Asociacion De Farmacias De La Comunidad Y Otros v. Depto. De Salud
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Opinion
CC-1999-597 1
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociación de Farmacias de la Comunidad y otros Demandantes-Peticionarios Certiorari
v. 2002 TSPR 13
Departamento de Salud 156 DPR ____ Demandado-Recurrido
Número del Caso: CC-1999-597
Fecha: 5/febrero/2002
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I
Juez Ponente: Hon. Yvonne Feliciano Acevedo
Abogados de la Parte Peticionaria: Lcdo. David Noriega Rodríguez Lcdo. José A. Ortiz Daliot Lcdo. Nicolás Gautier Lcdo. Heyda Vigil Mc.Clin
Oficina del Procurador General: Lcda. Mayra J. Serrano Borges Procuradora General Auxiliar
Abogadas de Walgreen Co, Walgreen of Puerto Rico, Inc. y Walgreen of San Patricio, Inc.: Lcda. Yolanda Benítez de Alegría Lcda. Lydia M. Ramos Cruz
Materia: Solicitud de Paralización del Reglamento Núm. 89
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad.
1 CC-1999-597 2
Asociación de Farmacias de la Comunidad y otros
Demandantes-Peticionarios
vs. CC-1999-597 CERTIORARI
Departamento de Salud
Demandado-Recurrido
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado Señor Hernández Denton
San Juan, Puerto Rico, a 5 de febrero de 2002.
-...You hadn't exactly gone out of your way to call attention to them had you? I mean like actually telling anyone or anything. -But the plans were on display... -On display? I eventually had to go down to the cellar to find them. -That's the display department. -With a torch. -Ah, well the lights had probably gone. -So had the stairs. -But look you found the notice didn't you? -Yes -said Arthur- yes I did. It was on display in the bottom of a locked filing cabinet stuck in a disused lavatory with a sign on the door saying "Beware of The Leopard".
Arthur Dent enfrentándose a un funcionario administrativo en la novela de Douglas Adams: The Hitchhiker’s Guide to the Galaxy.
Hoy nos toca resolver si es válido el Reglamento
Núm. 89 para Regular el Proceso de Evaluación de Solicitudes
para el Otorgamiento de Certificados de Necesidad y
Conveniencia del Departamento de Salud que se limita a
repetir los criterios generales y ambiguos de la ley que
2 CC-1999-597 3
otorga el poder de reglamentación a dicho organismo. Resolvemos
que las agencias tienen el deber de especificar, mediante
reglamentación, los criterios esbozados de forma muy general
en la legislación delegante, para así evitar una aplicación
arbitraria e injusta, y proveer guías adecuadas para que las
partes afectadas por las acciones administrativas estén
debidamente informadas del estado de derecho vigente.
I
La Ley Núm. 2 del 7 de noviembre de 1975, según enmendada,
24 L.P.R.A. sec. 334 et seq., otorga al Departamento de Salud
el poder de conceder Certificados de Necesidad y Conveniencia
(en adelante “Certificados de Necesidad”) a ciertas facilidades
de salud. A través de estos Certificados, la Asamblea
Legislativa ha intentado regular la planificación ordenada de
algunas facilidades y servicios de salud para que, de este modo,
se pueda “atender adecuadamente las necesidades de salud de la
problación [sic], controlar los costos de los servicios de salud
y velar porque éstos se presten en aquellos núcleos
problacionales [sic] donde sean necesarios.” 1983 Leyes de
Puerto Rico 402, 403. Para lograr estos objetivos la legislatura
entendió indispensable que “se ofrezcan únicamente aquellos
servicios de salud, se incurra en aquellas inversiones de
capital, o que se adquieran aquellos equipos médicos altamente
especializados, cuya necesidad y conveniencia pública haya
[sic] sido previamente determinada por el Secretario [o
Secretaria de Salud].” Id. Por lo tanto, las facilidades que
3 CC-1999-597 4
quedan cubiertas bajo la Ley 2 requieren un Certificado de
Necesidad para poder operar.
Dicha Ley dispone que el Departamento de Salud deberá
establecer un reglamento que regule todo lo relativo al proceso
de solicitud y otorgamiento de dichos Certificados de
Necesidad. A estos efectos, el Departamento promulgó en 1986
el Reglamento Núm. 56 que establecía, entre otras cosas, unos
criterios generales y otros específicos que debería utilizar
el Secretario o Secretaria de Salud al considerar las
solicitudes de Certificados de Necesidad. Este Reglamento fue
utilizado por el Departamento de Salud por unos once (11) años.
Durante ese tiempo, el Secretario o Secretaria contó con
criterios muy específicos que delimitaban su discreción al
evaluar las solicitudes.
En agosto de 1997, el Departamento de Salud publicó un
Aviso al Público en un periódico de circulación general,
mediante el cual notificaba su intención de promulgar un nuevo
Reglamento Núm. 89 para Regular el Proceso de Evaluación de
Solicitudes para el Otorgamiento de Certificados de Necesidad
y Conveniencia.1 El aviso indicaba el lugar y horario en que se
1 El Aviso al Público leía: Mediante la presente se notifica al público en general de la intención del Departamento de Salud de adoptar los siguientes Reglamentos: 1) Reglamento para Regular el Proceso de Evaluación de Solicitudes para el Otorgamiento de Certificados de Necesidad y Conveniencia al amparo de las disposiciones de la Ley Número 2 del 7 de noviembre de 1975, según enmendada... Los Reglamentos propuestos tienen el propósito de reglamentar la expedición de Certificados de Necesidad y Conveniencia...
4 CC-1999-597 5
podría examinar una copia del Reglamento propuesto, y fijaba
un término de treinta (30) días a partir de la fecha de
publicación del aviso para que las personas interesadas
sometieran comentarios por escrito. También indicaba que
cualquier persona interesada en solicitar la celebración de una
vista administrativa para la discusión de los comentarios debía
hacerlo por escrito dentro de un término de treinta (30) días,
acompañando un memorando en el cual se expusieran las razones
que, a su juicio, ameritaban la celebración de una vista
pública. La Asociación de Farmacias de la Comunidad, el Colegio
de Farmacéuticos de Puerto Rico, la Sociedad Radiológica de
Puerto Rico, y otros, (en adelante “los peticionarios”)
comparecieron dentro del término establecido y solicitaron la
celebración de vista pública.
El Departamento de Salud publicó una notificación sobre
la vista en sólo un periódico de circulación general, y notificó
a los peticionarios con tan sólo entre tres (3) y cinco (5) días
Cualquier persona interesada en someter comentarios por escrito podrá examinar durante horas laborables una copia de los referidos reglamentos en la Oficina de Asesores Legales del Departamento de Salud, Edificio “A”, Antiguo Hospital de Psiquiatría, Centro Médido [sic] en San Juan, Puerto Rico y someter los mismos en dicha dependencia en el término de Treinta (30) días contados a partir de la fecha de la publicación de este aviso. Cualquier persona interesada en solicitar la celebración de una vista administrativa para la discusión de los comentarios que tenga a bien someter deberá solicitarla por escrito en el período de tiempo antes indicado acompañada de una [sic] memorando en el cual se expongan las razones que a su juicio ameritan la celebración de una vista pública.
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CC-1999-597 1
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociación de Farmacias de la Comunidad y otros Demandantes-Peticionarios Certiorari
v. 2002 TSPR 13
Departamento de Salud 156 DPR ____ Demandado-Recurrido
Número del Caso: CC-1999-597
Fecha: 5/febrero/2002
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I
Juez Ponente: Hon. Yvonne Feliciano Acevedo
Abogados de la Parte Peticionaria: Lcdo. David Noriega Rodríguez Lcdo. José A. Ortiz Daliot Lcdo. Nicolás Gautier Lcdo. Heyda Vigil Mc.Clin
Oficina del Procurador General: Lcda. Mayra J. Serrano Borges Procuradora General Auxiliar
Abogadas de Walgreen Co, Walgreen of Puerto Rico, Inc. y Walgreen of San Patricio, Inc.: Lcda. Yolanda Benítez de Alegría Lcda. Lydia M. Ramos Cruz
Materia: Solicitud de Paralización del Reglamento Núm. 89
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad.
1 CC-1999-597 2
Asociación de Farmacias de la Comunidad y otros
Demandantes-Peticionarios
vs. CC-1999-597 CERTIORARI
Departamento de Salud
Demandado-Recurrido
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado Señor Hernández Denton
San Juan, Puerto Rico, a 5 de febrero de 2002.
-...You hadn't exactly gone out of your way to call attention to them had you? I mean like actually telling anyone or anything. -But the plans were on display... -On display? I eventually had to go down to the cellar to find them. -That's the display department. -With a torch. -Ah, well the lights had probably gone. -So had the stairs. -But look you found the notice didn't you? -Yes -said Arthur- yes I did. It was on display in the bottom of a locked filing cabinet stuck in a disused lavatory with a sign on the door saying "Beware of The Leopard".
Arthur Dent enfrentándose a un funcionario administrativo en la novela de Douglas Adams: The Hitchhiker’s Guide to the Galaxy.
Hoy nos toca resolver si es válido el Reglamento
Núm. 89 para Regular el Proceso de Evaluación de Solicitudes
para el Otorgamiento de Certificados de Necesidad y
Conveniencia del Departamento de Salud que se limita a
repetir los criterios generales y ambiguos de la ley que
2 CC-1999-597 3
otorga el poder de reglamentación a dicho organismo. Resolvemos
que las agencias tienen el deber de especificar, mediante
reglamentación, los criterios esbozados de forma muy general
en la legislación delegante, para así evitar una aplicación
arbitraria e injusta, y proveer guías adecuadas para que las
partes afectadas por las acciones administrativas estén
debidamente informadas del estado de derecho vigente.
I
La Ley Núm. 2 del 7 de noviembre de 1975, según enmendada,
24 L.P.R.A. sec. 334 et seq., otorga al Departamento de Salud
el poder de conceder Certificados de Necesidad y Conveniencia
(en adelante “Certificados de Necesidad”) a ciertas facilidades
de salud. A través de estos Certificados, la Asamblea
Legislativa ha intentado regular la planificación ordenada de
algunas facilidades y servicios de salud para que, de este modo,
se pueda “atender adecuadamente las necesidades de salud de la
problación [sic], controlar los costos de los servicios de salud
y velar porque éstos se presten en aquellos núcleos
problacionales [sic] donde sean necesarios.” 1983 Leyes de
Puerto Rico 402, 403. Para lograr estos objetivos la legislatura
entendió indispensable que “se ofrezcan únicamente aquellos
servicios de salud, se incurra en aquellas inversiones de
capital, o que se adquieran aquellos equipos médicos altamente
especializados, cuya necesidad y conveniencia pública haya
[sic] sido previamente determinada por el Secretario [o
Secretaria de Salud].” Id. Por lo tanto, las facilidades que
3 CC-1999-597 4
quedan cubiertas bajo la Ley 2 requieren un Certificado de
Necesidad para poder operar.
Dicha Ley dispone que el Departamento de Salud deberá
establecer un reglamento que regule todo lo relativo al proceso
de solicitud y otorgamiento de dichos Certificados de
Necesidad. A estos efectos, el Departamento promulgó en 1986
el Reglamento Núm. 56 que establecía, entre otras cosas, unos
criterios generales y otros específicos que debería utilizar
el Secretario o Secretaria de Salud al considerar las
solicitudes de Certificados de Necesidad. Este Reglamento fue
utilizado por el Departamento de Salud por unos once (11) años.
Durante ese tiempo, el Secretario o Secretaria contó con
criterios muy específicos que delimitaban su discreción al
evaluar las solicitudes.
En agosto de 1997, el Departamento de Salud publicó un
Aviso al Público en un periódico de circulación general,
mediante el cual notificaba su intención de promulgar un nuevo
Reglamento Núm. 89 para Regular el Proceso de Evaluación de
Solicitudes para el Otorgamiento de Certificados de Necesidad
y Conveniencia.1 El aviso indicaba el lugar y horario en que se
1 El Aviso al Público leía: Mediante la presente se notifica al público en general de la intención del Departamento de Salud de adoptar los siguientes Reglamentos: 1) Reglamento para Regular el Proceso de Evaluación de Solicitudes para el Otorgamiento de Certificados de Necesidad y Conveniencia al amparo de las disposiciones de la Ley Número 2 del 7 de noviembre de 1975, según enmendada... Los Reglamentos propuestos tienen el propósito de reglamentar la expedición de Certificados de Necesidad y Conveniencia...
4 CC-1999-597 5
podría examinar una copia del Reglamento propuesto, y fijaba
un término de treinta (30) días a partir de la fecha de
publicación del aviso para que las personas interesadas
sometieran comentarios por escrito. También indicaba que
cualquier persona interesada en solicitar la celebración de una
vista administrativa para la discusión de los comentarios debía
hacerlo por escrito dentro de un término de treinta (30) días,
acompañando un memorando en el cual se expusieran las razones
que, a su juicio, ameritaban la celebración de una vista
pública. La Asociación de Farmacias de la Comunidad, el Colegio
de Farmacéuticos de Puerto Rico, la Sociedad Radiológica de
Puerto Rico, y otros, (en adelante “los peticionarios”)
comparecieron dentro del término establecido y solicitaron la
celebración de vista pública.
El Departamento de Salud publicó una notificación sobre
la vista en sólo un periódico de circulación general, y notificó
a los peticionarios con tan sólo entre tres (3) y cinco (5) días
Cualquier persona interesada en someter comentarios por escrito podrá examinar durante horas laborables una copia de los referidos reglamentos en la Oficina de Asesores Legales del Departamento de Salud, Edificio “A”, Antiguo Hospital de Psiquiatría, Centro Médido [sic] en San Juan, Puerto Rico y someter los mismos en dicha dependencia en el término de Treinta (30) días contados a partir de la fecha de la publicación de este aviso. Cualquier persona interesada en solicitar la celebración de una vista administrativa para la discusión de los comentarios que tenga a bien someter deberá solicitarla por escrito en el período de tiempo antes indicado acompañada de una [sic] memorando en el cual se expongan las razones que a su juicio ameritan la celebración de una vista pública. The San Juan Star, 25 de agosto de 1997.
5 CC-1999-597 6
de antelación. Durante la vista, los peticionarios se opusieron
al borrador del reglamento aduciendo que adolecía de múltiples
defectos. En particular, los peticionarios opinaron que la
eliminación de los criterios específicos y la limitación de los
criterios generales que contenía el Reglamento 56, constituía
un curso de acción equivocado y ponía en entredicho la validez
del nuevo Reglamento. El Departamento de Salud, sin embargo,
aprobó el Reglamento Núm. 89, adoptando sólo unas pocas de las
propuestas presentadas en la vista administrativa. El
Reglamento fue debidamente presentado ante el Departamento de
Estado, y entró en vigor.
Oportunamente, los peticionarios presentaron solicitud de
revisión ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones.
Alegaron, en esencia, que el procedimiento seguido para la
aprobación del Reglamento 89 fue contrario a derecho; y que
dicho Reglamento es nulo por ser: 1)tan vago y ambiguo que su
aplicación ha de ser arbitraria; y 2) por ser contrario a la
ley en virtud de la cual se aprobó. El foro apelativo, sin
embargo, confirmó la determinación de la Secretaria de Salud
y sostuvo la validez del Reglamento. Dicho foro también denegó
la moción de reconsideración presentada por los peticionarios.
Inconformes, los peticionarios acuden ante nos repitiendo
las alegaciones que hicieran ante el Tribunal de Circuito de
Apelaciones. Revocamos.
II
6 CC-1999-597 7
La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley Núm.
170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, (en adelante
“LPAU”), dispone un procedimiento de revisión del proceso de
reglamentación. En su Sección 2.7, dicha Ley establece que:
Cualquier acción para impugnar la validez de su faz de una regla o reglamento por el incumplimiento de las disposiciones de este capítulo deberá iniciarse en el Tribunal de Circuito de Apelaciones dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de vigencia de dicha regla o reglamento. 3 L.P.R.A. sec. 2127(b).
Esta disposición provee un mecanismo mediante el cual una
persona interesada puede impugnar la validez de un reglamento.
Los peticionarios en el caso de autos, oportunamente, han
impugnado el Reglamento 89 valiéndose de dicha disposición.
Pasamos a analizar, pues, sus señalamientos al respecto.
A.
En primer lugar, los peticionarios alegan que el proceso
de vista pública no ocurrió conforme a lo dispuesto por ley.
La Ley Núm. 2 de 7 de noviembre de 1975, según enmendada, 24
L.P.R.A. sec. 334 et seq., que regula los Certificados de
Necesidad, dispone en su Artículo 22 que, previa la aprobación
del reglamento que establece todo lo relacionado con las
solicitudes de Certificados de Necesidad, el Secretario o
Secretaria de Salud “celebrará vistas públicas notificando a
las personas interesadas mediante publicación en dos (2)
periódicos de circulación general. La notificación se hará por
7 CC-1999-597 8
lo menos quince (15) días antes de la celebración de la vista.”
24 L.P.R.A. sec. 334j (énfasis suplido).
El Departamento de Salud, sin embargo, alega que esta
disposición no es aplicable ya que la Ley Núm. 2 es anterior
a la LPAU, y que, por lo tanto, son las disposiciones de la LPAU
las que aplican. El Departamento de Salud está en lo correcto
al afirmar que cuando la LPAU está en conflicto con alguna Ley
Orgánica que es anterior a ella, los procedimientos uniformes
establecidos en la LPAU toman precedencia. Asociación de Dueños
de Casas de la Parguera, Inc. v. Junta de Planificación, res.
el 14 de mayo de 1999, 99 TSPR 75; Hernández O’Farril v. Golden
Tower Development Corp., 125 D.P.R. 744 (1990).
Sin embargo, “en cuanto a los procedimientos no
contemplados por [la LPAU, dicha Ley] dispone que las agencias
deberán reglamentar su práctica” sin contradecir las demás
disposiciones de la LPAU. Pagán Ramos v. F.S.E., 129 D.P.R. 888,
901-902 (1992). En el caso específico de los procesos de
reglamentación administrativa, como regla general, es facultad
discrecional de la agencia celebrar vistas públicas, salvo que
la propia ley de la agencia así lo exija. La LPAU no establece
los requisitos de notificación, ni los términos para notificar
una vista pública. Dicha ley dispone únicamente que “[l]as
agencias podrán discrecionalmente citar para vista pública, o
si su ley orgánica u otra ley la hacen mandatoria.” 3 L.P.R.A.
sec. 2123 (énfasis suplido).
8 CC-1999-597 9
La LPAU otorga, pues, gran flexibilidad a la legislatura
para que regule con más especificidad en algunos casos todo lo
relacionado a vistas públicas en el proceso de reglamentación.
Esta legislación es válida aunque sea previa a la LPAU siempre
y cuando no sea contraria a las disposiciones de dicha Ley.
En este caso, no hay contradicción ni conflicto entre lo
que dispone la LPAU con respecto a las vistas públicas y lo que
dispone la Ley Núm. 2. Por lo tanto, son válidas y están vigentes
las disposiciones referentes a vistas públicas de la Ley Núm.
2 que no son contrarias a la LPAU, aunque sean anteriores a esta
última Ley.
Del expediente surge que en el caso de autos se le notificó
a las partes que habían solicitado la vista con solamente entre
tres (3) y cinco (5) días de antelación, y no quince (15) como
requiere la Ley 2. Además, la notificación de vista pública fue
publicada en un solo periódico de circulación general. Por lo
tanto, el Departamento de Salud no cumplió con los requisitos
procesales que le impone la Ley Núm. 2.
B.
Existe otro problema con la vista pública celebrada en este
caso que los peticionarios no mencionaron en su alegato, pero
que representa una importante irregularidad que debemos traer
a colación.2 La LPAU dispone que el funcionario que presida una
2 “Como se sabe, este Tribunal no tiene que limitarse a la consideración de los errores señalados. Es nuestra obligación que se haga justicia a aquel que, de acuerdo con el más sano criterio del juzgador, tiene derecho a ella.” Ríos Quiñones v. Administración de Servicios Agrícolas, res. el 20 de mayo de 1996, 140 D.P.R. 868 (1996).
9 CC-1999-597 10
vista pública en un proceso de reglamentación “preparará un
informe para la consideración de la agencia, en el cual se
resuman los comentarios orales que se expongan durante la
vista.” 3 L.P.R.A. sec. 2123. Este informe debería estar
presente en el récord administrativo. Sin embargo, en ninguna
parte del expediente del caso de autos, ni del expediente del
proceso de reglamentación en el Departamento de Salud, aparece
un informe sobre la vista pública celebrada. Es forzoso, por
tanto, concluir que dicho informe nunca se preparó.3
Este incumplimiento con las disposiciones de la LPAU nos
parece particularmente problemático. La ausencia de este
informe limita severamente nuestra facultad revisora. Dada la
parca declaración de propósitos que contiene el Reglamento 89
3 Elevados los autos del proceso de reglamentación en el Departamento de Salud, sólo pudimos encontrar en el expediente un escueto memorando preparado por el Oficial Examinador para el Director de la Oficina de Asesores Legales (y no para la Secretaria de Salud). En dicho memorando, el Oficial Examinador se limitaba a mencionar que: Todos los comparecientes sometieron por escrito el texto de sus ponencias las cuales obran en el expediente del caso. El Lic. Mario Paniagua comentó además en torno a la necesidad de definirse de una forma más concreta el concepto de “área de servicio”. El Dr. David Guzmán en representación del Hospital Ryder así como el Lic. Milton Cruz de la Asociación de Hospitales se colocaron a la disposición del Departamento de Salud para colaborar en el proceso de adopción de un nuevo reglamento para la concesión de CNC’s. El Lic. Milton Cruz sugirió además la creación de un Comité de la Industria para colaborar en dicho proceso. Todos los demás extremos de las disposiciones de los asistentes a la vista constan en sus ponencias por escrito en el expediente administrativo del proceso. Memorando de Manuel Fernández Mejías, Oficial Examinador, División de Vistas Administrativas, al Lic. J. Gerardo Cruz Arroyo, Director, Oficina de Asesores Legales (8 de octubre de 1997).
10 CC-1999-597 11
(y que discutiremos a continuación), el no tener tampoco un
informe sobre la vista pública nos deja totalmente a ciegas con
respecto a las razones y justificaciones que tuvo la agencia
al promulgar este Reglamento.
Además, el requisito de que se prepare un informe sobre la
vista pública responde a otro importante propósito. La LPAU
requiere que la agencia analice todas las sugerencias de las
partes interesadas que participen en el proceso de
reglamentación. 3 L.P.R.A. sec. 2124. “La agencia tomará en
consideración, además de los comentarios escritos y orales que
le hayan sometido, su experiencia, competencia, técnica,
conocimiento especializado, discreción y juicio.” Id.
(énfasis suplido). Mediante la exigencia de que se prepare un
informe sobre la vista pública, la LPAU asegura que la
participación en dicha vista de todas las partes interesadas
sea realmente efectiva. Al preparar el informe, el funcionario
que presidió la vista tiene que enfrentar y considerar todos
los argumentos y comentarios que hayan hecho todas las partes.
De esta manera, pues, se garantiza que dichos comentarios sean
escuchados con detenimiento. Como en el caso de autos no se
preparó dicho informe, no podemos estar seguros que lo que se
ventiló en la vista pública fue adecuadamente considerado por
el Secretario o Secretaria de Salud al promulgar el Reglamento.
Al no prepararse el informe, pues, queda en duda si la
participación de las partes fue realmente considerada como
11 CC-1999-597 12
requiere la ley, o si quedó frustrado este genuino e importante
propósito de celebrar la vista pública.
C.
Existe otro problema importante con el proceso de
reglamentación que debemos analizar. Como mencionáramos
anteriormente, el Reglamento 89 contiene una lacónica
declaración de los propósitos de dicha reglamentación. 4
Entendemos que, en este caso, dicha declaración no es suficiente
para satisfacer los requisitos que impone la LPAU.
La LPAU dispone que toda regla o reglamento que sea
adoptado o enmendado por una agencia deberá contener “una
explicación breve y concisa de sus propósitos o de las razones
para su adopción o enmienda.” 3 L.P.R.A. sec. 2125(b).
El Código Modelo de Procedimiento Administrativo Estatal
(en adelante “Código Modelo”), en el cual está basada en parte
la LPAU, contiene una disposición similar que requiere que la
agencia responda brevemente y de manera razonada a los
4 Dicha declaración lee: El propósito del presente reglamento lo constituye el deseo del Departamento de Salud de agilizar y expeditar el proceso de consideración y análisis de las solicitudes de concesión de Certificados de Necesidad y Conveniencia así como el atemperar dicho proceso a la actual política pública en torno a la prestación de servicios de salud en Puerto Rico según definida en las disposiciones de las leyes número 190 del 5 de septiembre de 1996 y la número 72 del 7 de septiembre de 1993, según enmendadas. Reglamento Núm. 89 para Regular el Proceso de Evaluación de
12 CC-1999-597 13
comentarios recibidos durante el proceso de reglamentación, y
que explique por qué resolvió los asuntos significativos
mencionados en dichos comentarios de la manera en que lo hizo.
Arthur Earl Bonfield, State Administrative Rule Making sec.
6.10.1 (1986).
El requisito de esta “explicación breve y concisa” en el
reglamento final existe para garantizar que los tribunales
podamos ejercitar nuestra función revisora de una manera
efectiva. Este también es el propósito de la disposición análoga
del Administrative Procedure Act, 5 U.S.C. sec. 551 et. seq.,
(en adelante “APA”). Recurrimos, por lo tanto, a la
jurisprudencia federal como guía persuasiva para nuestra
interpretación de la LPAU.
El APA dispone: “the agency shall incorporate in the rules
adopted a concise general statement of their basis and purpose.”
5 U.S.C.A. sec. 553(c). Los tribunales federales han
interpretado que esta disposición requiere que la agencia
incluya una declaración de hallazgos y razones como parte de
la regla final. Automotive Parts & Accessories Association v.
Boyd, 407 F.2d 330 (D.C. Cir. 1968). Esta declaración permite
que un tribunal revisor pueda determinar qué asuntos
importantes de política pública fueron ventilados en los
procedimientos, y por qué la agencia reaccionó a dichos asuntos
con esa reglamentación. Id.
Solicitudes para el Otorgamiento de Certificados de Necesidad y Conveniencia, art. II.
13 CC-1999-597 14
El Tribunal de Apelaciones para el Circuito del Distrito
de Columbia también ha exigido que la “explicación breve y
concisa” contenga respuestas a los comentarios significativos
e importantes que hicieron los ciudadanos, y que explique por
qué esas sugerencias no fueron adoptadas y cómo los problemas
mencionados por los ciudadanos fueron resueltos. Rodway v.
USDA, 514 F.2d 809 (D.C. Cir. 1975). Esta es la doctrina
conocida como el “vital questions doctrine”. La agencia debe
analizar en la “explicación breve y concisa” todas las
cuestiones vitales que se hayan presentado en el foro
administrativo.
Este requisito no sólo ha sido exigido por el Tribunal
Supremo de los Estados Unidos cuando se reglamenta un área, sino
que también se requiere en situaciones en que una agencia escoge
flexibilizar o eliminar la reglamentación de un área
previamente regulada. Así pues, en Motor Vehicle Manufacturers
Association v. State Farm Mutual Auto Insurance Co., 463 U.S.
29 (1983), el tribunal expuso:
[T]he revocation of an extant regulation is substantially different than a failure to act. Revocation constitutes a reversal of the agency’s former views as to the proper course. A “settled course of behavior embodies the agency’s informed judgment that, by pursuing that course, it will carry out the policies committed to it by Congress. There is, then, at least a presumption that those policies will be carried out best if the settled rule is adhered to.” Atchison, T.&S.F.R. Co. v. Wichita Board of Trade, 412 U.S. 800, 807-808 (1973). Motor Vehicle, supra, en la pág. 41-42.
14 CC-1999-597 15
Por lo tanto, concluyó el Tribunal Supremo, una agencia que
cambia su curso de acción al derogar un reglamento está obligada
a suplir un análisis razonado del cambio. Id.
En el caso de autos, el Departamento de Salud decidió
derogar un Reglamento anterior que era mucho más específico y
que regulaba más intensamente los criterios para otorgar los
Certificados de Necesidad. El Departamento de Salud se limitó
a decir que el nuevo Reglamento 89 pretendía agilizar y
expeditar el proceso de otorgamiento de los Certificados de
Necesidad, y atemperarlo a la política pública establecida en
las nuevas leyes de la Reforma de Salud. Entendemos que esta
explicación fue insuficiente. Como mínimo, la disposición de
LPAU que exige que se incluya una “explicación breve y concisa”
de los propósitos o de las razones para la adopción o enmienda
de un reglamento, requiere que el Departamento de Salud, en este
caso, explique por qué ha decidido suplantar el Reglamento
anterior con uno mucho más ambiguo y limitado. Esta explicación
es especialmente importante dado el hecho que todos los
comentarios presentados por los peticionarios objetaban la
derogación de los criterios específicos del Reglamento 56.
Nuestra función revisora se ha visto frustrada en este caso
por la ausencia total de alguna declaración de la agencia que
nos revele las razones que tuvo para actuar de la manera en que
actuó. No podemos saber si su acción fue arbitraria o caprichosa
si no conocemos por qué tomó dicha acción. De las disposiciones
citadas de la LPAU se desprende que toda reglamentación debe
15 CC-1999-597 16
incluir una explicación adecuada de sus propósitos y razones
para su adopción o enmienda. Además, esta “obligación es
deseable porque no le impondrá una carga adicional
significativa a las agencias y mejorará considerablemente los
frutos de la reglamentación.” Bonfield, supra (traducción
nuestra).
III
Además de los defectos procesales que hemos discutido, los
peticionarios alegan que existen varios problemas sustantivos
con el Reglamento 89.
El primero de éstos es que el Reglamento está en
contravención con la ley que lo autoriza. Sabido es que “un
reglamento promulgado para implementar [sic] la ejecución de
una ley puede complementarla, pero no estar en conflicto con
ésta.” P.S.P. v. Comisión Estatal de Elecciones, 110 D.P.R. 400,
409 (1980). Además, “un reglamento o actuación administrativa
claramente en conflicto o en contra de la ley es nulo.” Id.
otorga al Departamento de Salud el poder de conceder
Certificados de Necesidad a ciertas facilidades de salud. Dicha
Ley establece que el Departamento de Salud deberá promulgar un
reglamento que disponga todo lo relativo al proceso de solicitud
y otorgamiento de dichos Certificados de Necesidad. 24 L.P.R.A.
sec. 334j. Los peticionarios alegan que el nuevo Reglamento 89,
al eliminar los criterios específicos para otorgar los
16 CC-1999-597 17
Certificados de Necesidad, arremete contra la intención
legislativa de la cual nació el esquema administrativo de los
Certificados de Necesidad.
La Exposición de Motivos de la Ley 2 establece que la
creación de los Certificados de Necesidad tiene como propósito:
1) mantener una planificación ordenada de las facilidades y
servicios de salud para atender adecuadamente las necesidades
de salud de la población; 2) controlar los costos de los
servicios de salud; y 3) velar porque éstos se presten en
aquellos núcleos poblacionales donde sean necesarios. 1983
Leyes de Puerto Rico 402, 403. La legislatura también explicó
que sólo se deben otorgar Certificados de Necesidad a los
servicios de salud cuya necesidad y conveniencia hayan sido
previamente determinadas por el Secretario o Secretaria de
Salud. Id. Surge, pues, de la Exposición de Motivos, que la
legislatura delegó gran discreción al Secretario o Secretaria
de Salud para determinar cuándo un servicio de salud es
necesario y conveniente, cómo se deben controlar los costos de
los servicios, y cuál esquema de planificación ordenada es el
más apropiado.
Los peticionarios alegan que la citada Exposición de
Motivos establece una firme política pública de intensa
regulación de los servicios de salud, bajo la cual el Secretario
o Secretaria de Salud no puede decidir abrir las puertas a
competidores y establecer una filosofía más laissez faire en
la cual los servicios de salud se enfrenten a las exigencias
17 CC-1999-597 18
del mercado libre. No podemos estar de acuerdo con esta
posición. Aunque la legislatura ha decidido regular la entrada
al mercado de servicios de salud a través de los Certificados
de Necesidad, la determinación de cuán intensa va a ser esta
regulación ha quedado en manos del Secretario o Secretaria de
Salud. No podemos aceptar el planteamiento de que la Ley 2
adoptó una teoría o modelo económico en específico del cual no
se puede apartar el Secretario o Secretaria de Salud.
Precisamente, entendemos que la Ley tenía el propósito de
delegar en el peritaje de dicho Secretario o Secretaria la
facultad para determinar cuánta intromisión del Estado en el
mercado es necesaria.
Hemos hecho mención anteriormente de que al Secretario o
Secretaria de Salud, a través de la Ley 2 “se le delegan amplios
poderes, con normas para delimitar su ejercicio, pero
otorgándole a la vez discreción en el desarrollo y ejecución
de la política pública.” Laboratorio Clínico Instituto Central
de Medicina Avanzada v. Laboratorio Clínico Borinquen, Inc.,
res. el 9 de septiembre de 1999, 99 TSPR 136. Es imperativo que
respetemos esta decisión legislativa y que le otorguemos cierta
flexibilidad al Secretario o Secretaria para que ajuste la
regulación de los servicios de salud al cambiante clima
socio-económico y a las exigencias de comunidades específicas.
Entendemos que el Reglamento 89 no está en contradicción
con la Ley 2 por el mero hecho de que su adopción haya resultado
en una disminución de las barreras a la entrada al mercado de
18 CC-1999-597 19
los servicios de salud. Sin embargo, también hemos quedado
convencidos de que existen otros problemas con dicho Reglamento
que debemos considerar.
Si bien es cierto que la legislatura puede delegar amplias
facultades y discreción a una agencia administrativa, también
es cierto que una agencia no puede ejercitar su discreción de
manera arbitraria o caprichosa.
“La función de los tribunales generalmente ha de ir dirigida a evaluar: 1) si la actuación administrativa está autorizada por la ley; 2) si se delegó poder de reglamentación; 3) si la reglamentación promulgada está dentro de los amplios poderes delegados; 4) si al aprobarse el reglamento se cumplió con las normas procesales de la ley orgánica y de las leyes especiales; y 5) si la reglamentación es arbitraria o caprichosa.” Marketing and Brokerage Specialists, Inc. v. Departamento de Agricultura, 118 D.P.R. 319, 326 (1987) (énfasis suplido).
Ya hemos discutido el primero y el cuarto de estos factores.
El segundo y el tercero no son de aplicación en el caso de autos.
Por lo tanto, pasamos ahora a discutir si la actuación del
Departamento de Salud ha resultado ser arbitraria o caprichosa.
La doctrina de la delegación de poderes es bastante
flexible. La legislatura puede delegar su autoridad a una
agencia de manera amplia, siempre y cuando establezca normas
adecuadas o un principio inteligible para guiar a la agencia.
Luce & Co. v. Junta de Salario Mínimo, 62 D.P.R. 452 (1944).
Esta regla se aplica de manera liberal. Véase, en general, K.C.
Davis and Richard J. Pierce, Jr., Administrative Law Treatise
sec. 6.2 (1994).
19 CC-1999-597 20
Sin embargo, para atemperar la presunción de validez que
se le otorga a la delegación de poderes, varios comentaristas
han sugerido que los tribunales exijan, en casos donde dicha
delegación es bastante vaga o ambigua, que la agencia
especifique más claramente, a través de la reglamentación, los
parámetros bajo los cuales va a ejercitar la autoridad delegada.
“It has been urged that the courts should impose a requirement
of agency standards whenever statutory standards are
inadequate.” Bernard Schwartz, Administrative Law 69-70
(1991). Davis expone, por su parte, que: “When legislative
bodies have failed to provide standards, the courts should not
hold the delegation unlawful but should require that the
administrators must as rapidly as feasible supply the
standards.” Davis, Administrative Law Treatise 52 (Supp. 1970).
Estos comentaristas entienden que tal proceder sería sabio ya
que ayudaría a mantener la discreción que tienen las agencias
dentro de los límites de la arbitrariedad. Así lo ha reconocido
el propio Tribunal Supremo de los Estados Unidos en Sandin v.
Conner, 515 U.S. 472 (1995), donde enfatizó el importante rol
que las reglas promulgadas por las agencias desempeñan al
servirle para delimitar la discreción delegada. Además, al
proveer estándares definidos, la función revisora de los
tribunales se puede ejercer más efectivamente.
Estas recomendaciones de los comentaristas y nuevas
tendencias en el derecho administrativo no responden sólo a
preocupaciones sobre la doctrina de separación de poderes, sino
20 CC-1999-597 21
que también van ligadas a las exigencias del debido proceso de
ley. Davis y Pierce, por ejemplo, exponen que, cuando las
agencias promulgan reglamentos, se promueven, en términos
generales, la justicia y la igualdad. Davis and Pierce, supra,
sec. 6.7. Esta observación también ha sido hecha por otros
comentaristas: “Use of rulemaking to make innovations in agency
policy is fairer than total reliance on case-by-case
adjudication.” Schwartz, supra, en la pág. 217.
En primer lugar, las reglas legislativas le proveen a las
partes afectadas una notificación previa más clara sobre qué
conducta es permisible y qué conducta es impermisible. Davis
and Pierce, supra, sec. 6.7. La opinión del Tribunal de Circuito
de Apelaciones para el Primer Circuito en Massachussets v.
Blackstone, 67 F.3d 981 (1st Cir. 1995), ilustra lo valiosa que
puede ser la reglamentación administrativa al proveer a las
partes afectadas información sobre qué tipos de conducta son
aceptables.
A la misma vez, la reglamentación ayuda a evitar el efecto
temporal disparejo que tienen las normas anunciadas y aplicadas
en procedimientos adjudicativos. Davis and Pierce, supra, sec.
6.7. Por último, el procedimiento de reglamentación le permite
participar en el proceso decisional de la agencia a las personas
potencialmente afectadas por la acción administrativa. Id.
Cuando la agencia establece estándares claros a través de sus
reglamentos, pues, se crea un sistema más justo en el cual las
partes afectadas están bien informadas sobre las exigencias de
21 CC-1999-597 22
la ley, y pueden cumplir con ellas de manera más cabal, efectiva
y eficiente.
En la casuística estadounidense, como ya hemos visto,
estas recomendaciones de los comentaristas han recibido alguna
atención. La LPAU fue adoptada con base en el modelo del APA
y en el Código Modelo del 1981 redactado por el National
Conference of Commisioners on Uniform State Laws. Por lo tanto,
la jurisprudencia interpretativa del APA y de estatutos de otros
estados basados en el Código Modelo, así como las contribuciones
de comentaristas sobre dicho estatuto modelo, son autoridad muy
persuasiva al interpretar la LPAU. Pasemos primero a discutir
algunos de los precedentes desarrollados en la jurisprudencia
federal.
En una importante decisión del Tribunal de Distrito para
el Distrito de Columbia, se exigió que una agencia estableciera
estándares administrativos mediante reglamentación.
Amalgamated Meat Cutters v. Connally, 337 F. Supp. 737 (D. D.C.
1971). El Circuito de Apelaciones del Distrito de Columbia
también llegó a la misma conclusion al enfrentarse a similar
interrogante: “Courts should require administrative officers
to articulate the standards and principles that govern their
discretionary decisions in as much detail as possible”.
Environmental Defense Fund, Inc. v. Ruckelshaus, 439 F.2d 584,
598 (D.C. Cir. 1971). La obligación de las agencias de
reglamentar áreas en que la delegación es ambigua también fue
enunciada por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos: “The
22 CC-1999-597 23
power of an administrative agency to administer a
congressionally created and funded program necessarily
requires the formulation of policy and the making of rules to
fill any gap left, implicitly or explicitly, by Congress.”
Morton v. Ruiz, 415 U.S. 199, 231 (1974). Esta tendencia a exigir
que las agencias promulguen reglamentos que especifiquen lo
dispuesto por la legislatura es evidente también en las
decisiones de los tribunales federales en White v. Roughton,
530 F.2d 750 (7th Cir. 1976); y Holmes v. New York City Housing
Authority, 398 F.2d 262 (2d. Cir. 1968).
Algunos estados han sido aún más agresivos al requerirle
a las agencias que adopten reglamentos específicos. Véase,
e.g., Megdal v. Oregon State Board of Dental Examiners, 605 P.2d
273 (Or. 1980) (exigiendo que una agencia adopte reglas que
definan “unprofessional conduct”); y Pennsylvania State Board
of Pharmacy v. Cohen, 292 A.2d 277 (Pa. 1972). De hecho, el
Código Modelo del 1981 contiene una disposición específica que
requiere que las agencias:
as soon as feasible and to the extent practicable, adopt rules, in addition to those otherwise required by this Act, embodying appropriate standards, principles and procedural safeguards that the agency will apply to the law it administers. Model State Administrative Procedure Act sec. 2-104(3) (1981).
Esta disposición tiene como propósito el que las agencias actúen
tan rápido como sea posible para estructurar mediante
reglamentos la discreción procesal y sustantiva que se les ha
otorgado para así minimizar la arbitrariedad y, a la misma vez,
dar notificación adecuada al público sobre el estado de derecho
23 CC-1999-597 24
vigente. Bonfield, supra, sec. 4.3.1. Esta regla exige que las
agencias elaboren los contornos de dicha discreción mediante
reglamentos y no órdenes adjudicativas ad hoc. Id.
Así pues, en Illinois, por ejemplo, un estatuto dispone
que “[t]oda regla que implante un poder discrecional a ser
ejercitado por una agencia incluirá los estándares mediante los
cuales la agencia ejercitará dicho poder.” 5 Ill. Comp. Stat.
Ann. sec. 100/5-20 (West 1993) (traducción nuestra). De manera
similar, en Utah se creó un estatuto que establece que “toda
agencia promulgará reglas cuando la acción de la agencia (a)
autorice, requiera, o prohíba una acción... [o] (b) provea o
prohíba un beneficio material.” Utah Code Ann. Secs.
63-46a-3(2)(a), 63-46a-3(2)(b) (Supp. 1987).
De igual manera, varias decisiones de las cortes supremas
de algunos estados requieren de modo similar la reglamentación.
En Megdal, supra, el Tribunal Supremo de Oregon concluyó que
cuando la ley orgánica de una agencia contiene un estándar
estatutario vago y amplio, y a la misma vez le otorga a la agencia
una autoridad general para reglamentar, la legislatura espera
que la agencia formule los contornos principales de su
discreción mediante la reglamentación. Megdal, supra. En un
caso similar, el Tribunal Supremo de New Jersey también invalidó
una acción administrativa por entender que la agencia debía
establecer estándares a través de reglas. Boller Beverages,
Inc. v. Davis, 38 N.J. 138 (1962).
24 CC-1999-597 25
Algunos de los tribunales estatales de mayor jerarquía han
sugerido incluso que, en algunas circunstancias, cuando una
agencia se ha negado a elaborar la ley delegante a través de
reglamentación apropiada, la aplicación de dicha ley puede
constituir una violación al debido proceso de ley. Véase, Arthur
Earl Bonfield, State Administrative Rule Making sec. 4.3.1A(c)
(Supp. 1993). Así, pues, en Elizondo v. Department of Revenue,
194 Colo. 113 (1977), el Tribunal Supremo de Colorado invalidó
la acción de una agencia al denegarle una licencia bajo
probatoria a un conductor porque la agencia no había promulgado
un reglamento que guiara las determinaciones de sus oficiales
en cuanto a la concesión de dichas licencias. El tribunal
entendió que el debido proceso de ley exigía que se promulgara
tal reglamento para que los peticionarios pudieran saber qué
factores se considerarían pertinentes al evaluar su petición,
y así poder presentar la evidencia y los argumentos apropiados.
Véanse en general, City of Atlanta v. Hill, 238 Ga. 413 (1977);
Cohen, supra; Holmes, supra; Barnes v. Merritt, 376 F.2d 8 (5th
Cir. 1967); Hornsby v. Allen, 326 F.2d 605 (5th Cir. 1964); City
of Santa Clara v. Kleppe, 418 F. Supp. 1243 (N.D. Cal. 1976);
Baker-Chaput v. Cammett, 406 F. Supp. 1134 (D.N.H. 1976); St.
Augustine High School v. Louisiana High School Athletic
Association, 270 F. Supp. 767 (E.D. La. 1967); Smith v. Ladner,
288 F. Supp. 66 (S.D. Miss. 1966). Debe quedar más que claro,
sin embargo, que “el proceso de hacer derecho nuevo en el curso
de una adjudicación administrativa no constituye una violación
25 CC-1999-597 26
per se del debido proceso de ley”. Amerada Hess Pipeline Corp.
v. Alaska Pub. Utils. Commission, 711 P.2d 1170, 1178 (Alaska
1986) (traducción nuestra).
La Sección 2-104(3) del Código Modelo codifica en parte,
pues, lo resuelto por los tribunales supremos de algunos
estados. Bonfield, supra. La razón de ser de esta codificación
está claramente expresada en los Comentarios al Código Modelo:
[T]o the extent an agency can feasibly and practicably further structure its discretion by rule to avoid arbitrary action, and to give fair advance notice to the public of the precise content of the law it administers, the agency should be required to do so. Model State Administrative Procedure Act sec. 2-104(3) Comment (1981) (énfasis nuestro).
Cabe repetir, pues, que al requerir que la agencia promulgue
reglamentación apropiada no sólo se evita la arbitrariedad en
las decisiones administrativas, sino que se asegura que se
cumpla a cabalidad con las exigencias del debido proceso de ley
en cuanto a la notificación al público del contenido y la
sustancia de la ley.
En Puerto Rico, la jurisprudencia ya apunta hacia esta
misma conclusión. En Marketing and Brokerage Specialists,
supra, nos expresamos al respecto, y resolvimos que “lo que
actualmente se requiere como medida fiscalizadora es que las
agencias aprueben reglamentos que delimiten o precisen sus
facultades al amparo de la ley y así evitar actuaciones ilegales
o arbitrarias.” Hemos reconocido explícitamente, al igual que
el Tribunal Supremo de los Estados Unidos, que cuando en un caso
“no hay estándares en la ley que gobiernen el ejercicio de la
26 CC-1999-597 27
discreción que la ley reconoce, el esquema permite y promueve
una aplicación arbitraria y discriminatoria de la ley.” Soto
v. Jiménez Muñoz, 112 D.P.R. 477, 499 (1982) (énfasis en
original), citando Papachristou v. City of Jacksonville, 405
U.S. 156, 170 (1972). En Soto, supra, también se reiteró la
conclusión de que una agencia debe delimitar su autoridad a
través de reglamentos. Id. a la pág. 500. De esta manera, se
facilita la revisión judicial en áreas donde el ámbito de
discreción delegado es excesivo. Torres Arzola v. Policía de
Puerto Rico, 117 D.P.R. 204, 211 (1986). Hoy reconocemos,
además, que la reglamentación, en ciertos casos, se hace
necesaria para proveer a los solicitantes de permisos y a las
partes afectadas por una acción administrativa guías adecuadas
sobre las exigencias de ley con las que deben cumplir.
Por otro lado, es de suma importancia recordar que las
agencias, por más poderes que se les haya delegado, no pueden
actuar de manera arbitraria ni al cambiar sus reglamentos, ni
al establecer reglas nuevas. Carrero Gueits v. Departamento de
Educación, 141 D.P.R. 830 (1996). Tampoco pueden actuar
arbitraria o caprichosamente al aplicar sus reglamentos a casos
particulares. “[E]l ejercicio de poderes administrativos a base
de consideraciones caso por caso, no a base de una ley o de un
reglamento, adolece del defecto constitucional de ambigüedad
(vagueness).” Soto, supra, citando Pennsylvania State Board,
supra (énfasis en original). Por ello, se requiere que las
decisiones administrativas sean consistentes al aplicar los
27 CC-1999-597 28
reglamentos. “La determinación administrativa no puede
producir soluciones contradictorias para situaciones
fundamentalmente idénticas.” Textile Dye Workers, Inc. v.
Secretario de Hacienda, 95 D.P.R. 708, 715 (1968), citando South
Porto Rico Sugar Co. v. Junta Azucarera de Puerto Rico, 82 D.P.R.
847 (1961).
De hecho, el Código Modelo del 1981 ha optado por requerir
que las agencias delimiten su discreción a través del proceso
de reglamentación, y no mediante sus decisiones adjudicativas,
aunque las mismas puedan ser detalladas y extensas. Bonfield,
supra. Varios estados han incorporado esta regla a su derecho
administrativo. Id. Incluso algunos casos federales han
demostrado una preferencia por la reglamentación sobre la
adjudicación. Véanse, Morton, supra, (el Secretario del
Interior no puede limitar la categoría de Indios elegibles para
recibir beneficios mediante adjudicación); Ford Motor Co. v.
FTC, 673 F.2d 1008 (9th Cir. 1981) (el FTC debe utilizar la
reglamentación y no la adjudicación al cambiar derecho
existente aplicable de manera general a las prácticas de
reposesión y reventa de los distribuidores de automóviles); y
Patel v. INS, 638 F.2d 1199 (9th Cir. 1980) (el INS no puede
requerir, mediante un proceso adjudicativo, que unas
inversiones creen empleos para cualificar para ciertas
exenciones). Sin embargo, somos de la opinión que no es
necesario en este momento exigir que toda demarcación de la
28 CC-1999-597 29
discreción administrativa se haga exclusivamente mediante
reglamentación.
Como alternativa para evitar la arbitrariedad en las
determinaciones administrativas, cuando ni la ley ni la
reglamentación proveen suficientes estándares que limiten la
discreción de la agencia, el Tribunal Supremo de los Estados
Unidos ha establecido que la agencia tiene un deber de
justificar cualquier cambio en las normas que ha utilizado en
casos previos. Véanse, Atchison, Topeka & S.F. Ry. v. Wichita
Board of Trade, 412 U.S. 800 (1973); y Motor Vehicle
Manufacturers Association v. State Farm Mutual Ins. Co., 463
U.S. 29 (1983). En estos casos, en ausencia de reglamentación,
los tribunales federales han exigido que la agencia establezca
un sistema de precedentes, con decisiones detalladas,
fundamentadas, y con determinaciones de hecho y conclusiones
de derecho, que hagan posible la revisión judicial efectiva.
Davis and Pierce, supra, sec. 17.2. De ahí que el tribunal en
Ruckelshaus, supra, haya explicado que: “Discretionary
decisions should more often be supported with findings of fact
and reasoned opinions.”
Esta doctrina ha sido avalada por este Tribunal al
resolver que “la agencia, al adjudicar, tiene que crear una
regla o norma que tenga aplicación general a todas aquellas
partes que en el futuro estén en idéntica situación.” Ruiz
Hernández v. Mahiques, 120 D.P.R. 80, 86 (1987). Por lo tanto,
la ausencia de guías específicas, ya sea en la ley o en la
29 CC-1999-597 30
reglamentación, que delimiten la discreción de una agencia
puede ser subsanada en algunos casos si dicha agencia establece
un sistema en el cual emite decisiones detalladas, razonadas
y fundamentadas, que crean precedente, pueden ser revisadas por
los tribunales para evitar la arbitrariedad, y sirven de guía
accesible al público en general.
En el caso de autos, nos enfrentamos a una legislación que
delega en el Departamento de Salud la autoridad para emitir
Certificados de Necesidad. La Ley 2 establece en su Artículo
3 que el Secretario o Secretaria “establecerá mediante
reglamento los criterios para expedir o denegar el certificado
de necesidad y conveniencia.” 24 L.P.R.A. sec. 334b. La
obligación del Secretario o Secretaria de Salud de promulgar
este reglamento se reitera en el Artículo 22 de la Ley 2. 24
L.P.R.A. sec. 334j. Además, el Artículo 3 requiere que el
Secretario o Secretaria utilice siete (7) criterios generales
que provee la Ley. Id. Somos de la opinión que la Ley 2 constituye
un mandato directo al Secretario o Secretaria de Salud para que
especifique criterios y delimite su autoridad discrecional a
través de copiosa reglamentación. Nuestra conclusión se
sustenta al considerar que el Reglamento 56 que promulgó el
Departamento de Salud originalmente en el 1986, y que rigió el
esquema de los Certificados de Necesidad por once años, era muy
específico y extenso.
El Reglamento 56 contenía veintiún (21) criterios
generales. Entre estos, incluía los siete (7) criterios que
30 CC-1999-597 31
provee la Ley 2. Además, dicho Reglamento estableció una serie
de criterios específicos que limitaban la discreción de la
agencia al evaluar solicitudes de Certificados de Necesidad
para diferentes tipos de servicios de salud particulares. El
Reglamento 56 tenía catorce (14) páginas que contenían
alrededor de cien (100) criterios específicos y otras cinco (5)
páginas con unas veinticinco o treinta (25 ó 30) reglas
referentes a las “Organizaciones para el Mantenimiento de la
Salud”, o lo que se conoce, por sus siglas en inglés, como HMOs.
Los criterios específicos estaban subdivididos por tipo de
facilidad. Por ejemplo, se definían reglas diferentes para
distintos tipos de hospitales (generales, pediátricos,
psiquiátricos, de tuberculosis, y oncológicos), para distintos
tipos de centros (de diálisis renal, de rehabilitación, casas
de salud, de cuidado extendido, de cirugía ambulatoria), para
farmacias, para laboratorios clínicos, para distintas
facilidades radiológicas (convencional, tomografía
computarizada, resonancia magnética, microscopía electrónica,
etc.), y para bancos de sangre. Para cada uno de estos tipos
de facilidades se establecían criterios muy detallados como por
ejemplo: el número de camas de cuidado general en un hospital
por habitante del área de servicio, el porciento de ocupación
que debían tener las facilidades, la distancia mínima entre la
facilidad y un hospital, la cantidad de procedimientos a
realizarse por semana, el número de facilidades por habitante,
etc.
31 CC-1999-597 32
El nuevo Reglamento 89 se promulgó en severo contraste.
Dicho Reglamento sólo expone nueve (9) criterios generales,
siete (7) de los cuales son idénticos a los que provee la Ley
2. Todos los criterios específicos (las catorce páginas de
reglamentación con alrededor de cien criterios subdivididos por
tipo de facilidad) fueron eliminados. Sólo sobrevivieron tres
reglas referentes a solicitudes especiales y exenciones
aplicables, entre otros, a los HMOs.
Este cambio drástico en la reglamentación ha tenido el
efecto de eliminar todo límite a la discreción del Secretario
o Secretaria de Salud más allá de los que, de manera ambigua,
establece la Ley. El hecho de que el Secretario o Secretaria
pueda utilizar criterios distintos en cada caso nos parece
particularmente problemático, sobre todo dado el mandato
presente en la Ley 2 que exige que el Secretario o Secretaria
reglamente el área.
No podemos permitir que el Secretario o Secretaria de Salud
evalúe las solicitudes de Certificados de Necesidad sin
criterios específicos que limiten su discreción y, a su vez,
hagan posible que los tribunales constaten que las decisiones
que se están tomando no son arbitrarias o caprichosas. Para
poder ejercer nuestra tan importante función revisora de manera
efectiva, necesitamos una serie de criterios y guías que nos
ayuden a asegurarnos que la agencia está utilizando su pericia
diligentemente y haciendo determinaciones consistentes y
justas.
32 CC-1999-597 33
Recientemente hemos hecho hincapié en la discreción que
tiene el Secretario o Secretaria al evaluar las solicitudes.
Laboratorio Clínico, supra. Sin embargo, dicha discreción no
puede ser ilimitada. Hemos establecido claramente que “el
legislador dejó en manos del Secretario o Secretaria la
determinación de conceder o denegar los certificados
requeridos, sujeto a unas guías y criterios, que aparejan un
ámbito de discreción.” Id. (énfasis suplido). Son
precisamente estas guías las que garantizan que las decisiones
del Secretario o Secretaria no sean arbitrarias. En Laboratorio
Clínico, supra, al resolver que el Secretario o Secretaria podía
hacer excepciones a los criterios sumamente específicos que
establecía el antiguo Reglamento 56, hicimos evidente la
flexibilidad que tiene dicho funcionario al aplicar los
criterios específicos del Reglamento, siempre y cuando sus
decisiones se apoyen en prueba sustancial, conforme a las normas
aplicables y sin arbitrariedad. Id.
Además, es necesario que el Departamento de Salud
establezca claramente, y de manera específica, los factores a
considerarse al evaluar las solicitudes de Certificados de
Necesidad, para que los solicitantes estén bien informados al
respecto antes de comenzar el proceso. De esta manera, un
solicitante puede preparar mejor su solicitud incluyendo toda
la evidencia y los argumentos pertinentes. Los solicitantes
también deben poder evaluar las posibilidades que tienen de
adquirir un Certificado de Necesidad para cierta facilidad de
33 CC-1999-597 34
servicios de salud antes de comenzar a hacer inversiones de
tiempo y otros recursos en un proyecto. Esto asegura un proceso
más fluido y eficiente en el cual se desperdicien menos recursos
y se mantenga mayor estabilidad en la industria de los servicios
de salud. Así, pues, se promueve más efectivamente el propósito
original de la Ley de Certificados de Necesidad y Conveniencia.
Entendemos que, basado en la jurisprudencia que discutimos
anteriormente, el Departamento de Salud tiene dos opciones: 1)
promulgar un reglamento más específico que no se limite a tan
sólo repetir los criterios ambiguos que provee la Ley; o 2)
establecer un sistema en el cual emita decisiones detalladas,
razonadas y fundamentadas, accesibles al público en general,
susceptibles de formar precedente, y que puedan ser revisadas
por los tribunales para evitar arbitrariedad en su aplicación.
De otra manera estaríamos permitiendo que un área de tan crucial
importancia como los servicios de salud pudiera quedar bajo la
discreción ilimitada del Secretario o Secretaria de Salud. Esto
constituiría una inaceptable renuncia a nuestra trascendental
función revisora como últimos intérpretes de nuestra
Constitución y nuestras leyes.
Por lo tanto, concluimos que el Reglamento 89 es
sustantivamente insuficiente para satisfacer el mandato de la
Ley 2, y las exigencias del debido proceso de ley y de la doctrina
de no-delegación por dejar puertas abiertas a la arbitrariedad
y los caprichos, y por no proveer guías adecuadas a los
solicitantes de Certificados de Necesidad.
34 CC-1999-597 35
IV
De los autos se desprende que el Departamento de Salud
intentó subsanar la ambigüedad del nuevo Reglamento 89 mediante
la aprobación del Memorando Circular 1997-1. Este Memorando
aclara y especifica parcialmente cinco (5) de los nueve (9)
criterios generales que contiene el Reglamento 89 y ha sido
aplicado por el Departamento en numerosas solicitudes de
Certificados de Necesidad y Conveniencia, algunas de las cuales
están pendientes de revisión judicial. 5 En conjunto, el
Memorando y el Reglamento 89 le proveen un total de veinte (20)
criterios generales al Secretario o Secretaria. Aún tomando en
cuenta ambos documentos, sin embargo, la discreción del
Secretario o Secretaria queda menos limitada que bajo tan sólo
los criterios generales del Reglamento 56. De más está decir
que no existe ninguna reglamentación actual que compare en nivel
de especificidad a los criterios específicos del Reglamento 56,
los que, no sólo en cantidad sino también en calidad,
restringían de manera precisa la discreción del Secretario o
Secretaria.
El nivel de ambigüedad presente en este Memorando surge
claramente si comparamos algunas de sus disposiciones con
algunos de los criterios específicos del antiguo reglamento.
Por ejemplo, el Memorando explica que al analizar la necesidad
actual y proyectada que tiene la población afectada de los
5 Las partes no nos han informado si el Departamento de Salud ha aprobado criterios adicionales o modificado los que originan la controversia de
35 CC-1999-597 36
servicios contemplados se debe tener en cuenta: 1) el número
de facilidades del mismo tipo, 2) indicadores socioeconómicos
de utilización per cápita de los servicios propuestos, 3) la
población fija en el área, 4) las características
socioeconómicas de la población, y 5) los patrones de incidencia
de enfermedades o condiciones en el área. Sin embargo, el
Memorando no especifica, como hacía el Reglamento 56, los
parámetros aceptables para cada uno de los distintos tipos de
facilidades. Con sólo decir que se va a considerar la población,
se deja al completo arbitrio del Secretario o Secretaria, en
cada caso, cuántas facilidades por persona son necesarias, por
ejemplo.
El Reglamento anterior sí fijaba números y límites
(distintos para cada clase de facilidad) para estos factores
de suma importancia. Aunque no es necesario que la agencia
establezca números o cantidades invariables, entendemos que es
necesario que haya algunas guías de cuáles son los niveles
aceptables para este tipo de criterio. Sólo enumerar las
cuestiones a considerarse, sin enunciar a base de qué se van
a evaluar dichas cuestiones, permite que los funcionarios
apliquen unos estándares distintos a casos idénticos, y
conllevaría decisiones arbitrarias sin necesidad de
fundamentarse en nada. Además, el solicitante prospectivo no
tendría manera de medir la probabilidad de que se le conceda
un Certificado de Necesidad. Esto podría conllevar el
autos. Por ende, en correcta metodología adjudicativa, limitaremos nuestro
36 CC-1999-597 37
desperdicio de su tiempo y la pérdida de su inversión en una
facilidad de servicios de salud. Tal resultado frustraría la
intención de la Ley de Certificados de Necesidad y Conveniencia.
El Memorando Circular tampoco es suficiente para subsanar
la ambigüedad del Reglamento 89, y asegurar que las
determinaciones del Secretario o Secretaria no sean arbitrarias
o caprichosas. Al llegar a esta conclusión, no podemos ignorar,
además, que el Departamento de Salud circuló el Memorando unos
meses después de haber celebrado vista pública y escuchado las
apasionadas quejas de los peticionarios con respecto a la
ambigüedad del Reglamento 89. El Memorando fue circulado sólo
unos días antes de que los peticionarios presentaran su
Solicitud de Revisión ante el Tribunal de Circuito de
Apelaciones. No podemos ratificar este intento por parte del
Departamento de subsanar la vaguedad del Reglamento a última
hora, esquivando el proceso de notificación y comentarios.
Es importante aclarar que no exigimos que los reglamentos
de una agencia sean necesariamente tan específicos como lo era
el Reglamento 56. Entendemos, sin embargo, que el nivel de
ambigüedad del nuevo Reglamento 89, aún complementado por el
Memorando Circular, es inaceptable. Sí requerimos que el
Departamento de Salud establezca unos estándares manejables y
determinados, aunque no inflexibles, para garantizar que todos
los solicitantes reciban un trato igual y justo. Además,
repetimos que el requerir reglamentación específica no conlleva
análisis a los documentos ante nos.
37 CC-1999-597 38
una regulación más ni menos intensa de las fuerzas del mercado.
No estamos exigiendo, por ejemplo, que el Departamento sólo
permita una farmacia por vecindario; estamos precisando que el
Departamento establezca parámetros flexibles pero específicos
(tan estrictos o tan laissez faire como crea conveniente) para
que las decisiones no puedan ser arbitrarias. La agencia, por
ejemplo, puede determinar que sólo se concederán Certificados
de Necesidad a una farmacia por vecindario, o puede decidir
conceder Certificados de Necesidad a entre veinte (20) y treinta
(30), dependiendo del tamaño del vecindario.
De esta manera se minimiza la posibilidad de la actuación
administrativa arbitraria, y se le da a los solicitantes una
buena manera de estimar sus posibilidades de obtener un
Certificado de Necesidad. Basándose en este estimado, un
solicitante puede tomar una decisión más informada e
inteligente sobre si vale la pena o no continuar con su proyecto
de inversión en una facilidad de servicios de salud.
V
Los peticionarios alegan que hay un problema adicional con
el uso del Memorando al evaluar las solicitudes de Certificados
de Necesidad. Las guías contenidas en dicho Memorando,
entienden los peticionarios, no son meras directrices o
reglamentaciones menos formales, sino que constituyen
criterios sustantivos que afectan directamente los derechos,
procedimientos y prácticas aplicables al público en general,
y tienen efecto legal. Como el Departamento de Salud no
38 CC-1999-597 39
estableció estos criterios siguiendo el proceso de
reglamentación establecido en la LPAU, los peticionarios alegan
que el Memorando fue promulgado ilegalmente y no puede ser
utilizado por el Secretario o Secretaria al evaluar solicitudes
de Certificados de Necesidad.
No todas las reglas que aprueban las agencias, sin embargo,
tienen que ser aprobadas mediante el procedimiento de
notificación y comentarios de la LPAU.
“[L]as agencias administrativas aprueban directrices (guidelines) u otras reglamentaciones menos formales (interpretative rules) que se adoptan para darle uniformidad a sus propios procesos, para pautar la discreción administrativa o para otros fines internos y que, aunque son de aplicación general y vinculan administrativamente, pueden ser modificadas judicialmente.” Agosto Serrano v. Fondo del Seguro del Estado, 132 D.P.R. 866, 873 (1993).
Los reglamentos así promulgados, por disposición de ley, quedan
exentos del proceso de reglamentación formal. 3 L.P.R.A. sec.
2102(l). Estas son las llamadas reglas interpretativas. Por
otra parte, las reglas que sí tienen que ser aprobadas mediante
el proceso de reglamentación de la LPAU son conocidas como
reglas legislativas.
“[U]na regla legislativa es aquella que crea derechos,
impone obligaciones y establece un patrón de conducta que tiene
fuerza de ley.” Municipio de San Juan v. Junta de Calidad
Ambiental, res. el 14 de diciembre de 2000, 2000 TSPR 183. “Una
regla interpretativa, en cambio, sólo pretende clarificar o dar
uniformidad a procedimientos internos, o pautar la discreción
administrativa.” Id. Una característica importante que
39 CC-1999-597 40
distingue a un tipo de regla de la otra es que las reglas
interpretativas no pueden ir en contra de una previa regla
legislativa. Id.
Algunos comentaristas incluso han opinado que una regla
interpretativa se utiliza por una agencia cuando no hay una
autorización legislativa expresa o implícita para promulgar
dicha regla con fuerza de ley. Bonfield, supra, sec. 6.9.1. Por
lo tanto, como dichas reglas no se promulgan con fuerza de ley,
los tribunales pueden sustituir su juicio por el de la agencia
cuando se enfrentan a una regla interpretativa. Id.
Uno de los tipos de reglas interpretativas son las
declaraciones generales de política pública. Con respecto a
éstas, Davis nos explica que no establecen una norma
obligatoria, y no determinan de forma final las cuestiones o
los derechos a los que van dirigidas. Davis and Pierce, supra,
sec. 6.2. La agencia no puede aplicar o depender de una
declaración de política general ya que la misma únicamente
proclama las intenciones tentativas de la agencia para el
futuro. Id. De esta manera, en West Virginia, por ejemplo, se
especifica mediante legislación que las agencias no pueden
depender de una regla interpretativa “para imponer una sanción
criminal o civil, ni para regular conducta privada ni el
ejercicio de derechos privados o privilegios, ni para conceder
ningún derecho ni privilegio no provisto por ley.” W. Va. Code
sec. 29a-1-2(c) (1982).
40 CC-1999-597 41
La jurisprudencia de algunos otros estados puede
ayudarnos, también, a entender mejor el efecto legal de las
reglas interpretativas. En Gilbert v. State Department of Fish
and Game, 803 P.2d 391, 396-397 (Alaska 1990), el tribunal
invalidó una regla por entender que no caía bajo la categoría
de regla interpretativa porque hacía más específica la ley
ejecutada o administrada y afectaba al público. Gilbert, supra.
En ese caso, se resolvió, además, que la agencia no podía
depender de dicha regla hasta que los procedimientos de
reglamentación se llevaran a cabo. Id.
En Maine, los tribunales también han resuelto que una regla
no es interpretativa si hace más específica la ley que
administra la agencia y si limita definitivamente la discreción
de la agencia al otorgar privilegios. New England Whitewater
Center, Inc. v. Department of Inland Fisheries and Wildlife,
550 A.2d 56, 61-64 (Me. 1988).
Cabe destacar, además, que en un caso similar al de autos,
relacionado a solicitudes de Certificados de Necesidad, el
Tribunal Supremo de Alabama decidió que una regla que establecía
requisitos para el otorgamiento de los Certificados constituía
una regla legislativa y tenía que pasar por el proceso de
reglamentación para ser válida. Ex parte Traylor Nursing Home,
Inc., 543 So. 2d 1179 (Ala. 1988). En el caso de autos, debemos
decidir si el Memorando Circular constituye una regla
legislativa o una regla interpretativa.
41 CC-1999-597 42
El Memorando en este caso no contradice el Reglamento, pero
sí intenta especificar un poco lo que expone la regla
legislativa. Por ejemplo, el Memorando establece que se
utilizará como medida de la concentración económica en el área
de servicio el Herfindahl-Hirschman Index. Por lo tanto, el
Memorando establece criterios nuevos a considerarse al decidir
si se otorgan o no privilegios a entidades privadas. Estas
determinaciones tienen, sin duda, un efecto directo sobre los
derechos de las partes fuera de la agencia. Por lo tanto, como
la intención de este Memorando era hacer más específicos los
criterios establecidos mediante la reglamentación, y afecta los
derechos de las partes envueltas, las reglas que se intentaron
establecer constituyen reglas legislativas. Como dicho
Memorando no fue promulgado a través del proceso de
reglamentación requerido por la LPAU, el mismo es inválido.
Esto no quiere decir, sin embargo, que el Secretario o
Secretaria de Salud no puede aplicar la política pública
encarnada en el Memorando al evaluar las solicitudes. Véase,
e.g., Pennsylvania Human Relations Commission v. Norristown
Area School Dist., 374 A.2d 671 (Pa. 1977) (resolviendo que se
puede utilizar una declaración general de política pública como
fundamento para una decisión adjudicativa). Pero al hacerlo
tiene que sustentar dicha política contra cualquier impugnación
42 CC-1999-597 43
de las partes como si el Memorando nunca se hubiese promulgado,
ya que dicho Memorando no tiene fuerza de ley.6
Es importante advertir que, aunque las declaraciones
generales de política pública pueden ser muy útiles para
informar al público sobre las intenciones de las agencias y para
pautar la discreción administrativa, una agencia no puede
simplemente eliminar sus reglamentos y reinstalarlos, sin el
beneficio del proceso de reglamentación, a través de reglas
interpretativas. La experiencia ha demostrado una inclinación
por parte de las agencias de promulgar “boletines”, “anuncios”,
“guías”, “memorandos” y otros documentos “interpretativos” que
en su operación y efecto legal constituyen reglas legislativas,
para esquivar el proceso de reglamentación. Véase, Bonfield,
supra, sec. 3.3.1. No vamos a permitir que las agencias se
adjudiquen de esta manera una patente de corso que les provea
una discreción casi ilimitada. Entendemos, sin embargo, que las
reglas interpretativas pueden ser de gran valor, ya que le
permiten a las agencias pautar la discreción administrativa de
manera más informal, limitando así las posibilidades de que se
llegue a decisiones de manera arbitraria, y que “son el método
principal mediante el cual miembros afectados del público
pueden informarse del contenido preciso de sus derechos y
deberes bajo la ley administrada por la agencia.” Bonfield,
supra, sec. 6.9.1 (énfasis y traducción nuestros).
6 “When the agency applies the policy in a particular situation, it must be prepared to support the policy just as if the policy statement had never
43 CC-1999-597 44
VI
Por todos los fundamentos expuestos, resolvemos que el
Reglamento 89 del Departamento de Salud adolece de un nivel de
ambigüedad que hace probable el ejercicio arbitrario o
caprichoso de la discreción de la agencia, y que deja a los
solicitantes desprovistos de guías adecuadas que los ayuden a
tomar decisiones en cuanto a sus proyectos de facilidades de
servicios de salud, y a preparar sus solicitudes para obtener
Certificados de Necesidad. Tomando en cuenta, además, los
serios defectos de los que adoleció el proceso de
reglamentación, invalidamos el Reglamento 89 y revocamos la
sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones.
Como hemos mencionado anteriormente, el Reglamento 89 no
satisface el mandato de la Ley 2, y las exigencias del debido
proceso de ley y de la doctrina de no-delegación por dejar
puertas abiertas a la arbitrariedad y los caprichos, y por no
proveer guías adecuadas a los solicitantes de Certificados de
Necesidad.
En vista que dicho reglamento, en su Artículo IX cláusula
1, derogó y sustituyó el anterior Reglamento 56, al invalidar
el mismo queda en vigor este último. Por ello, el Departamento
de Salud deberá evaluar bajo los parámetros establecidos en el
Reglamento 56 todas las solicitudes de Certificados de
Necesidad que sean sometidas desde que esta decisión advenga
final y firme. Además, será de aplicación el Reglamento 56 a
been issued. Pacific Gas & Elec. Co. v. Federal Power Commission, 506 F.2d
44 CC-1999-597 45
todas las solicitudes de Certificados de Necesidad que estén
pendientes en el Departamento de Salud.
En cuanto a las solicitudes que han sido evaluadas bajo el
Reglamento 89, y aprobadas o denegadas al momento que advenga
esta decisión final y firme, y que sean impugnadas ante los
tribunales, por aún no ser finales y firmes, serán revisadas
de manera consistente con esta Opinión. Los tribunales han de
asegurar que estas decisiones adjudicativas del Departamento
de Salud sean detalladas, razonadas y bien fundamentadas.
Además, las mismas deben ser consistentes entre sí, con las
adjudicaciones anteriores que ha hecho el Departamento, y con
los criterios generales que establece la Ley 2. De este modo,
los tribunales podrán constatar que estas decisiones no hayan
sido arbitrarias o caprichosas.
Claro está, esta decisión no impide que el Departamento de
Salud enmiende o revise, si así lo estima necesario, el
Reglamento 56 siempre y cuando lo haga a la luz de lo resuelto
en esta Opinión.
Se dictará la Sentencia correspondiente.
Federico Hernández Denton Juez Asociado
33 (D.C. Cir. 1974).
45 EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se revoca la sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones y se invalida el Reglamento Núm. 89 para Regular el Proceso de Evaluación de Solicitudes para el Otorgamiento de Certificados de Necesidad y Conveniencia.
Así lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo Interina. El Juez Asociado señor Corrada del Río emitió Opinión Concurrente y Disidente a la que se unió el Juez Asociado señor Rivera Pérez. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri no intervino.
Carmen E. Cruz Rivera Secretaria Tribunal Supremo Interina
46 EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
* Asociación de Farmacias de la * Comunidad; Colegio de * Farmacéuticos de P.R.; Sociedad * Radiológica de P.R.; American * College of Radiology, Capítulo * de Puerto Rico; Asociación * Puertorriqueña de Dueños de * Laboratorios Clínicos * Privados, Inc.; Colegio de * CC-1999-597 Tecnólogos Médicos de P.R.; * Farmacia Claudio, Inc., * Laboratorio Ríos Lisojo (Lcdo. * Jorge Ríos, Las Marías) * * Peticionarios * * vs. * * Departamento de Salud * * Recurrida * ***************************** *
Opinión Concurrente en parte y Disidente en parte emitida por el Juez Asociado señor Corrada del Río a la cual se une el Juez Asociado señor Rivera Pérez.
El resultado inusitado al que arriba la mayoría de este Tribunal nos mueve
a plasmar nuestro sentir por escrito. Concurrimos con la mayoría al resolver
que el Reglamento Núm. 89 para Regular el Proceso de Evaluación de Solicitudes
para el Otorgamiento de Certificados de Necesidad y Conveniencia (Reglamento
Núm. 89) no contraviene la ley en virtud de la cual fue promulgado. No obstante,
disentimos, por entender que el Reglamento Núm. 89, supra, no es ambiguo.
El 25 de agosto de 1997 el Departamento de Salud (Departamento), mediante
aviso al público contenido en el periódico “The San Juan Star”, notificó su
intención de emitir un nuevo reglamento con el propósito de regular el proceso
de evaluación de solicitudes para el otorgamiento de certificados de necesidad
y conveniencia, en virtud de la Ley Núm. 2 del 7 de noviembre de 1975, según
enmendada, 24 L.P.R.A. sec. 334 et seq. (Ley Núm. 2).
A través de dicho aviso, el Departamento, además de expresar el propósito
de la adopción del reglamento, señaló el lugar y horas disponibles para revisar
una copia del mismo, y estableció un plazo de treinta (30) días, contados a
47 partir de la publicación del aviso, para someter comentarios por escrito. Por
último, indicó que aquél interesado en solicitar la celebración de una “vista
administrativa para la discusión de los comentarios” debía presentar, dentro
del término antes mencionado, una petición por escrito, en conjunto con un
memorando exponiendo las justificaciones para la realización de una vista
pública.7
Ante ello, dentro del término dispuesto, la Asociación de Farmacias de
la Comunidad, el Colegio de Farmacéuticos de Puerto Rico, el American College
of Radiology –Capítulo de Puerto Rico-, la Asociación Puertorriqueña de Dueños
de Laboratorios Clínicos Privados, Inc., el Colegio de Tecnólogos Médicos de
Puerto Rico, la Farmacia Claudio, Inc. y el Laboratorio Ríos Lisojo
(peticionarios) comparecieron y solicitaron que se llevase a cabo una vista
pública. A tales fines, el Departamento, vía facsímil, notificó la celebración
de la misma.
Llegado el 29 de septiembre de 1997, los peticionarios acudieron a la
vista, presentaron sus ponencias e impugnaron el reglamento por éste
alegadamente adolecer de varios defectos.
Luego de analizar los comentarios y sugerencias, y acoger algunos de
éstos, el 16 de octubre de 1997, el Departamento aprobó el Reglamento Núm.
89, supra. Tras ser presentado en el Departamento de Estado el 20 de octubre
de 1997, dicho reglamento entró en vigor el 19 de noviembre del mismo año.
Posteriormente, el 16 de diciembre de 1997, dentro del término
estatutario para impugnar de su faz la validez de un reglamento, 8 los
peticionarios recurrieron, vía revisión, ante el Tribunal de Circuito de
Apelaciones (TCA) impugnando el referido reglamento. Sostuvieron, en
síntesis, que: (1) el procedimiento llevado a cabo para aprobar el Reglamento
Núm. 89, supra, era contrario a derecho, (2) dicho reglamento es nulo por ser
7 Apéndice de la petición de certiorari, pág. 84. 8 “Cualquier acción para impugnar la validez de su faz de una regla o reglamento por el incumplimiento de las disposiciones de este capítulo deberá iniciarse en el Tribunal Circuito de Apelaciones dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de vigencia de dicha regla o reglamento. La competencia sobre la acción corresponderá al Circuito de la región judicial donde está ubicado el domicilio del recurrente.” Sec. 2.7(b) de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme (LPAU), 3 L.P.R.A. sec. 2127(b). Véase, Asoc. Dueños Casas Parguera, Inc. v. J.P., res. el 14 de mayo de 1999, 99 TSPR 75, 148 D.P.R. ___ (1999), 99 JTS 81, pág. 1026; Montoto v. Lorie, res. el 11 de marzo de 1998, 98 TSPR 23, 145 D.P.R. ___ (1998), 98 JTS 25, pág. 659.
48 contrario a la ley al amparo de la cual se promulgó, y (3) el mismo es
inconstitucional por razón de ambigüedad.
Así las cosas, el TCA, mediante sentencia de 10 de mayo de 1999, notificada
el 14 de mayo, resolvió que los procedimientos se condujeron conforme a
derecho, que el reglamento no era contrario a la ley, y que el mismo no era
arbitrario ni caprichoso. Por lo que, concluyó que “el Reglamento impugnado
t[enía] fuerza de ley por haber cumplido con los trámites procesales requeridos
para su validez.”9 Los peticionarios, oportunamente, presentaron moción de
reconsideración, denegada por el TCA, mediante resolución de 23 de junio de
1999, notificada el 9 de julio.
Inconformes, el 9 de agosto de 1999, los peticionarios acudieron ante
nos, vía certiorari, imputándole al TCA la comisión de los siguientes errores:
A. Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al confirmar la validez del Reglamento núm. 89.
B. Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al sostener que el Reglamento núm. 89 no es ambigüo, arbitrario, e inconsistente en su aplicación.
C. Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al resolver que el Reglamento impugnado tiene fuerza de ley por haber cumplido con los trámites procesales requeridos para su validez.
Por entender que el incumplimiento sustancial con el trámite procesal
privaría a este Tribunal de discutir los planteamientos sustantivos,
comenzamos nuestro análisis, al igual que la mayoría, atendiendo el tercer
señalamiento.
Los peticionarios, en síntesis, aducen que el aviso publicado por el
Departamento no cumplía con la LPAU, supra, y que el trámite de vista pública
no siguió el procedimiento establecido en la Ley Núm. 2, supra. Además, la
mayoría esboza un planteamiento no traído a la atención de este Tribunal, la
alegada falta de preparación del informe por el oficial examinador.
A. Aviso publicado en el periódico The San Juan Star
9 Apéndice de la petición de certiorari, pág. 310.
49 En específico, los peticionarios alegan que el aviso era insuficiente
ya que en el mismo el Departamento no expresó su intención de derogar el
entonces vigente Reglamento Núm. 56.10
La LPAU, supra, en lo pertinente, dispone que “[s]iempre que la agencia
pretenda adoptar, enmendar o derogar una regla o reglamento, publicará un aviso
en un periódico de circulación general en Puerto Rico....El aviso contendrá
un resumen o explicación breve de los propósitos de la propuesta acción....”
(Bastardillas nuestras.) Sec. 2.1 de la LPAU, 3 L.P.R.A. sec. 2121.
Es decir, la LPAU, supra, requiere una declaración sucinta del objetivo
del reglamento o regla formulado. Al respecto, el Profesor Fernández Quiñones
comenta que “[e]l aviso sólo debe contener lo esencial de la regla propuesta
o puede muy bien describir los temas que cubre.” D. Fernández Quiñones, Derecho
Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da ed.,
Colombia, Ed. Forum, 2001, sec. 3.2, pág. 112. Añade que “[l]a regla no se
decreta inválida porque difiera de lo propuesto siempre y cuando los temas
fueran debidamente notificados al público en general. La disponibilidad del
texto completo de la regla y el notificarlo en el aviso subsana cualquier otro
defecto, siempre que se cubran los temas esenciales.” Íd.
El Departamento, mediante el aviso en cuestión, señaló diáfanamente que
tenía la intención de adoptar un reglamento para sistematizar el procedimiento
de evaluación de las solicitudes de certificados de necesidad y conveniencia,
en virtud de la Ley Núm. 2, supra.11 Indicó, de igual modo, que el propósito
de dicho reglamento era regular la expedición de los certificados de necesidad
10 Reglamento del Secretario de Salud Núm. 56 para Establecer Todo lo Relacionado con las Solicitudes de Certificado de Necesidad y Conveniencia y el Otorgamiento de Éstos; Establecer las Normas que se Requerirán a los Solicitantes; Fijar Penalidades y para Otros Fines. Este reglamento se promulgó al amparo de la Ley Núm. 2, supra. El mismo fue radicado en el Departamento de Estado el 15 de agosto de 1986. 11 Dicho aviso, en lo referente, reza como sigue:
AVISO AL PÚBLICO
Mediante la presente se notifica al público en general de la intención del Departamento de Salud de adoptar los siguientes Reglamentos: continúa... 5 ...continuación 1) Reglamento para Regular el Proceso de Evaluación de Solicitudes para el Otorgamiento de Certificados de Necesidad y Conveniencia al amparo de las disposiciones de la Ley Número 2 del 7 de noviembre de 1975, según enmendada y ....Los reglamentos propuestos tienen el propósito de reglamentar la expedición de Certificados de Necesidad y Conveniencia... (Bastardillas nuestras.) Apéndice de la petición de certiorari, pág. 84.
50 y conveniencia. Además, en el borrador del reglamento disponible para el
público, el Departamento incluyó una cláusula mediante la cual dejaba sin
efecto el Reglamento Núm. 56, supra.12
Conforme a lo antes expresado, nos es forzoso concluir que el aviso
publicado por el Departamento cumplió con el requisito de una explicación breve
del propósito del reglamento propuesto, conforme a lo establecido por la LPAU,
supra. Resultaba innecesario incluir en el aviso una expresión sobre la
determinación del Departamento de eliminar el Reglamento Núm. 56, supra, pues,
era claro que el nuevo reglamento tenía el propósito de regular los
mismos asuntos incluidos en el primero. Además, no podemos perder de
perspectiva que los interesados podían examinar el borrador del reglamento
propuesto, el que, en su Art. VIII, establecía sin lugar a dudas la intención
del Departamento de derogar el reglamento entonces vigente.
Lo anterior no dispone de este asunto ya que, los peticionarios, luego
de exponerlo sucintamente en la petición de certiorari y traerlo someramente
en el alegato, sostienen que no pudieron “expresarse significativamente sobre
el reglamento aprobado dentro del marco de referencia del propósito perseguido
por el reglamento propuesto ya que el borrador del reglamento no contenía
expresión alguna sobre el propósito que se incorporó al reglamento que
finalmente se aprobó.” 13 Añaden que “[n]o exist[ía] en el récord base ni
explicación razonable para un cambio tan drástico del reglamento para regular
el proceso de evaluación de solicitudes para el otorgamiento de certificados
de necesidad y conveniencia....”14
Ante dicho planteamiento, la mayoría tilda de “lacónico”15 el propósito
del reglamento,16 expresa que la explicación breve y concisa del mismo en un
12 El Art. VIII de dicho borrador, inciso (1), exponía:
1. Cláusula Derogatoria – Este Reglamento deja sin efecto toda norma, pauta, procedimiento o parte de éstos que esté(n) en conflicto con sus disposiciones en particular, se deroga expresamente el Reglamento 56 del 14 de agosto de 1986, radicado en el Departamento de Estado el 15 de agosto de 1986. Íd., pág. 98. 13 Alegato de los peticionarios, pág. 16. 14 Íd., pág. 17. 15 Opinión Mayoritaria, pág. 11. 16 El Art. II del Reglamento Núm. 89, supra, dispone:
51 reglamento final requiere respuestas razonadas a los comentarios de los
interesados y, finalmente, concluye que la explicación contenida en el
Reglamento Núm. 89, supra, es insuficiente. Funda tal posición en que la no
inclusión de las contestaciones de la agencia a las manifestaciones de los
participantes limita su función revisora, ya que no puede concretar qué asuntos
de política pública se ventilaron y qué sugerencias se hicieron, impidiéndole
determinar si la agencia actuó arbitraria o caprichosamente. Dicha postura
es errónea.
En primer lugar, la mayoría –vía fíat judicial- enmienda la LPAU, supra,
imponiéndole al Departamento un requisito no establecido por el legislador.
De conformidad con dicho estatuto, el texto del reglamento “adoptado o
enmendado” sólo tiene que contener, en lo pertinente, “una explicación breve
y concisa de sus propósitos o de las razones para su adopción o enmienda.”
Sec. 2.5(b) de la LPAU, 3 L.P.R.A. sec. 2125(b). Requerirle a la agencia incluir
una relación de los comentarios de las partes, así como las respuestas
correspondientes, atenta contra la brevedad y precisión requerida. Además,
“la agencia no está obligada ni limitada por los comentarios en la formulación
final de la regla.” Fernández Quiñones, op. cit., pág. 114.
En segundo lugar y no menos importante, a los fines de evaluar si la
actuación de la agencia, mediante la promulgación del reglamento, fue o no
arbitraria, los tribunales debemos inspeccionar los documentos incluidos en
el expediente de la agencia y no meramente descansar en una explicación breve
y concisa contenida en el reglamento adoptado.17
[e]l propósito del presente reglamento lo constituye el deseo del Departamento de Salud de agilizar y expeditar [sic] el proceso de consideración y análisis de las solicitudes de continúa... 10 ...continuación concesión de Certificados de Necesidad y Conveniencia así como atemperar dicho proceso a la actual política pública en torno a la prestación de servicios de salud en Puerto Rico según definida en las disposiciones de las leyes número 190 del 5 de septiembre de 1996 y la número 72 del 7 de septiembre de 1993, según enmendadas. Apéndice de la petición de certiorari, pág. 157. 17 El expediente, conforme a la LPAU, supra, incluye, pero sin limitarse a, los siguientes:
(a) Copias de toda publicación en relación a [sic] la regla o al procedimiento.
52 En fin, para cumplir con lo establecido por la LPAU, supra, la agencia
sólo tiene que, por así decirlo, contestar –de forma breve y concisa- cuál
es el propósito del reglamento aprobado o por qué está adoptando el mismo.
A tales efectos, el Departamento expuso –de forma clara y sencilla- que,
mediante el Reglamento Núm. 89, supra, se proponía facilitar y brindarle
rapidez al procedimiento para la concesión de certificados de necesidad y
conveniencia, así como ajustar dicho proceso a la actual política pública
contenida en las leyes de la Reforma de Salud.18 Sin embargo, dicha explicación
no le agrada a la mayoría, que va más allá y expresa –como justificación- que
el Departamento debió “expli[car] por qué ha decidido suplantar el Reglamento
anterior con uno mucho más ambiguo y limitado.”19 No avalamos tal posición,
por entender que el lenguaje incluido en el Reglamento Núm. 89, supra,
satisface las exigencias de la LPAU, supra, y porque la mayoría pierde de
perspectiva que el Reglamento Núm. 56, supra, no es objeto de controversia.
B. Vista pública
Los peticionarios aducen que el Departamento no siguió los procedimientos
establecidos en la Ley Núm. 2, supra, para la celebración de la vista pública
mandatoria. Ello, debido a que el Departamento notificó la misma con cinco
(5) días de antelación, cuando se requiere la publicación de un aviso en dos
(b) Toda petición, requerimiento, memorial o comentario escrito radicado ante la agencia y cualquier material escrito considerado por la agencia en relación a [sic] la adopción de la regla y al procedimiento seguido.
(c) Cualquier informe preparado por el oficial que presida la vista resumiendo el contenido de las presentaciones.
(d) Una copia de cualquier análisis regulatorio [sic] preparado en el procedimiento para la adopción de la regla.
(e) Una copia de la regla y una explicación de la misma.
(f) Todas las peticiones de excepciones, enmiendas, derogación o suspensión de la regla. Sec. 2.6 de la LPAU, 3 L.P.R.A. sec. 2126. 18 Véase, nota al calce núm. 10, ante. 19 Opinión Mayoritaria, pág. 15.
53 (2) periódicos de circulación general con un mínimo de quince (15) días. Art.
22 de la Ley Núm. 2, 24 L.P.R.A. sec. 334j.20
Entendemos que la desviación del procedimiento comprendido en la Ley Núm.
2, supra, no menoscabó el derecho de participación en la vista pública de las
partes interesadas. En el caso de autos, el Departamento, cumpliendo con el
propósito de realizar la vista pública mandatoria, celebró la misma, treinta
y cinco (35) días después de la publicación del aviso en el periódico The San
Juan Star, el 29 de septiembre de 1997. Cabe recordar que, mediante dicha
publicación, el Departamento le informó al público, inter alia, su intención
de adoptar el reglamento propuesto, el lugar y horario disponible para revisar
un borrador del mismo, el plazo de treinta (30) días para someter los
comentarios escritos y para solicitar la vista administrativa.21 Es decir, las
partes interesadas tuvieron oportunidad y tiempo suficiente para elaborar sus
ponencias ya que tenían que preparar sus comentarios escritos y/o petición
de vista dentro del plazo antes mencionado. Véase, Hosp. San Pablo v. Hosp.
Hnos. Meléndez, 123 D.P.R. 720, 737-738 (1989).22
C. Informe del oficial examinador
Tras escudriñar el expediente y no encontrar escrito alguno titulado
informe del oficial examinador, la mayoría levanta, motu proprio, dicho
argumento y concluye que dicho informe no se produjo.
La Sec. 2.3 de la LPAU, en lo pertinente, dispone que “[e]l funcionario
que presida la vista preparará un informe para la consideración de la agencia,
en el cual se resuman los comentarios orales que se expongan durante la vista.”
(Bastardillas nuestras.) 3 L.P.R.A. sec. 2123.
Sobre el particular, en el expediente administrativo del caso de autos
obra un memorando de 8 de octubre de 1997 del oficial examinador, Manuel
Fernández Mejías, dirigido al Director de la Oficina de Asesores Legales del
20 Reconocemos que, al no contradecir el texto y el propósito de la LPAU, supra, es de aplicación la disposición referente a la vista pública contenida en la Ley Núm. 2, supra. Asoc. Dueños Casas Parguera, Inc. v. J.P., supra; Carabarín, et al. v. A.R.P.E., 132 D.P.R. 938, 952 (1993); Hernández v. Golden Tower Dev. Corp., 125 D.P.R. 744, 748 n. 7 (1990). 21 Apéndice de la petición de certiorari, pág. 84. 22 El “publicar ‘un aviso en un periódico de publicación general’...satisface el requisito de notificar a todas las personas afectadas por la regla propuesta.” Fernández Quiñones, op. cit., pág. 111.
54 Departamento de Salud. En dicho escrito, el suscribiente hace una relación
de los comparecientes a la vista pública, indica que los participantes
presentaron por escrito el contenido de sus ponencias y, finalmente, añadió
los comentarios no incluidos en las mismas.23
23 Dicho memorando reza de la siguiente forma:
RE: PROPUESTA DE NUEVO REGLAMENTO PARA REGULAR EL PROCESO DE
CONSIDERACION DE SOLICITUDES DE CERTIFICADOS DE NECESIDAD Y
CONVENIENCIA
continúa... 17 ...continuación En el caso de referencia luego de haber sido publicado el aviso
de intención para la adopción del reglamento de referencia las
siguientes personas e instituciones solicitaron la celebración
de una vista pública:
1- Pavía Health, Inc. 2- American College of Radiology 3- Colegio de Médicos Cirujanos 4- Sociedad Radiológica de Puerto Rico 5- Asociación de Hospitales 6- Colegio de Farmacéuticos 7- Walgreens of San Patricio 8- Lic. Mario L. Paniagua 9- Asociación Farmacias de la Comunidad 10- Ryder Hospital 11- Colegio de Tecnólogos Médicos 12- Asociación Puertorriqueña de Dueños de Laboratorios 13- Cámara de Comercio
De los antes expuestos todos fueron notificados de la celebración de la vista pública y acudieron a ella todos menos el Colegio de Médicos Cirujanos, Pavía Health y Cámara de Comercio. Todos los comparecientes sometieron por escrito el texto de sus ponencias las cuales obran en el expediente del caso.
El Lic. Mario Paniagua comentó además en torno a la necesidad de
definirse de una forma más concreta el concepto de “área de
servicio”. El Dr. David Guzmán en representación del Hospital
Ryder así como el Lic. Milton Cruz de la Asociación de Hospitales
se colocaron a la disposición del Departamento de Salud para
colaborar en el proceso de adopción de un nuevo reglamento para
la concesión de CNC’s. El Lic. Milton Cruz sugirió además la
55 En vista de lo anterior, entendemos que el memorando en cuestión cumple
con la LPAU, supra.24 Máxime, cuando la obligación del funcionario es resumir
los comentarios orales, los cuales, en la situación de autos, constan en las
ponencias incluidas en el expediente administrativo. El propósito de la
disposición en cuestión es simplificarle al Secretario la labor de analizar
y considerar las declaraciones de los comparecientes ya que no tiene que
sentarse a escuchar una grabadora u observar a los deponentes a través de un
monitor. Claro está, si el texto de los comentarios obra por escrito, resulta
innecesario compendiar los mismos. Además, no podemos perder de perspectiva
que, a diferencia de un procedimiento cuasi-adjudicativo, donde el funcionario
aprecia el comportamiento (demeanor) y dirime cualquier conflicto de
credibilidad, en una actuación cuasi-legislativa, como en la situación de
autos, es preferible, en lo posible, recoger exactamente lo que las partes
expresaron. Por lo cual, el error esgrimido por la mayoría no se cometió.
Atendidos los señalamientos procesales y debido a que el desvío del
trámite de vistas públicas no constituyó un incumplimiento sustancial, 25
procedemos a discutir los planteamientos sustantivos.
creación de un Comité de la Industria para colaborar en dicho
proceso. Todos los demás extremos de las disposiciones de los
asistentes a la vista constan en sus ponencias por escrito en el
expediente administrativo del proceso.
24 El título de un documento no es lo determinante sino su contenido. Véase, Correa Negrón v. Pueblo, 104 D.P.R. 286, continúa... 18 ...continuación 293 (1975).
Por otra parte, es menester aclarar que el hecho de que el oficial examinador dirigió el memorando al Director de la Oficina de Asesores Legales del Departamento de Salud no menoscaba su validez como informe ya que dicha división es quien aconseja al Secretario del Departamento. Además, no podemos perder de vista que el aviso al público también fue suscrito por el antes referido director. 25 La LPAU, supra, expresa que un reglamento “[es] nulo si no cumpl[e] sustancialmente con las disposiciones de [esta ley].” Sec. 2.7(a) de la LPAU, 3 L.P.R.A. sec. 2127(a).
Al respecto, el Profesor Fernández Quiñones comenta que “es imprescindible cumplir con los requisitos de notificación de la regla propuesta, concesión de oportunidad a la ciudadanía de presentar sus escritos y publicación de la regla adoptada. Ellos van a la médula del debido proceso de ley estipulado por la propia ley.” Fernández Quiñones, op. cit., pág. 121.
56 Los peticionarios, por otra parte, alegan que el Reglamento Núm. 89,
supra, es inválido por ser contrario a la Ley Núm. 2, supra. Argumentan, además,
que dicho reglamento es nulo porque adolece de vaguedad, por lo que su
aplicación podría ser arbitraria.
A. Reglamento Núm. 89, supra, es contrario a la Ley Núm. 2, supra.
Estimamos, al igual que la mayoría, que el Reglamento Núm. 89, supra,
no conflige con las disposiciones estatutarias bajo las cuales se promulgó.26
En la situación de autos, el Secretario del Departamento emitió el
Reglamento Núm. 89, supra, a tenor de la Ley Núm. 2, supra. Este estatuto –en
particular su Art. 3- faculta al Secretario del Departamento a fijar, mediante
reglamentación, los requisitos para la expedición de los certificados de
necesidad y conveniencia. 3 L.P.R.A. 334b.27
Por otra parte, el Secretario del Departamento, al promulgar el
reglamento en cuestión, tomó en consideración los criterios establecidos por
dicho artículo. A tales efectos, el Secretario del Departamento incluyó, en
el reglamento adoptado, los cinco (5) requisitos fijados por el referido
artículo e incorporó dos (2) adicionales. Estos últimos fueron adoptados en
cumplimiento con los objetivos delineados por la Ley Núm. 2, supra -una
planificación ordenada de las facilidades y servicios de salud, y proveer los
servicios de Salud donde el Secretario estime que son necesarios y
convenientes, 1983 Leyes de Puerto Rico 403-404-, y con los propósitos
establecidos en las leyes de la Reforma de Salud –una mayor cobertura de los
servicios médicos a las personas indigentes. Ello conlleva que el propósito
del Reglamento Núm. 89, supra, esté en armonía con los fines perseguidos por
26 “[U]n reglamento promulgado para implantar la ejecución de una ley puede complementarla, pero no estar en conflicto con ésta.” (Énfasis suprimido.) Franco v. Depto. de Educación, res. el 30 de junio de 1999, 99 TSPR 105, 148 D.P.R. ___ (1999), 99 JTS 108, pág. 1252; Carrero v. Depto. de Educación, 141 D.P.R. 830, 837 (1996); P.S.P. v. Com. Estatal de Elecciones, 110 D.P.R. 400, 409 (1980). Ello implica que una regla o reglamento “claramente en conflicto o en contra de la ley es nulo.” P.S.P. v. Com. Estatal de Elecciones, supra. 27 Esta disposición, en lo pertinente, expresa lo siguiente:
“[e]l Secretario establecerá mediante reglamento los criterios para expedir o denegar el certificado de necesidad y conveniencia.” 3 L.P.R.A. sec. 334b.
57 los estatutos mencionados. Es decir, existe una relación razonable entre el
reglamento y dichas leyes.28
En vista de ello, concluimos que el Reglamento Núm. 89, supra, no
contraviene lo dispuesto por la Ley Núm. 2, supra, y que no es arbitrario ni
caprichoso. Por lo que, el mismo no es nulo.
B. El Reglamento Núm. 89 sufre del defecto de vaguedad.
Los peticionarios esgrimen el argumento de que el Reglamento Núm. 89,
supra, es vago, por lo que su aplicación podría resultar arbitraria o
caprichosa. La mayoría acoge dicho planteamiento y, por tanto, concluye que
el reglamento es vago. Tal postura es errónea, pues, analiza el Reglamento
Núm. 89, supra, a la luz del Reglamento Núm. 56, supra. Es decir, la mayoría
se apoya en que el reglamento objeto de controversia no contiene tantos
criterios como el anterior. 29 ¿Es ambiguo un reglamento porque no es tan
específico como el anterior? O, ¿no es vago un reglamento porque no hay uno
previo? La vaguedad de un estatuto o de un reglamento no se mide comparando
reglamentos.
De igual forma, tanto los peticionarios como la mayoría sostienen que
el Reglamento Núm. 89, supra, adolece de vaguedad basándose en el caso Soto
v. Srio de Justicia, 112 D.P.R. 477 (1982). Allí, expresamos “[c]uando, como
en el caso de autos no hay estándares en la ley que gobiernen el ejercicio
de la discreción que la ley reconoce, el esquema permite y promueve una
aplicación arbitraria y discriminatoria de la ley.” (Bastardillas en el
original y citas omitidas.) Soto v. Scrio. de Justicia, pág. 499.
No obstante, aquella situación es distinguible de la autos. En Soto v.
Scrio. de Justicia, supra, los allí peticionarios, como ciudadanos, alegaron
violación del derecho constitucional de obtener información recopilada por
el Estado en su gestión pública mientras que en el presente los peticionarios
28 Además de no oponerse a la ley, el reglamento no puede ser caprichoso ni arbitrario. “Es necesario que la regla sea razonable. Es función del tribunal el determinar si existe una relación o conexión racional entre una regla o reglamento y el estatuto.” (Nota omitida.) Carrero v. Depto. de Educación, supra, pág. 838. Véase, Franco v. Depto. de Educación, supra; Fernández Quiñones, op. cit., sec. 3.4, pág. 135. 29 “Nuestra conclusión se sustenta al considerar que el Reglamento 56 que promulgó el Departamento de Salud originalmente en el 1986, y que rigió el esquema de los Certificados de Necesidad por once años, era muy específico y extenso.” Opinión Mayoritaria, págs. 31-32.
58 aducen –de forma vaga e imprecisa- que el Reglamento Núm. 89 es
inconstitucional. Además, a diferencia del caso de Soto, supra, en el de autos,
la Ley Núm. 2, supra, enumera unos criterios que debe incluir la reglamentación
a ser aprobada, los cuales el Departamento adoptó al promulgar el Reglamento
Núm. 89, supra.
Los requisitos delineados por la Ley Núm. 2, supra, más los dos (2)
adicionales limitan la discreción del Secretario del Departamento y, al mismo
tiempo, le brindan flexibilidad necesaria para expedir y otorgar los
certificados de necesidad y conveniencia. Veamos.
La Ley Núm. 2, en su Art. 3, supra, establece los siguientes criterios,
los cuales fueron específicamente incorporados en el Reglamento Núm. 89,
supra, a saber:
1. La relación entre la transacción para la cual se solicita el certificado y el plan de desarrollo de servicios a largo plazo, si alguno, del solicitante.
2. La necesidad actual y proyectada que tiene la población a ser afectada por la transacción contemplada de los servicios que se proveerán mediante la misma.
3. La existencia de alternativas a la transacción para la cual se solicita el certificado o la posibilidad de proveer los servicios contemplados de manera más eficiente o menos costosa que la propuesta por el solicitante.
4. La relación entre el sistema de salud operante en el área y la transacción propuesta.
5. En el caso específico de solicitantes de certificados de necesidad y conveniencia para el ofrecimiento de servicios de salud, el Secretario deberá considerar también los siguientes factores:
(a) La disponibilidad de recursos humanos y económicos para el rendimiento eficiente de esos servicios.
(b) El impacto que la forma de proveer los servicios tendrá sobre las necesidades de entrenamiento clínico que puedan tener los profesionales de salud del área en donde los servicios habrán de prestarse.
(c) El por ciento de la población del área a ser servida que tendrá acceso a los servicios propuestos. El Secretario deberá exigir que la solicitud indique el tiempo que el solicitante necesitará para hacer disponible el servicio o equipo objeto de la petición o realizar el gasto objeto de la transacción.
59 Además, el Secretario del Departamento tomará en consideración los
siguientes criterios, añadidos por el Reglamento Núm. 89, supra:
6. El nivel de competitividad y de eficiencia operacional de las facilidades de salud existentes en el área de servicio de la acción propuesta.
7. El nivel de concentración existente en el área de servicio de la acción propuesta y la medida en que un incremento en la oferta estimule la competencia en cuyo caso se podría favorecer la acción propuesta.
Como se puede apreciar, estos requisitos no son amplios –como alegan los
peticionarios- pero tampoco son bastante rígidos que constituyan una camisa
de fuerza y conlleven una aplicación irracional.30 Éstos son lo suficientemente
definidos para ayudar al Secretario a delinear una planificación ordenada al
momento de otorgar los certificados de necesidad y conveniencia
correspondientes. Pero, de igual forma, no son tan específicos –como pretenden
los peticionarios- debido a que cada área geográfica o región tiene sus
características peculiares. Los criterios adoptados permiten más flexibilidad
en el otorgamiento de los certificados porque, en vez de conformar la
aprobación de los mismos a criterios geográficos, el Secretario también
considerará la competitividad, la eficiencia operacional y la calidad del
servicio. De este modo, existe mayor probabilidad de que un servicio
determinado se provea adecuadamente dentro de un área geográfica o región.
A tales fines, el Reglamento Núm. 89, supra, requiere que toda solicitud para
el otorgamiento de un certificado de necesidad y conveniencia tiene que venir
acompañada de, entre otros, un estudio financiero de viabilidad económica.
Art. V(2)(c) del Reglamento Núm. 89, supra. Además, al delimitar el concepto
área de servicio y definir las regiones, el reglamento incluye parámetros para
precisar la necesidad actual y proyectada y medir el nivel de concentración
dentro del área de servicio.
30 Nos parece pertinente la siguiente expresión que, aunque referente a nuestra Constitución entendemos que es de aplicación al presente caso:
[t]ambién debemos evitar que interpretaciones inflexibles y el apego a viejos modelos impidan su aplicabilidad a las eventualidades del futuro y en pocos años tornen obsoleta una constitución diseñada para guiar la vida de un pueblo por varios siglos....Tampoco debemos olvidar que “‘el sentido de hoy no es siempre el sentido de mañana’....” (Citas omitidas.) Nogueras v. Hernández Colón, 127 D.P.R. 405, 411 (1990).
60 Por otra parte, los peticionarios argumentan que el Secretario tiene
absoluta discreción ya que puede balancear los criterios en la manera que
estime pertinente. Dicho planteamiento carece de méritos. En Lab. Inst. Med.
Ava. v. Lab. C. Borinquen, res. el 9 de septiembre de 1999, 99 TSPR 136, 149
D.P.R. ___ (1999), 99 JTS 141, pág. 41, resolvimos, bajo el Reglamento Núm.
56, supra, que el Secretario “[t]iene discreción para obviar un criterio
reglamentario, cuando ello sea procedente.” Añadimos que “una interpretación
contextual de la Ley Núm. 2 referida claramente revela...que el legislador
dejó en manos del Secretario la determinación de conceder o denegar los
certificados requeridos, sujeto a unas guías y criterios, que aparejan un
ámbito de discreción.” (Nota omitida.) Íd.
Además, el Secretario, en su función adjudicativa -al momento de otorgar
o denegar un certificado-, 31 tiene que formular determinaciones de hechos
sostenidas por evidencia sustancial. Hosp. San Pablo v. Hosp. Hnos. Meléndez,
supra, pág. 733. Ello implica que, de eximir al solicitante de algún criterio
o si le dio más peso a un requisito que a otro, el Secretario está obligado
a explicar el razonamiento detrás de tal determinación, la cual tiene que estar
sustentada por evidencia sustancial y, además, está sujeta a revisión
judicial.32
Por lo que, contrario a la mayoría, concluimos que el Reglamento Núm.
89, supra, no es ambiguo ya que los criterios contenidos en el mismo son
suficientes para limitar y encauzar la discreción del Secretario.33
Finalmente, también cabe señalar que la mayoría erró al declarar nulo
el Reglamento Núm. 89, supra, y reinstalar el Reglamento Núm. 56, supra. La
31 El Secretario también establece política pública mediante el procedimiento adjudicativo. Lab. Inst. Med. Ava. v. Lab. C. Borinquen, supra, págs. 40-41; Ruiz Hernández v. Mahiques, 120 D.P.R. 80, 87 (1987).
32 Cabe añadir que “[l]a Ley Núm. 2, supra, establece un procedimiento administrativo de naturaleza formal, el cual ofrece suficientes garantías para asegurar que dicho proceso se lleve a cabo con pureza administrativa.” (Bastardillas en el original y, cita y nota omitidas.) Íd. 33 Respecto al Memorando Circular 1997-1, estamos contestes con la mayoría al determinar que las guías comprendidas en el mismo constituyen más que meras interpretaciones y que, por ende,
61 mayoría, mediante dicha actuación, establece una política pública no vigente
en Puerto Rico atribuyéndose y usurpando funciones inherentes a otra rama
gubernamental. Lo propio sería dejar en vigor el Reglamento Núm. 89, supra,
y ordenarle al Departamento que siguiendo el procedimiento para enmendar un
reglamento bajo la LPAU, supra, considere adoptar los criterios incorporados
por el Memorando Circular 1997-1 y cualesquiera otras enmiendas a dicho
reglamento, en lugar de dar marcha atrás para regresar al descartado Reglamento
Núm. 56, supra.
Por otra parte, la mayoría ignora por completo el Art. IX del Reglamento
Núm. 89, supra, que contiene una cláusula de separabilidad.34 En el supuesto
de que existiera la alegada ambigüedad, con lo cual no estamos de acuerdo,
pudo haber limitado su decreto de nulidad al Art. VI de éste, el cual comprende
los criterios impugnados. El remanente del reglamento es independiente de
artículo en cuestión y, por ende, capaz de subsistir sin el mismo.35
Por los fundamentos aquí expresados, concurrimos con la parte del
dictamen de la mayoría que resuelve que el Reglamento Núm. 89, supra, no es
contrario a la Ley Núm. 2, supra, y que la aprobación del Memorando Circular
1997-1 no cumplió con los requisitos de la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme. Disentimos de la parte de la Opinión que declara nulo el Reglamento
Núm. 89, supra, y reinstala la vigencia del Reglamento Núm. 56, supra.
BALTASAR CORRADA DEL RIO JUEZ ASOCIADO
dicho documento debió promulgarse a tenor del procedimiento de reglamentación establecido en la LPAU, supra. 34 Dicha disposición expresa lo siguiente:
[c]ualquier disposición de este Reglamento o de cualquiera de las enmiendas que en el futuro se efectúen en el mismo, que se declaren nulas o inconstitucionales por una autoridad judicial competente, no afectarán la vigencia y validéz [sic] de sus restantes disposiciones, sino que su efecto se limitará a la palabra, inciso, oración o parte específicamente afectada. Apéndice de la petición de certiorari págs. 173-174. 35 El Reglamento Núm. 89, supra, incluye las siguientes disposiciones, entre otras: (1) procedimiento para el recibo y evaluación de solicitudes –Art. V-, (2) solicitudes especiales y exenciones –Art. VII-, (3) término y vigencia del certificado de necesidad y conveniencia –Art. VIII. Apéndice de la petición de certiorari, págs. 167-169, 171-173.
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2002 TSPR 13, Counsel Stack Legal Research, https://law.counselstack.com/opinion/asociacion-de-farmacias-de-la-comunidad-y-otros-v-depto-de-salud-prsupreme-2002.