EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Federación de Maestros de Puerto Rico
Recurrida Certiorari
v. 2003 TSPR 159
María M. Molina Torres 160 DPR ____
Peticionaria
Número del Caso: CC-2001-961
Fecha: 5 de noviembre de 2003
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional V
Juez Ponente: Hon. Rafael Ortiz Carrión
Abogados de la Parte Peticionaria: Lcdo. Rafael A. Nadal Arcelay Lcda. Lynn M. Carey Félix
Abogado de la Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio Público de Puerto Rico: Lcdo. Raymond E. Morales
Materia: Revisión resolución de la Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio Público
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Recurrida
v. CC-2001-961 CERTIORARI
María M. Molina Torres
OPINIÓN DEL TRIBUNAL EMITIDA POR EL JUEZ PRESIDENTE INTERINO SEÑOR REBOLLO LÓPEZ
San Juan, Puerto Rico, a 5 de noviembre de 2003
¿Tiene jurisdicción el Tribunal de Circuito
de Apelaciones para revisar una decisión emitida
por la Comisión de Relaciones del Trabajo del
Servicio Público mediante la cual la referida
Comisión se negó a atender, o tramitar, una
querella por alegadas prácticas ilícitas?
Contestamos en la negativa. Veamos por qué.
I
El 27 de septiembre de 2000 la señora María
M. Molina Torres, quien se desempeña como maestra
del Departamento de Educación del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico, radicó un cargo de CC-2001-961 3
práctica ilícita contra la Federación de Maestros de Puerto
Rico ante la Comisión de Relaciones del Trabajo del
Servicio Público. En dicho cargo ésta alegó que la
Federación había violado la Sección 9.2(a) de la Ley Núm.
45 de 25 de febrero de 1998, 3 L.P.R.A. sec. 1452 (b),1 al
coartarle su derecho a no estar afiliada ni ser
representada por la Federación, derecho que reconocía la
mencionada Ley en su Sección 4.2,2 3 L.P.R.A. sec. 1451
(c).3
Al explicar en detalle el cargo imputado, la señora
Molina Torres señaló que, a pesar de que ésta no pertenecía
a la Federación, el 11 de agosto de 2000, recibió la visita
del Director de la Oficina de Quejas y Agravios de la
referida organización, el señor Armando Soto, quien le
indicó que la organización que éste dirigía era su
1 Esta Sección dispone, en lo aquí pertinente, que:
Será práctica ilícita el que una organización de empleados o alguno de sus miembros, actuando individualmente o en concierto con otros, realice o intente realizar cualesquiera de los siguientes actos: (a) Intervenir, coartar o restringir a uno o más empleados en relación con su decisión de ejercer o no los derechos reconocidos en este capítulo. .... 2 Esta sección fue derogada por la Ley Núm. 96 de 7 de julio de 2001. En su lugar fueron incorporadas las secciones 17.1, 3 L.P.R.A. sec. 1454 y 17.2, 3 L.P.R.A. sec. 1454(a). 3 La Federación de Maestros de Puerto Rico fue certificada como representante exclusivo de la Unidad Apropiada de maestros y personal docente del Departamento de Educación el 29 de noviembre de 1999. CC-2001-961 4
representante exclusivo y que estaba obligada por ley a
representarla en una reunión que se llevaría a cabo en la
Oficina Regional de Ponce del Departamento de Educación el
14 de agosto de 2000;4 según sostuvo, el señor Soto le
indicó que ésta debía pagar por los servicios que la
Federación le prestaría durante el referido proceso.
La señora Molina Torres se negó a recibir tal
representación por entender que ello contravenía lo
dispuesto en la Ley Núm. 45, ante, en cuanto al derecho de
los empleados del Departamento a la no afiliación. Según
sostuvo la peticionaria, esta fue la única ocasión en que
un miembro de la Federación se comunicó con ella a los
fines de ofrecerle los servicios de representación de la
referida organización obrera. Molina Torres, además, señaló
que: “[a] pesar de que el Sr. Soto ha[bía] visitado la
Escuela Ana Valldejuly en las mañanas de los días 15 de
agosto de 2000 y 15 de septiembre de 2000, no se ha[bía]
comunicado [con ella, por lo que] ent[endía] que ni el Sr.
Soto, ni su organización ha[bían] tenido interés en
representar[la].” (énfasis suplido).
La reunión pautada para el 14 de agosto de 2000 fue
suspendida, por lo que la señora Molina Torres fue citada
a una segunda reunión, la cual se llevaría a cabo el 18 de
septiembre de 2000. Ese día, cuando Molina Torres se
4 En dicha reunión se dilucidaría una controversia surgida entre la señora Molina Torres y su compañera, la maestra Elizabeth Bermúdez; esta última sí estaba afiliada a la Federación de Maestros. CC-2001-961 5
presentó a la Oficina Regional de Ponce, se le notificó
que la referida reunión había sido nuevamente suspendida.
De acuerdo a las alegaciones de la peticionaria, a ésta se
le informó que un representante de la Federación había
notificado que “las maestras” no comparecerían. También se
le informó que la Federación había solicitado la
cancelación de la reunión, alegando que la situación debía
ser discutida y aclarada en el plantel escolar.
Finalmente, se le indicó que la señora García Crespo,
Directora de la Escuela Valldejuly, había recibido ciertas
directrices y que ésta se estaría reuniendo con las partes
para comunicarle sobre las mismas. Según se le informó, si
luego de celebrada la reunión alguna de las partes quedaba
inconforme, dicha parte debía someter su querella ante el
Director de la Oficina de Asuntos Laborales.5
Ante tales circunstancias, la peticionaria radicó
ante la Comisión los cargos antes descritos, alegando que
la Federación pretendía representarla sin su autorización,
violando así lo dispuesto en la Sección 4.2 de la Ley Núm.
45, ante.6 La Comisión refirió el asunto a uno de sus
agentes quien, luego de realizar la correspondiente
5 Este era el procedimiento que disponía en ese momento la Sección 10.04 del convenio colectivo para la resolución de quejas y agravios. 6 Además, señaló que mantenía una relación contractual con la Asociación de Maestros de Puerto Rico quien le proveería representación legal para asistirla en este proceso. CC-2001-961 6
investigación, emitió un informe recomendando la
desestimación del cargo imputado.
Al fundamentar su determinación, el agente
investigador sostuvo que no existía ninguna evidencia
indicativa de que la Federación hubiese solicitado la
suspensión de la reunión del 18 de septiembre de 2000 con
la intención de violar los derechos de la querellante. De
este modo, dio entero crédito a las alegaciones de la
Federación a los efectos de que la referida solicitud
había sido hecha en beneficio de la maestra unionada ya
que ésta no había sido notificada con tiempo suficiente
como para que pudiera estar debidamente representada,
concluyendo que la solicitud de suspensión hecha por la
Federación no constituía base suficiente para sustentar
una alegación de violación a la Ley Núm. 45, ante.
Refiriéndose específicamente al hecho de que un
miembro de la Federación le hubiese informado a la señora
Molina que su organización sería su representante
exclusivo, el investigador expresó que existía la
posibilidad de que la Federación hubiese así actuado en el
entendido de que se trataba de un procedimiento para
ventilar quejas y agravios, en cuyo caso la organización
tenía derecho a participar en todas las etapas del
procedimiento.7
7 Al fundamentar su contención el investigador citó lo dispuesto en la Sección 4.2 de la Ley Núm. 45, 3 L.P.R.A. sec. 1451(c), la cual en ese momento establecía que todos los empleados que no estuviesen afiliados a la (Continúa...) CC-2001-961 7
Acogiendo la recomendación del agente investigador,
la Comisión notificó a la señora Molina Torres su
determinación de no emitir querella y procedió a
desestimar el cargo incoado, informándosele a la
peticionaria que la evidencia presentada no constituía
base suficiente para emitir una querella por los cargos
alegados y que el hecho de que la Federación hubiese
solicitado la suspensión de la reunión del 18 de
septiembre de 2000 no implicaba la existencia de violación
alguna. Al fundamentar su determinación la Comisión citó
lo dispuesto en la Sección 16.7 de la Ley Núm 45, 3
L.P.R.A. sec. 1453(j), al sostener que la Federación tenía
derecho a solicitar la suspensión de la reunión aquí en
controversia.8
Insatisfecha con tal determinación, la peticionaria
presentó una solicitud de reconsideración la cual fue
declarada “No Ha Lugar”. En la resolución emitida a tales
efectos, la Comisión determinó que el cargo presentado por
______________________ organización obrera certificada como representante exclusivo debían observar las disposiciones del convenio colectivo en cuanto a los procedimientos para ventilar quejas y agravios y arbitraje; y que les serían aplicables para su beneficio las disposiciones del convenio colectivo en lo que respecta a salarios, beneficios marginales y términos y condiciones de empleo. 8 Esta Sección dispone que “cualquier empleado p[uede] presentar querella contra su agencia directamente a ésta cuando su representante exclusivo se haya negado manifiesta o implícitamente a hacerlo, pero el representante exclusivo tendrá derecho a ser notificado y a estar presente e intervenir en la discusión de la querella....” (énfasis suplido). CC-2001-961 8
Molina Torres no guardaba relación alguna con lo dispuesto
en la Sección 9.2(a), ante, de la Ley, como en efecto
alegaba la peticionaria, sino con la Sección 16.7, ante.
Por esta razón limitó la discusión del asunto planteado a
lo relativo a la Sección 16.7, ante, negándose a evaluar
el asunto bajo el prisma de la Sección 9.2(a), ante, de la
Ley.
La señora Molina Torres, alegando que la Comisión no
había resuelto la verdadera controversia planteada, acudió
ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones mediante
recurso de revisión. Adujo que el asunto de la suspensión
de la reunión –-atendido por la Sección 16.7 de la Ley--
no constituía la controversia medular del caso, sino el
reclamo de que la Federación pretendía coartarle su
derecho a no afiliarse ni ser representada por la referida
organización obrera, asunto contemplado en la Sección
9.2(a) de la Ley. Según alegó, en la evaluación que hizo
la Comisión a los efectos de determinar si emitía o no una
querella en contra de la Federación no se consideró el
asunto principal allí planteado que era precisamente la
violación de esta Sección 9.2(a).
Mediante resolución a esos efectos, el 19 de octubre
de 2001, el foro apelativo intermedio denegó la expedición
del auto solicitado concluyendo que la determinación de
emitir o no una querella por práctica ilícita es una
decisión que realiza la Comisión en el ejercicio de su
función investigativa y que, por no ser el resultado de un CC-2001-961 9
procedimiento adjudicativo formal, no está sujeta a ser
revisada por los tribunales.
Inconforme, la señora Molina Torres recurrió –-vía
certiorari-- ante este Tribunal, alegando que incidió el
Tribunal de Circuito de Apelaciones:
... al denegar la expedición del auto de revisión por falta de jurisdicción y no revisar la determinación de la Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio Público de no emitir querella contra la Federación de Maestros por violación a la Sección 9.2 (a) de la Ley Núm. 45 de 25 de febrero de 1998.
Expedimos el recurso y concedimos término a ambas
partes para que se expresaran en torno a sus respectivas
posiciones. La parte peticionaria compareció, no así la
parte recurrida.9 Resolvemos, por tanto, sin el beneficio
de su comparecencia.
II
La Ley Núm. 45 de 25 de febrero de 1998, 3 L.P.R.A.
sec. 1451 et seq., conocida como “Ley de Relaciones del
Trabajo para el Servicio Público de Puerto Rico”, fue
aprobada con el propósito de conferirle a los empleados
públicos que no estén cubiertos por la Ley Núm. 130 de 8
9 Mediante Resolución a esos efectos, el 22 de julio de 2002, le concedimos a la Federación un término de veinte (20) días para presentar su alegato, apercibiéndole que de no recibirse el mismo dentro del término indicado, el caso quedaría sometido sin el beneficio de su comparecencia. CC-2001-961 10
de mayo de 1945,10 29 L.P.R.A. sec. 62 et seq., el derecho
a la organización sindical y a la negociación colectiva,
siempre que se observen los parámetros establecidos en la
Ley. Estos parámetros se circunscriben a tres criterios
esenciales, a saber: (i) acomodar, dentro de las
realidades fiscales en que se desenvuelve el Gobierno, el
costo correspondiente al mejoramiento de las condiciones
de trabajo de los empleados públicos; (ii) evitar
interrupciones en los servicios que prestan las agencias
gubernamentales; y (iii) promover la productividad en el
servicio público. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 45
de 25 de febrero de 1998, Leyes de Puerto Rico, pág. 148.
Mediante la aprobación de esta pieza legislativa se
creó la Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio
Público, entidad encargada de interpretar, aplicar y hacer
cumplir las disposiciones de la Ley en todo lo relativo a
procesos de organización, certificación, descertificación
de organizaciones sindicales, procedimientos relacionados
con la conciliación y arbitraje de negociaciones de
convenios colectivos, procedimientos relacionados con
prácticas ilícitas y en todos aquellos aspectos que la Ley
le haya delegado alguna actuación en particular. Entre las
muchas facultades conferidas por la Ley a esta Comisión
10 Conocida como la “Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico”. CC-2001-961 11
está la de resolver controversias relativas a la
aplicación de su estatuto.11
En lo que respecta a la controversia ante nuestra
consideración, debemos señalar que esta pieza legislativa
estableció el procedimiento a seguir en situaciones en que
una agencia, representante exclusivo o cualquier otra
persona interesada desee radicar ante la Comisión una
querella imputando la existencia de una práctica ilícita.
Sobre este particular la Sección 9.3(a) la Ley, 3 L.P.R.A.
sec. 1452(c), dispone, en lo aquí pertinente, que siempre
que una persona radique una querella imputando la
existencia de una práctica ilícita, la Comisión “llevará a
cabo una investigación de los cargos imputados y preparará
un informe sobre la misma.” A continuación esta Sección
establece que “[s]i la Comisión determina que no hay base
para imputación de prácticas ilícitas, cerrará y archivará
el caso mediante orden a esos efectos.” Ibid.
Por su parte, el Reglamento Núm. 6385 de la Comisión
de Relaciones del Trabajo del Servicio Público, en su
Sección 408, dispone, en lo pertinente, que:
si la determinación de la Comisión es que no existe causa probable para encontrar que se violó la Ley, se le notificará a la parte que radicó el caso y se le dará la opción de retirar el mismo. Si la parte retira el caso será sin perjuicio. Si la parte no retira el caso se desestimará el mismo por escrito y con copia a las otras partes. En aquellos casos en que el
11 Para otras facultades, deberes y responsabilidades de la Comisión, véase la Sección 1452(t) del Título 3 de Leyes de Puerto Rico Anotadas. CC-2001-961 12
promovente no esté de acuerdo con la determinación de desestimar todas o alguna de las alegaciones, tendrá siete días para solicitar reconsideración a la Comisión. El escrito de reconsideración deberá especificar todos los puntos en controversia; describir la evidencia que se alega sostiene las alegaciones; e ilustrar a la Comisión sobre porqué debe existir causa probable para encontrar que se ha violado la Ley.
Finalmente, procede que se enfatice que el Inciso (d)
de esta Sección establece que “[l]as determinaciones de
emitir o no una querella no serán revisables ante ningún
tribunal” Ibid.
Contrario a lo antes expuesto, si de la investigación
inicial que realiza la Comisión, la cual podemos catalogar
como “preliminar”, surge que probablemente el imputado ha
incurrido en una práctica ilícita, entonces la Comisión
deberá ordenarle a uno de sus abogados que redacte una
querella de conformidad con la determinación de causa
probable.12 Es a partir de este momento en que comienza el
proceso adjudicativo ante la Comisión.13
12 En estos casos no se emitirá querella hasta que haya pasado el período de reconsideración que corresponde a las desestimaciones parciales o hasta que la Comisión haya decidido dicha reconsideración, de haber sido sometida. Sección 409(b) del Reglamento Núm. 6385 de la Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio Público de 28 de diciembre de 2001. 13 La Secretaría notificará esta querella, además del aviso de audiencia, a las partes. La vista ante el oficial examinador deberá celebrarse en los próximos treinta (30) días. La parte contra quien se expidió la querella tendrá diez (10) días a partir de su notificación, para contestar las alegaciones de la misma de conformidad con el Artículo 9, Sección 9.3 (e), de la Ley. CC-2001-961 13
Como vemos, el procedimiento para ventilar cargos por
prácticas ilícitas consta de dos fases. En la primera de
ellas se realiza una investigación “preliminar” con el fin
de determinar si existe causa probable para creer que el
imputado ha incurrido en una práctica ilícita. La propia
Ley, en su Sección 9.3(a), ante, establece que si la
Comisión determina que no hay base suficiente para
sostener los cargos imputados, deberá emitir una orden
cerrando y archivando el caso. Adviértase que la única
alternativa que se le brinda al querellante, en esta etapa
de los procedimientos, surge de lo dispuesto en la
precitada Sección 408 del Reglamento de la Comisión, donde
se reconoce el derecho del querellante a solicitar
reconsideración ante la Comisión. Es de notar que el
propio Reglamento, en su Sección 408(d), dispone que en
esta etapa de los procedimientos no existirá revisión
judicial alguna.
Por su parte, la segunda fase del procedimiento surge
tan pronto como se emite la querella correspondiente. Es
en este momento en que se activan los derechos que dispone
la Ley en cuanto al proceso adjudicativo que habrá de
celebrarse ante el organismo administrativo. Entre los
derechos que le asisten a las partes, en esta etapa de los
procedimientos, está la revisión judicial de la “orden
final” que emite la Comisión. A tales efectos, la Sección
9.3(j) de la Ley, 3 L.P.R.A. sec. 1452(c), dispone, en lo
pertinente, que “cualquier parte adversamente afectada por CC-2001-961 14
una orden final de la Comisión podrá solicitar revisión de
la misma ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones,
radicando ante dicho Tribunal una petición escrita
solicitando que la orden de la Comisión sea modificada o
revocada....” (énfasis suplido).
Somos los primeros en admitir que podría surgir una
interrogante en cuanto a si esta revisión que permite la
Ley, en esta etapa de los procedimientos, debe aplicar de
igual forma en aquellos casos en que se trate de una
determinación de no emitir querella por práctica ilícita.
Esto es, si luego de que la Comisión emite la orden
denegando la expedición de la querella –-en la etapa
preliminar del procedimiento-- y luego de que la misma se
convierta en una “orden final”, por haber sido denegada su
reconsideración, existe la posibilidad de revisar dicha
orden ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones.
Esta interrogante fue contestada en la negativa por
este Tribunal en Luce & Company v. Junta de Relaciones del
Trabajo de Puerto Rico, 82 D.P.R. 96 (1961), donde
interpretamos una disposición idéntica a la que hoy ocupa
nuestra atención, que contiene la Ley Núm. 130 de 8 de
mayo de 1945, ante.14 En aquella ocasión teníamos ante
14 Ésta dispone, en lo pertinente, que:
Cualquier persona perjudicada por una orden final de la Junta concediendo o negando, en todo o en parte, el remedio que se interesa, podrá obtener la revisión de dicha orden en el Tribunal Supremo de Puerto Rico, radicando en dicho tribunal una petición escrita suplicando (Continúa...) CC-2001-961 15
nuestra consideración una controversia muy similar a la
que hoy nos ocupa, pues se nos solicitó la revisión de una
resolución dictada por la Junta de Relaciones del Trabajo,
mediante la cual se confirmó la determinación de su
Presidente de no dar inicio a una querella por prácticas
ilícitas. A pesar de que se trata de dos estatutos
diferentes, por considerar que la ley que creó la Junta de
Relaciones del Trabajo, Ley Núm. 130 de 8 de mayo de 1945,
ante, y su Reglamento,15 contienen disposiciones muy
similares a las que hoy nos ocupan y que las funciones y
deberes de la Junta comparan sustancialmente con las de la
Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio Público,
somos del criterio que lo allí resuelto resulta de
particular pertinencia a nuestro caso.
En Luce & Company, ante, refiriéndonos
específicamente al asunto de si la decisión de la Junta de
Relaciones del Trabajo al resolver si inicia o no una
querella por alegadas prácticas ilícitas puede ser
considerada como una “orden final” a los efectos de
revisar la misma ante el Tribunal de Circuito de
Apelaciones, señalamos que esta determinación depende en
su totalidad de la discreción de la agencia y que, por tal
razón, se ubica fuera del ámbito de la revisión judicial.16
______________________ que la orden de la Junta sea modificada o revocada. 29 L.P.R.A. sec. 70. 15 Reglamento Núm. 2 de 2 de abril de 1946. 16 Adviértase que estamos ante una excepción a la norma general de que la revisión judicial de las determinaciones (Continúa...) CC-2001-961 16
En tal virtud, concluimos en dicho caso que esta
determinación no es revisable como una “orden final” de la
Junta y que lo dispuesto en el Artículo 9 de la Ley de
Relaciones del Trabajo, 29 L.P.R.A. sec. 70, --idéntico a
lo que dispone la Sección 9.3(j) de la Ley de Relaciones
del Trabajo para el Servicio Público hoy bajo análisis--
no es de aplicación a aquellos casos en que lo que se
intenta revisar es la denegatoria de la Comisión en cuanto
a expedir querella por prácticas ilícitas.17
Ciertamente, la razón principal que llevó a este
Tribunal a decidir, como lo hicimos en Luce & Company,
ante, descansa en gran medida en el hecho de que
entendimos que, al considerar cargos por prácticas
ilícitas, la Junta ejercita su discreción administrativa.
Ello, como norma general, impide la revisión judicial,
pues, según expresamos, el curso de acción que sigue el
______________________ administrativas se presume siempre que no haya sido prohibida por la Asamblea Legislativa en forma expresa y clara. Demetrio Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ed. Forum (1993), a las págs. 414-415. Véase, además: Bonilla v. Chardón, 118 D.P.R. 599 (1987); Santos Rodríguez v. Fuentes Fluviales, 91 D.P.R. 56, 65 (1964); Medina v. Pons, 81 D.P.R. 1 (1959); López Luiggi v. Muñoz Marín, 80 D.P.R. 4 (1957); Rivera v. Benítez, Rector, 73 D.P.R. 377 (1952). 17 Esta norma fue reiterada por este Tribunal años más tarde en Martínez Rodríguez v. Autoridad de Energía Eléctrica, 133 D.P.R. 986 (1993). CC-2001-961 17
organismo administrativo “responde a su política
administrativa especializada.”18 A tales efectos señalamos:
Resulta claro que, al considerar cargos de prácticas ilícitas, la Junta puede ejercitar su discreción administrativa al resolver si inicia o no la querella correspondiente. Como se dijo en Jacobsen et al. v. N.L.R.B., 120 F.2d 96 (C.A. 3 1941), ‘el curso de acción a seguirse descansa en la sana discreción de la Junta y responde a su política administrativa especializada. No se trata de discreción legal, al menos de aquella que daría margen a los tribunales de circuito de apelaciones para ordenar a la Junta a expedir una querella’. Parece obvio que si la decisión de la Junta de negarse a expedir una querella a base de la presentación de cargos por prácticas ilícitas estuviera sujeta a revisión judicial, no sólo se inundarían los tribunales con recursos de esta clase, sino que en efecto se estaría sustituyendo la práctica administrativa uniforme
18 La jurisprudencia federal ha reconocido, como norma general, que existe una presunción de no revisibilidad con relación a las determinaciones administrativas que han sido encomendadas a la discreción de la agencia. Bowen v. Michigan Academy of Family Physicians, 467 U.S. 106, (1986); Abbott Laboratories v. Gardner, 387 U.S. 136 (1967) y Citizens to Preserve Overton Park v. Volpe, 401 U.S. 401 (1971). Véase, además: 5 U.S.C. sec. 701(a)(2); Richard J. Pierce, Administrative Law Treatise, 4ta ed., New York, Ed. Aspen Law & Bussiness, V. III, págs. 1258- 69.
En cuanto a las razones que sustentan esta presunción, se ha señalado lo siguiente: First, without benefit of a statutory delineation of the limits of discretion it would be very difficult for courts to decide in particular cases whether there had been an abuse of discretion . . . . A second reason for judicial reluctance to review discretionary decisions is that exercises of broad discretion will only infrequently violate the standard of abuse of discretion, and it would be wasteful to entertain numerous suits, many surely frivolous, in order to correct the occasional abuse. Harvey Saferstein, Nonreviewability: A Functional Analisis of “Committed to Agengy Discretion”, 82 HAR. L. REV. 367, 380-81 (1968). CC-2001-961 18
establecida, desarrollada y orientada de un organismo especializado por el criterio judicial. Y esto nos llevaría con toda probabilidad a la incertidumbre en el campo del derecho obrero-patronal debido a las diferencias entre las distintas filosofías socio-económicas de los jueces. (citas omitidas y énfasis suplido).19
Entre los casos citados en apoyo de la determinación
a la que llegáramos en Luce & Company, ante, debemos
resaltar uno resuelto por el Tribunal de Apelaciones del
Primer Circuito, Lincourt v. National Labor Relations
Board, 170 F.2d 307 (1er Cir. 1948), donde se resolvió que
en los procedimientos de prácticas ilícitas la radicación
de la querella era una materia de discreción
administrativa y que la negativa de la agencia a iniciar
la misma no era revisable por las cortes de circuito. Esta
norma fue ratificada años más tarde en Saez v. Goslee, 463
F.2d 214 (1er Cir. 1972), cert. den. 409 U.S. 1024 (1972),
donde ese mismo tribunal sostuvo que “this situation seems
paradigmatic of one which is ‘committed to agency
discretion’...”
Son innumerables las decisiones emitidas por los
diferentes tribunales de la jurisdicción norteamericana en
torno a este tema. N.L.R.B. v. Sears, Roebuck & Co., 421
19 A esta conclusión llegamos tras adoptar las expresiones de varios tribunales de la jurisdicción norteamericana en relación a lo dispuesto en la Ley Nacional de Relaciones del Trabajo de 1935, conocida como Ley Wagner, (Ley de 5 de julio de 1935, cap. 372, 49 Stat. 449), y la Ley de Relaciones Obrero-Patronales de 1947, conocida como Ley Taft-Hartley (61 Stat. 136 (1947), 29 U.S.C. sec. 160 (1952), legislaciones que contienen disposiciones similares a las contenidas en la Ley Núm. 130, ante. CC-2001-961 19
U.S. 132 (1975); Vaca v. Sipes, 386 U.S. 171 (1967);
Lincourt v. N.L.R.B., 170 F.2d 306, (1er Cir. 1948); Saez
v Goslee, 463 F2d 214, cert. den. 409 U.S. 1024 (1972);
United Electrical Contractors Asso. v. Ordman; 366 F.2d
776 (2do Cir. 1966), cert. den. 385 U.S. 1026 (1967);
National Maritime Union v. N.L.R.B., 423 F.2d 625 (2do
Cir. 1970); Jacobsen v. N.L.R.B., 120 F.2d 96 (3er Cir.
1941); Contractors Asso. of Philadelphia v. N.L.R.B., 295
F.2d 526 (3er Cir. 1961), cert. den. 369 U.S. 813 (1962);
Quick v. N.L.R.B., 245 F.3d 231 (3er Cir. 2001); George
Banta Co. v. N.L.R.B., 626 F.2d 354 (4to Cir. 1980), cert.
den. 449 U.S. 1080 (1981); N.L.R.B. v. Bar-Brook Mfg. Co.,
220 F.2d 832 (5to Cir. 1955); Bova v. Pipefitters &
Plumbers Local 60, 554 F.2d 226 (5to Cir. 1977); Rockford
Redi-Mix Co. v. Zipp, 632 F.2d 30 (7mo Cir. 1980), cert.
den. 450 U.S. 929 (1981); Braden v. Herman, 468 F.2d 592
(8vo Cir. 1972), cert. den. 411 U.S. 916 (1973); N.L.R.B.
v. International Brotherhood of Electrical Workers, 445
F.2d 1015 (9no Cir. 1971); Pacific Southwest Airlines v.
N.L.R.B., 611 F.2d 1309 (9no Cir. 1980); Baker v.
International Alliance of Theatrical Stage Employees &
Moving Picture Operators, 691 F.2d 1291 (9no Cir. 1982).
La norma reiterada en los mismos es a los efectos de
que la decisión de emitir o no una querella con relación a
prácticas ilícitas descansa en la sana discreción de la
agencia. Ibid. Basándose en ello los tribunales, una y
otra vez, han resuelto que la decisión de emitir o no una CC-2001-961 20
querella por alegadas prácticas ilícitas es una que no
está sujeta a ser revisada judicialmente.
Ahora bien, y como era de esperarse, esta norma tiene
sus excepciones. Ello ocurre siempre que el organismo
administrativo actúe de forma arbitraria o en abuso de su
facultad discrecional, afectando así derechos
constitucionales o estatutarios de las partes.20 Rivera
Colón v. Director Administrativo de los Tribunales, ante,
a la pág. 821. Véase, además: Leedom v. Kyne, 358 U.S. 184
(1958). De ser así, el acceso a los tribunales sí estaría
disponible. Rivera Colón v. Director Administrativo de los
Tribunales, ante.
A tono con lo anterior, varios tribunales de la
jurisdicción norteamericana han resuelto –-a modo de
excepción-- que procede la revisión judicial de
determinaciones emitidas por la Junta Nacional de
20 En el pasado hemos señalado que “cualquier delegación de poder legislativo concediendo discreción absoluta, resultaría inconstitucional, pues ello equivaldría a una delegación in toto del poder legislativo, actuación contraria a los cánones constitucionales de una democracia.” Pueblo v. Sánchez González, 90 D.P.R. 197, 200 (1964). Ciertamente, “el concepto legal de la discreción no significa poder para actuar en una forma u otra, haciendo abstracción del resto del Derecho, sino la obligación de aplicar las reglas del conocimiento distintivo a ciertos hechos jurídicos con el objeto de mitigar los efectos adversos de la Ley, a veces diferenciando unos efectos de otros.” Ibid.
Cónsono con lo anterior, en Rodríguez v. Srio. de Obras Públicas, 86 D.P.R. 258, 265 (1962), señalamos que “[l]a discreción administrativa no es absoluta” y que “[n]ingún tribunal estaría dispuesto a convertir la discreción administrativa en un término mágico que permita una arbitrariedad.” CC-2001-961 21
Relaciones del Trabajo, negándose a emitir querella por
prácticas ilícitas siempre que la Junta haya actuado en
exceso del poder delegado. Bova v. Pipefitters & Plumbers
Local 60, 554 F.2d 226 (5to Cir. 1977); Terminal Freight
Handling Co. v. Solien, 444 F.2d 699 (8vo Cir. 1971);
Véase, además: Leedom v. Kyne, ante. Se ha entendido que
dicho organismo administrativo ha actuado en exceso del
poder delegado en aquellos casos en que ignora una
prohibición expresa contenida en la ley. Ibid.
Otra instancia en que los tribunales han optado por
ignorar la norma general a los efectos de que la
determinación de la agencia en cuanto a no expedir una
querella por prácticas ilícitas no es revisable
judicialmente, es en aquellos casos en que la actuación
administrativa descansa en errores de derecho o
interpretaciones erróneas de la ley. Associated Builders &
Contractors, Inc. v. Irving, 610 F.2d 1221 (4to Cir. 1979);
N.L.R.B. v. International Brotherhood of Electrical
Workers, 445 F.2d 1015 (9no Cir. 1971); Southern
California Dist. Council of Laborers ect. v. Ordman, 318
F.Supp. 633 (CD Cal 1970).
De lo anterior se colige que ante determinaciones
como las que hoy nos ocupa –-emitir o no querella por
práctica ilícita de trabajo-- la revisión judicial sólo
procede en circunstancias de excepción, pues como se
expresara en Hennepin Broadcasting Associates, Inc. v.
N.L.R.B., 408 F.Supp. 932 (D.C. Minn. 1975), sólo en casos CC-2001-961 22
extremos podría obligarse a la Comisión a emitir, o al
menos a reconsiderar, su negativa a expedir una querella
por prácticas ilícitas. Véase, además: Southern California
Dist. Council of Laborers ect. v. Ordman, ante; Glenn A.
Guarino, Refusal of National Labor Relations Board to File
Unfair Labor Practice Complaint as Subject to Review in
Independent Suit in Federal District Court, 69 A.L.R. Fed.
870 (1984).
III
En virtud de lo expuesto en el acápite que antecede,
y considerando que las disposiciones de la Ley de
Relaciones del Trabajo para el Servicio Público, Ley Núm.
45 de 25 de febrero de 1998, que hoy nos ocupan son
idénticas a las contenidas en la Ley de Relaciones del
Trabajo de Puerto Rico, Ley Núm. 130 de 8 de mayo de 1945,
--y su Reglamento-- y que los organismos administrativos
creados por ambas leyes ejercen y regulan funciones
similares, ciertamente, no vemos razón alguna por la cual
no podamos establecer en el presente caso la misma
normativa que rige bajo la Ley de Relaciones del Trabajo
en torno a la revisión judicial de la determinación de la
agencia al resolver si emite o no querella por práctica
ilícita.21
21 Hemos de recordar que dicha norma ha sido avalada no sólo por la jurisprudencia de este Tribunal, sino también por la jurisprudencia de los tribunales federales. CC-2001-961 23
Esto es, hoy resolvemos que la determinación que hace
la Comisión de Relaciones del Trabajo para el Servicio
Público al resolver si inicia o no una querella por
prácticas ilícitas no constituye una “orden final” a los
efectos de revisar la misma ante el foro apelativo
intermedio. Dicha determinación depende en su totalidad de
la discreción de la Comisión y, por consiguiente, no está
sujeta a ser revisada judicialmente. Ello, claro está,
sujeto a que no estén presentes ninguna de las
circunstancias de excepción reconocidas
jurisprudencialmente. Éstas son: (i) que la determinación
de la Comisión afecte derechos constitucionales de las
partes por haber actuado de forma arbitraria o en abuso de
su facultad administrativa; (ii) que la Comisión ignore
una prohibición expresa contenida en su Ley orgánica y
(iii) que la actuación administrativa descanse en una
interpretación errónea de la Ley.
IV
Dentro del marco doctrinal previamente esbozado es
que debemos evaluar si procede la revisión judicial de una
determinación emitida por la Comisión de Relaciones del
Trabajo del Servicio Público negándose a emitir querella
por alegadas prácticas ilícitas. Por entender que estamos
ante una determinación administrativa que ha sido
encomendada a la discreción de la agencia y que no están
presentes ninguna de las excepciones que nos permiten CC-2001-961 24
asumir jurisdicción en este tipo de asunto, contestamos
dicha interrogante en la negativa y, por consiguiente,
confirmamos el dictamen emitido por el Tribunal de
Circuito de Apelaciones en cuanto a este particular.
Veamos.
En el caso de autos la peticionaria radicó un cargo de
Rico, alegando que ésta había violado la Sección 9.2(a) de
la Ley Núm. 45, ante, al coartarle su derecho a no estar
afiliada ni ser representada por la referida organización
obrera. La Comisión, luego de realizar la correspondiente
investigación, determinó que la evidencia presentada no era
suficiente para sustentar un cargo por violación a lo
dispuesto en la Sección 9.2(a) de la Ley. A su entender la
prueba presentada evidenciaba que la Federación, en
representación de la maestra unionada, había solicitado la
suspensión de la reunión en controversia al amparo del
derecho que le reconoce la Sección 16.7 de la Ley a estar
presente siempre que se celebren reuniones de este tipo.
En su escrito ante nos la peticionaria sostiene que en
el momento en que la Comisión archivó y desestimó su
solicitud de cargos, teniendo por resuelta una controversia
de derecho que quedó sin resolver, dio paso a que la misma
pueda ser revisada judicialmente. Aun cuando reconoce que
la Comisión tiene amplia discreción para investigar cargos
de práctica ilícita y determinar si va a emitir querella a
tenor con lo resuelto en los casos Luce & Company v. Junta CC-2001-961 25
de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico, ante, y Martínez
Rodríguez v. Autoridad de Energía Eléctrica, 133 D.P.R. 986
(1993), ante, la peticionaria arguye que dicha discreción
debe ceder ante situaciones como la de autos en que,
alegadamente, las determinaciones resultan ser
irrazonables, injustas e inconsistentes.
De este modo, y amparándose en que la Comisión actuó
de manera irrazonable e ilegal al emitir su determinación,
la peticionaria solicita de esta Curia que revoque la
decisión emitida por el foro apelativo intermedio
declarándose sin jurisdicción para revisar la
determinación de la Comisión en cuanto a no emitir
querella en contra de la Federación de Maestros por la
alegada violación a la Sección 9.2(a) de la Ley Núm. 45,
ante.22 No podemos refrendar dicha posición.
Ya hemos señalado que la determinación preliminar que
hace la Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio
Público a los efectos de emitir o no una querella por
prácticas ilícitas es una que ha sido encomendada a la
discreción de la Comisión. Dicha determinación cae fuera
22 Nos resulta sorprendente por demás el hecho de que la peticionaria, en lugar de solicitar que ordenemos a la Comisión que expida la correspondiente querella, nos solicita que: (i) que declaremos inconstitucional el requisito impuesto por ley de notificar la intención de no ser afiliado, so pena de ser ingresado automáticamente a las filas del representante exclusivo certificado; (ii) declaremos ilegal y ultra vires el término de quince días anunciado por la Comisión en su Resolución del 13 de enero de 1999; y (iii) declaremos que todo descuento salarial de empleado gubernamental debe ser autorizado por escrito, debiendo devolver el Departamento de Educación todo descuento hecho sin tal autorización. CC-2001-961 26
del ámbito de la revisión judicial a menos que pueda
demostrarse que la Comisión ha actuado de forma arbitraria
o en abuso de su discreción y que ha afectado derechos
constitucionales o estatutarios de las partes.
En el presente caso la señora Molina Torres no ha
alegado, ni los hechos lo demuestran, que al negarse a
emitir querella por prácticas ilícitas la Comisión haya
actuado de manera ultra vires o en exceso del poder
delegado. Tampoco surge que estemos ante un caso de
interpretación errónea de la Ley Núm. 45 o ante una
determinación que haya sido sustentada en un error de
derecho. Tal y como ocurrió en Martínez Rodríguez v.
Autoridad de Energía Eléctrica, ante, en el presente caso
la negativa de la Comisión a expedir querella respondió a
que no encontró que la Federación hubiese incurrido en la
práctica ilícita imputada. Dicha determinación ciertamente
descansa en la experiencia y pericia de la agencia, quien
posee el conocimiento especializado para entender en este
tipo de asunto.23 De forma alguna podemos concluir que en
el presente caso la Comisión ha abusado de su poder en el
proceso decisional. Todo lo contrario, los hechos
demuestran que la actuación de la agencia fue una
razonable, tomada en virtud de la evidencia que le fuera
presentada.
23 Véase: Demetrio Fernández Quiñones, La revisión judicial de las decisiones administrativas, 69 REV. JUR. U.P.R. 1129 (2000). CC-2001-961 27
Tampoco podemos avalar la contención de la
peticionaria a los efectos de que la Comisión se negó a
considerar la controversia medular del caso resolviendo el
mismo al amparo de un asunto secundario. Una mera lectura
del informe emitido por el agente investigador en el
presente caso evidencia que la Comisión sí consideró el
asunto de la violación a la Sección 9.2(a), ante,
realizando la investigación y análisis correspondientes.
Fue luego de este proceso de análisis que el investigador
concluyó que el cargo debía ser desestimado, pues, a base
de su pericia y conocimiento especializado, entendió que
la Federación no había incurrido en la violación de la
referida sección. El hecho de que en su resolución la
Comisión haya señalado que el cargo presentado por la
peticionaria no guardaba relación alguna con lo dispuesto
en la Sección 9.2(a), sino con la Sección 16.7 de la Ley
Núm. 45, ante, no significa que no haya investigado o
atendido el cargo presentado. Es evidente que dicha
determinación fue tomada luego de analizar a cabalidad los
hechos del presente caso y entender que no existía
evidencia suficiente para sustentar la alegación de Molina
Torres en cuanto a la violación de la referida sección.
La peticionaria no nos ha puesto en condiciones de
revisar esta determinación, por lo que estamos impedidos
de entender en la misma. CC-2001-961 28
V
En mérito de lo antes expuesto, procede decretar la
confirmación de la sentencia emitida por el Tribunal de
Circuito de Apelaciones en el presente caso.
Se dictará Sentencia de conformidad.
FRANCISCO REBOLLO LÓPEZ Juez Presidente Interino EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se dicta Sentencia confirmatoria de la emitida en el presente caso por el Tribunal de Circuito de Apelaciones.
Lo acordó el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. Los Jueces Asociados señora Naveira de Rodón y señor Fuster Berlingeri disienten sin opinión escrita.
Patricia Otón Olivieri Secretaria del Tribunal Supremo