-2006-9 19

ellos entienden que fue aprobada. Es decir, que el

Gobierno aplique la ley correctamente. A todas luces, esto

es un reclamo y daño generalizado que comparte toda la

ciudadanía. Como hemos dicho, en ausencia de una alegación

válida de violación a un derecho constitucional, el reclamo

general de que la ley está siendo interpretada

equivocadamente es insuficiente para reconocerle a un

contribuyente o ciudadano legitimación activa para incoar

un pleito como el de autos. Por otro lado, huelga señalar

lo obvio, los demandantes no han impugnado desembolso de

gasto alguno de parte de la Rama Ejecutiva.

Reconocer que los demandantes poseen legitimación

activa para cuestionar la actuación de la Rama Ejecutiva de

interpretar el texto de una ley y ponerla en vigor, sin

alegación alguna de que ha habido una violación

constitucional, abriría las puertas del tribunal de “par en

par para la consideración de cualquier caso que desee

incoar cualquier ciudadano en alegada protección de una

política pública.” Salas Soler v. Srio. de Agricultura,

102, D.P.R. 716, 723-34 (1974). Más grave aun tal vez, una

propuesta de esta naturaleza parecería apuntar a un sistema

de gobierno en el que los tribunales cargan con la

obligación de “cumplir y hacer cumplir las leyes”, facultad

ínsita al Poder Ejecutivo. Constitución de Puerto Rico,

Art. IV, sec. 4. Véase, Federal Election Commission,

supra, pág. 36. CT-2006-9 20

Finalmente, tanto los demandantes como la Opinión del

Tribunal expresan una preocupación porque de no

reconocerles legitimación activa en este caso nadie la

tendría. No compartimos la misma. Lo cierto es que hay

unos asuntos cuya solución no compete a la Rama Judicial y

sí al proceso político. A quienes no les satisfaga la

interpretación del Gobernador respecto la Ley de Justicia

Contributiva tienen a su haber el poder mas poderoso en una

democracia, el voto, para dejarse escuchar. Ante un

planteamiento idéntico al que ahora preocupa a la Mayoría,

hago mía las expresiones del Juez Presidente Burger en

Richardson, 418 U.S. pág. 179, citamos extensamente:

It can be argued that if respondent is not permitted to litigate this issue, no one can do so. In a very real sense , the absence of any particular individual or class to litigate these claims gives support to the argument that the subject matter is committed to the surveillance of Congress, and ultimately to the political process. Any other conclusion would mean that the Founding Fathers intended to set up something in the nature of an Athenian democracy or a New England town meeting to oversee the conduct of the National Government by means of lawsuits in federal courts. The Constitution created a representative Government with the representatives directly responsible to their constituents . . . that the Constitution does not afford a judicial remedy does not, of course, completely disable the citizen who is not satisfied with the ‘ground rules’ established . . . Lack of standing within the narrow confines of Art. III jurisdiction does not impair the right to assert his views in the political forum or at the polls. Slow, cumbersome, and unresponsive though the traditional electoral process may be thought at times, our system provides for changing members of the political branches when dissatisfied citizens convince a sufficient number of their fellow electors that elected representatives are delinquent in performing duties committed to them. (Énfasis nuestro.) CT-2006-9 21

Véase también, Schlesinger, supra, pág. 227. (“Our system

of government leaves many crucial decisions to the

political process. The assumption that if respondents have

no standing to sue, no one would have standing, is not a

reason to find standing.”) (Énfasis nuestro.)

Ante la ausencia de una controversia justiciable, soy

del criterio que el pleito de epígrafe debió ser

desestimado. Por los fundamentos expresados disiento de la

Opinión dictada en el día de hoy.

Anabelle Rodríguez Rodríguez Juez Asociada