EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Departamento de Educación
Recurrido Certiorari vs. 2006 TSPR 121 Sindicato Puertorriqueño de Maestros 168 DPR ____
Peticionario
Número del Caso: CC-2005-795
Fecha: 13 de julio de 2006
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan
Jueza Ponente:
Hon. Aleida Varona Méndez
Abogado de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Rafael A. Nadal Aecelay Lcda. Melissa López Díaz
Federación de Maestros de P.R.:
Lcdo. José Velaz Ortiz Lcdo. Ricardo Santos Ortiz
Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio Público:
Lcdo. Raymond E. Morales
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Guillermo A. Mangual Amador Procurador General Auxiliar
Materia: Revisión procedente de la Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio Público.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Recurrido
vs. CC-2005-795 CERTIORARI
Sindicato Puertorriqueño de Maestros
OPINIÓN DEL TRIBUNAL EMITIDA POR EL JUEZ ASOCIADO SEÑOR REBOLLO LÓPEZ
San Juan, Puerto Rico, a 13 de julio de 2006
El 25 de febrero de 2003, el Sindicato
Puertorriqueño de Maestros --en adelante, el
Sindicato-- presentó, al amparo de la Ley de
Relaciones del Trabajo para el Servicio Público
de Puerto Rico, Ley Núm. 45 de 25 de febrero de
1998, una petición de representación ante la
Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio
Público, en adelante la Comisión. En la referida
petición, alegó que un número sustancial de
empleados que componían la unidad apropiada de
maestros y/o personal docente del Departamento de
Educación deseaban estar representados por el
Sindicato. Además, solicitó que se iniciara el
procedimiento correspondiente con el fin de ser CC-2005-795 2
certificado como representante exclusivo de dicha unidad
apropiada.
La Federación de Maestros de Puerto Rico,
representante certificado de la unidad peticionada,
solicitó la desestimación de la petición radicada por el
Sindicato. En un escrito posterior, indicó que debido a que
la celebración de la elección estaba sujeta a la
verificación de interés sustancial, la Comisión debía
verificar las firmas existentes en los endosos de las
tarjetas de representación, radicadas por el Sindicato, ya
que algunos de sus miembros tenían motivos fundados para
sospechar que se les había incluido como endosantes del
Sindicato cuando nunca habían firmado tales endosos.
Conforme a su Reglamento, la Comisión procedió a
verificar si existía el alegado interés sustancial según
las tarjetas sometidas por el Sindicato. El número de
empleados en la lista sometida por el Departamento de
Educación en la unidad apropiada de maestros y/o personal
docente era un total de 39,506, siendo 11,852 la cantidad
correspondiente al 30% requerido por las disposiciones de
la Ley Núm. 45, ante. Determinó la Comisión que el
Sindicato sólo había obtenido 10,380 tarjetas de
representación, faltando un total de 1,472 para cumplir con
el 30% del interés sustancial. Por consiguiente, la
Comisión desestimó la petición de representación presentada
por el Sindicato. CC-2005-795 3
El Sindicato solicitó la reconsideración de la
desestimación de su petición. Alegó que había revisado y
recontado todas las tarjetas de representación que sometió
a la consideración de la Comisión y que había contado
13,001 tarjetas de empleados de la unidad apropiada en
cuestión, y que de ellas, 12,825 eran válidas1. Por
consiguiente, solicitó se celebrara una vista en la que
éste tuviera la oportunidad de constatar una a una las
tarjetas de representación en poder de la Comisión.
En virtud de la referida solicitud de reconsideración,
la Comisión ordenó a su División de Investigaciones a
reexaminar y realizar un recuento de la muestra de interés
sometida por el Sindicato y a rendir un informe sobre sus
hallazgos, conclusiones y recomendaciones. En el informe
que sometiera a la Comisión, la División de Investigaciones
determinó que el número de tarjetas válidas sometidas por
el Sindicato para la determinación del interés sustancial
ascendía a 11,519, cantidad que no componía el 30%
requerido.2
Conforme al informe rendido por la División de
Investigaciones, la Comisión emitió una Resolución el 5 de
enero de 2005 confirmando su determinación anterior, esto
es, desestimando la petición de representación presentada
1 Adujo que solo habían 176 repetidas. 2 Un simple cálculo matemático indica que al Sindicato aun le faltaban un total de 333 tarjetas para componer el treinta por ciento (30%) del interés sustancial. CC-2005-795 4
por el Sindicato por falta de interés sustancial y
decretando el archivo del caso.
El Sindicato presentó un escrito, titulado “Urgente
Reconsideración”, en el que solicitó de la Comisión se le
otorgaran veinte días laborables “para comparecer y
presentar prueba frente a la Resolución del 5 de enero de
2005 que cumple con el 30% requerido para su Petición de
Elección; se ordene y a esos efectos se entregue copia de
la Lista de Elegibles en poder de la Honorable Comisión y/o
Departamento de Educación; se dé acceso al expediente
administrativo en la Honorable Comisión, bajo las medidas
que se entiendan apropiadas.” Mediante carta a esos
efectos, la Comisión informó al representante legal del
Sindicato que, por haberse ordenado el cierre y archivo del
caso mediante la Resolución emitida el 5 de enero de 2005,
no consideraría la referida solicitud de reconsideración.
Inconforme con la desestimación de su petición de
representación, el Sindicato acudió al Tribunal de
Apelaciones mediante recurso de revisión administrativa.
Alegó que la petición cumplía con el 30% de interés
sustancial requerido, razón por la cual la Resolución de la
Comisión debía ser revocada; además, solicitó del tribunal
apelativo que ordenase la elección según solicitada por el
Sindicato.
Tanto la Comisión como la Federación solicitaron la
desestimación del recurso presentado por alegada falta de
jurisdicción. Argumentaron que la resolución desestimando CC-2005-795 5
la petición del proceso de representación emitida por la
Comisión no era revisable.
Trabada la controversia a los fines de determinar si
el Tribunal de Apelaciones tenía jurisdicción para revisar
una resolución de la Comisión dictada como parte del
procedimiento de representación, dicho foro resolvió que de
acuerdo a la jurisprudencia de este Tribunal, una
resolución de la Junta de Relaciones del Trabajo --en
adelante, la Junta-- dentro de un procedimiento de
representación no era revisable salvo únicamente por la vía
colateral como parte de una determinación de la Junta sobre
práctica ilícita de trabajo; normativa que se había hecho
extensiva a casos similares ante la Comisión en el caso de
Fed. de Maestros de P.R. v. Molina Torres, res. el 5 de
noviembre de 2003, 2003 TSPR 159.
Expresó, además, el referido foro, que en el caso ante
su consideración no se encontraba presente ninguna de las
excepciones plasmadas por este Tribunal en Fed. de Maestros
de P.R. v. Molina Torres, ante, y que permitían la revisión
de una decisión de la Comisión sobre si procedía o no
iniciar cargos por prácticas ilícitas. En virtud de ello,
el foro apelativo intermedio se declaró sin jurisdicción
para revisar la resolución recurrida.
Insatisfecho con el anterior dictamen, el Sindicato
Puertorriqueño de Maestros acudió ante este Tribunal
mediante recurso de certiorari, imputándole al foro
apelativo intermedio haber errado: CC-2005-795 6
al declararse sin jurisdicción por alegadamente no encontrarse presente ninguna de las excepciones de Federación de Maestros v. Molina Torres, a pesar de que el laudo de la comisión de relaciones del trabajo del servicio público viola derechos constitucionales y estatutarios de miles de trabajadores, está fundamentado en una interpretación errónea de la ley y va en contra de los propósitos de la Ley 45.
Examinada la petición de certiorari concedimos a la
parte recurrida el término de veinte (20) días para mostrar
causa por la cual este Tribunal no debía expedir el auto
solicitado y dictar Sentencia revocatoria de la emitida en
el presente caso por el Tribunal de Apelaciones en vista de
los resuelto por este Tribunal en el caso de A.R.P.E. v.
Coordinadora Unitaria de Trabajadores del Estado, res. el
19 de octubre de 2005, 2005 TSPR 147.
La parte recurrida ha comparecido en cumplimiento de
nuestra orden. Estando en condiciones de resolver el
recurso radicado, procedemos a así hacerlo. Confirmamos;
veamos porqué.
I
La Ley Núm. 45, ante, fue aprobada con el propósito de
conferirle a los empleados públicos que no estén cubiertos
por la Ley Núm. 130 de 8 de mayo de 1945, conocida como la
Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico, 29 L.P.R.A.
sec. 62 et seq., el derecho a la organización sindical y a
la negociación colectiva, siempre que se observen los
parámetros establecidos en la mencionada Ley. CC-2005-795 7
A esos fines, la Ley Núm. 45, ante, le reconoció a los
empleados de las agencias del gobierno central el derecho a
organizarse y afiliarse en organizaciones sindicales de su
elección. 3 L.P.R.A. sec. 1451b.3 De esta manera, los
empleados de las diferentes unidades apropiadas que deseen
sindicalizarse podrán escoger, mediante voto mayoritario,
la organización que habrá de representarles ante la agencia
correspondiente. 3 L.P.R.A. sec. 1451g. La organización
sindical que prevalezca en las elecciones, y que sea
certificada como representante exclusivo de los empleados
comprendidos en esa unidad apropiada, tendrá la autoridad
para negociar con la agencia correspondiente un convenio
colectivo “en el que se discuten y acuerden disposiciones
sobre salarios, beneficios marginales, términos y
condiciones de empleo.” 3 L.P.R.A. sec. 1451(j).
Mediante la aprobación de esta pieza legislativa se
creó la Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio
Público, entidad encargada de interpretar, aplicar y hacer
cumplir las disposiciones de la Ley en todo lo relativo a
procesos de organización, certificación, descertificación
de organizaciones sindicales, procedimientos relacionados
con la conciliación y arbitraje de negociaciones de
convenios colectivos, procedimientos relacionados con
3 Tan reciente como el 19 de octubre de 2005, en A.R.P.E. v. C.U.T.E., ante discutimos ampliamente las disposiciones de la Ley Núm. 45, ante. Nos remitimos a la referida discusión. Véase, además: Asoc. de Maestros de P.R. v. Comisión de Relaciones del Trabajo, res. 31 de marzo de 2003, 2003 TSPR 47; Fed. de Maestros de P.R. v. Molina Torres, res. 5 de noviembre de 2003, 2003 TSPR 159. CC-2005-795 8
prácticas ilícitas y en todos aquellos aspectos que la Ley
le haya delegado alguna actuación en particular.
En lo que respecta a la controversia ante nuestra
consideración, debemos señalar que esta pieza legislativa
estableció el procedimiento a seguir en los procesos de
organización y certificación de organizaciones sindicales
para la negociación colectiva. La Sección 4.5 de la Ley
Núm. 45, 3 L.P.R.A. sec. 1451g, dispone que:
Las organizaciones sindicales interesadas en ser certificadas como representantes exclusivos de una unidad apropiada para fines de la negociación colectiva someterán ante la Comisión prueba demostrativa de que un treinta por ciento (30%) del total de empleados de dicha unidad apropiada ha endosado una petición para que se lleve a cabo una votación para determinar si desean estar representados por una organización sindical. (…) (Citas omitidas) (énfasis suplido).
La Sección 4.7 de la Ley, además, le confirió la
facultad a la Comisión de aprobar un Reglamento para la
elección del representante sindical en el que se
establezcan los procedimientos a ser observados por las
organizaciones obreras y los patronos. En la preparación de
dicho Reglamento, la Comisión deberá considerar los
procedimientos establecidos en las secs. 61 et seq. del
Título 29, conocidas como la “Ley Nacional de Relaciones
del Trabajo”. 3 L.P.R.A. sec. 1451(h).
A esos fines, la Comisión adoptó el Reglamento Núm.
6385 del 26 de enero de 2002. El referido Reglamento
regula, entre otros, el procedimiento de representación.
Éste se inicia con la presentación de una petición de parte CC-2005-795 9
de una organización sindical solicitando una elección para
escoger un representante exclusivo. Sección 300 del
Reglamento. Dicha petición tiene que cumplir con todos los
requisitos reglamentarios. Sección 302 del Reglamento.
Una petición de representación se podrá presentar para
los siguientes propósitos: solicitar una elección para
escoger un representante exclusivo; clarificar una unidad
apropiada, enmendar una certificación de representante
exclusivo; y descertificar un representante exclusivo bajo
la Sección 4.7 (a) 7 (b) de la Ley. Sección 300 Inciso (A).
Los procedimientos para la selección de representantes
exclusivos; clarificación de unidad apropiada; enmienda a
certificaciones de representante exclusivo; y
descertificación bajo la Sección 4.7 (a) y (b) se
considerarán como investigativos y no adjudicativos.
De particular relevancia al presente caso, el
Reglamento dispone que toda petición radicada por alguna
organización obrera, al amparo de la Sección 300(A)(1), o
grupo de empleados al amparo de la Sección 300(A)(4),
deberá estar acompañada de un interés sustancial de no
menos de un treinta por ciento (30%) de los empleados en la
unidad apropiada; los documentos originales que evidencien
el interés sustancial, los cuales deberán contener el
nombre de la agencia, nombre y firma de la persona y su
clasificación o puesto; y una lista en orden alfabético,
por apellidos primero y nombre después, de todas las CC-2005-795 10
personas que firmaron el interés sustancial con su
clasificación o puesto. Sección 302, Inciso (B) (1) y (2).
Luego de presentada la petición, y en casos en que las
unidades apropiadas no hayan sido previamente establecidas,
la Comisión notificará a las partes para que comparezcan
ante un agente de ésta y puedan discutir y estipular las
controversias sobre el alcance y la composición de las
unidades apropiadas. Sección 305(B). Si la controversia
subsiste la Comisión podrá ordenar la celebración de una
Sesión Especial para la Determinación de Unidades
Apropiadas. Ibid. En dicha Sesión las partes tendrán el
derecho de presentar evidencia ante la Comisión sobre como
debe quedar establecida la unidad apropiada.4
Luego de que la Comisión determine las unidades
apropiadas, o luego de haberse radicado una petición bajo
la Sección 300(A)(1) o (4), en aquellos casos en que la
Comisión ya hubiese previamente determinado las unidades
apropiadas, ordenará una investigación de la muestra del
4 Dispone el Reglamento, además, que las referidas sesiones especiales serán públicas y comenzarán con una exposición oral de cada parte sobre como debe quedar constituida la unidad apropiada. Luego de celebrada la Sesión Especial las partes podrán someter alegatos dentro del término que les conceda la Comisión. Luego de que la Comisión haya obtenido toda la evidencia pertinente y cuente con las posiciones expresadas por las partes, entonces determinará cuál será la unidad apropiada y ordenará la celebración de una elección. Una vez la Comisión le notifique a las partes la Determinación de Unidad Apropiada, éstos tendrán catorce (14) días para radicar excepciones. Luego de celebrada la elección y si no hay objeciones, la Comisión emitirá una Certificación de Representante Exclusivo y ordenará el cierre y archivo del caso. Secciones 309 (D), (G) y (H) del Reglamento Núm. 6385. CC-2005-795 11
interés sometida para verificar si la peticionaria o las
interventoras, de haber alguna, cumplen con el requisito de
interés sustancial en las unidades apropiadas determinadas
por la Comisión. Sección 307, Inciso (B).
De la peticionaria cumplir con el requisito de interés
sustancial de treinta por ciento (30%), la Comisión
ordenará una elección. Sección 307, Inciso (C).
Podemos colegir de lo anterior, en consecuencia, que
el hecho que la organización sindical que presente la
petición cumpla con el requisito de interés sustancial es
determinante para que la Comisión proceda a ordenar una
elección.
II
A
En cuanto al ámbito de revisión judicial de las
decisiones emitidas por la Comisión5, la Ley Núm. 45, ante
dispone en su Sección 10.1 que:
El Tribunal de Circuito de Apelaciones, a solicitud de parte, tendrá jurisdicción para entender discrecionalmente en los recursos de revisión de órdenes y resoluciones finales de la Comisión según los términos que dispone las secs. 2101 et seq. de este título, conocidas como “Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme”. Los recursos de revisión serán competencia de los Paneles de la Región Judicial de San Juan... (Énfasis nuestro)(citas omitidas).
5 La Ley Núm. 45, ante, dispone específicamente sobre la revisión judicial de laudos de arbitraje y sobre las determinaciones adjudicando controversias sobre prácticas ilícitas. Véase Secciones 6.1(g) y 9.3(j), 3 L.P.R.A. secs. 1451p y 1452c. Sin embargo, la Ley no dispone específicamente sobre la revisión de determinaciones de unidad apropiada ni sobre peticiones de representación. CC-2005-795 12
Recientemente, este Tribunal analizó la disposición
antes citada en el caso de A.R.P.E. v. C.U.T.E., ante, con
el propósito de resolver si una determinación de unidad
apropiada de la Comisión era revisable ante el Tribunal de
Apelaciones. Los hechos del mencionado caso, en apretada
síntesis, fueron los siguientes: la Coordinadora Unitaria
de Trabajadores del Estado (C.U.T.E.) presentó una petición
de representación ante la Comisión con el propósito de
convertirse en la representante exclusiva de los empleados
de la Administración de Reglamentos y Permisos (A.R.P.E.)
Luego de celebrada una vista, la Comisión hizo una
determinación de qué empleados constituían la unidad
apropiada para participar en la elección a celebrarse a los
efectos de que los empleados de A.R.P.E. determinaran si
deseaban ser representados por la C.U.T.E. Posterior a
dicha determinación, A.R.P.E. presentó una moción con sus
excepciones a la determinación de unidad apropiada.6
En el entretanto, la Comisión celebró la elección y
certificó a la C.U.T.E. como el representante exclusivo de
los empleados. Luego, la Comisión resolvió finalmente la
cuestión sobre unidad apropiada, determinando mantener en
6 En la referida moción solicitó se excluyeran ciertos puestos de la unidad apropiada por entender que estaban íntimamente ligados a la gerencia. CC-2005-795 13
la unidad apropiada los puestos que A.R.P.E. solicitó
fueran excluidos de esta.7
A.R.P.E. apeló dicha determinación ante el Tribunal de
Apelaciones. En su escrito de apelación alegó que la misma
era revisable ya que la configuración de una unidad
apropiada era determinante en el ejercicio de los derechos
y obligaciones de los empleados y patronos en el marco de
las relaciones laborales. El tribunal apelativo intermedio
desestimó el recurso de revisión por entender que la
determinación de unidad apropiada no era revisable ya que
la misma era una decisión interlocutoria que no adjudicaba
derechos u obligaciones. Además, aplicando por analogía la
Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico, Ley Núm. 130
de 8 de mayo de 1945, 29 L.P.R.A. secs. 41 et seq., señaló
que las determinaciones de unidad apropiada sólo eran
revisables por la vía colateral como parte de una
determinación de práctica ilícita.8
Revocamos la determinación del tribunal apelativo. Al
así hacerlo, expresamos que la Ley de Relaciones del
7 En dicha resolución se incluyeron determinaciones de hecho y conclusiones de derecho. La misma también fue firmada por el Presidente de la Comisión. 8 Dicho esquema de revisión judicial de decisiones de la Junta de Relaciones del Trabajo fue incorporado de la jurisdicción federal a la nuestra. A esos efectos hemos resuelto que las decisiones y órdenes dimanantes de casos de representación sólo son revisables mediante un ataque colateral imbricado en una decisión relativa a alguna práctica ilícita del trabajo. Véase: Federación de Maestros de Puerto Rico v. Molina Torres, ante; U.P.R. v. Asoc. Pur. Profs. Universitarios, 136 D.P.R. 335 (1994); Luce & Co. v. Junta de Relaciones del Trabajo, 82 D.P.R. 96 (1961); Junta Relaciones del Trabajo v. Ortega, 79 D.P.R. 760 (1956). CC-2005-795 14
Trabajo, ciertamente, limita la revisión judicial de las
decisiones que emite la Junta de Relaciones del Trabajo a
decisiones finales sobre prácticas ilícitas del trabajo.9
Ello no obstante, indicamos que, a diferencia de lo
anterior, un análisis de la Sección 10.1 revelaba que la
Ley Núm. 45, ante, expresamente establece una revisión
directa al foro apelativo intermedio de todas las
decisiones de la Comisión que fuesen “órdenes y
resoluciones finales”. En vista de que la Ley Núm. 45,
ante, no contiene una limitación análoga a la de la Ley de
Relaciones del Trabajo en cuanto al ámbito de revisión
judicial, establecimos que no procedía aplicar, por
analogía, la misma a un caso efectuado ante la Comisión.10
En resumen, en A.R.P.E. v. C.U.T.E., ante, resolvimos
que para determinar si las decisiones emitidas en los
procedimientos ante la Comisión eran “órdenes o
resoluciones finales” --y por ende, revisables ante el
foro apelativo intermedio-- correspondía analizar las
mismas a la luz de la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme y sus disposiciones en cuanto a la revisión de
decisiones administrativas.
9 A dicho resultado se llega de una lectura conjunta de los Incisos (3) y (4) del Artículo 5 de la Ley de Relaciones del Trabajo, ante, y del Artículo 9 de la referida Ley. 29 L.P.R.A. secs. 66 y 70. 10 En otras palabras, la Ley Núm. 45, ante, no limita la revisión judicial de decisiones de la Comisión a decisiones finales sobre prácticas ilícitas del trabajo. CC-2005-795 15
B
Dispone la Sección 4.2 de la L.P.A.U., 3 L.P.R.A. sec.
2172, sobre la revisión judicial de decisiones
administrativas, que:
Una parte adversamente afectada por una orden o resolución final de una agencia y que haya agotado todos los remedios provistos por la agencia o por el organismo administrativo apelativo correspondiente podrá presentar un recurso de revisión ante el Tribunal de Apelaciones, dentro de un término de treinta (30) días contados a partir de la fecha del archivo en autos de la copia de la notificación de la orden o resolución final de la agencia o a partir de la fecha aplicable de las dispuestas en la Sección 2165 de este título, cuando el término para instar el recurso de revisión judicial haya sido interrumpido mediante la presentación oportuna de una moción de reconsideración. La parte notificará la presentación de la solicitud de revisión a la agencia y a todas las partes dentro del término para instar el recurso de revisión. La notificación podrá hacerse por correo... (citas omitidas).
De la anterior disposición podemos colegir que una
orden o resolución administrativa debe cumplir con dos
requisitos para que la misma sea revisable judicialmente,
a saber: (1) que la resolución que se pretenda revisar sea
final y no interlocutoria y (2) que la parte adversamente
afectada por la orden haya agotado los remedios provistos
por la agencia. Oficina de la Procuradora del Paciente v.
Aseguradora MCS, IPA 603, res. el 22 de septiembre de
2004, 2004 TSPR 153; Junta Examinadora de Tecnólogos
Médicos v. Elías, 144 D.P.R. 483 (1997). CC-2005-795 16
Específicamente sobre lo que constituye una “orden o
resolución”, la L.P.A.U. define dicho término como
“cualquier decisión o acción agencial de aplicación
particular que adjudique derechos y obligaciones de una o
más personas específicas...” Sección 1.3, 3 L.P.R.A. sec.
2102. (Citas omitidas).
Por otro lado, una orden o resolución parcial, según
la L.P.A.U., es “aquella acción agencial que adjudique
algún derecho u obligación que no ponga fin a la
controversia total sino a un aspecto específico de la
misma.” Sección 1.3(g), 3 L.P.R.A. sec. 2102(g). La
referida disposición estatutaria también define una orden
interlocutoria como aquella "acción de la agencia en un
procedimiento adjudicativo que disponga de algún asunto
meramente procesal." Sección 1.3(h), 3 L.P.R.A. sec. 2102
(h). Una orden o resolución interlocutoria de una agencia,
incluyendo aquellas que se emitan en procesos que se
desarrollen por etapas, no serán revisables directamente.
La disposición interlocutoria de la agencia podrá ser
objeto de un señalamiento de error en el recurso de
revisión de la orden o resolución final de la agencia.
Sección 4.2, 3 L.P.R.A. sec. 2172.
Aunque la L.P.A.U. no define, específicamente, lo que
constituye una “orden o resolución final”, sí establece
los requisitos de la misma. Según la Sección 3.14, 3
L.P.R.A. sec. 2164. de la L.P.A.U., estos son: que ésta
incluya unas determinaciones de hecho, las conclusiones de CC-2005-795 17
derecho de la decisión, una advertencia sobre el derecho a
solicitar una reconsideración o revisión judicial según
sea el caso y que la misma esté firmada por el jefe de la
agencia o por cualquier otro funcionario autorizado por
ley.
Como es sabido, mediante la aprobación de la L.P.A.U.,
la Asamblea Legislativa limitó la revisión judicial
exclusivamente a las órdenes finales de las agencias. Al
así hacerlo, se aseguró que la intervención judicial se
realizara después de que concluyeran los trámites
administrativos y se adjudicaran todas las controversias
pendientes ante la agencia. La intención legislativa
consistió en evitar una intromisión indebida, y a
destiempo, en el trámite administrativo por parte de los
tribunales. Comisionado de Seguros v. Universal Ins. Co.,
Inc., res. el 1 de febrero de 2006, 2006 TSPR 15.
Una “orden o resolución final” de una agencia
administrativa, según hemos interpretado la misma en
nuestra jurisprudencia, es aquella que dispone del caso
ante la agencia y tiene efectos adjudicativos y
dispositivos sobre las partes. Se trata de la resolución
que culmina en forma final el procedimiento administrativo
respecto a todas las controversias. Véase: Junta
Examinadora de Tecnólogos Médicos v. Elías, ante. CC-2005-795 18
En Comisionado de Seguros v. Universal Ins. Co.,
Inc.11, ante, expresamos que dos condiciones tenían que ser
satisfechas para que una decisión administrativa pudiese
ser considerada final: primero, la actuación de la agencia
debe representar la culminación de su proceso decisorio; y
segundo, la actuación administrativa debe ser una en la
cual se determinen todos los derechos y obligaciones de las
partes o surjan consecuencias legales. Ibid.
III
De conformidad con lo anteriormente expuesto, nos
resta determinar si en el presente caso la resolución de la
Comisión desestimando una petición de representación por no
cumplirse con el interés sustancial es una “orden o
resolución final”, según el derecho administrativo vigente,
y por lo tanto, revisable ante el Tribunal de Apelaciones.
En el antes citado caso de A.R.P.E. v. C.U.T.E.
resolvimos que la naturaleza de la resolución emitida por
la Comisión12 era una “orden o resolución final”, conforme
a la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, por las
siguientes razones: (1) la misma se emitió luego de
celebrada una vista, donde ambas partes (A.R.P.E. y la
C.U.T.E.) presentaron evidencia y luego presentaron
alegatos; (2) la Comisión emitió una determinación de
11 Citando al Tribunal Supremo de los Estados Unidos en Bennett v. Spear, 520 U.S. 154 (1997). 12 Resolviendo de forma final las excepciones presentadas por A.R.P.E. sobre unidad apropiada. CC-2005-795 19
unidad apropiada en donde se adjudicaron los derechos y
obligaciones de empleados a ser representados por una
organización obrera; (3) se resolvieron finalmente las
excepciones presentadas por A.R.P.E., por lo que finalizó
la controversia en cuanto a este aspecto; (4) se incluyeron
determinaciones de hecho y conclusiones de derecho; (5) la
misma fue firmada por el Presidente de la Comisión y; (6)
la Comisión llevó a cabo el procedimiento eleccionario y
certificó al representante de la negociación colectiva (la
C.U.T.E.) dándole finalidad a la controversia.
Resolvimos --en ese caso en particular-- que la
determinación era una final ya que, culminados los
procedimientos ante la agencia, ya no quedaba asunto
pendiente alguno que resolver. Además, porque una
determinación de unidad apropiada reconoce derechos
sustantivos a los empleados públicos en tanto les reconoce
el derecho a la negociación colectiva. Dicha determinación
también le impone al patrono la obligación de negociar con
los empleados públicos a través de su representante
exclusivo. Al constituirse derechos y obligaciones de las
partes, no hay duda que la determinación de unidad
apropiada en ese caso era propiamente una adjudicación
final revisable.
Resulta pertinente, en este momento, señalar --sobre
lo que constituye una “adjudicación”-- que la Sección 1.3
de la L.P.A.U. define la misma como “el pronunciamiento
mediante el cual una agencia determina los derechos, CC-2005-795 20
obligaciones o privilegios que corresponda a una parte.” 3
L.P.R.A. sec. 2102(b). Sobre ese particular, expresamos en
A.R.P.E. v. C.U.T.E., ante, que la configuración de la
unidad apropiada y la determinación de si un puesto forma
parte de la misma, constituía, ciertamente, una
adjudicación para efectos de la L.P.A.U.
Por otro lado, debe mantenerse presente que las
determinaciones de una agencia en procesos adjudicativos
son aquellas que definen los derechos y deberes legales de
personas específicas. Por eso, este Tribunal ha definido el
proceso de adjudicación como uno cuasi-judicial. Véase:
Junta de Planificación v. Frente Unido Pro Defensa del
Valle de Lajas, res. el 26 de agosto de 2005, 2005 TSPR
117.
IV
En el presente caso, el Sindicato Puertorriqueño de
Maestros alega que la determinación de la Comisión de
desestimar la petición de elección, sin otorgarle
oportunidad razonable de confirmar el interés sustancial,
violentó derechos fundamentales de libertad de asociación y
expresión de los maestros, además de que constituyó una
violación al debido proceso de ley. Sostiene,
específicamente, que puede cumplir con el interés
sustancial y que la Comisión pudo haber recibido prueba,
frente a la corroboración del patrono, de los endosos que
el Sindicato alega son válidos. CC-2005-795 21
Por su parte, la Comisión alega que el propósito de
demostrar adecuadamente la existencia de un interés
sustancial, por parte de organizaciones obreras y de
peticionarios individuales que inician o que interesen
participar en un caso de representación, es determinar si
llevar a cabo la elección sirve un propósito útil bajo la
ley y si existe interés suficiente por parte de los
empleados para justificar la utilización del tiempo de la
agencia, esfuerzos y recursos para llevar a cabo la
elección. Según la Comisión, dicho proceso es uno
investigativo y dentro de los poderes discrecionales de la
agencia administrativa.
A modo ilustrativo, y en relación a lo que constituye
la muestra de interés sustancial (showing of interest),
reseñamos, brevemente, lo expresado por la Federal Labor
Relations Authority en el caso de North Carolina Army
National Guard et al, 34 FLRA 377, 383 (1990), a los
efectos de que: “A Regional Director’s determination of the
adequacy of the showing of interest is administrative in
nature and is not subject to collateral attack at a unit or
representation hearing.13 The requirement that a showing of
interest be made serves an administrative purpose in
helping to avoid unnecessary expenditure of time and funds
where there is no reasonable assurance that a genuine
13 Citando el Code of Federal Regulations, 5 C.F.R. § 2422.2(f)(1). CC-2005-795 22
representation question exists and prevents the parties
from abusing the Authority’s processes.” (Énfasis nuestro).
La anterior postura ha sido avalada por la Junta
Nacional de Relaciones del Trabajo en el caso de Gaylord
Bar Co., 313 NLRB 306, 306-307 (1993). A esos efectos allí
se expresó que:
The Board consistently has held that the showing of interest is a matter for administrative determination, and is not litigable by the parties. It is exclusively within the Board’s discretion to determine whether a party’s showing of interest is sufficient to warrant processing a petition. The purpose of a showing of interest is to determine whether the conduct of an election serves a useful purpose under the statute--that is, whether there is sufficient employee interest to warrant the expenditure of time, effort, and funds to conduct an election.14
En el presente caso, la Comisión desestimó la petición
de representación porque el Sindicato incumplió con un
requisito reglamentario: la muestra del treinta por ciento
(30%) de interés sustancial. Es menester enfatizar que
dicha determinación fue tomada luego que la Comisión
ordenara a su División de Investigaciones que investigara
el asunto del interés sustancial, la cual encontró que aun
faltaban 333 tarjetas para que el Sindicato cumpliera con
el requerido treinta por ciento (30%).
14 Citando a Barnes Hospital, 306 NLRB 201 fn. 2 (1992); Globe Iron Foundry, 112 NLRB 1200 (1955); Potomac Electric Power Co., 111 NLRB 553, 554 (1955). S. H. Kress & Co., 137 NLRB 1244, 1248 (1962) NLRB v. J. I. Case Co., 201 F.2d 597 (9th Cir. 1953); Stockton Roofing Co., 304 NLRB 699 (1991). CC-2005-795 23
No hay duda que la determinación sobre si existe o no
el referido interés sustancial es un procedimiento de
naturaleza investigativa que lleva a cabo la Comisión en el
cual, luego de presentada una petición de representación,
se determina si verdaderamente se justifica la celebración
de una elección. A diferencia del procedimiento de
determinación de unidad apropiada, en el que se adjudican
finalmente los derechos y obligaciones de las personas a
ser representadas por una organización obrera, en el caso
de una determinación de interés sustancial se trata de
investigar si dicha organización obrera cumple o no con un
requisito esencial inicial para proceder a celebrar una
Ausente la demostración de interés sustancial, la
Comisión no tiene que considerar a dicha organización como
posible representante exclusivo, ni celebrar elección
alguna. Además, durante dicho procedimiento no se celebran
vistas ni se adjudica derecho sustantivo u obligación
alguna15, por lo cual, la determinación sobre si una
organización obrera cumple o no con el requisito de interés
sustancial es un asunto puramente administrativo dentro del
poder discrecional de la agencia, sin las características
15 A esos efectos, ni el Reglamento ni la Ley Núm. 45, ante, proveen una vista para estos casos. Es de notar, que contrario a lo anterior, el Reglamento de la Comisión sí provee para la celebración de una vista --en donde cada parte presentará prueba-- en casos donde existan controversias sobre la composición de las unidades apropiadas. Véase la Sección 305(B) del referido Reglamento. CC-2005-795 24
de un proceso de adjudicación luego de una vista
administrativa.
Tal y como lo ha resuelto la jurisprudencia laboral
federal, el determinar si existe la muestra de interés
sustancial es un asunto encomendado a la discreción de la
agencia. En cuanto a estos asuntos en que una agencia
ejercita su discreción administrativa nuestra
jurisprudencia ha establecido, como norma general, que éste
hecho impide la revisión judicial. Véase: Luce & Company v.
J.R.T., ante; Federación de Maestros de Puerto Rico v.
Molina Torres, ante.16
Además, la determinación desestimando la petición no
es final. Una determinación de la Comisión sobre estos
asuntos es una sin perjuicio, ya que dentro del término de
radicación que dispone la Sección 303 (C) del Reglamento de
la Comisión --periodo de 90 a 60 días previo al vencimiento
de un convenio colectivo o cuando no exista un convenio--
el peticionario puede volver a radicar una petición de
representación siempre y cuando cumpla con los requisitos
de la Sección 302 del Reglamento de la Comisión. Por
consiguiente, la desestimación de la petición presentada
por el Sindicato no impide que éste pueda volver a iniciar
16 En Federación de Maestros, ante, resolvimos que la determinación que hace la Comisión al resolver si inicia o no una querella por prácticas ilícitas no constituye una “orden final” a los efectos de revisar la misma ante el foro apelativo intermedio ya que dicha determinación depende en su totalidad de la discreción de la Comisión y, por consiguiente, no está sujeta a ser revisada judicialmente. CC-2005-795 25
un procedimiento para representar a la unidad apropiada en
cuestión.
En conclusión, somos del criterio que la resolución en
este caso no es una final, de acuerdo a las disposiciones
de la L.P.A.U. y del caso A.R.P.E. v. C.U.T.E., ante.
Estamos ante una determinación administrativa que,
repetimos, ha sido encomendada a la discreción de la
agencia y que responde a su política administrativa
especializada. El foro apelativo intermedio, ciertamente,
carecía de jurisdicción.
Por los fundamentos antes expuestos, procede expedir
el presente recurso y dictar Sentencia confirmatoria de la
emitida en el presente caso por el Tribunal de Apelaciones.
Se dictará Sentencia de conformidad.
FRANCISCO REBOLLO LÓPEZ Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual forma parte íntegra de la presente, se expide el auto solicitado y se dicta Sentencia confirmatoria de la emitida por el Tribunal de Apelaciones.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez concurre en el resultado sin opinión escrita. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri disiente sin opinión escrita.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo