EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Pablo Crespo Claudio, Director Ejecutivo de la Certiorari Asociación de Empleados del E.L.A. de P.R., etc. 2008 TSPR 84
Peticionarios 174 DPR ____
vs.
Oficina de Ética Gubernamental
Recurrida
Número del Caso: CC-2007-622
Fecha: 16 de mayo de 2008
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan
Juez Ponente:
Hon. Mildred G. Pabón Charneco
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Pedro E. Ortiz Álvarez Lcdo. Jesús Antonio Rodríguez Urbano Lcda. Yariel Flores Milán
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcda. Gretchen Camacho Rossy
Lcda. Gladys M. Malpica de Schaffer Directora Ejecutiva Oficina de Ética Gubernamental
Materia: Derecho Administrativo, Revisión Judicial de Decisiones Administrativas bajo la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Pablo Crespo Claudio, Director Ejecutivo de la Asociación de Empleados del E.L.A. de P.R., etc.
Peticionarios CC-2007-622 Certiorari v.
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Presidente señor Hernández Denton
San Juan, Puerto Rico, a 16 de mayo de 2008.
En esta ocasión, nos corresponde determinar -
como cuestión de umbral- si la opinión emitida por
la Oficina de Ética Gubernamental en el caso de
epígrafe fue producto de un proceso adjudicativo,
de modo que pueda ser considerada como una orden o
resolución final revisable según las disposiciones
de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme,
Ley Núm. 170 de 11 de agosto de 1988, 3 L.P.R.A.
sec. 2101 et seq. Por entender que el proceso
mediante el cual se emitió la referida opinión no
constituye propiamente un procedimiento
adjudicativo y que, por tanto, la misma no puede
ser considerada para estos fines una “orden o
resolución final”, concluimos que el foro apelativo CC-2007-622 2
carecía de jurisdicción para revisar su corrección mediante
el recurso de revisión judicial.
I
El 1 de mayo de 2006 el Director Ejecutivo de la
Asociación de Empleados del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico (en adelante, AEELA), Sr. Pablo Crespo Claudio, le cursó
una misiva a la Oficina de Ética Gubernamental indicándole
que no había recibido respuesta a una comunicación enviada en
el año 2003. Según expuso el señor Crespo Claudio en la
carta, en esa comunicación anterior éste le había manifestado
a la Oficina de Ética Gubernamental su posición con respecto
a la ausencia de autoridad de dicha agencia para requerirle a
él y a los demás funcionarios de AEELA que no son empleados
públicos rendir los informes financieros que exige la Ley de
Ética Gubernamental, Ley Núm. 12 de 24 de julio de 1985,
según enmendada, 3 L.P.R.A. sec. 1801 et seq. En la
mencionada comunicación, el señor Crespo Claudio reiteró su
posición e indicó que desde entonces ha estado rindiendo los
informes financieros de forma voluntaria. No obstante,
aclaró que ante la ausencia de respuesta, consideraría que la
Oficina de Ética Gubernamental no pudo rebatir sus
fundamentos y, por ende, anunció que sólo presentaría un
último informe.
En respuesta a la misiva del señor Crespo Claudio, la
Directora Ejecutiva Interina de la Oficina de Ética
Gubernamental, Sra. Wanda Torres Velázquez, emitió la Opinión
Núm. OPC-04-002 al amparo del Reglamento de Opiniones y CC-2007-622 3
Consultas de la Ley de Ética Gubernamental, Reglamento Núm.
5292 de 18 de julio de 1995. Tras el correspondiente
análisis, la Oficina de Ética Gubernamental concluyó que los
funcionarios de AEELA, incluyendo al señor Crespo Claudio,
están cobijados por las disposiciones de la Ley de Ética
Gubernamental, supra. A base de ello, determinó que tanto el
señor Crespo Claudio como los miembros de la Junta de
Directores y demás directores de oficinas y departamentos
están obligados a rendir los informes financieros exigidos
por ley. Finalmente, le advirtió al señor Crespo Claudio de
su derecho a solicitar reconsideración o acudir directamente
en revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones dentro
del término de treinta (30) días a partir del archivo en
autos de copia de la notificación de la Opinión.
Inconforme, el señor Crespo Claudio presentó una moción
de reconsideración reiterando su posición de que los
funcionarios de AEELA que no son empleados públicos no están
sujetos a las disposiciones de la Ley de Ética Gubernamental,
supra, y que, por ende, no están obligados a rendir los
informes financieros. El señor Crespo Claudio basó su
argumento, esencialmente, en que la Ley de Ética
Gubernamental, supra, no fue enmendada para incluir a los
funcionarios de AEELA y en que la Ley Núm. 123 de 11 de
agosto de 1996 (en adelante, Ley Núm. 123), que sujeta la
entidad a los poderes de la Oficina de Ética Gubernamental
refiere, a su vez, a las disposiciones de dicha legislación. CC-2007-622 4
Por tanto, sostiene que la aludida legislación no tiene el
alcance que le atribuye la Oficina de Ética Gubernamental.
Tras acoger oportunamente la moción de reconsideración,
la Oficina de Ética Gubernamental emitió una Opinión en
Reconsideración reiterando su posición original. Al igual
que en la Opinión anterior, la entidad le advirtió al señor
Crespo Claudio de su derecho a acudir en revisión judicial
ante el Tribunal de Apelaciones.
Conforme a dichas instrucciones, y por encontrarse
insatisfecho con el dictamen, el señor Crespo Claudio acudió
en revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones pero
también presentó una demanda de sentencia declaratoria ante
el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de San Juan.1
En el recurso de revisión, el señor Crespo Claudio hizo
constar que acudía ante el foro apelativo, únicamente, porque
esas fueron las instrucciones de la Oficina de Ética
Gubernamental. No obstante, aclaró que –a su entender- dicho
foro no poseía jurisdicción para entender en la controversia
mediante el mecanismo de revisión judicial porque la Opinión
emitida por la Oficina de Ética Gubernamental era meramente
consultiva y no fue el resultado de un proceso adjudicativo.
Ahora bien, en consideración a la posibilidad de que el
foro apelativo ejerciera jurisdicción sobre el asunto, el
señor Crespo Claudio señaló los errores en los que –a su
juicio- incurrió la Oficina de Ética Gubernamental en la
1 Según surge del expediente, dicho proceso fue paralizado por el foro de instancia hasta que se resuelva el presente trámite apelativo. CC-2007-622 5
Opinión objeto de escrutinio. A tales efectos, reiteró su
posición de que los funcionarios de AEELA que no son
empleados públicos no están sujetos al poder de fiscalización
y supervisión de la Oficina de Ética Gubernamental. Ello en
vista de que la ley orgánica de la Oficina de Ética
Gubernamental no fue enmendada para ampliar su marco de
acción y porque, a su entender, la Ley Núm. 123, supra, sólo
pretendió sujetar a los poderes de la agencia a los empleados
que de por sí son funcionarios públicos; es decir, a los
miembros de la Asamblea de Delegados y a los miembros de la
Junta de Directores.
La Oficina de Ética Gubernamental, por su parte, se
expresó en torno al argumento del señor Crespo Claudio
relacionado a la ausencia de jurisdicción del Tribunal de
Apelaciones. En síntesis, adujo que, si bien la Opinión
recurrida no constituye una determinación adjudicativa
formal, la misma fue producto de un proceso adjudicativo
informal que, según las disposiciones de la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley Núm. 170 de 12 de
agosto de 1988, 3 L.P.R.A. sec. 2101 et seq. (en adelante,
L.P.A.U.), puede ser revisado mediante el recurso de revisión
judicial.
Tras analizar los argumentos de las partes, el Tribunal
de Apelaciones resolvió que tenía jurisdicción para atender
el recurso porque, “una vez se establece su posición
vinculante en una opinión [la de la Oficina de Ética
Gubernamental], ello podría afectar el proceso de CC-2007-622 6
adjudicación formal que se conduzca ante la agencia”.
Aclarado ese aspecto, confirmó el análisis de la Oficina de
Ética Gubernamental en torno al deber del Director Ejecutivo
de AEELA y de otros funcionarios de la entidad de rendir los
informes financieros que exige la Ley de Ética Gubernamental,
supra.
Todavía inconforme, el señor Crespo Claudio acude ante
nos y, básicamente, reproduce los mismos señalamientos que
presentó ante la consideración del foro apelativo. Examinada
la petición, acordamos expedir. Con el beneficio de la
comparecencia de las partes, procedemos a resolver.
II
La Ley de la Judicatura de 2003, Ley Num. 201 de 22 de
agosto de 2003, 4 L.P.R.A. sec. 24 et seq., dispone que el
Tribunal de Apelaciones revisará, como cuestión de derecho,
las decisiones, órdenes y resoluciones finales de los
organismos o agencias administrativas conforme a lo dispuesto
en la L.P.A.U. Véase Art. 4.006, 4 L.P.R.A. sec. 24y(c). La
L.P.A.U., a su vez, establece en su sección 4.1 que las
normas relativas a la revisión judicial se extienden a todas
las órdenes, resoluciones y providencias adjudicativas
dictadas por las agencias administrativas que no estén
expresamente exceptuadas por ley. 3 L.P.R.A. sec. 2171.
En particular, la ley dispone que “[u]na parte
adversamente afectada por una orden o resolución final de una
agencia y que haya agotado todos los remedios provistos por
la agencia o por el organismo apelativo correspondiente podrá CC-2007-622 7
presentar un recurso de revisión judicial ante el Tribunal de
Apelaciones, dentro de un término de treinta (30) días a
partir del archivo en autos de copia de la notificación de la
orden o resolución final de la agencia… ” (énfasis suplido).
3 L.P.R.A. sec. 2172.
El concepto “orden o resolución” mencionado en la
referida disposición se define como cualquier decisión o
acción agencial de aplicación particular que adjudique
derechos u obligaciones de una o más personas específicas o
que imponga penalidades o sanciones administrativas,
excluyendo las órdenes ejecutivas emitidas por el Gobernador.
Véase 3 L.P.R.A. sec. 2102(f). Precisamente, según la
L.P.A.U., la “adjudicación” es el proceso mediante el cual la
agencia determina tales derechos u obligaciones. 3 L.P.R.A.
sec. 2102(b).
Ahora bien, para que una orden o resolución sea
considerada final, se requiere que la misma le ponga fin al
caso ante la agencia y que tenga efectos sustanciales sobre
las partes.2 Comisionado de Seguros v. Universal Insurance,
2 En este sentido, nuestro ordenamiento se ajustó a la norma que impera en la jurisdicción federal a tenor con el Administrative Procedure Act, 5 U.S.C. 551 et seq, el cual requiere que exista una “acción administrativa final” (“final agency action”) para que se active el derecho a la revisión judicial. Véase 5 U.S.C. sec. 704. En específico, se deben satisfacer dos condiciones: (1) que la acción de la agencia represente el final del proceso decisorio, de manera que no sea tentativa o interlocutoria y (2) que mediante la misma se determinen derechos u obligaciones o que de ella puedan surgir consecuencias legales. Bennet v. Spear, 520 U.S. 154 (1997); Port of Boston Marine v. Rederiaktiebolaget, 400 U.S. 62 (1970). De hecho, a base del criterio de finalidad, algunos tribunales se han negado a revisar memorandos y otros CC-2007-622 8
res. 1 de febrero de 2006, 2006 TSPR 15; ARPE v. Coordinadora
Unitaria de Trabajadores, res. 19 de octubre de 2005, 2005
TSPR 147. Además, para que dicha decisión tenga carácter de
finalidad debe incluir determinaciones de hecho, conclusiones
de derecho y una advertencia sobre el derecho a solicitar
reconsideración o revisión judicial. 3 L.P.R.A. sec. 2164.
Igualmente, la misma debe estar firmada por el jefe de la
agencia o por un funcionario autorizado. Id; Com. de Seguros
v. Universal, supra, ARPE v. Coordinadora Unitaria de
Trabajadores, supra, Tosado Cortés v. AEE, res. 12 de agosto
de 2005, 2005 TSPR 133; Padilla Falú v. A.D.V., 155 D.P.R.
183 (2001); Junta Exam. de Tecnólogos Médicos v. Elías, 144
D.P.R. 483 (1997).
No cabe duda que al incorporar tales requisitos el
legislador se aseguró que la intervención judicial se
realizara después de que concluyeran los trámites
administrativos y se adjudicaran todas las controversias
pendientes ante la agencia, de manera que no haya una
intromisión de los tribunales a destiempo. Depto. de
Educación v. Sindicato Puertorriqueño de Maestros, res. 13 de
julio de 2006, 2006 TSPR 121; Comisionado de Seguros v.
Universal Insurance, supra. _________________________________ documentos similares al que nos ocupa. Véase, por ejemplo, Aerosource v. Slater, 142 F.3d 572 (3d Cir. 1998), donde se entendió que en realidad la determinación de la agencia no imponía una obligación o denegaba un derecho, y Appalachian Energy Group v. EPA, 33 F.3d 319 (4th Cir. 1994), donde se resolvió que cierto memorando advirtiendo al destinatario sobre la necesidad de una autorización para realizar una actividad particular, no podía ser considerado como una “acción administrativa final”. CC-2007-622 9
Ello, a su vez, es cónsono con la finalidad del
requisito de madurez empleado por los tribunales como
producto de la exigencia constitucional de justiciabilidad y
como consecuencia de la prohibición de que se emitan
opiniones consultivas.3 Véase Romero v. E.L.A., res. 10 de
noviembre de 2006, 2006 TSPR 163; Ortiz v. Panel del F.E.I.,
res. 8 de octubre de 2001, 2001 TSPR 134. Como se sabe,
mediante dicha doctrina se examina la proximidad temporal o
inminencia del daño alegado a través de un análisis dual: si
la controversia sustantiva es apropiada para resolución
judicial y si el daño es suficiente para requerir
adjudicación. Al igual que con los requisitos expresamente
establecidos en la L.P.A.U., con su aplicación los tribunales
buscan proteger a las agencias y evitan interferir con sus
dictámenes hasta que adquieran finalidad y sus efectos se
puedan sentir de forma concreta sobre las partes. Véase Abbot
Laboratories, 387 U.S. 136 (1967); Asoc. de Guardias Penales
v. Secretario, 87 D.P.R. 711 (1973).4
3 Según se conoce, la doctrina de opinión consultiva intenta evitar que se produzcan decisiones en el abstracto, o bajo hipótesis de índole especulativa ya que no es función de los tribunales actuar como asesores o consejeros. Com. de la Mujer v. Secretario, 109 D.P.R. 715 (1980). 4 Precisamente, a la luz de la doctrina de madurez, en Asoc. Guardias Penales v. Secretario, supra, nos negamos a revisar una actuación administrativa que no tenía efectos directos sobre las partes porque el reglamento que alegadamente les afectaba se encontraba aún en etapa de propuesta. De forma similar, en Meléndez de París v. Depto. de Servicios Sociales, 107 D.P.R. 690 (1978), resolvimos que era prematuro el recurso de revisión presentado por un ciudadano a quien se le había notificado una deuda por concepto de un pago indebido de cupones de alimentos. En CC-2007-622 10
En fin, de lo anterior se colige que –en consideración a
nociones básicas de justiciabilidad- mediante la aprobación
de la L.P.A.U., la Asamblea Legislativa limitó la revisión
judicial exclusivamente a las órdenes finales de las
agencias. Es decir, nuestro sistema de derecho
administrativo sujeta la aplicación de dicho recurso a la
existencia de una actuación agencial final que adjudique
derechos u obligaciones de las partes.5
Con esto en mente, debemos resolver si el foro apelativo
tenía jurisdicción para examinar –mediante el recurso de
revisión judicial- la corrección de la Opinión emitida en
este caso por la Oficina de Ética Gubernamental. Claro está,
llegar a una conclusión a esos efectos requiere, a su vez,
una determinación sobre la naturaleza misma de la referida
Opinión.
III
La Opinión objeto de análisis fue emitida por la Oficina
de Ética Gubernamental en respuesta a una comunicación del
señor Crespo Claudio mediante la cual éste le solicitaba a la
agencia una expresión en torno a la aplicabilidad de las
_________________________________ vista de que en esa etapa no se sabía si la agencia le condonaría la deuda, determinamos que la controversia no estaba debidamente trabada y que, por tanto, era improcedente la intervención del tribunal. 5 No obstante, esto no implica que no existan excepciones a esta norma general. A tales efectos, hemos dicho que aunque la doctrina de “orden y resolución final” es distinguible de la de “agotamiento de remedios administrativos”, ambas tienen un alcance análogo y, por tanto, de ordinario, tienen las mismas excepciones. Véase Junta Exam. de Tecnólogos Médicos supra. CC-2007-622 11
disposiciones de la Ley de Ética Gubernamental, supra, a los
funcionarios de AEELA y, en particular, sobre la alegada
obligación de rendir informes financieros. La agencia
consideró la comunicación como una “consulta”, por lo que se
dispuso a “opinar” en cuanto a ésta.
Antes de pronunciar su respuesta, la Oficina de Ética
Gubernamental hizo un estudio abarcador de su ley orgánica y
del estatuto mediante el cual AEELA quedó sujeta a sus
poderes de fiscalización y supervisión. Tras el
correspondiente análisis, concluyó que los funcionarios de
AEELA están cobijados por las disposiciones de la Ley de
Ética Gubernamental, supra, y que tanto el señor Crespo
Claudio como los miembros de la Junta de Directores y demás
directores de oficinas y departamentos están obligados a
rendir los informes financieros.
En la referida Opinión, la Oficina de Ética
Gubernamental también aclaró que lo expresado estaba basado
estrictamente en los hechos particulares evaluados. A su
vez, aseveró que lo expresado constituye la posición formal
de la agencia y que, de haberse omitido información
pertinente, o en caso de que surgieran nuevos hechos
relevantes, la Opinión carecería de validez. Finalmente, en
la Opinión aludida la Oficina de Ética Gubernamental
manifestó su deseo de que la información provista pueda ser
de utilidad e instó al destinatario a comunicarse en caso de
tener alguna interrogante sobre el asunto. CC-2007-622 12
Un examen ponderado de la Opinión aludida nos convence
de que la misma no fue producto de un proceso de adjudicación
ante la agencia administrativa. Debemos recordar que la
L.P.A.U. define adjudicación como el proceso mediante el cual
se determinan los derechos, obligaciones o privilegios de las
partes. Sin duda, la Opinión emitida en este caso por la
Oficina de Ética Gubernamental no tiene ese efecto toda vez
que, mediante la misma, la agencia se limitó a realizar una
interpretación de su ley orgánica y de la ley que
alegadamente sujetó a AEELA a sus poderes de supervisión y
fiscalización.
En dicha expresión administrativa la Oficina de Ética
Gubernamental se circunscribió a clarificar los derechos y
obligaciones previamente establecidos en la ley. Aunque
parece afirmar lo contrario, la agencia hizo su
interpretación de derecho sin aplicar la normativa
correspondiente a unos hechos particulares. Incluso, de la
Opinión surge que ésta no empleó un análisis particularizado
de los puestos que, según el señor Crespo Claudio, debían
estar exentos de la obligación de presentar los informes
financieros. En su lugar, dispuso que “[p]ara determinar si
un Director de Oficina o Departamento, o cualquier otro
empleado de AEELA debe rendir un informe financiero, será
necesario que nuestra Oficina evalúe cada caso a la luz de
las siguientes disposiciones del Artículo 4.1(a) de la Ley de
Ética Gubernamental…” (énfasis nuestro). CC-2007-622 13
Ciertamente, lo anterior demuestra que la Oficina de
Ética Gubernamental no evaluó la controversia a base de unos
hechos específicos para resolver si, en determinado momento,
los funcionarios de AEELA incumplieron con las normas
relativas a los informes financieros. Y es que, no podía ser
de otra forma, toda vez que –a pesar de sus alegaciones- el
propio señor Crespo Claudio presentó el informe financiero
correspondiente al año en cuestión.
Por tanto, no cabe duda que la Opinión emitida en este
caso por la Oficina de Ética Gubernamental no cumple con lo
necesario para ser considerada como una “orden o resolución”.
Además de que la misma no adjudica propiamente una
controversia, también se encuentra desprovista de
determinaciones de hecho y de conclusiones de derecho
aplicadas a un cuadro fáctico particular. Si bien la Opinión
advierte del derecho a solicitar revisión judicial ante el
Tribunal de Apelaciones, lo cierto es que ello -por sí solo-
no la convierte en una determinación de carácter
adjudicativo. Véase, en términos similares, Padilla Falú v.
A.D.P., 155 D.P.R. 183 (2001); Vázquez v. A.R.P.E., 128
D.P.R. 513 (1991).
Conforme a lo anterior, no podemos endosar la tesis de
la Oficina de Ética Gubernamental a los efectos de que, si
bien el proceso mediante el cual se emitió la Opinión bajo
análisis no cumplió con los requisitos de la adjudicación
formal, el mismo puede ser considerado como un proceso de
adjudicación informal. Además de que ya hemos concluido que CC-2007-622 14
la Opinión en cuestión no constituye una determinación
adjudicativa, la improcedencia de dicha alegación surge
claramente de las propias disposiciones de la L.P.A.U. y de
la ley orgánica de la agencia.
Nótese que, por un lado, el proceso que nos ocupa no
está incluido en el listado de procedimientos informales
mencionados en la sección 3.1 de la L.P.A.U.6 los cuales, por
su naturaleza, están exentos de los requisitos establecidos
para la adjudicación formal de controversias; a saber, (1)
notificación oportuna de los cargos, (2) derecho a presentar
evidencia, (3) derecho a una adjudicación imparcial y (4)
derecho a que la decisión esté basada en el expediente. 3
L.P.R.A. sec. 2151(a).
Además, la Ley de Ética Gubernamental, supra, tampoco le
confiere naturaleza de procedimiento adjudicativo informal al
proceso mediante el cual se emitió la Opinión que nos ocupa.
Dicha Opinión fue emitida por la Oficina de Ética
Gubernamental en virtud del artículo 2.4 del referido
estatuto, el cual le confiere autoridad para establecer un
servicio de opiniones sobre los asuntos de su incumbencia.
En particular, el mencionado artículo dispone, en lo
pertinente, lo siguiente:
6 Tales procesos son los siguientes: (1) adjudicación de subastas, (2) concesión de préstamos, (3) becas, (4) subsidios, (5) subvenciones, (6) emisiones de deuda, (7) inversiones de capital, (8) reconocimientos o premios y (9) todos los trámites o etapas del proceso de evaluación de documentos ambientales requeridos por la “Ley sobre Política Pública Ambiental” y el Reglamento aprobado al amparo de ésta. 3 L.P.R.A. sec. 2151(a). CC-2007-622 15
El Director [de la Oficina de Ética Gubernamental] tendrá los siguientes deberes y poderes: … (n) Establecer un servicio de opiniones emitidas sobre los asuntos de su incumbencia que sean de aplicación general o sobre asuntos específicos que se le consulten. Las opiniones del Director deberán ser recopiladas, publicadas y estar disponibles tanto para los organismos de gobierno así como para el público en general. 3 L.P.R.A. sec. 1814(n).
De conformidad con la autoridad legislativa así
conferida, la Oficina de Ética Gubernamental promulgó el
Reglamento de Opiniones y Consultas de la Ley de Ética
Gubernamental, supra. El propósito del referido cuerpo
reglamentario no es otro que viabilizar que el Director
Ejecutivo pueda cumplir con su “deber de interpretar, aplicar
y hacer cumplir las disposiciones de la Ley de Ética
Gubernamental y sus Reglamentos”. Igualmente, mediante el
mismo se procura que dicho funcionario cumpla con la
obligación de proveer información y promover la difusión,
comprensión y educación de las normas éticas contenidas en la
Ley de Ética Gubernamental, supra. Véase Art. II, Reglamento
de Opiniones y Consultas de la Ley de Ética Gubernamental,
Tal como se desprende de la disposición transcrita de la
Ley de Ética Gubernamental, supra, y de las particularidades
del Reglamento de Opiniones y Consultas, supra, el proceso
mediante el cual la Oficina de Ética Gubernamental emitió la
Opinión OPC-04-002 constituye un mecanismo de consultas
disponible para que la agencia eduque sobre las normas éticas CC-2007-622 16
contenidas en la Ley de Ética Gubernamental, supra. Dicho
mecanismo de consulta representa un vehículo informativo
mediante el cual la Oficina de Ética Gubernamental, previa
solicitud, orienta a las personas sujetas a su jurisdicción
sobre asuntos específicos o generales que se le consulten.
El mismo constituye meramente un mecanismo adicional que
tiene la agencia disponible para hacer constar su
interpretación de la ley habilitadora.7
Tratándose de una expresión de esa índole, no cabe duda
que la Opinión en cuestión constituye, más bien, una
interpretación oficial de la Oficina de Ética Gubernamental
con respecto al alcance de su ley habilitadora. La L.P.A.U.
define dicho concepto, precisamente, como una interpretación
formal de la agencia sobre la ley que está bajo su
administración, que se expide a solicitud de parte o a
iniciativa propia y que se hace formar parte del repertorio
formal de interpretaciones de la agencia. 3 L.P.R.A. sec.
2101(d).8 Ciertamente, la Opinión bajo análisis cumple con
cada uno de esos criterios.
Por un lado, la interpretación realizada por la agencia
sobre su ley orgánica surgió en esta ocasión a solicitud de
7 Si bien para hacer su interpretación de la ley la agencia podía usar otros formatos como boletines, manuales o cartas, en esta ocasión optó por el mecanismo de la “opinión”. 8 Aunque este concepto no se emplea de forma literal en el resto de la L.P.A.U., lo cierto es que la sección 1.6 del estatuto dispone que las agencias deben tener disponible para reproducción, a solicitud de persona interesada, las interpretaciones así adoptadas con relación a las leyes que administran. Véase 3 L.P.R.A. sec. 2105(d). CC-2007-622 17
parte. A su vez, según el texto de la Opinión, la
interpretación allí expresada constituye la posición formal y
oficial de la agencia. Finalmente, a tenor con lo dispuesto
en el mencionado artículo 2.4 de la Ley de Ética
Gubernamental, supra, dicha Opinión debe ser recopilada y
publicada para beneficio de la persona que solicitó la
consulta y para el público en general.9
Aunque, tal como sostiene el profesor Fernández
Quiñones, las “interpretaciones oficiales” podrían ser
equivalentes a las reglas interpretativas10, las mismas
indudablemente constituyen un mecanismo adicional para que
las agencias hagan constar su posición formal sobre las leyes
9 Aún en el caso de que la agencia no haya cumplido con el deber de publicar dicha Opinión, coincidimos con el profesor Fernández Quiñones cuando aduce que el cumplimiento con el criterio de “formar parte del repertorio formal de interpretaciones de la agencia” se puede lograr con algún acto positivo de la agencia para que la interpretación adquiera ese rango. Véase D. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo, Ed. Forum, 2da. Ed. Colombia, 2001, pág. 27. Sin duda, en este caso la agencia hizo lo propio al hacer constar que la interpretación allí consignada era la posición oficial de la agencia y al expresar, incluso, que por medio de esa Opinión quedaba derogada parte de otra (OPC-97-366). 10 Véase D. Fernández Quiñones, supra, pág. 26. Conviene señalar que las reglas interpretativas suelen ser directrices u otras reglamentaciones menos formales que la agencia aprueba para darle uniformidad a sus propios procesos, para pautar la discreción administrativa o para otros fines internos. Hernández v. Colegio de Optómetras, res. 24 de junio de 2002, 2002 TSPR 85. Dado que no se consideran dentro de la definición de regla o reglamento, este tipo de directriz está exenta del proceso de reglamentación formal establecido en la L.P.A.U. Véase 3 L.P.R.A. sec. 2102(l) y 2127. Se han considerado reglas interpretativas, por ejemplo, ciertos documentos, manuales y boletines adoptados por las agencias para guiar a su personal y al público en general a la hora de interpretar la ley. D. Fernández Quiñones, supra, pág. 26. CC-2007-622 18
y reglamentos que administran. De hecho, se ha reconocido que
las agencias emplean variedad de mecanismos para aclarar e
interpretar dichos preceptos. “Los formatos potenciales
incluyen reglas legislativas, adjudicaciones, reglas
interpretativas, declaraciones de política pública, manuales,
guías, instrucciones de personal, opiniones y teorías
legales” (traducción nuestra y énfasis suplido). Pierce,
Administrative Law Treatise, Aspen Law and Business, New
York, Vol., 2002, pág. 151. Conforme a ello, no cabe duda
que para lograr su cometido de clarificar las leyes en
controversia la Oficina de Ética Gubernamental podía emplear
el mecanismo de la opinión, el cual –de hecho- no es ajeno a
nuestro sistema de derecho administrativo.
De todas maneras, dado que la expresión realizada en
este caso por la Oficina de Ética Gubernamental mediante el
formato de opinión no cumple con lo necesario para ser
considerada una “orden o resolución final” proveniente de un
proceso propiamente adjudicativo, la misma no es revisable
mediante el recurso de revisión judicial. Siendo así,
resulta forzoso concluir que el Tribunal de Apelaciones no
tenía jurisdicción para revisar mediante dicho recurso la
Opinión emitida en este caso por la Oficina de Ética
Gubernamental. Debemos recordar que los tribunales no tienen
discreción para asumir jurisdicción donde no la hay.
Souffront Cordero v. AAA, res. 21 de abril de 2005, 2005 TSPR
49; Padilla Falú v. A.D.V., supra. Por tanto, procedía que el
foro apelativo se declarara sin jurisdicción para examinar CC-2007-622 19
mediante el recurso de revisión judicial la Opinión OPC-04-
002 emitida por la Oficina de Ética Gubernamental.
Dado que el planteamiento jurisdiccional presentado por
el peticionario dispone del caso en su totalidad, no es
necesario considerar el restante señalamiento.11
IV
Por los fundamentos que anteceden, resolvemos que el
Tribunal de Apelaciones erró al asumir jurisdicción sobre el
recurso de revisión judicial presentado por el señor Crespo
Claudio. En consecuencia, se revoca la sentencia recurrida.
Se dictará Sentencia de conformidad.
Federico Hernández Denton Juez Presidente
11 Tampoco habremos de expresarnos en torno a la procedencia del recurso de sentencia declaratoria para revisar la corrección de la Opinión emitida en este caso por la Oficina de Ética Gubernamental. Dado que esa no es la controversia que nos ocupa, y toda vez que existe un proceso pendiente ante el Tribunal de Primera Instancia dirigido a dilucidar tal cosa, no nos corresponde en esta ocasión pasar juicio sobre ello. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Pablo Crespo Claudio, Director Ejecutivo de la Asociación de Empleados del E.L.A. de P.R., etc.
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de la presente Sentencia, se resuelve que el Tribunal de Apelaciones erró al asumir jurisdicción sobre el recurso de revisión judicial presentado por el señor Crespo Claudio. En consecuencia, se revoca la sentencia recurrida.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo.
Aida I. Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo