EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Efraín González Fuentes; José M. Urbina Pérez; Ricardo Marrero Vázquez; Benjamín Alers Rodríguez; Certiorari Héctor L. Quiñones Andino; Melvin Suárez Fernández; 2006 TSPR 44 Edgardo Rivera Borrero; Rafael Rivera Pérez; 167 DPR ____ Arsenio Sánchez Rodríguez; Andrés Candelario Agosto; Jorge L. De Jesús Rivera; José R. Rivera Torres; Julio Alberto Medina Medina; Carlos Delgado Rivera
Peticionarios-Apelantes
v.
Estado Libre Asociado de P.R.; Administración de Corrección; Administrador de Corrección, Lic. Miguel A. Pereira Castillo; Superintendente de Bayamón 501, Sr. Sixto Marrero y Superintendente de Bayamón 308, Sr. Roberto del Valle Navarro
Demandados-Apelados
Número del Caso: AC-2005-48
Fecha: 29 de marzo de 2006
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de Bayamón
Panel integrado por su Presidente, Juez Arbona Lago, el Juez Miranda De Hostos y la Jueza Pabón Charneco
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Carlos V. García Gutiérrez Lcdo. José R. Roque Velázquez Lcdo. Rafael E. Rodríguez Rivera Lcda. Lillian N. Miranda Rodríguez Lcdo. Guillermo Ramos Luiña
Oficina del Procurador General:
Lcda. Amir Cristina Nieves Villegas Procuradora General Auxiliar
Lcdo. Salvador J. Antonetti Stutts Procurador General AC-2005-48 2
Materia: Hábeas Corpus
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Efraín González Fuentes; * José M. Urbina Pérez; * Ricardo Marrero Vázquez; * Benjamín Alers Rodríguez; * Héctor L. Quiñones Andino; * Melvin Suárez Fernández; * Edgardo Rivera Borrero; * AC-2005-48 Rafael Rivera Pérez; * Arsenio Sánchez Rodríguez; * Andrés Candelario Agosto; * Jorge L. De Jesús Rivera; * José R. Rivera Torres; * Julio Alberto Medina Medina; * Carlos Delgado Rivera * * Peticionarios-Apelantes * Apelación * v. * * Estado Libre Asociado de P.R.; * Administración de Corrección; * Administrador de Corección, * Lic. Miguel A. Pereira Castillo; * Superintendente de Bayamón 501, * Sr. Sixto Marrero y * Superintendente de Bayamón 308, * Sr. Roberto del Valle Navarro * * Demandados-Apelados * *********************************
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Presidente señor Hernández Denton
San Juan, Puerto Rico a 29 de marzo de 2006.
Acuden ante nos catorce convictos por el delito de
asesinato solicitando que revoquemos una sentencia del
Tribunal de Apelaciones. Mediante dicha sentencia, el
foro apelativo determinó que la Administración de
Corrección actuó correctamente al cancelarle a estos
convictos el privilegio de libertad bajo supervisión
electrónica y ordenar su reingreso a prisión. Ello en
vista de que, como cuestión de derecho, los convictos por AC-2005-48 2
el delito de asesinato no cualifican para el programa de
supervisión electrónica.
En esencia, los convictos alegan que fueron
válidamente puestos en libertad en virtud de dicho
programa y que han adquirido un derecho constitucional a
continuar en libertad bajo supervisión electrónica.
Argumentan, además, que aplicarles retroactivamente la
Ley Núm. 49 de 26 de mayo de 19951 (en adelante, Ley Núm.
49 de 1995), mediante la cual se excluye a los convictos
de asesinato del programa de supervisión electrónica,
viola sus derechos constitucionales bajo la cláusula
contra leyes ex post facto.
En vista de que al momento de cometer los hechos
delictivos los convictos no tenían derecho a ser puestos
en libertad bajo supervisión electrónica y de que
posteriormente se les dejó libres en virtud de un error
administrativo que no generó intereses libertarios
protegidos bajo el debido proceso de ley, confirmamos.
I.
A.
Los catorce convictos fueron sentenciados a cumplir
penas de reclusión por delitos de asesinato ocurridos
entre marzo de 1978 y octubre de 1991.2 Posteriormente,
1 4 L.P.R.A. sec. 1101 y siguientes. 2 Los nombres de los convictos y las fechas exactas de comisión de los referidos delitos fueron los siguientes: (1) Efraín González Fuentes –agosto de 1984, (2) José M. Urbina Pérez – febrero de 1986, (3) Ricardo Marrero Vázquez – marzo de 1986, (4) Benjamín Alers AC-2005-48 3
se les concedió el privilegio de libertad bajo
supervisión electrónica en varias fechas entre junio de
2000 y noviembre de 2003.
Así las cosas, el Estado ordenó el reingreso de los
convictos a la institución correccional para que
extinguieran el resto de su sentencia. Fundamentaron
dicha decisión en que la concesión a los convictos de
libertad bajo supervisión electrónica fue nula toda vez
que, en virtud de los delitos cometidos (asesinato),
ninguno de ellos cualificaba para dicho privilegio.3
En abril de 2005, los convictos cuestionaron ante el
Tribunal de Primera Instancia la legalidad de su
detención mediante el auto de hábeas corpus. Luego de
celebrarse la vista correspondiente, el Tribunal de
Primera Instancia ordenó la excarcelación de los
convictos. Adujo, en síntesis, que el Estado le “creó
expectativas” a los convictos de que cualificaban para el
___________________________________
Rodríguez – marzo de 1989, (5) Héctor L. Quiñónes Andino – abril de 1988, (6) Melvin Suárez Fernández – marzo de 1978, mayo y julio de 1981, (7) Edgardo Rivera Borrero – diciembre de 1986, (8) Rafael Rivera Pérez - abril de 1988, (9) Arsenio Sánchez Rodríguez – septiembre de 1985, (10) Andrés Candelario Agosto – julio de 1984, (11) Jorge L. De Jesús Rivera – julio de 1986, (12) José R. Rivera Torres – octubre de 1991, (13) Julio Alberto Medina Medina – septiembre de 1984, (14) Carlos Delgado Rivera – septiembre de 1985. 3 El 21 de abril de 2005 la Administración de Corrección celebró una vista oral para concederles a los convictos la oportunidad de ser oídos. Luego de celebrada dicha vista, la Administración de Corrección se reiteró en su determinación de reingresarlos a prisión en vista de que se les había concedido la libertad de forma errónea. AC-2005-48 4
programa de supervisión electrónica y que ahora se ve
impedido de actuar en contra de sus propios actos.
Inconforme, el Ministerio Público acudió ante el
Tribunal de Apelaciones solicitando que se revocara la
determinación del foro de instancia, toda vez que el
curso de acción tomado por el Estado fue con el fin de
hacer cumplir las leyes y subsanar errores
administrativos que colocaban en alto riesgo la seguridad
pública. El foro apelativo revocó la determinación del
Tribunal de Primera Instancia.
Insatisfechos, los convictos acuden ante nos
mediante recurso de apelación. Argumentan, en esencia,
que la actuación estatal está constitucionalmente vedada
por la cláusula contra leyes ex post facto. Ello en
virtud de que el Estado pretende aplicarle
retroactivamente una ley que les desfavorece en tanto les
elimina la posibilidad de cualificar para el programa de
supervisión electrónica. Alegan ser elegibles a dicho
programa en virtud de dos pronunciamientos
administrativos, a saber: un memorando interno circulado
por la Administración de Corrección el 14 de julio de
19894 y el Reglamento Núm. 5065 aprobado por dicha
agencia el 4 de mayo de 1994. Aducen, además, que la
acción del Estado es contraria al debido proceso de ley.
4 El referido memorando fue reemplazado por el “memorando normativo” emitido el 15 de abril de 1992 por el entonces Administrador de Corrección, Sr. Lorenzo Villalba Rolón. AC-2005-48 5
En atención a que existen dos sentencias
contradictorias del Tribunal de Apelaciones en cuanto a
este asunto, acogimos el recurso de apelación presentado.
Ambas partes han comparecido. Con el beneficio de sus
argumentos, estamos en posición de resolver.5
II.
El Artículo II, sección 12 de nuestra Constitución
prohíbe la aplicación de leyes ex post facto. 1 L.P.R.A.,
Art. II, sec. 12. Reiteradamente hemos señalado que
existen cuatro tipos de estatutos que son ex post facto,
a saber: (1) leyes que criminalizan y castigan un acto
que al ser realizado no era delito; (2) leyes que agravan
5 Tomamos conocimiento judicial de que el 26 de agosto de 2005 un grupo de convictos distintos a los que tenemos ante nos en el caso de epígrafe presentaron una demanda ante la Corte Federal de Distrito casi idéntica a la que originó la presente controversia.
El 7 de septiembre de 2005, dicho foro concedió un injunction preliminar ordenándole a la Administración de Corrección a abstenerse de reingresar a prisión a los convictos peticionarios. Inconforme con dicha determinación, el E.L.A. acudió ante la Corte de Apelaciones Federal para el Primer Circuito.
El 15 de febrero de 2006 el foro apelativo federal resolvió que, conforme a la doctrina establecida en Railroad Commission of Texas v. Pullman Co., 312 U.S. 496 (1941), la Corte de Distrito Federal “debe de abstenerse de tomar cualquier otra acción relacionada con este asunto hasta que el Tribunal Supremo de Puerto Rico resuelva el caso de Gonzáles-Fuentes v. Estado Libre Asociado.” Expresaron, además, que la controversia planteada presenta “muchos asuntos de derecho estatal...y sería mejor que los tribunales de Puerto Rico decidan esas cuestiones de derecho primero; además, no hay razón para pensar que las cortes de Puerto Rico no puedan proteger los derechos de los demandantes”. Rivera Feliciano v. Acevedo Vilá, 438 F.3d 50, 62 (1er Cir., 2006)(traducción nuestra). AC-2005-48 6
un delito o lo hacen mayor de lo que era al momento de
ser cometido; (3) leyes que alteran el castigo imponiendo
una pena mayor que la fijada para el delito al momento de
ser cometido; y (4) leyes que alteran las reglas de
evidencia exigiendo menos prueba que la requerida por ley
al momento de la comisión del delito para castigar al
acusado o reduciendo el quántum de evidencia necesario
para encontrarlo culpable. El Pueblo de Puerto Rico en
interés del menor F.R.F., 133 D.P.R. 172 (1993),
Fernández v. Rivera, 70 D.P.R. 900 (1949).
La cláusula constitucional contra leyes ex post
facto garantiza que los estatutos provean al ciudadano un
aviso adecuado (“fair warning”) de la conducta prohibida
y las consecuencias penales que acarrea realizar dicha
conducta. Además, mediante esta cláusula se intenta
asegurar que el Estado no utilice el poder coercitivo de
forma arbitraria o vengativa. Por último, con dicha
prohibición se promueve que la Asamblea Legislativa
utilice la sanción penal solamente cuando la misma pueda
tener el efecto de disuadir al potencial ofensor. Weaver
v. Graham, 450 U.S. 24 (1981). Véase, además, a Wayne R.
LaFave, Principles of Criminal Law 88 (West, 2003).
De otra parte, es necesario aclarar que la
protección contra leyes ex post facto solamente se activa
cuando se pretende aplicar una ley penal de manera
retroactiva. Se requiere también que la ley cuya
aplicación retroactiva se cuestiona sea más perjudicial AC-2005-48 7
para el acusado que la vigente al momento de la comisión
del acto. Es decir, para que un estatuto contravenga la
cláusula contra leyes ex post facto es necesario que el
mismo sea de aplicación retroactiva y, además, que sea
más oneroso para el imputado que el vigente a la fecha en
que se cometió la ofensa. Weaver v. Graham, id.
Al determinar si una ley penal es más onerosa que la
vigente al momento de la comisión de los hechos es
necesario examinar si, en comparación con el viejo
estatuto, la nueva ley tiene el efecto de alargar el
término de reclusión a ser cumplido por el sujeto. A
estos efectos, es ex post facto cualquier ley que elimina
retroactivamente bonificaciones por buen comportamiento
que estaban vigentes en el momento en que el acusado
realizó la conducta delictiva. Lynce v. Mathis, 519 U.S.
433 (1997).
Como corolario de lo anterior, resulta incompatible
con la protección contra leyes ex post facto aplicar
retroactivamente una ley que elimina a cierto grupo de
convictos la posibilidad de ser elegibles para la
concesión de libertad bajo palabra o bajo supervisión
electrónica. United States v. Paskow, 11 F.3d 873 (1993).
Véase, además, Wayne R. LaFave, I Substantive Criminal
Law sección 2.4 (West, 3ª ed., 2003). Ello se debe a que
la eliminación retroactiva de esos beneficios tiene el
potencial de alargar el término de reclusión a cumplirse
por el convicto.
B. AC-2005-48 8
facto solamente veda la aplicación retroactiva de actos
de naturaleza legislativa. Por tanto, la protección
concedida mediante dicha cláusula no se extiende a actos
judiciales.6 LaFave, Id.
De otra parte, la prohibición contra la aplicación
retroactiva de leyes desfavorables solamente se extiende
a estatutos de naturaleza criminal. Por ende, como norma
general, la Asamblea Legislativa no está impedida de
aplicar retroactivamente leyes de carácter civil.7
Debemos señalar, además, que la prohibición contra
leyes ex post facto protege al ciudadano no solo contra
la aplicación retroactiva de estatutos sino también
contra la aplicación o derogación retrospectiva de
reglamentos administrativos y ordenanzas municipales que
acarrean consecuencias penales. Ross v. State of Oregon,
227 U.S. 150 (1913). La razón para ello es que mediante
la aprobación de reglamentos y ordenanzas las agencias
administrativas y municipios están ejerciendo poderes que
le han sido válidamente delegados por la Asamblea
Legislativa.
6 Claro está, mediante la cláusula constitucional que garantiza el debido proceso de ley se prohíbe la aplicación retroactiva de pronunciamientos judiciales que extienden el ámbito de aplicación de un delito de manera imprevisible. Véase a Bouie v. City of Columbia, 378 U.S. 347 (1964). 7 No obstante, la aplicación retroactiva de legislación civil podría violar alguna otra protección constitucional como, por ejemplo, la prohibición contra el menoscabo de obligaciones contractuales. AC-2005-48 9
Por otro lado, la prohibición contra leyes ex post
facto no se activa mediante la aplicación o derogación
retroactiva de órdenes administrativas, declaraciones de
política pública o reglas interpretativas. Estas órdenes
o declaraciones no tienen fuerza de ley. Por ende, no son
consideradas “leyes” a los fines de la cláusula que
protege contra estatutos ex post facto.
C.
Es doctrina ampliamente reconocida que la Asamblea
Legislativa puede delegar poderes a una agencia
administrativa siempre y cuando, al así hacerlo, provea
un principio inteligible para canalizar la discreción de
la agencia. Asociación de Farmacias de la Comunidad v.
Departamento de Salud, res. el 5 de febrero de 2002, 2002
TSPR 13. Como consecuencia de dicha doctrina, es
permisible constitucionalmente que se le delegue a una
agencia administrativa la autoridad para emitir
reglamentos con fuerza de ley.
Por otro lado, la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme (en adelante LPAU), 3 L.P.R.A.
sec. 2101-2202, requiere que siempre que la agencia
pretenda adoptar un reglamento se cumpla con los
requisitos mínimos del procedimiento de reglamentación
informal. Conforme con ello, para que un reglamento
aprobado por una agencia administrativa sea válido es
necesario que se cumpla con dos requisitos procesales
fundamentales, a saber: (1) que se notifique al público AC-2005-48 10
del reglamento que pretende aprobarse, y (2) que se le
provea a la ciudadanía una oportunidad para someter
comentarios sobre el reglamento que se intenta promulgar.
Véase a Demetrio Fernández Quiñónez, Derecho
Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme 111-115 (Dictum, 2ª ed., 2001).
Es necesario aclarar, sin embargo, que existen
ciertos pronunciamientos administrativos que están
exentos de cumplir con el proceso informal de
reglamentación contemplado en la LPAU. Estos
pronunciamientos pueden clasificarse en tres grupos:
reglas procesales, declaraciones interpretativas y
declaraciones de política general. Véase a Richard J.
Pierce, Distinguishing Legislative Rules from
Interpretative Rules, 52 Admin. L. Rev. 547 (2000).
Véase, además, a Hirám Meléndez Juarbe, Derecho
Administrativo, 73 Rev. Jur. U.P.R. 509, en la pág. 510.8
El común denominador de dichas reglas es que
constituyen pronunciamientos administrativos que no
tienen fuerza de ley y, por tanto, no vinculan a la
agencia ni crean derechos sustantivos o procesales en los
cuales el ciudadano puede confiar. Véase a William Funk,
A Primer on Nonlegislative Rules, 53 Admin. L. Rev. 1321
8 Usualmente de lo que se trata es de “cartas circulares, cartas normativas, directrices, memorandos, y demás documentos menos formales que emiten las agencias para darle uniformidad a sus procedimientos internos, pautar su discreción o interpretar las leyes que administran.” Meléndez Juarbe, supra, en las págs. 510- 511. AC-2005-48 11
(2001). En atención a esto, y en contraposición a las
reglas legislativas que generan derechos entre las
partes, estos tres tipos de declaraciones son más bien
reglas no-legislativas que no tienen ningún efecto legal
vinculante. Meléndez Juarbe, supra.
D.
La cláusula del debido proceso de ley constituye la
disposición que garantiza los derechos del ciudadano
frente a intervenciones injustificadas del Estado. Pueblo
v. Vega Rosario, 148 D.P.R. 980 (1999). Por ello, se
considera que esta protección es "la garantía
fundamental que tiene un ciudadano ante una investigación
y proceso criminal." Pueblo v. Arzuaga Rivera, 2003 TSPR
157, res. el 4 de noviembre de 2003.
El debido proceso de ley prohíbe que el gobierno
afecte los derechos fundamentales del individuo de manera
irracional o arbitraria. Ello sería contrario a los
intereses más básicos que deben garantizárseles a un ser
humano en una sociedad democrática. Pueblo v. Colón
Mendoza, 149 D.P.R. 630 (1999).
Cónsono con los principios anteriormente esbozados,
en la jurisdicción federal se ha expresado que el debido
proceso de ley protege al ciudadano contra actuaciones
del Estado que estremecen la conciencia (“shock the
conscience”). Rochin v. California, 342 U.S. 432 (1957).
Como consecuencia de esto, se le prohíbe a las
autoridades gubernamentales actuar de forma AC-2005-48 12
“fundamentalmente injusta” (“fundamentally unfair”) en
contra de un acusado o convicto. Una actuación estatal es
fundamentalmente injusta cuando ofende un principio de
justicia firmemente establecido en las tradiciones y en
la conciencia de nuestro pueblo. Patterson v. New York,
432 U.S. 197 (1977).
La cantidad de actuaciones gubernamentales que
violan el debido proceso de ley por ser fundamentalmente
injustas son limitadas. Se trata de actos tan lesivos de
la dignidad humana que no deben ser permitidos bajo
ninguna circunstancia. No se trata, por tanto, de una
cláusula residual (“catch-all clause”) que le permita al
individuo extender la protección de otras garantías
constitucionales más allá de su tradicional ámbito de
aplicación. A estos efectos, el Tribunal Supremo Federal
ha expresado que:
En el campo del derecho penal, hemos interpretado estrechamente la categoría de actuaciones que violan la “justicia fundamental”. Ello se basa en el reconocimiento de que, más allá de las garantías individuales especificadas en la Carta de Derechos, la cláusula del debido proceso de ley es de operación limitada...La Carta de Derechos se refiere en términos expresos a muchos aspectos del procedimiento criminal, y la expansión de dichas garantías constitucionales bajo la maleable rúbrica de la cláusula del debido proceso de ley promueve una indebida interferencia tanto con juicios valorativos legislativos como con el delicado balance que la Constitución establece entre la libertad y el orden. Medina v. California, 505 U.S. 437, 443 (1992) (traducción nuestra) AC-2005-48 13
Por otro lado, debe señalarse que los errores
administrativos no son susceptibles de crear intereses
libertarios que activen la protección del debido proceso
de ley. A estos efectos, hemos expresado en varias
ocasiones que “un error administrativo no crea un estado
de derecho que obligue a una agencia ni impide su
corrección”. Santiago Declert y Albanesi v. Departamento
de la Familia, 2001 T.S.P.R. 5, res. el 17 de enero de
2001; Magriz Rodríguez v. Empresas Nativas, Inc., 143
D.P.R. 63 (1997).
En vista de lo anterior, una actuación
administrativa mediante la cual se le concede
erróneamente a un convicto la libertad puede ser
rectificada por la agencia sin violentar los derechos
constitucionales del sujeto. A igual conclusión llegó el
Tribunal de Apelaciones Federal para el cuarto circuito
cuando expresó que:
Hemos concluido que en este caso no existe violación a un derecho constitucional al amparo de la doctrina [del debido proceso de ley]. Específicamente, concluimos que el particular interés libertario que se argumenta existe aquí- continuar en un estado de libertad erróneamente concedido por el gobierno y disfrutado por un período significativo de tiempo por un convicto cuya sentencia no ha expirado- no puede considerarse uno de esos “derechos y libertades fundamentales que están objetiva y profundamente arraigados en la historia y las tradiciones de esta nación”...Tampoco, a menos que [dicho acto] sea motivado por propósitos vengativos u opresivos, lo cual no se argumenta aquí, podría considerarse que el acto del ejecutivo de ordenar el reingreso a prisión “estremece la conciencia AC-2005-48 14
contemporánea”. Hawkins v. Freeman, 195 F.3d 732 (4º Cir., 1999) (traducción nuestra).
De otra parte, no debemos confundir la equivocada
concesión de libertad con la existencia de un interés
libertario capaz de activar la protección del debido
proceso de ley. Ciertamente, la libertad adquirida por
equivocación no constituye un interés que impida al
Estado corregir su actuación incorrecta. Lo contrario
implicaría congelar en el tiempo las consecuencias
nocivas de actuaciones estatales arbitrarias o erradas.
Debemos señalar, además, que las consecuencias de
aceptar que la concesión errónea de libertad a un
convicto genera un interés libertario protegido por el
debido proceso de ley son claramente lesivas al interés
público y a nuestra sociedad. Aceptar dicha posición nos
obligaría, por ejemplo, a proveerle la protección del
debido proceso de ley a quien fue dejado en libertad en
vista de un error clerical9 o un cómputo matemático
errado. Evidentemente, no puede sostenerse seriamente que
el gobierno está impedido de reingresar a dicho convicto
a prisión en vista de que el mismo adquirió un interés de
permanecer en libertad como consecuencia de dicho error
matemático o clerical.
9 Sería absurdo, por ejemplo, considerar que un convicto que fue dejado en libertad en virtud de información incorrecta que obraba en su expediente tenga un derecho a continuar en libertad impidiendo así que el Estado corrija su error. AC-2005-48 15
A la luz del marco normativo antes expuesto, pasemos
a examinar los hechos que dieron lugar al caso que
tenemos ante nos.
III.
En el caso de autos, la Administración de Corrección
sostiene que la exclusión de convictos del programa de
supervisión electrónica no constituye un “aumento en
castigo” capaz de activar la protección contra leyes ex
post facto. Fundamentan su postura en que un cambio en el
programa de supervisión electrónica, aunque sea
desfavorable a los convictos, no altera de modo alguno la
sentencia que se les impuso y, por tanto, no puede
considerarse una “agravación de la pena”. No estamos de
acuerdo.
Lo determinante en estos casos es si la ley que se
pretende aplicar retroactivamente es más onerosa que la
que estaba en vigor cuando se cometieron los hechos. A
estos efectos, resulta particularmente importante
examinar si, en comparación con la vieja ley, el nuevo
estatuto tiene el potencial de alargar el término de
reclusión a ser cumplido por el sujeto. Weaver v. Graham,
supra.
Indudablemente, una ley que de manera retrospectiva
excluye a cierto grupo de convictos de ser elegibles para
un programa de libertad bajo supervisión electrónica
puede tener este efecto. En vista de ello, debemos AC-2005-48 16
concluir que la eliminación del privilegio mediante la
Ley Núm. 49 de 1995 es susceptible de activar la
protección contra leyes ex post facto. United States v.
Paskow, supra. Claro está, este planteamiento solamente
procedería si dicha ley resulta ser más onerosa que la
vigente al momento de la comisión de la ofensa.
B.
Los convictos alegan, por su parte, que la
Administración de Corrección no podía constitucionalmente
revocarles el privilegio de libertad bajo supervisión
electrónica pues ello equivaldría a aplicarles
retroactivamente la Ley Núm. 49 de 1995 de forma
contraria a la cláusula contra leyes ex post facto. No
les asiste la razón.
De los hechos anteriormente reseñados se desprende
que trece de los catorce convictos cometieron el delito
de asesinato antes de que la Administración de Corrección
emitiera el primer “memorando normativo” de 14 de julio
de 1989 concediéndole a los convictos por dicho delito el
privilegio de libertad bajo supervisión electrónica.10 Es
decir, no cabe duda de que éstos no eran elegibles para
participar de dicho programa en el momento en que
cometieron los hechos. Ello en virtud de que, a esa
fecha, el mismo sencillamente no existía.
10 Solamente José R. Rivera Torres cometió el delito de asesinato en una fecha posterior a la entrada en vigencia del referido memorando, a saber: octubre de 1991. AC-2005-48 17
Como hemos expresado, para que se active la
protección contra leyes ex post facto es necesario que el
estatuto que pretende aplicarse retroactivamente sea más
oneroso para el imputado que el vigente a la fecha en que
se cometió la ofensa. Dicho requisito claramente está
ausente en el caso de los trece convictos antes
mencionados.
Esto se debe a que el estatuto cuya aplicación
retroactiva cuestionan, la Ley Núm. 49 de 1995, no es más
oneroso que el vigente al momento en que cometieron los
hechos. Nótese que al momento de cometer los hechos los
convictos no tenían derecho al privilegio de supervisión
electrónica. Por ello, no podemos concluir que aplicarle
retroactivamente una ley que los excluye del disfrute de
dicho privilegio les es perjudicial en comparación con la
normativa vigente al momento en que cometieron el delito.
Por otro lado, el convicto José R. Rivera Torres
cometió los hechos poco más de dos años después de
haberse aprobado el “memorando normativo” de 1989. En
atención a ello, aduce que aplicarle retroactivamente la
Ley Núm. 49 de 1995 contraviene la protección
constitucional contra leyes ex post facto pues la misma
resulta ser más onerosa que la ley vigente al momento en
que cometió la ofensa. No le asiste la razón.
Conforme a los términos expresos de dicha cláusula,
solamente se prohíbe la aplicación retroactiva de actos
de naturaleza legislativa. Ello quiere decir, en esencia, AC-2005-48 18
que la protección contra leyes ex post facto se extiende
solamente a leyes y a reglamentos válidamente aprobadas
en ejercicio de un poder delegado por la Asamblea
Legislativa. Ross v. State of Oregon, supra.
El “memorando normativo” emitido por la
Administración de Corrección no constituye un reglamento
con fuerza de ley pues no fue promulgado siguiendo los
dos parámetros establecidos en la LPAU para ello:
notificación de la regla a aprobarse, y participación
ciudadana. Por ende, es forzoso concluir que el mismo
constituye una regla no-legislativa que no es susceptible
de generar derechos entre las partes ni de vincular a la
agencia en el futuro. Meléndez Juarbe, supra.
En virtud de esto, somos del criterio de que el
“memorando normativo” de julio de 1989 no constituye una
actuación “legislativa” capaz de activar la protección
Por otro lado, los convictos sostienen que la
Administración de Corrección les violó el debido proceso
de ley al reingresarlos a prisión luego de haberles
válidamente concedido el privilegio de libertad bajo
supervisión electrónica. Tampoco les asiste la razón.
La Administración de Corrección dejó en libertad
bajo supervisión electrónica a los convictos en distintas
fechas entre junio de 2000 y noviembre de 2003.
Evidentemente, durante dichas fechas ya había entrado en AC-2005-48 19
vigor la Ley Núm. 49 de 1995. Como hemos expresado, la
ley en cuestión expresamente excluía a los convictos de
asesinato de ser elegibles a este programa.
No debe caber duda, por tanto, que los convictos no
tenían derecho a ser liberados bajo dicho programa de
conformidad con la legislación vigente al momento en que
se les concedió dicho privilegio. Por ende, la actuación
de la Administración de Corrección de excarcelar a los
convictos en virtud de dicho programa fue contraria a los
términos expresos de la normativa estatuida por la
Asamblea Legislativa en la Ley Núm. 49 de 1995.
A tenor con lo antes expuesto, es forzoso concluir
que en el presente caso se les concedió a los convictos
la libertad mediante una actuación administrativa que no
encontraba apoyo en ley.11 Ello constituye un error
administrativo susceptible de ser corregido. Según hemos
expresado, los errores administrativos no pueden generar
un interés libertario capaz de activar la protección del
11 Tampoco nos convencen los argumentos de los convictos de que la política pública de la agencia desde 1995 hasta el 2005, según evidenciada por ciertos memorandos y escritos internos, había sido no aplicar retroactivamente la Ley Núm. 49 de 1995. Como hemos explicado, las declaraciones de política pública de la agencia no constituyen reglas legislativas susceptibles de generar derechos entre las partes y de vincular a la agencia en momentos futuros. Ello en atención a que dichos pronunciamientos no satisfacen el proceso de reglamentación informal necesario para conferirle validez y fuerza de ley a una regla administrativa. En fin, los referidos pronunciamientos, al ser reglas no- legislativas, constituían meras declaraciones tentativas de política pública de la Administración de Corrección que podían ser variadas en el futuro. Por ende, los convictos no tenían un derecho a confiar en los mismos. AC-2005-48 20
debido proceso de ley. Santiago Declert y Albanesi v.
Departamento de la Familia, supra. Por ende, concluimos
que la Administración de Corrección podía válidamente
ordenar el reingreso a prisión de los convictos sin
violarles su debido proceso de ley.
Resulta importante, además, señalar que el Estado
tenía un interés apremiante en corregir dicho error
administrativo, a saber: asegurar que los convictos de
asesinato, la más grave ofensa que puede cometerse en
nuestro ordenamiento, cumplan una porción sustancial de
sus condenas en prisión. No podemos decir que corregir un
error cometido por la agencia mediante el cual se les
dejó en libertad erróneamente constituya una actuación
gubernamental que “estremezca la conciencia” hasta el
punto de lesionar derechos fundamentales profundamente
arraigados en las tradiciones e historia de nuestro
pueblo. Por ende, no encontramos impedimento para que la
Administración de Corrección ordene el reingreso a
prisión de los convictos en el presente caso.
Es necesario aclarar que en el presente caso,
contrario a lo que sostienen los convictos, no es de
aplicación ni el principio retroactividad de la ley penal
más favorable ni la doctrina de impedimento colateral por
sentencia.
Como bien es sabido, el principio de favorabilidad
no es de rango constitucional. Por ende, es permisible AC-2005-48 21
restringir mediante legislación el alcance del mismo.
Pueblo v. Alexander González Ramos, 2005 TSPR 134, res.
el 16 de septiembre de 2005. Precisamente eso fue lo que
hizo la Asamblea Legislativa con la Ley Núm. 49 de 1995.
A estos efectos, en el Artículo 4 de la ley se dispone
expresamente que “las disposiciones de esta Ley aplicarán
a todos los convictos cumpliendo sentencia bajo custodia
y supervisión de la Administración de Corrección”.
Resulta claro que mediante dicha disposición la
Asamblea Legislativa tenía la intención de aplicarle la
Ley Núm. 49 de 1995 a todos los convictos de asesinato
independientemente de la fecha de sus respectivas
convicciones. La Rama Legislativa tiene autoridad para
enmarcar el ámbito de aplicación en el tiempo de los
estatutos siempre y cuando al así hacerlo no violente la
cláusula contra leyes ex post facto. No vemos razón por
la cual el principio de favorabilidad sea óbice para
ello.12
De otra parte, nos parece inmeritorio el
planteamiento de los convictos de que, en virtud de
ciertas sentencias emitidas por el Tribunal de Primera
12 Debemos señalar, además, que el Reglamento núm. 5065 que le concedía a los convictos la posibilidad de cualificar para el privilegio de libertad bajo supervisión electrónica constituye una “ley intermedia” a los fines del principio de favorabilidad. Ello se debe a que dicha regulación no estaba vigente ni al momento de cometerse los hechos, ni al momento de sentenciar a los convictos, ni al momento en que se les concedió erróneamente la libertad bajo el referido programa. Las leyes intermedias quedan fuera del principio de favorabilidad. Pueblo v. Álvarez Torres, 127 D.P.R. 830 (1991). AC-2005-48 22
Instancia hace aproximadamente diez años,13 el Estado
estaba impedido de reingresarlos a prisión en vista de la
doctrina en equidad de impedimento colateral por
sentencia. Es un principio ampliamente reconocido que
dicha doctrina generalmente no aplica en contra del
Estado. Esto se debe a que la misma constituye un remedio
en equidad proveniente del derecho común que no puede
invocarse cuando con ello se produciría un resultado
contrario a la política pública. Véase a Vives v. Junta,
24 D.P.R. 669 (1916).
Es indudable que la clara política pública según
evidenciada por los términos expresos de la Ley Núm. 49
de 1995 es que los convictos de asesinato no cualifican,
por razones de seguridad, para el privilegio de libertad
bajo supervisión electrónica. Las sentencias en las que
se basan los convictos para apoyar sus planteamientos son
contrarias a dicha política. Por tanto, no podemos
ampararnos en la doctrina de impedimento colateral por
sentencia para prohibirle al Estado corregir su error y
relitigar un asunto con el propósito de hacer valer la
referida política pública.
E.
Antes de finalizar, debemos expresar que es difícil
no sentir simpatía ante los convictos que acuden ante nos
en el presente caso. Es innegable que tanto para ellos
13 En dichas sentencias el foro de instancia concluyó que la Ley Núm. 49 de 1995 no podía aplicarse a convictos como los del caso de autos pues ello violaría la protección contra leyes ex post facto. AC-2005-48 23
como para sus familiares y amigos no es fácil comprender
porqué deben reingresar a prisión luego de haber
disfrutado de los beneficios de la libertad durante
varios años. Sin embargo, no podemos permitir que la
empatía nuble el hecho innegable de que los convictos que
acuden ante nos no tenían derecho a ser puestos en
libertad bajo supervisión electrónica ni en el momento en
que cometieron los hechos ni en el momento en que
efectivamente se les concedió dicho privilegio. Por ende,
resulta inevitable concluir que se les podía
constitucionalmente ordenar el reingreso a prisión con el
propósito de corregir el error cometido por la
Administración de Corrección al concederle la libertad
sin apoyo en ley para ello.
No obstante lo anterior, los convictos aún no han
agotado todas las vías que tienen disponibles para lograr
su excarcelación. A estos efectos, podrían solicitarle al
Primer Ejecutivo una conmutación de su Sentencia o un
cambio en las condiciones de la misma. Por otro lado, la
Asamblea Legislativa podría concederle retroactivamente a
los convictos de asesinato la posibilidad de participar
en el programa de libertad bajo supervisión electrónica.
Sin embargo, desde este estrado apelativo no procede
concederles lo solicitado pues, de así hacerlo,
estaríamos dándole fuerza de ley a una actuación
administrativa contraria al mandato expreso de la AC-2005-48 24
Asamblea Legislativa según plasmado en la Ley Núm. 49 de
1995.
IV.
En consideración a los fundamentos anteriormente
esbozados, confirmamos el dictamen emitido por el
Tribunal de Apelaciones en el caso de epígrafe.
Federico Hernández Denton Juez Presidente EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Efraín González Fuentes; * José M. Urbina Pérez; * Ricardo Marrero Vázquez; * Benjamín Alers Rodríguez; * Héctor L. Quiñones Andino; * Melvin Suárez Fernández; * Edgardo Rivera Borrero; * AC-2005-48 Rafael Rivera Pérez; * Arsenio Sánchez Rodríguez; * Andrés Candelario Agosto; * Jorge L. De Jesús Rivera; * José R. Rivera Torres; * Julio Alberto Medina Medina; * Carlos Delgado Rivera * * Peticionarios-Apelantes * Apelación * v. * * Estado Libre Asociado de P.R.; * Administración de Corrección; * Administrador de Corección, * Lic. Miguel A. Pereira Castillo; * Superintendente de Bayamón 501, * Sr. Sixto Marrero y * Superintendente de Bayamón 308, * Sr. Roberto del Valle Navarro * * Demandados-Apelados * *********************************
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se confirma el dictamen emitido por el Tribunal de Apelaciones en el caso de epígrafe.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo