AC-2002-16 1
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociación de Maestros de Puerto Rico, por sí y en representación de sus socios Demandantes-Apelantes
v.
Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio Público de Puerto Rico 2003 TSPR 47 Demandados-Apelados 158 DPR ____ Federación de Maestros de Puerto Rico Interventora
María del C. Pastrana, et al. Demandantes-Apelantes
Departamento de Educación, et al. Demandados-Apelados
Número del Caso: AC-2002-16
Fecha: 31 de marzo de 2003
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I
Juez Ponente: Hon. Antonio J. Negroni Cintrón
Abogado de la Parte Demandantes-Apelantes: Lcdo. Rafael A. Nadal Arcelay
Abogados de la Parte Interventora: Lcdo. Ángel Raúl Pérez Muñiz Lcdo. Raúl Santiago Meléndez
Abogado de la Parte Demandados-Apelados: Lcdo. Raymond E. Morales
Oficina del Procurador General: Lcdo. Guillermo A. Mangual Amador Procurador General Auxiliar
Materia: Inconstitucionalidad de Ley, Sentencia Declaratoria
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. AC-2002-16 2
Asociación de Maestros de Puerto Rico, por sí y en representación de sus socios Demandantes-Apelantes
v. AC-2002-16
Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio Público de Puerto Rico Demandados-Apelados
Federación de Maestros de Puerto Rico Interventora
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Hernández Denton
San Juan, Puerto Rico, a 31 de marzo de 2003.
La controversia del recurso de autos requiere dilucidar si una
Resolución emitida por la “Comisión de Relaciones de Trabajo del
Servicio Público de Puerto Rico” (en adelante, “la Comisión”),
mediante la cual se estableció un término de quince (15) días para
que los empleados de una agencia manifiesten su opción de no
afiliarse a la organización sindical que resulte electa como
representante exclusivo de una unidad apropiada, es válida en
derecho.
En el caso particular ante nos, la Asociación de Maestros de
Puerto Rico (en adelante, “la Asociación”) nos solicita que
revoquemos una sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones la AC-2002-16 3
cual confirmó la denegatoria emitida por el Tribunal de Primera
Instancia a una solicitud de sentencia declaratoria para que se
declarara ilegal el término antes reseñado, por haberse establecido
el mismo en una resolución sin que se cumpliese con el procedimiento
de adopción de reglamentos dispuesto por la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme (en adelante, “LPAU”). Por entender que en
el caso de autos era indispensable observar el procedimiento
establecido en la LPAU, revocamos.
I
El 13 de enero de 1999, la Comisión emitió una Resolución
mediante la cual dispuso que los empleados gubernamentales que no
interesaran afiliarse a la organización sindical que resultara
vencedora en las elecciones de cada unidad apropiada del lugar en
que laboran, tendrían quince (15) días para así manifestarlo. Según
expone la Resolución, el término de quince (15) días comenzaría a
transcurrir al día siguiente de publicarse la notificación de la
Comisión certificando como representante exclusivo a la organización
sindical seleccionada por los empleados.
En respuesta a dicha acción, la Asociación de Maestros radicó
una Solicitud de Sentencia Declaratoria contra la Comisión mediante
la cual solicitó se declarase ilegal y ultra vires la gestión de
dicho organismo de establecer, mediante Resolución, un término para
un empleado expresar o notificar su interés de no afiliarse al
representante exclusivo que fuere electo en una unidad apropiada.1 La
Asociación de Maestros alegó, en esencia, que dicha promulgación no
sólo es ultra vires, sino que el término dispuesto conflige con lo
establecido en la Sección 4.2 de la Ley Núm. 45 de 25 de febrero de
1 Dicha demanda contiene además alegaciones de índole constitucional, específicamente con relación a varios artículos de la Ley Núm. 45. Sin embargo, en múltiples ocasiones hemos reiterado que no juzgaremos la constitucionalidad de ley alguna, a menos que ello fuese imprescindible para resolver el recurso ante nuestra consideración. Así pues, y debido a que es posible disponer de este recurso sin incursionarnos en alegaciones constitucionales, procedemos a así hacerlo. Véase, Mari Bras v. Alcalde 100 D.P.R. 506 (1972). AC-2002-16 4
1998, según enmendada, 3 L.P.R.A. §1451 et seq.2 (en adelante, “Ley
Núm. 45”), la cual no dispone término alguno para dicha
notificación.
Posteriormente, la profesora María del C. Pastrana y otros,
radicaron una acción separada sobre Sentencia Declaratoria, Pleito
de Clase, e Injunction Permanente. En la misma, los demandantes
solicitaron que se declarasen ilegales los descuentos efectuados
automáticamente por el Departamento de Educación por concepto de
cuotas de servicio a favor del representante exclusivo, debido a que
no había mediado autorización escrita para los mismos.3 En esencia,
solicitaron que el Departamento de Educación se abstuviese de
realizar dichos descuentos, que les devolvieran el dinero retenido
en concepto de cuotas, y que les compensaran por los daños que dicha
retención ilegal les hubiere ocasionado. Debido a que ambas acciones
tratan asuntos relacionados a la Ley Núm. 45 y están íntimamente
ligadas, los demandantes solicitaron, y el tribunal accedió, a la
consolidación de ambas demandas.4
Luego de varios trámites procesales, el Tribunal de Primera
Instancia declaró sin lugar las acciones incoadas y determinó, entre
otras cosas, que la Resolución en cuestión constituía una enmienda
al Reglamento Núm. 1 de la Comisión; que el término dispuesto era
uno apropiado ya que la demora de los empleados en expresarse sobre
la exclusión afecta el procedimiento de la representación exclusiva
y la negociación colectiva; y por último, que el empleado que
decidió no afiliarse, o aún aquél que se afilió, no tiene
2 Mejor conocida como la “Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público de Puerto Rico”. 3 En mayo de 1999 se celebró la primera elección, según disponía la Ley de Relaciones del Trabajo, mediante la cual los empleados del Departamento de Educación, en específico los maestros, votaron afirmativamente (con mayoría absoluta) a favor de la sindicalización. Posteriormente, entre octubre y noviembre de 1999, se llevó a cabo la elección del representante exclusivo de los maestros, donde surgió vencedora la Federación de Maestros, quien fue certificada el 29 de noviembre como la representante exclusiva de la Unidad Apropiada Magisterial. 4 Contra dichos recursos comparecieron la Federación de Maestros de Puerto Rico, El Sindicato de Trabajadores, y la Unión de Personal Administrativo, Secretarial y de Oficina, como interventores. AC-2002-16 5
impedimento legal alguno que le obstaculice pertenecer a otros
gremios como lo sería la Asociación de Maestros.
Inconformes con dicha determinación, la Asociación de Maestros,
María del C. Pastrana y otros, (en adelante, “Asociación de Maestros
et al”) acudieron ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones quien,
a su vez, confirmó la sentencia apelada.
Cabe mencionar que la sentencia del Tribunal de Circuito de
Apelaciones confirmó la determinación del Tribunal de Primera
Instancia por entender, en esencia, que los demandantes habían
incurrido en incuria sin haber presentado justificación alguna para
la demora incurrida. En dicha sentencia el foro apelativo señaló que
la Asociación de Maestros et al, tuvieron conocimiento de la
Resolución que aquí se impugna en enero de 1999, y que a pesar de
ello, y de tener amplia oportunidad para objetar la referida
Resolución, mostraron dejadez al esperar casi diez (10) meses para
presentar el primer recurso, y más de un (1) año para el segundo.
Dicha determinación, sin embargo, no es correcta en derecho. A
pesar de que la Resolución en cuestión fue notificada en enero de
1999, en ese momento aún no existía una controversia real y concreta
que diese pie a una acción en nuestros tribunales. Ello, ya que ni
siquiera se había llevado a cabo la primera de dos elecciones en la
unidad apropiada, mediante la cual los empleados decidirían si en
efecto, deseaban o no sindicalizarse.5 Luego de esa elección, y de
decidirse por mayoría que, en efecto, deseaban organizarse, se
llevaría a cabo una segunda votación donde los maestros escogerían a
una de las organizaciones obreras como su representante exclusivo.
Esa segunda elección se llevó a cabo entre el 25 de octubre y el 5
de noviembre de 1999. Por otra parte, no fue hasta el 15 de agosto
de 2000 que se realizaron los primeros descuentos por conceptos de
cuotas a los aquí demandantes.
5 La disposición de la Ley Núm. 45 que requería dos (2) elecciones separadas para que los empleados de una unidad apropiada pudiesen sindicalizarse, fue posteriormente enmendada. AC-2002-16 6
Así pues, de haberse presentado las demandas para la fecha que
el foro apelativo estima se debieron haber presentado, es decir,
para enero de 1999, las mismas hubiesen sido desestimadas por falta
de madurez.6
Es de esta determinación que recurre ante nos la Asociación de
Maestros et al alegando, en síntesis, que incidió el Tribunal de
Circuito de Apelaciones al confirmar la sentencia del foro de
instancia que determinara que la Resolución del 13 de enero de 1999
era válida en derecho.
Según se desprende de los alegatos presentados, la Asociación
de Maestros sostiene que la Resolución del 13 de enero es, en
efecto, una enmienda al Reglamento Núm. 1 de la Comisión, por lo que
era indispensable recurrir a los procedimientos establecidos en el
Art. 5, et seq., de la LPAU, 3 L.P.R.A. §2121, et seq., para
enmendar, aprobar o derogar reglas y reglamentos. Alegan los
peticionarios que, debido a que dichos procedimientos no fueron
observados, la Resolución en cuestión, es nula en derecho. Examinado
el recurso, le concedimos término a la Comisión para que
compareciera y mostrara causa, si la hubiere, por la cual no
debiéramos revocar el dictamen del foro apelativo.7
En su escrito para mostrar causa, la Comisión alegó que la
Resolución en cuestión no constituyó una enmienda al Reglamento Núm.
1 de la Comisión, ante, sino una directriz administrativa o regla
interpretativa, para clarificar la política pública de la Ley Núm.
45 en lo referente a la opción de no afiliarse al representante
exclusivo. Ello, a tenor con la clara delegación de poder otorgada a
6 Como cuestión de hecho, debemos señalar además que la profesora María del C. Pastrana presentó una notificación a los efectos de que no deseaba estar afiliada a ninguna organización sindical, notificación que fue suscrita un mes antes de que se llevara cabo la votación mediante la cual los maestros decidirían si deseaban sindicalizarse o no, y siete meses antes de la elección del representante exclusivo. Ante tal reclamo, la propia Comisión le indicó a la señora Pastrana que la misma era prematura ya que los empleados de dicha unidad apropiada ni siquiera había llevado a cabo la elección donde se decidiría, en efecto, si los maestros deseaban o no sindicalizarse. AC-2002-16 7
la Comisión mediante la Ley Núm. 45 y el propio Reglamento antes
citado.8 Examinadas las comparecencias de las partes, resolvemos
según intimamos.
II
A
El 25 de febrero de 1998, la Asamblea Legislativa de Puerto
Rico aprobó la Ley Núm. 45 o “Ley de Relaciones del Trabajo”. Dicha
ley se aprobó con el propósito de conferirle a los empleados
públicos que no estén cubiertos por la Ley Núm. 130 de 8 de mayo de
1945, 29 L.P.R.A. 62,9 el derecho a organizarse para negociar sus
condiciones de trabajo según los parámetros establecidos por la
propia Ley 45. Estos parámetros se circunscriben a tres criterios
esenciales, a saber: 1) acomodar, dentro de las realidades fiscales
en que se desenvuelve el Gobierno, el costo correspondiente de
mejoramiento de las condiciones de trabajo de los empleados
públicos; 2) evitar interrupciones en los servicios que prestan las
agencias gubernamentales; y, 3) promover la productividad en el
servicio público. Véase, Exposición de Motivos de la Ley Núm. 45 de
25 de febrero de 1998, 3 L.P.R.A. §1451.
A esos fines, la Ley Núm. 45 le reconoció a los empleados de
las agencias centrales tradicionales el derecho a organizarse y
afiliarse en organizaciones sindicales de su elección. Así pues, los
empleados de las diferentes unidades apropiadas que deseen
sindicalizarse escogerán, mediante voto mayoritario, la organización
que habrá de representarles ante la agencia correspondiente. La
7 Se le otorgó además un término razonable a las partes interventoras para que sometieran sus respectivas alegaciones. 8 En la Sección 103-A del Reglamento en cuestión, se establece lo siguiente: “Independientemente de lo establecido en este Reglamento, la comisión podrá establecer cualquier procedimiento que estime apropiado para asegurar un funcionamiento eficaz y adecuado para que se cumpla con las disposiciones de la Ley. En la eventualidad que la Comisión tenga que establecer un procedimiento no establecido en este Reglamento le notificará a las partes con suficiente tiempo las disposiciones de dicho procedimiento. (Énfasis suplido). 9 Conocida como la “Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico”. AC-2002-16 8
organización sindical que resulte vencedora y que sea certificada
como representante exclusivo de los empleados comprendidos en esa
unidad apropiada, tendrá autoridad para negociar con la agencia
correspondiente un convenio colectivo en el que se discutan y
acuerden, entre otras cosas, asuntos relacionados con salarios,
beneficios marginales, términos y condiciones de empleo. 3 L.P.R.A.
§1451(j).
No obstante lo antes dicho, la Ley Núm. 45 reconoce el derecho
que tienen los empleados que no interesen afiliarse al representante
exclusivo, ni ser representados por la organización obrera
debidamente certificada, de ser excluidos de la misma. Sin embargo,
los empleados no afiliados se regirán por las disposiciones del
convenio colectivo en lo que respecta al procedimiento de quejas,
agravios y arbitraje, y le serán aplicables las disposiciones
relacionadas con salarios, beneficios marginales y los términos y
condiciones de empleo. 3 L.P.R.A. §1454(a), según enmendada. Como
cuestión de hecho, cabe mencionar que para la fecha de la
controversia de marras, la sección 4.2 de la Ley Núm. 45 no disponía
un término para que los empleados interesados notificaran su deseo
de no afiliarse.
A fin de hacer cumplir las disposiciones de la Ley Núm. 45, la
propia ley dispuso para la creación de un organismo administrativo
denominado “Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio
Público”, a quien confirió poderes y facultades cuasi-legislativas y
cuasi-judiciales, delimitadas en dicha ley. 3 L.P.R.A. §1452(t).
Entre las facultades delegadas, se encuentran el deber y la
obligación ministerial de:
“interpretar, aplicar y hacer cumplir las disposiciones de esta Ley en todo lo relativo a los procesos de organización, certificación, descertificación de organizaciones sindicales; en los procedimientos relacionados con la conciliación y arbitraje de negociaciones de convenios colectivos, en los procedimientos relacionados con prácticas ilícitas y en todos aquellos aspectos que este capítulo le delegue alguna actuación particular. 3 L.P.R.A. §1452(t)(a). AC-2002-16 9
La Ley Núm. 45 también le confirió a la Comisión la autoridad para
adoptar la reglamentación necesaria para cumplir con las
disposiciones de dicha ley, y de ese modo asegurar un
funcionamiento eficaz y adecuado de la misma.
Conforme a la autoridad conferida, y en miras de administrar
la Ley Núm. 45, la Comisión aprobó el Reglamento Núm. 1, el cual
entró en vigor el 31 de diciembre de 1998. Es menester señalar que
dicho Reglamento tampoco disponía término alguno para notificar la
opción de no afiliarse a las filas del representante exclusivo.
Es decir, para cuando se suscitó la controversia del presente
recurso, existía la opción de no afiliarse al representante
exclusivo de la unidad apropiada, pero ni la Ley Núm. 45 ni el
Reglamento Núm. 1, disponían término alguno para ejercer dicha
opción.
Cabe señalar que, en julio de 2000 se enmendó la referida Ley
Núm. 45 y se dispuso un término de 30 días para notificar la opción
de no-afiliación. Posteriormente, la Comisión aprobó un segundo
Reglamento, Reglamento Núm. 6385 de la Comisión, que derogó el
Reglamento Núm. 1 de 1998, y en el cual se incorporó el término de
treinta (30) días establecido por la Ley Núm. 45, según enmendada.
Dichas enmiendas, no obstante, no tornan académico el presente
recurso.
Aunque tanto la Ley Núm. 45, según enmendada, y el Reglamento
actual de la Comisión disponen un término de treinta (30) días para
que un empleado notifique el deseo a no ser ingresado
automáticamente en las filas del gremio vencedor, las partes aquí
peticionarias siguen estando sujetas a lo dispuesto en la
Resolución del 13 de enero de 1999, y a las consecuencias fácticas
de dicha determinación. Veamos.
A raíz de dicha Resolución, los peticionarios de este recurso
fueron ingresados de manera involuntaria a las filas del
representante exclusivo de la cual, cabe mencionar, están impedidos
de solicitar exclusión, por lo que siguen sufriendo las AC-2002-16 10
consecuencias de verse afiliados a una organización a la cual no
desean pertenecer como resultado de una resolución emitida contraria
a derecho.
Además, es por virtud de esa Resolución que a los aquí
peticionarios les descuentan de sus salarios unas partidas por
concepto de cuotas las cuales serían menores si dichas personas
estuviesen fuera de la organización sindical que funge como
representante exclusivo de dicha unidad magisterial.10 Claramente se
desprende pues, que a pesar de las enmiendas antes señaladas, los
peticionarios del presente recurso siguen estando expuestos a las
consecuencias adversas de la Resolución de 13 de enero antes
mencionada.
B
Por su parte, la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, 3 L.P.R.A. § 2101,
según enmendada, exige el cumplimiento por parte de las agencias
administrativas de determinados requisitos al momento de aprobar,
enmendar o derogar una reglamentación. 3 L.P.R.A. §2121. De
conformidad con dicha legislación, el concepto regla o reglamento
se define como “cualquier norma o conjunto de normas de una
agencia que sea de aplicación general, que ejecute o interprete la
política pública o la ley, o que regule los requisitos de los
procedimientos o prácticas de una agencia”. 3 L.P.R.A. §2102(l).
Así pues, según se desprende de la referida ley, existen diversos
tipos de reglas, a saber: 1) reglas procesales; 2) reglas
sustantivas o legislativas; y, 3) reglas interpretativas. El
procedimiento a seguir para la aprobación, derogación o enmienda de
una regla en particular, dependerá esencialmente, de la categoría a
10 Originalmente, la Ley Núm. 45 disponía que las personas que ejercieran su opción de no afiliarse, no pagarían cargos por servicio a la organización obrera que resultara electa. Luego de enmendada, la ley dispuso que a las personas no afiliadas pagarían al representante exclusivo hasta un máximo de cincuenta por ciento (50%) de la cuota regular establecida para los empleados afiliados al representante exclusivo. AC-2002-16 11
la cual la misma pertenezca.11
En Municipio de San Juan v. Junta de Calidad Ambiental, res.
el 14 de dic. de 2000, 2000 T.S.P.R. 183, advertimos que: “una
regla legislativa es aquella que crea derechos, impone
obligaciones y establece un patrón de conducta que tiene fuerza de
ley”. Es una regla que la agencia aprueba para darle contenido
sustantivo o detallado, o de algún otro modo complementar la ley.
Véase, Agosto Serrano v. Fondo del Seguro del Estado, 132 D.P.R.
866 (1993). Es decir, una regla legislativa es aquella que afecta
derechos y obligaciones de las partes o individuos.
Reiteradamente hemos establecido que esta categoría de
reglamentación tiene fuerza de ley, y obliga también a las agencias
quienes no tienen discreción para repudiarla. Por la importancia que
reviste este tipo de regla o reglamento y el efecto que el mismo
puede acarrear para el público en general, la promulgación de una
regla legislativa requiere el cumplimiento del procedimiento de
reglamentación según establecido en la LPAU.
Este procedimiento, en esencia, requiere notificar a la
ciudadanía la intención de adoptar o modificar una regla o
reglamento. La notificación se efectuará mediante la publicación de
un resumen de la propuesta regla o reglamento en un diario de
circulación general, y la concesión de un plazo razonable para que
los ciudadanos puedan someter comentarios por escrito. Una vez la
agencia adopta la Regla o Reglamento, es requisito indispensable
11 La propia ley reconoce excepciones a la definición de regla o reglamento, para los cuales las agencias no tienen que cumplir con los requisitos formales para adoptar un reglamento. Entre otras, quedan excluidas del procedimiento de la LPAU 1) las reglas relacionadas con la administración interna de la agencia que no afectan directa o sustancialmente los derechos o los procedimientos o prácticas disponibles para el público en general; y, 2) declaraciones interpretativas y declaraciones de política pública, que son meramente explicativas y no tienen ningún efecto legal. 3 L.P.R.A. §2102(1)(1)(2). Un reconocido estudioso del derecho administrativo ha expresado, que estas excepciones tienen el propósito de mantener la flexibilidad de los procedimientos ante el foro administrativo, cuando no se afectan los derechos de las partes. Véase, B Schwartz Administrative Law, 3ra ed., Boston, Little Brown, 1991 § 4.12, Pág. 197. AC-2002-16 12
presentarlo ante el Departamento de Estado, el cual posee la
facultad de rechazarlo, enmendarlo o aprobarlo sin más. Si el
reglamento es aprobado por el Secretario de Estado, entonces debe
publicarse en un diario una síntesis de éste. Dicho reglamento
comenzará a regir, de ordinario, pasados treinta (30) días de su
presentación. 3 L.P.R.A. §2128.
Una regla interpretativa, en cambio, es una expresión de la
agencia que ofrece una aclaración de la ley que administra, o de
sus reglas y reglamentos.12 Conforme a lo antes expuesto, en
Municipio de San Juan v. Junta de Calidad Ambiental, ante,
señalamos que dichas reglas son creadas cuando las agencias
administrativas aprueban directrices u otras reglamentaciones
informales con el propósito de darle uniformidad a sus propios
procesos, pautar la discreción administrativa u otros fines
internos. En dicho caso sostuvimos además que, si la nueva regla
es irreconciliable con una regla legislativa existente, entonces
la nueva regla es propiamente una enmienda a la primera, y
consecuentemente, debe ser considerada como una regla legislativa
cuya aprobación debe observar el proceso de reglamentación antes
descrito.
Las reglas interpretativas pueden ser de gran valor, ya que
permiten a las agencias pautar la discreción administrativa de una
manera más informal, y facilitan que las agencias le informen a la
ciudadanía el contenido preciso de sus derechos y deberes bajo la
ley administrada por esa agencia o comisión. Véase, Asociación de
Farmacias de la Comunidad v. Departamento de Salud, res el 5 de
febrero de 2002, 2002 T.S.P.R. 13. Estas reglas, a diferencia de
las reglas legislativas, no tienen que ser aprobadas mediante el
procedimiento de reglamentación de la LPAU.
Por último, y debido a la pertinencia que tienen para el caso
de autos, debemos mencionar lo resuelto en algunas jurisdicciones
12 Demetrio Fernández, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Editorial Forum 2001,Pág. 125. AC-2002-16 13
norteamericanas en cuanto al aspecto legal de las susodichas
reglas interpretativas.13 En Gilbert v. State Department of Fish
and Game, 803 P.2d 391, 396-397 (Alaska 1990), el Tribunal Supremo
de Alaska invalidó una regla por considerar que la misma no caía
bajo la categoría de regla interpretativa debido a que la regla
hacía más específica la ley ejecutada o administrada, y afectaba
los derechos de la ciudadanía. Ese caso dispuso además que la
agencia no podía invocar dicha regla hasta tanto se llevaran a
cabo los procedimientos de reglamentación.
De igual forma, en New England Whitewater Center, Inc. v.
Department of Inland Fisheries and Wildlife, 550 A.2d 56, 61-64
(Me., 1988), el Tribunal Supremo de Maine decretó que una regla no
puede ser interpretativa si la misma hace más específica la ley
que administra la agencia.
En resumidas cuentas, en el derecho administrativo se
distingue entre reglas interpretativas y reglas legislativas,
según el efecto que éstas tienen con respecto a los derechos y
obligaciones de las partes. Las reglas legislativas modifican y
alteran los derechos de los individuos, mientras que las
interpretativas clarifican e interpretan las obligaciones y
deberes fijados por el estatuto orgánico.
A la luz de esta normativa debemos examinar si la Resolución
emitida por la Comisión constituía, como alega dicha Comisión, una
regla interpretativa, o si por el contrario, la misma constituye una
enmienda con carácter legislativo, por lo que la misma debió haber
cumplido con los procedimientos establecidos en la LPAU.
III
Como mencionáramos anteriormente, al momento de concretarse la
13 Hay que recordar que la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, (LPAU) fue adoptada siguiendo el modelo del “Administrative Procedure Act” (APA), 5 U.S.C. § 551 et sec, y del Model State Administrative Procedure Act (1981)” redactado por el National Conference of Commisioners on Uniform State Laws, por lo que las decisiones estatales en circunstancias similares tienen valor persuasivo a la hora de interpretar nuestra Ley de Procedimientos Administrativos Uniformes. AC-2002-16 14
controversia de autos, ni la Ley Núm. 45 ni el Reglamento Núm. 1 de
la Comisión, disponían de término alguno para que los empleados que
no desearan afiliarse, expresaran y notificaran dicha decisión.
Dichos cuerpos meramente disponían que los empleados que así lo
deseasen tenían la opción de ser excluidos de las filas del
representante exclusivo.
El 13 de enero de 1999, la Comisión emitió y publicó una
Resolución mediante la cual dispuso que los empleados que no
interesaran afiliarse al representante exclusivo, según fuere
seleccionado en unas elecciones posteriores, tendría quince (15)
días para notificar su decisión. Como cuestión de hecho, dicha
Resolución fijaba un término que hacía más específica la ley
administrada. Es decir, el término propuesto afectaba y alteraba los
derechos y obligaciones de las partes en cuestión, ya que establecía
un término que en ley no existía.
De los hechos de autos se desprende que la resolución en cuestión
no pretendía meramente clarificar o darle uniformidad a los
procedimientos de dicha Comisión, sino que dicha resolución
pretendía establecer una obligación sustantiva con fuerza de ley.
Tan es así, que la omisión de notificar el deseo de ser excluido de
las filas del representante exclusivo tenía como consecuencia el ser
automáticamente ingresado a dicho gremio, y la consecuente deducción
mensual de cuotas por motivo de cargos por servicio de dicho
Resulta meridianamente claro pues, que la Resolución del 13 de
enero de 1999 es, en efecto, una regla legislativa y no, como alega
la Comisión, una regla interpretativa. Como tal, y siguiendo lo
establecido en el Art. 5 de la LPAU, 3 L.P.R.A. §2121, la Comisión
estaba obligada a observar los procedimientos establecidos en dicha
ley para enmendar o alterar alguna sección de su Reglamento.
Tan evidente es que nos encontramos ante una regla legislativa
que, durante el transcurso de este caso, la Comisión aprobó un nuevo
reglamento, (derogando así el Reglamento Núm. 1), mediante el cual AC-2002-16 15
estableció un término de treinta(30) días para notificar el deseo
de no afiliarse al representante exclusivo. Dicho reglamento, por su
puesto, fue aprobado siguiendo el procedimiento establecido en la
LPAU.14
La experiencia ha demostrado una inclinación por parte de las
agencias, de promulgar boletines, anuncios, guías, memorandos,
resoluciones y otros documentos interpretativos, que en su operación
y efecto legal constituyen reglas legislativas, para de esa forma
esquivar el proceso de reglamentación establecido por ley. No
podemos avalar que las agencias se adjudiquen de esa manera una
licencia que les provea una discreción casi ilimitada en sus
facultades reglamentarias. Véase, Asociación de Farmacias de la
Comunidad v. Departamento de Salud, ante.
Habiendo decretado que la Resolución del 13 de enero de 1999
constituía, en efecto, una regla legislativa, y que la misma no fue
aprobada conforme a los procedimientos de la LPAU, es pues forzoso
concluir que dicha Resolución es nula en derecho. Véase la Sección
2.7 de la LPAU, 3 L.P.R.A. §2127. De igual forma carecen de validez
legal tanto el término de quince (15) días establecido en dicha
resolución para notificar la opción de no afiliarse al representante
exclusivo, como las consecuencias adversas que dicho término pudo
haber tenido para las partes de este recurso.
Así pues, y conforme a lo antes dispuesto, declaramos
improcedentes e ilegales los descuentos por concepto de cuotas
efectuados a los maestros aquí peticionarios, que no notificaron su
opción a no afiliarse dentro de los quince (15) días establecidos en
la mencionada resolución, y ordenamos el cese inmediato de dichos
descuentos. Procede pues la devolución de los dineros retenidos a
las partes aquí peticionarias por concepto de cuotas, y el inicio de
un nuevo término de treinta (30) días, según disponen la Ley 45, y
14 Dicho reglamento fue aprobado varios meses luego de que la propia Ley Núm. 45 fuera enmendada, y que la misma adoptara el término de (30) días para notificar la decisión de no afiliarse al representante exclusivo. AC-2002-16 16
el nuevo reglamento de la Comisión, para que las partes que así lo
interesen tengan oportunidad de notificar su intención de ser
excluidos de las filas del representante exclusivo.
Por los fundamentos antes esbozados, procede revocar el
dictamen del Tribunal Apelativo, y se devuelve el recurso al
Tribunal de Primera Instancia para que se prosiga de forma
consistente con lo aquí resuelto y se determine el monto de las
cuotas ilegalmente descontadas.
Se dictará la Sentencia correspondiente.
FEDERICO HERNÁNDEZ DENTON Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociación de Maestros de Puerto Rico, por sí y en representación de sus socios Demandantes-Apelantes
Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio Público de Puerto Rico Demandados-Apelados
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte integrante de la presente, se revoca el dictamen del Tribunal de Circuito de Apelaciones y se devuelve el recurso al Tribunal de Primera Instancia para que se prosiga de forma consistente con lo aquí resuelto y se determine el monto de las cuotas ilegalmente descontadas.
Lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado Señor Rivera Pérez no intervino.
Patricia Otón Olivieri Secretaria del Tribunal Supremo