EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Benny Tosado Cortés
Recurrido Certiorari v. 2005 TSPR 113 Autoridad de Energía Eléctrica 165 DPR ____ Peticionaria
Número del Caso: CC-2003-675
Fecha: 12 de agosto de 2005
Tribunal de Circuito de Apelaciones:
Circuito Regional I, Panel III
Juez Ponente:
Hon. Rafael Ortiz Carrión
Abogado de la Parte Recurrida:
Lcdo. Michael Corona Muñoz
Abogado de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Juan R. Ortiz Ramírez
Materia: Formulación de Cargos
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Recurrido
v. CC-2003-675 Certiorari
Autoridad de Energía Eléctrica
Peticionaria
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Presidente SEÑOR HERNÁNDEZ DENTON
San Juan, Puerto Rico, a 12 de agosto de 2005.
El presente recurso requiere que evaluemos el
procedimiento disciplinario interno mediante el cual se
ventilan los cargos presentados contra los empleados
gerenciales en la Autoridad de Energía Eléctrica (en
adelante AEE). En particular, debemos determinar si la
resolución emitida por un oficial examinador como parte
del mencionado procedimiento disciplinario constituye la
decisión final de la referida corporación pública. Veamos.
I
Mientras el Sr. Benny Tosado Cortés (en adelante
señor Tosado Cortés) se desempeñaba como supervisor de la
AEE, se le formularon cargos por CC-2003-675 2
alegadamente infringir ciertas reglas de conducta
promulgadas por la mencionada corporación pública. En vista
de ello, la Oficina de Asuntos Laborales de la AEE refirió
el asunto a un Oficial Examinador, quien presidió la vista
administrativa en la cual se dilucidaron los cargos contra
el señor Tosado Cortés. Luego de los trámites pertinentes,
el Oficial Examinador emitió resolución en la cual concluyó
que el señor Tosado Cortés no había violado las Reglas de
Conducta, según se le imputó.1
Insatisfecha, la AEE acudió ante el entonces Tribunal
de Circuito de Apelaciones. Sin embargo, dicho foro se
declaró sin jurisdicción para entender en el recurso. Al
interpretar el procedimiento disciplinario llevado a cabo
contra el señor Tosado Cortés junto con las disposiciones
del Reglamento para los Procedimientos de Adjudicación de
Querellas de la AEE,2 concluyó que la resolución emitida por
el Oficial Examinador no era la decisión final de la
agencia, por lo cual no era revisable judicialmente.
Inconforme aún, la AEE presentó ante nos el presente
recurso de certiorari. Aduce, en esencia, que la decisión
emitida por el Oficial Examinador en el caso de autos no
requiere de ningún otro trámite administrativo para hacerla
valer, razón por la cual constituye la decisión final de la
1 Dicha resolución contenía las advertencias legales pertinentes al derecho de solicitar reconsideración y revisión judicial, así como los términos para ello. 2 En vigor desde el 12 de febrero de 1990, Reglamento Núm. 4109. CC-2003-675 3
AEE. Vista la petición, acordamos expedir. Concedimos
término al señor Tosado Cortés para que presentara su
posición. Éste compareció y repitió los argumentos
esbozados por la AEE de que la decisión administrativa en
este caso es una final. Contando con la comparecencia de
ambas partes, resolvemos.
II
A
La Ley de la Judicatura de 1994, vigente al momento de
los hechos, confería competencia al antiguo Tribunal de
Circuito de Apelaciones para revisar las resoluciones de
cualquier agencia administrativa, a tenor con lo
establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme (en adelante LPAU), 3 L.P.R.A. secs. 2101 et seq.3
Por su parte, la LPAU dispone en su sección 4.2 que:
Una parte adversamente afectada por una orden o resolución final de una agencia y que haya agotado todos los remedios provistos por la agencia o por el organismo administrativo apelativo correspondiente podrá presentar una solicitud de revisión ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones, dentro de un término de treinta (30) días contados a partir de la fecha del archivo en autos de la copia de la notificación de la orden o resolución final de la agencia o a partir de la fecha aplicable de las dispuestas en la sec. 2165 de este título... [....] Una orden o resolución interlocutoria de una agencia, incluyendo aquellas que se emitan en procesos que se desarrollen por etapas, no serán revisables directamente. La disposición interlocutoria de la agencia podrá ser objeto de
3 La Ley de la Judicatura de 2003, 4 L.P.R.A. secs. 24 et seq., concede igual competencia al Tribunal de Apelaciones, con la diferencia de que el recurso de revisión judicial se acoge como cuestión de derecho. CC-2003-675 4
un señalamiento de error en el recurso de revisión de la orden o resolución final de la agencia. (Énfasis nuestro) 3 L.P.R.A. sec. 2172.
En vista de lo pautado en la referida sección, una
orden o resolución administrativa debe cumplir con dos
requisitos para que ésta sea revisable judicialmente, a
saber: (1) que la resolución que se pretenda revisar sea
final y no interlocutoria y (2) que la parte adversamente
afectada por la orden haya agotado los remedios provistos
por la agencia. Oficina de la Procuradora del Paciente v.
Aseguradora MCS, IPA 603, res. el 22 de septiembre de 2004,
2004 TSPR 153; Junta Examinadora de Tecnólogos Médicos v.
Elías, 144 D.P.R. 483 (1997). Respecto a este asunto, nos
señala el Profesor Demetrio Fernández Quiñones lo
siguiente:
Una vez el organismo administrativo ha rendido su decisión en el caso y la ‘parte adversamente afectada’ ha agotado todos los remedios administrativos disponibles dentro del organismo, se puede presentar la solicitud de la revisión judicial. [...] Para interponer el recurso, la decisión administrativa tiene que ser ‘final’ y además debe ser revisable. La decisión administrativa es final cuando ha decidido todas las controversias y no deja pendiente ninguna para ser decidida en el futuro. Es revisable cuando la parte afectada por ella haya cumplido con todos los requisitos y haya agotado todos los remedios administrativos disponibles. Demetrio Fernández Quiñones, Derecho administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da ed., FORUM, 2001, Sec. 9.3, pág. 533.
La LPAU, aunque no define el concepto “orden o
resolución final”, nos ilustra sobre su contenido esencial.
Así, una orden o resolución administrativa final “deberá
incluir y exponer separadamente determinaciones de hecho”, CC-2003-675 5
además de las “conclusiones de derecho que fundamentan la
adjudicación” y la disponibilidad del recurso de
reconsideración o revisión según sea el caso. 3 L.P.R.A.
sec. 2164. Igualmente, añade que “[l]a orden o resolución
deberá ser firmada por el jefe de la agencia o cualquier
otro funcionario autorizado por ley”. Id.
Hemos expresado anteriormente que la orden o resolución
final es aquella que pone fin a todas las controversias
dilucidadas ante la agencia y cuyo efecto es sustancial
sobre las partes. Padilla Falú v. Administración de
Viviendas, res. el 26 de septiembre de 2001, 2001 TSPR 130;
Junta Examinadora de Tecnólogos Médicos v. Elías, supra.
Además, dicha determinación final debe ser emitida “por la
última autoridad decisoria o adjudicativa de la agencia
administrativa”. Bird Const. Corp. v. A.E.E., 152 D.P.R.
928, 936 (2000). Ello implica que debe contener la última
posición asumida por el ente autorizado a emitir la decisión
a nombre de la agencia, y no meras recomendaciones
formuladas por un oficial examinador. Véase Padilla Falú v.
Administración de Viviendas, supra.
Sobre esto último, resulta pertinente destacar lo
dispuesto en la sección 3.3 de la LPAU, la cual establece en
parte que:
Toda agencia podrá designar oficiales examinadores para presidir los procedimientos de adjudicación que se celebren en ella, los cuales no tendrán que ser necesariamente abogados, particularmente cuando el procedimiento en cuestión es uno informal. CC-2003-675 6
El jefe de la agencia podrá delegar la autoridad de adjudicar a uno o más funcionarios o empleados de su agencia. A estos funcionarios o empleados se les designará con el título de jueces administrativos. 3 L.P.R.A. sec. 2153.
El objetivo que persigue esta sección descansa en
consideraciones prácticas. Resulta básicamente imposible
para el jefe de una agencia presidir todas las vistas y
adjudicar todas las controversias presentadas ante la
oficina bajo su dirección, razón por la cual necesita
delegar esas funciones. Véase, Fernández Quiñones, supra,
sec. 4.3, pág. 186; B. Schwartz, Administrative Law, 3ra
ed., Little, Brown & Co., 1991, sec. 6.11, pág. 324.
Además, el jefe del organismo administrativo —-al igual que
el sistema adjudicativo-- se beneficia de la experiencia,
el conocimiento y la capacidad de aquellas personas a las
cuales se les asignan dichas tareas. Con ello se logra,
igualmente, que la agencia pueda manejar las querellas
presentadas y, al mismo tiempo, mantener su capacidad para
desarrollar la política pública que inspiró su creación.
Richard J. Pierce, Administrative Law Treatise, 4ta ed.,
Aspen Law & Bussiness, sec. 8.6, pág. 552.
Como se puede apreciar, la sección 3.3 de la LPAU
denomina dos tipos de agentes que intervienen en el
procedimiento adjudicativo a nombre de la agencia,
entiéndase, el oficial examinador y el juez administrativo.
Según la redacción de la aludida disposición legal, sólo
este último posee la facultad para adjudicar controversias,
pues dicha autoridad le es delegada por el jefe de la CC-2003-675 7
agencia. Esta bifurcación de funciones, igualmente surge de
la sección 3.13(a) de la LPAU, la cual preceptúa, en lo
pertinente, que “el funcionario que presida la [vista]
preparará un informe para la consideración de la agencia, o
emitirá la decisión por escrito si le ha sido delegada la
autoridad para ello”. 3 L.P.R.A. sec. 2163(a).
Ahora bien, al analizar la naturaleza de la decisión
administrativa no podemos considerar, exclusivamente, la
denominación que se le ha dado al funcionario o empleado
que la emite dentro del esquema procesal administrativo. Es
decir, el título de oficial examinador o juez
administrativo, sin más, no define el carácter de sus
funciones y, por tanto, del producto de su trabajo. Resulta
imperativo, además, evaluar las facultades que le han sido
delegadas y el tipo de decisión que éstos emiten. El
alcance y las consecuencias de sus determinaciones
dependerán “de lo que disponga el estatuto, de la
estructura procesal de la agencia y del poder que se le
reconozca al examinador o juez”. Fernández Quiñones, supra,
sec. 4.4, pág. 190. Como consecuencia de lo anterior, es
menester considerar con detenimiento estos elementos para
determinar si, dado el estado de derecho vigente al momento
del procedimiento administrativo, la decisión que se
pretende revisar judicialmente constituye un informe o una
recomendación que carece de finalidad o, por el contrario,
configura la decisión final de la persona con autoridad
para adjudicar la controversia. CC-2003-675 8
Por ello, nos corresponde evaluar el procedimiento
aplicable al caso de autos para determinar sobre quién
recae la facultad de adjudicar la controversia.
B
La Autoridad de Energía Eléctrica fue creada al amparo
de la Ley Núm. 83 de 2 de mayo de 1941,4 22 L.P.R.A. secs.
191 et seq., como una corporación pública e
instrumentalidad gubernamental autónoma del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico. Ésta es controlada por una Junta
de Gobierno que, a su vez, designa a un Director Ejecutivo
en el cual delega los poderes y deberes que estime propios.
Este Director Ejecutivo, entre otras responsabilidades,
tiene a su cargo la supervisión general de los
funcionarios, empleados y agentes de la AEE. 22 L.P.R.A.
sec. 194.
Como corolario de este poder de supervisión, la AEE
adoptó el Manual sobre Procedimientos Disciplinarios para
Empleados Unionados y Gerenciales. Éste contiene las pautas
aplicables a la formulación de cargos y a la celebración de
vistas adjudicativas en casos de violaciones a las reglas
de conducta promulgadas por la mencionada corporación
pública. Dicho compendio agrupa, entre otros, los
4 Originalmente, dicha entidad fue denominada como la Autoridad de la Fuentes Fluviales. CC-2003-675 9
procedimientos disciplinarios aplicables a los empleados
gerenciales.5
A tenor con la sección III del Procedimiento
Disciplinario de la AEE --la cual es aplicable tanto a
empleados unionados como a empleados gerenciales-- una vez
se le notifica al empleado la formulación de los cargos,
éste puede solicitar una vista administrativa ante un
oficial examinador. El empleado tiene derecho a estar
representado por su abogado, si así lo desea. Luego de
culminada la vista, el oficial examinador “somete su
decisión al Director Ejecutivo para ser puesta en vigor”.6
Sin embargo, “[e]n los casos de separación definitiva, la
decisión separando al empleado es aprobada por el Director
Ejecutivo”.7
En lo específico, el procedimiento disciplinario
aplicable exclusivamente a los empleados gerenciales
dispone que, una vez el empleado gerencial es notificado de
los cargos formulados en su contra, éste puede solicitar a
la Subdivisión de Relaciones Industriales de la AEE la
celebración de una vista administrativa. Esta vista se
celebra ante un ex-juez del Tribunal General de Justicia de
5 También contiene los procedimientos disciplinarios aplicables a los empleados unionados, según se hayan estipulado en sus respectivos convenios colectivos. 6 Sección III, inciso (4) del Procedimiento Disciplinario de la AEE. (Énfasis nuestro). 7 Id., inciso (5). (Énfasis nuestro). CC-2003-675 10
Puerto Rico, quien actúa como Oficial Examinador. Culminada
la vista administrativa:
El Oficial Examinador somete su decisión del caso al Director Ejecutivo por conducto del Jefe de la Subdivisión de Relaciones Industriales a la Oficina de Procedimientos Especiales de la Subdivisión de Relaciones Industriales para ser puesta en vigor. Copia de esta decisión es remitida por el Oficial Examinador al empleado gerencial y al abogado de la Oficina de Procedimientos Especiales. En aquellos casos meritorios, el Director Ejecutivo puede ejercer clemencia administrativa al poner en vigor la decisión de dicho Oficial Examinador. Sección 152.2, Procedimiento Disciplinario para Empleados Gerenciales, inciso M. (Énfasis nuestro).
Al evaluar el contenido del referido manual, partimos
de la premisa de que las partes no cuestionan su
aplicabilidad al caso de autos ni la legitimidad de su
adopción por parte de la AEE.8 Sin embargo, entendemos
meritorio expresarnos sobre esto último para aclarar los
contornos que delimitan la adopción de este tipo de normas
en el campo administrativo.
C
Conforme a la LPAU, las agencias administrativas tienen
que cumplir con ciertos requisitos al momento de formular y
aprobar sus reglamentos. Estas formalidades se pueden
resumir en las siguientes: (1) notificar al público la
reglamentación que ha de aprobarse; (2) proveer una
oportunidad para la participación ciudadana; (3) presentar
la reglamentación ante el Departamento de Estado para su
8 De hecho, las partes aceptan que el mencionado procedimiento es el aplicable a la situación del señor Tosado Cortés. CC-2003-675 11
aprobación, y (4) publicar la reglamentación. 3 L.P.R.A.
secs. 2121-2135; Mun. de San Juan v. J.C.A., 152 D.P.R. 673
(2000).
Sin embargo, no toda regulación está sujeta a este
procedimiento de aprobación. La LPAU excluye expresamente de
la definición de regla o reglamento, entre otras, a
aquellas:
Reglas relacionadas con la administración interna de la agencia que no afectan directa y sustancialmente los derechos o los procedimientos o prácticas disponibles para el público en general. 3 L.P.R.A. sec. 2102(l)(1).
Es decir, para fines de adopción de reglas y reglamentos,
la propia LPAU reconoce dos (2) clasificaciones generales,
a saber; las reglas legislativas y las reglas no
legislativas.
Anteriormente hemos definido “regla legislativa” como
“aquella que crea derechos, impone obligaciones y establece
un patrón de conducta que tiene fuerza de ley”. Asociación
de Maestros de P.R. v. Comisión de Relaciones del Trabajo
del Servicio Público, res. el 31 de marzo de 2003, 2003
TSPR 47. Por definición, esta regla es la que impacta
directamente a los ciudadanos en general y obliga con
fuerza de ley a la agencia, quien no tiene discreción para
rechazarla. Id. Es por ello que las agencias deben
adoptarlas en estricta observación de los requisitos
mencionados, dándole oportunidad a la ciudadanía para
conocerlas y expresar cualquier reparo a ellas antes de su
aprobación final. Véase Asociación de Farmacias de la CC-2003-675 12
Comunidad v. Depto. de Salud, res. el 5 de febrero de 2002,
2002 TSPR 13.
Por otra parte, las reglas no legislativas agrupan
varias normas administrativas que, por el propósito que
persiguen, no requieren el cumplimiento de las formalidades
establecidas en la LPAU. Ejemplo de ellas son las reglas
interpretativas, las cuales se crean para aclarar la ley,
las reglas o los reglamentos administrados por la agencia,
para fijar directrices y para pautar la discreción
administrativa. Agosto Serrano v. F.S.E., 132 D.P.R. 866
(1993).
Asimismo, existen otras reglas no legislativas que van
dirigidas a la administración interna de la agencia y que,
por no afectar directa y sustancialmente los derechos de
personas ajenas a la operación de la empresa gubernamental,
no requieren su notificación a la ciudadanía ni la
oportunidad de que ésta participe en el proceso de
adopción. Esta doctrina es ampliamente reconocida en el
Derecho Administrativo. Al igual que la LPAU, el
Administrative Procedure Act (en adelante APA) reconoce
que, al aprobarse este tipo de norma, no se requiere su
notificación al público ni que se le brinde oportunidad a
la ciudadanía para presentar sus comentarios sobre el
particular.9 Igualmente, el Código Modelo de Procedimiento
9 El APA expresamente excluye de las disposiciones relativas a la notificación y participación de la ciudadanía en el proceso de adopción de reglas a todo asunto relacionado a CC-2003-675 13
Administrativo Estatal instituye una excepción a los
requisitos de adopción de reglas y reglamentos cuando se
trata de:
a rule concerning only the internal management of an agency which does not directly and substantially affect the procedural or substantive rights or duties of any segment of the public. Model State Administrative Procedure Act, sec. 3-116(1) (1981).
La inaplicabilidad de los requisitos de reglamentación
a este tipo de norma constituye un reconocimiento expreso
por parte de la Asamblea Legislativa de la flexibilidad que
necesita la agencia al regular estos asuntos internos. Véase
Stein, Mitchell & Mezines, Administrative Law, sec.
15.02(4), pág. 15-9 (2004). No cabe duda del alto costo
operacional --y de la disminución en la efectividad y en la
eficiencia-- que implicaría para las agencias tener que
formular sus reglamentos o instrucciones internas aplicables
a sus empleados utilizando el proceso de reglamentación como
si se tratara de reglas legislativas. Arthur Earl Bonfield,
State Administrative Rule Making, sec. 6.17.2, pág. 400
(1986). Además, serían mínimos los beneficios que podría
obtener el público en general si se les notificara de la
propuesta reglamentación interna de la agencia y se les
brindara la oportunidad de opinar sobre ésta. Id. Incluso,
no nos parece adecuada la intervención de la ciudadanía en
la elaboración de las normas referentes a las relaciones de
la corporación pública con sus empleados, asunto
_______________________ la administración de la agencia y de su personal. 5 USC sec. 553(a)(2). CC-2003-675 14
expresamente delegado a su Junta de Gobierno y a su Director
Ejecutivo.
No obstante lo anterior, debe quedar claro que las
reglas de gobierno interno aprobadas por la agencia no deben
impactar “directa y sustancialmente” los derechos de la
ciudadanía en general. Mientras estas normas estén dirigidas
a las operaciones internas de la agencia, y apliquen a sus
empleados, funcionarios o agentes, podrán ser adoptadas con
la flexibilidad que el Derecho Administrativo les reconoce.
Id.; Stewart v. Smith, 673 F 2d. 485 (D.C. Cir. 1982); U.S.
v. Hayes, 325 F. 2d 307 (4th Cir. 1963). Ahora bien, esta
excepción no aplica en la medida que la norma afecte directa
y sustancialmente derechos de terceras personas ajenas a la
operación de la agencia. Charles Koch, Administrative Law
and Practice, Vol. 1, sec. 3.34, pág. 163 (1985); James
O´Reilly, Administrative Rulemaking, sec. 3.06, págs. 47-48
(1983); Véase además Tunik v. Merit Systems Protection
Board, 407 F. 3d. 1326 (D.C. Cir. 2005); Joseph v. U.S.
Civil Service Commission, 554 F 2d. 1140 (D.C. Cir. 1977).
En el caso de autos, la AEE adoptó el Manual sobre
Procedimientos Disciplinarios para Empleados Unionados y
Gerenciales. Éste contiene ciertas normas que han de regir
los procedimientos disciplinarios de sus empleados desde la
investigación de los hechos que podrían configurar una
violación a las Reglas de Conducta hasta la celebración de
una vista administrativa para dilucidar los cargos
presentados contra éstos. Sin embargo, dicho procedimiento CC-2003-675 15
no va dirigido a persona alguna fuera de la AEE, ni impacta
directa y sustancialmente al público en general. Se trata,
pues, del ejercicio legítimo de regular y controlar la
conducta de los empleados de la agencia para mantener el
orden y lograr la efectividad necesaria para cumplir con la
encomienda que propulsó la creación de la AEE. En vista de
ello, somos del criterio que la AEE podía reglamentar el
procedimiento disciplinario aludido mediante el referido
manual sin que ello se entienda como un subterfugio del
procedimiento de reglamentación pautado en la LPAU. Cf.
Asociación de Maestros de P.R. v. Comisión de Relaciones del
Trabajo del Servicio Público, supra; Asociación de Farmacias
de la Comunidad v. Depto. de Salud, supra.
Visto lo anterior, evaluemos los argumentos de las
partes.
III
En el caso de autos, las partes están contestes en que
la decisión emitida por el Oficial Examinador en el
procedimiento llevado a cabo contra el señor Tosado Cortés
constituye la decisión final de la agencia. Según éstos, no
quedan mayores trámites ante la AEE, por lo que dicha
decisión resulta ser final. Les asiste la razón. Veamos.
La ley habilitadora de la AEE confirió autoridad al
Director Ejecutivo sobre todo asunto concerniente a la
supervisión del personal que labora para dicha corporación.
Ello necesariamente conlleva la supervisión y control de
los empleados gerenciales. Sin embargo, al adoptar el CC-2003-675 16
Manual sobre Procedimientos Disciplinarios para Empleados
Unionados y Gerenciales de la AEE, y conforme a las
disposiciones de la LPAU, el Director Ejecutivo encomendó a
otras personas algunas de las facultades que se derivan de
dicho poder.
Según se desprende del referido manual, la facultad
adjudicativa de la agencia fue delegada expresamente al
Oficial Examinador que preside la vista administrativa en
la cual se dilucidan presuntas violaciones a las Reglas de
Conducta. A tenor con lo establecido en este manual, la
decisión del Oficial Examinador constituye la determinación
final sobre los cargos formulados contra el empleado
gerencial. Ello es así, toda vez que esta decisión requiere
la aprobación del Director Ejecutivo, únicamente, cuando
impone como sanción la separación definitiva del empleado
de su puesto. De otra forma, el dictamen del Oficial
Examinador se convierte en la última posición de la
autoridad decisoria de la agencia, en lo que respecta a
este procedimiento disciplinario.
Como surge claramente del Procedimiento Disciplinario
para Empleados Gerenciales, el Oficial Examinador que
preside la vista emite la decisión del caso que ha de ser
puesta en vigor y no una mera recomendación o un informe
que será utilizado para guiar la discreción del Director
Ejecutivo. Cf. Padilla Falú v. Administración de Viviendas,
supra. Es decir, el procedimiento aludido no reservó
discreción al Director Ejecutivo para alterar la CC-2003-675 17
determinación del Oficial Examinador, salvo en aquellos
casos en que la sanción impuesta conlleve la separación
definitiva del puesto. Fuera de esta excepción, la
intervención del Director Ejecutivo en este procedimiento
disciplinario se limita, exclusivamente, a imponer la
decisión del Oficial Examinador.
De otra parte, el hecho de que el Director Ejecutivo
conserve la facultad de ejercer clemencia administrativa al
poner en vigor la decisión del Oficial Examinador no altera
nuestra conclusión. La clemencia administrativa –-al igual
que la clemencia ejecutiva—- es un acto de gracia,
enteramente discrecional, mediante el cual el facultado con
dicho poder puede perdonar las faltas probadas en un
proceso y eliminar o reducir la sanción impuesta. Es decir,
la clemencia administrativa no forma parte en sí del
procedimiento adjudicativo, ni es un derecho que le asiste
a ninguna de las partes en el mismo.10 Además, el ejercicio
de esta facultad no incide en los trámites de
reconsideración y/o revisión judicial, toda vez que éstos
van esencialmente dirigidos a cuestionar los méritos de la
decisión, asunto que quedaría inalterado si se ejerciera la
clemencia administrativa. En vista de ello, la decisión del
Oficial Examinador no estaría sujeta a ser modificada por
10 A modo comparativo y en la esfera de lo penal, en Reynolds v. Jefe de Penitenciaría, 91 D.P.R. 303, 313 (1964), expresamos que el indulto como acto de clemencia ejecutiva, no forma parte en sí del proceso penal que culmina en la convicción de un acusado, ni adviene el convicto a su disfrute como un derecho concedido por el ordenamiento jurídico. CC-2003-675 18
el Director Ejecutivo, sino que este último podría perdonar
las faltas cometidas por el empleado en determinadas
circunstancias, tomando como base las determinaciones de
hecho y conclusiones de derecho del Oficial Examinador.
Dado que el señor Tosado Cortés fue sometido al
procedimiento aludido y el Oficial Examinador de la AEE
adjudicó la controversia concluyendo que dicho empleado
gerencial no incurrió en violaciones a las Reglas de
Conducta, se entendió culminado el procedimiento
disciplinario, restando únicamente que la parte afectada
solicitara reconsideración y/o revisión judicial, de
entenderlo necesario.
A la luz de lo anterior, erró el foro apelativo
intermedio al interpretar el referido procedimiento
disciplinario junto con las disposiciones del Reglamento
para los Procedimientos de Adjudicación de Querellas de la
AEE, supra, y concluir que el Oficial Examinador no podía
adjudicar la controversia. El procedimiento disciplinario
llevado a cabo contra el señor Tosado Cortés está regulado
por las normas contenidas en el Manual sobre Procedimientos
Disciplinarios para Empleados Unionados y Gerenciales de la
AEE. Estas normas son claras en cuanto a los poderes y
facultades delegadas al Oficial Examinador como parte del
esquema procesal adoptado por la agencia para atender
problemas de conducta entre sus empleados.11 El carácter
11 Como cuestión de hecho, el procedimiento disciplinario para empleados gerenciales, incluyendo las facultades CC-2003-675 19
especial de dicho procedimiento y la claridad de sus
disposiciones no justificaban acudir a otro reglamento de
la AEE, aplicable a otros procedimientos adjudicativos de
la agencia, para interpretar el alcance de las funciones
del Oficial Examinador en el caso ante nos. El utilizar
otro reglamento de la AEE para interpretar las facultades
del Oficial Examinador dentro del procedimiento
disciplinario de autos desvirtúa la esencia del esquema
particular adoptado por dicha corporación pública para
atender casos de indisciplina laboral, asunto que amerita
especial consideración por parte del patrono.
Por otro lado, tampoco nos convence el razonamiento
del foro apelativo intermedio a los efectos de que el
Oficial Examinador no es un funcionario o empleado de la
AEE, por lo que no se le pueden delegar facultades
adjudicativas. No cabe duda de la autoridad que posee el
Director Ejecutivo para delegar esta función en las
personas que entiende poseen la experiencia, conocimiento y
destreza para atender correctamente y con agilidad asuntos
tan delicados como los relacionados a la conducta del
personal gerencial de la agencia. En el ejercicio de dicha
facultad, el Director Ejecutivo puede reclutar a un Oficial
Examinador para que ejerza las prerrogativas que en el
origen le correspondían a dicho jefe de agencia ejecutar.
_______________________ delegadas al Oficial Examinador, es sustancialmente similar al procedimiento disciplinario para empleados unionados, según éstos han sido estipulados en los convenios colectivos. CC-2003-675 20
En vista de ello, somos del criterio que el Oficial
Examinador, al descargar estas funciones propiamente
administrativas, funge como un funcionario de la AEE.
En fin, erró el antiguo Tribunal de Circuito de
Apelaciones al concluir que la determinación del Oficial
Examinador como parte del procedimiento disciplinario
aplicable al señor Tosado Cortés no era la decisión final
de la AEE, razón por la cual no tenían jurisdicción para
entender en el recurso de autos.
IV
Por los fundamentos que anteceden, se revoca la
resolución emitida por el entonces Tribunal de Circuito de
Apelaciones. Se devuelve el caso al Tribunal de Apelaciones
para la continuación de los procedimientos de forma
consistente con lo aquí resuelto.
Se dictará Sentencia de conformidad.
FEDERICO HERNÁNDEZ DENTON Juez Presidente EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 12 de agosto de
2005.
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se revoca la resolución emitida por el entonces Tribunal de Circuito de Apelaciones. Se devuelve el caso al Tribunal de Apelaciones para la continuación de los procedimientos de forma consistente con lo aquí resuelto.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri concurre con el resultado sin opinión escrita. El Juez Asociado señor Rebollo López no intervino.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo