EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Oficina de la Procuradora del Paciente Agencia-Peticionaria Certiorari vs. 2004 TSPR 153 Aseguradora MCS, IPA 603 Promovida 162 DPR ____ MCS Health Management Options Inc.
Recurrida
Número del Caso: CC-2004-356
Fecha: 22 de septiembre de 2004
Tribunal de Circuito de Apelaciones:
Circuito Regional I San Juan
Panel integrado por su Presidente, el Juez Gierbolini, el Juez Cordero y el Juez Rodríguez Muñiz.
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Guillermo A. Mangual Amador Procurador General Auxiliar
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcdo. Israel Santiago Lugo Lcda. Awilda M. Broco Rodríguez
Materia: Revisión Administrativa procedente de la Oficina de la Procuradora del Paciente
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Oficina de la Procuradora del Paciente
Agencia-Peticionaria
vs. CC-2004-356 CERTIORARI Aseguradora MCS, IPA 603
Promovida
MCS Health Management Options Inc.
OPINIÓN DEL TRIBUNAL EMITIDA POR EL JUEZ ASOCIADO SEÑOR REBOLLO LÓEPZ
San Juan, Puerto Rico, a 22 de septiembre de 2004
La Oficina de la Procuradora del Paciente
Beneficiario de la Reforma de Salud --en adelante
“Oficina de la Procuradora”-- inició una
investigación a raíz de un reportaje publicado en
la prensa en torno a ciertos problemas que
enfrentó la madre de una menor paciente de cáncer
para recibir servicios especializados a través de
la Reforma de Salud. La mencionada investigación
fue realizada por la división de investigación y
querellas de la aludida agencia gubernamental.
De la investigación realizada por dicha
división se determinó, en síntesis y en lo aquí CC-2004-356 2
pertinente, que la recurrida MCS Health Management
Options, Inc. --en adelante “MCS”-- incumplió con su
obligación de informar y orientar a la madre de la menor
asegurada acerca de sus derechos y de los procedimientos
para obtener referidos a especialistas, conforme se
dispone en la Carta de Derechos y Responsabilidades del
Paciente, Ley Núm. 194 de 25 de agosto de 2000, 24
L.P.R.A. sec. 3041, et seq.
Como resultado de la referida investigación, la
Oficina de la Procuradora emitió una orden, fechada 12 de
marzo de 2003, donde requirió de MCS que sometiera, para
la aprobación de ésta, un plan de acción que asegurase la
implantación de los siguientes procedimientos: i)
procedimiento para autorización de referidos a
especialistas para evitar referidos tardíos, ii)
procedimiento para autorizar estudios especializados,
pruebas diagnósticas y cubierta especial que incluyera la
existencia y mantenimiento del registro de dichos
servicios, iii) procedimiento establecido para admisiones
de emergencia en aquellos casos que llegan al consultorio
médico y iv) procedimiento establecido para admisiones
electivas.
Como parte de la orden notificada por la Oficina de
la Procuradora, se le apercibió a MCS de su derecho a
solicitar, dentro del plazo de quince (15) días, contado
el mismo a partir del recibo de la orden, una vista
administrativa o, en su lugar, enviar por escrito sus CC-2004-356 3
alegaciones y prueba para sostener la improcedencia de la
acción tomada. De igual forma, se le apercibió de su
derecho a comparecer asistido por abogado, así como de
presentar evidencia. La referida orden no impuso, ni
advirtió, sobre penalidades o sanciones administrativas de
ningún tipo.
Así las cosas, MCS presentó una “Moción de
Desestimación” ante la Oficina de la Procuradora dentro
del plazo provisto para solicitar vista administrativa. En
la misma argumentó que las actuaciones de la Oficina de la
Procuradora, referentes a la investigación de la querella
y la orden emitida, fueron realizadas en forma ultra vires
y en violación al debido proceso de ley; ello en vista de
que en el presente caso la aludida agencia alegadamente
actuó sin haber antes promulgado un reglamento que
delimitara los procedimientos y derechos de las partes,
según requerido por su ley habilitadora. De esta forma,
MCS solicitó de la Oficina de la Procuradora que
desestimara la acción incoada en su contra y que dejase
sin efecto la orden emitida el 12 de marzo de 2003.
La Oficina de la Procuradora, mediante escrito a esos
efectos, rebatió la moción de desestimación radicada por
MCS. En el referido escrito dicha agencia aceptó que no se
había promulgado un reglamento que rigiera los
procedimientos adjudicativos que se celebran ante sí. Sin
embargo, argumentó que ello no era motivo para declarar
sus actuaciones ultra vires, toda vez que éstas estuvieron CC-2004-356 4
amparadas en su estatuto habilitador y que, en el presente
caso, ésta brindó a MCS todas las garantías del debido
proceso de ley de conformidad con la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de
1988, según enmendada, 3 L.P.R.A. sec. 2101, et seq., y
nuestro ordenamiento constitucional. Arguyó, además, que
el cumplir con las aludidas garantías, lo cual ésta había
hecho, era precisamente lo que se buscaba al requerir que
las agencias con poderes adjudicativos promulgasen
reglamentos.
La aseguradora MCS presentó una “oposición” a la
réplica a su moción de desestimación radicada por la
Oficina de la Procuradora. Adujo, en síntesis, que su
reclamo sobre la violación al debido proceso de ley se
refería, no sólo a la vertiente procesal de dicha
garantía, sino además a su vertiente sustantiva. Así pues,
planteó que la Oficina de la Procuradora, al no aprobar un
reglamento que delimitase las obligaciones de los
proveedores y aseguradoras de la Reforma de Salud, hacía
imposible que dichas entidades conocieran las actuaciones
u omisiones que constituyen una violación de ley.
En respuesta a esta última oposición, la Oficina de
la Procuradora presentó un escrito titulado “Tríplica a
‘Oposición a Moción en Réplica a Moción de
Desestimación’”. Mediante el mismo, la referida agencia
arguyó que el planteamiento de MCS referente al debido
proceso de ley sustantivo carecía de méritos, ello en CC-2004-356 5
vista de que la Ley Orgánica de la Oficina de la
Procuradora claramente establecía las obligaciones y
deberes de los proveedores y aseguradoras de servicios de
salud médico-hospitalarios para con los pacientes de la
Reforma de Salud. Finalmente, la Oficina de la Procuradora
dictó una orden mediante la cual declaró “no ha lugar” la
moción de desestimación presentada por MCS. Además, señaló
Conferencia Sobre el Estado de los Procedimientos para el
12 de agosto de 2003.1
Inconforme con tal dictamen, MCS acudió, mediante
recurso de revisión, ante el Tribunal de Apelaciones.
Alegó, en síntesis, que la Oficina de la Procuradora
incidió al determinar que sus actuaciones referentes a la
investigación y orden emitida en el presente caso fueron
correctas y no violatorias del debido proceso de ley, no
obstante dicha Oficina carecer de un reglamento que
delimitara su autoridad y definiera los criterios bajo los
cuales se investigarían violaciones a la Carta de Derechos
y Responsabilidades del Paciente.2
1 El 5 de agosto de 2003 la querellada MCS presentó una moción de reconsideración ante la Oficina de la Procuradora. En cuanto a esta moción, el 7 de agosto de 2003, la referida Oficina emitió una orden en la que dictaminó “Nada que proveer”. 2 Sostuvo, además, que dicha agencia erró “al no incluir en su resolución final sobre la Moción de Desestimación las determinaciones de hechos y conclusiones de derecho exigidas por la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme”. Véase página 4 del Anejo I de la Petición de Certiorari radicada por la Oficina de la Procuradora. CC-2004-356 6
La Oficina de la Procuradora solicitó la
desestimación del Recurso de Revisión, alegando: i) que el
foro apelativo intermedio carecía de jurisdicción para
revisar la decisión administrativa en cuestión debido a
que se trataba de una orden de naturaleza parcial y no se
configuró la única excepción reconocida a la exigencia de
que únicamente las revisiones u ordenes finales de las
agencias administrativas son revisables, esto es, cuando
resulta clara la falta de jurisdicción de la agencia y ii)
que el recurso radicado era académico toda vez que MCS,
alegadamente, había sometido a la Oficina de la
Procuradora la documentación que esta última le requirió
mediante la orden que se intentaba revisar.
MCS se opuso a la solicitud de desestimación del
recurso de revisión presentada por la Oficina de la
Procuradora, alegando, en síntesis, que si bien era cierto
que había sometido cierta documentación a la Oficina de la
Procuradora, ello se hizo con el entendimiento de que no
estaba renunciando al derecho de continuar con el recurso
de revisión y, además, que no sometió toda la
documentación requerida por la Oficina de la Procuradora.
Argumentó, además, que aun cuando la resolución cuya
revisión se solicitaba era una de naturaleza parcial, el
planteamiento era uno de índole constitucional que no
requería de la pericia administrativa. Por tal razón,
arguyó que no era necesario agotar los remedios CC-2004-356 7
administrativos.3 El Tribunal de Apelaciones emitió una
resolución denegatoria de la moción de desestimación
presentada por la Oficina de la Procuradora, concediendo a
dicha parte el término de treinta (30) días para presentar
su alegato.
Inconforme con dicho proceder, la Oficina de la
Procuradora recurrió ante este Tribunal, vía recurso de
certiorari, imputándole al Tribunal de Apelaciones haber
errado al:
...denegar la Solicitud de Desestimación porque dicho foro carece de jurisdicción para revisar una decisión administrativa de naturaleza parcial emitida por la Oficina de la Procuradora del paciente, ello en virtud de la norma estatutaria que sólo permite que se inste recurso de revisión judicial una vez la agencia emite una orden o resolución final, sin que esté presente, en este caso, la única excepción reconocida a dicha norma (cuando la agencia claramente carece de jurisdicción para atender el asunto ante sí).
...denegar la Solicitud de Desestimación predicada en la academicidad de la controversia planteada en el recurso de revisión administrativa presentado por MCS, a pesar de haberse argumentado y evidenciado que la parte co-promovida recurrida cumplió con la orden cuya validez impugnó en alzada al someter los documentos requeridos por la Oficina de la Procuradora del Paciente mediante su Orden de 12 de marzo de 2003, a los fines de que éstos fuesen evaluados de conformidad con los propósitos de la pesquisa realizada por la agencia.4
3 El 30 de enero de 2004, la Oficina de la Procuradora replicó la oposición a la solicitud de desestimación radicada por MCS. En respuesta, MCS presentó un escrito titulado “Dúplica a ‘Réplica a Oposición a Solicitud de Desestimación del Recurso de Revisión’”. 4 Nos limitamos a resolver el primer señalamiento de error planteado ante nos en vista de que la Oficina de la (Continúa . . .) CC-2004-356 8
Atendida la petición de certiorari, le concedimos
veinte (20) días a la parte recurrida para mostrar causa
por la cual este Tribunal no debía expedir el auto
solicitado y dictar Sentencia revocatoria de la resolución
emitida por el Tribunal de Apelaciones. Contando con la
comparecencia de las partes, y estando en condición de
resolver el recurso, procedemos a así hacerlo.
I
A
Beneficiario de la Reforma de Salud es una entidad creada
mediante la Ley Núm. 11 de 11 de abril de 2001, mejor
conocida como la “Ley Orgánica de la Oficina del
Procurador del Paciente Beneficiario de la Reforma de
Salud”, ante.
La referida disposición estatutaria le impone a la
Oficina de la Procuradora la responsabilidad de
“garantizarle a los pacientes beneficiarios de la Reforma
de Salud el cumplimiento de la Carta de Derechos y
Responsabilidades del Paciente...” y de “atender y
solucionar los problemas, necesidades y reclamos de dichos
pacientes asegurados....” 3 L.P.R.A. sec. 1982.
______________________ Procuradora no nos ha puesto en posición de evaluar el planteamiento de error referente a la academicidad. CC-2004-356 9
Por su parte, la mencionada Carta de Derechos y
Responsabilidades del Paciente está consagrada en la Ley
Núm. 194 de 25 de agosto de 2000, 24 L.P.R.A. sec. 3041,
et seq. (en adelante “Carta de Derechos”). Mediante esta
pieza legislativa se establecieron los derechos de todo
paciente, usuario o consumidor de servicios y facilidades
de salud médico-hospitalarias. De particular importancia
al caso de autos, en dicha Ley se estableció que éstos
tienen derecho a:
[r]ecibir información cierta, confiable, oportuna y suficiente, de fácil comprensión y adecuada a sus necesidades, con relación a sus planes de seguro de salud y a las facilidades y profesionales de salud que haya seleccionado o cuyos servicios solicite, de manera que esté en condiciones de tomar decisiones bien informadas e inteligentes en cuanto a su selección de planes, facilidades y profesionales y en cuanto a los servicios de salud que requiere. 24 L.P.R.A. sec. 3043.
La citada Carta de Derechos establece, además, que
todo paciente tiene derecho a recibir información
referente a “los procedimientos que gobiernan el acceso a
especialistas y servicios de emergencia....” Ibid.5 A los
5 De igual forma, en el Artículo 17 de la Carta de Derechos y Responsabilidades del Paciente, 24 L.P.R.A. sec. 3055, se establece que todo paciente, asegurado, usuario o consumidor de servicios puede presentar una querella administrativa ante el Departamento de Salud cuando entienda que se le han violado derechos bajo la referida legislación. Asimismo, dicho Artículo ejemplifica los asuntos que pueden ser motivo para la radicación de una de estas querellas. Entre los motivos que detalla para la presentación de una querella está el que “[u]na entidad aseguradora no le inform[e] al paciente los servicios de salud cubiertos por su plan de cuidado de salud....” 24 (Continúa . . .) CC-2004-356 10
fines de llevar a cabo las funciones asignadas a la
Oficina de la Procuradora por su ley habilitadora, la
misma creó el cargo de Procuradora del Paciente
Beneficiario de la Reforma de Salud (en adelante
“Procuradora”), atribuyéndole a ésta ciertas facultades y
deberes.6 Entre éstas, la Procuradora tiene la facultad y
el deber de “[p]rocesar querellas presentadas por los
pacientes, sus padres o tutores, relacionadas con las
entidades privadas y agencias públicas que son proveedores
y que prestan servicios de salud, así como contra las
entidades aseguradoras a quienes se les ha pagado la prima
correspondiente a dichos pacientes.” 3 L.P.R.A. sec. 1985.
La aludida pieza legislativa faculta a la Procuradora
a solicitar informes sobre quejas y querellas tanto de las
aseguradoras como de la Administración de Seguros de
Salud, a celebrar vistas administrativas conforme a las
disposiciones de la Ley de Procedimiento Administrativo
______________________ L.P.R.A. sec. 3055. Cabe recalcar que la citada Carta de Derechos se hizo parte de la Ley Orgánica de la Oficina de la Procuradora. 6 Según su Exposición de Motivos, esta Ley tiene como propósito el crear el cargo del Procurador del Paciente Beneficiario de la Reforma de Salud. Así pues, se dispuso que dicho funcionario tendría la responsabilidad de velar por los derechos de los pacientes que reciben los servicios de salud contratados por el Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, según éstos se exponen en la Ley Núm. 194 de 25 de agosto de 2000, mejor conocida como la “Carta de Derechos y Responsabilidades del Paciente”. Véase: Leyes de Puerto Rico, 2001, Parte 1, pág. 59. CC-2004-356 11
Uniforme7, a tomar juramento y declaraciones por sí o por
sus representantes, a inspeccionar instalaciones, emitir
órdenes para la comparecencia de testigos y a requerir la
presentación de documentos pertinentes a una investigación
o querella ante su consideración. Véase: 3 L.P.R.A. sec.
1985 (h)a(l).
El Artículo 7 de la Ley Orgánica de la Oficina de la
Procuradora, ante, dispone que la Procuradora, en aquellos
casos en que decida investigar una querella, deberá
notificarlo a la agencia pública o a la entidad privada
querellada, según fuere el caso, expresando los hechos
alegados en la misma y la ley que le confiere potestad
para investigar. Véase: 3 L.P.R.A. sec. 1988.
La referida Ley, además, ordena a la Oficina de la
Procuradora la promulgación de un reglamento para fines de
su funcionamiento interno y para la implantación de dicha
Ley. En específico, esta pieza legislativa dispone que el
reglamento detallará expresamente los deberes y
obligaciones que dicha ley impone a los aseguradores,
facilidades médico hospitalarias y proveedores.
B
7 Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, conocida como “Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico”. CC-2004-356 12
Conforme establece el Artículo 4.006 de la Ley de la
Judicatura de 20038, el Tribunal de Apelaciones tendrá
competencia para revisar las decisiones, órdenes y
resoluciones finales de los organismos o agencias
administrativas.9
Es de notar, por otro lado, que la Ley Orgánica de la
Oficina de la Procuradora prescribe que la revisión de una
orden o resolución emitida por dicha Oficina se llevará a
cabo de acuerdo a las disposiciones de la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme, ante. La Sección
4.2 de la referida Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme10 establece, en lo aquí relevante, que:
Una parte adversamente afectada por una orden o resolución final de una agencia y que haya agotado todos los remedios provistos por la agencia o por el organismo administrativo apelativo correspondiente podrá presentar una
8 Ley Núm. 201 de 22 de agosto de 2003. 9 A esos efectos, el Inciso (c) del referido Artículo específicamente dispone, en lo aquí pertinente, que:
Mediante recurso de revisión judicial, que se acogerá como cuestión de derecho, de las decisiones, órdenes y resoluciones finales de organismos o agencias administrativas. En estos casos, la mera presentación del recurso no paralizará el trámite en el organismo o agencia administrativa ni será obligatoria la comparecencia del Estado Libre Asociado ante el foro apelativo a menos que así lo determine el tribunal. El procedimiento a seguir será de acuerdo con lo establecido por la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, conocida como “Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico”. (énfasis suplido). 10 Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, 3 L.P.R.A. sec. 2101, et seq.. CC-2004-356 13
solicitud de revisión ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones, dentro de un término de treinta (30) días contados a partir de la fecha del archivo en autos de la copia de la notificación de la orden o resolución final de la agencia o a partir de la fecha aplicable de las dispuestas en la sec. 2165 de este título.... .... Una orden o resolución interlocutoria de una agencia, incluyendo aquellas que se emitan en procesos que se desarrollen por etapas, no serán revisables directamente. La disposición interlocutoria de la agencia podrá ser objeto de un señalamiento de error en el recurso de revisión de la orden o resolución final de la agencia. 3 L.P.R.A. sec. 2172.
De lo antes expuesto se puede colegir que son dos los
requisitos para que una orden emitida por una agencia
pueda ser revisada ante el Tribunal de Apelaciones. Éstos
son: i) que la parte adversamente afectada por la orden
haya agotado los remedios provistos por la agencia y ii)
que la resolución sea final y no interlocutoria. Pasemos a
analizar cada uno de estos requisitos por separado.
C
La doctrina de agotamiento de remedios
administrativos es una norma de autolimitación judicial de
carácter fundamentalmente práctico. Mediante ella, los
tribunales discrecionalmente se abstienen de revisar una
actuación de una agencia hasta tanto la persona afectada
agota todos los remedios administrativos disponibles, de
forma tal que la decisión administrativa refleje la
posición final de la entidad estatal. Guadalupe v. CC-2004-356 14
Saldaña, Pres. U.P.R., 133 D.P.R. 42 (1993); Rivera v.
E.L.A., 121 D.P.R. 582, 593 (1988). El propósito de la
doctrina es determinar la etapa en la cual el litigante
puede recurrir a los tribunales, evitando así una
intervención judicial innecesaria y a destiempo que
interfiera con el cauce y desenlace normal del proceso
administrativo. Guadalupe v. Saldaña, Pres. U.P.R., ante;
Delgado Rodríguez v. Nazario de Ferrer, 121 D.P.R. 347,
354-55 (1988).
En torno a los fundamentos aludidos en apoyo a la
referida doctrina, en Rivera v. E.L.A., ante, a la pág.
595, reiterado en Guadalupe v. Saldaña, Pres. U.P.R.,
ante, señalamos que con ésta se logra:
1.) que la agencia concernida, antes de la intervención judicial, pueda desarrollar un historial completo del asunto ante su consideración; 2.) que la agencia pueda utilizar el conocimiento especializado de sus funcionarios para adoptar las medidas correspondientes de conformidad con la política pública formulada por la entidad; y 3.) que la agencia pueda aplicar uniformemente sus poderes para poner en vigor las leyes, rectificar oportunamente sus errores o reconsiderar el alcance de sus pronunciamientos.
En términos generales, la determinación de la
aplicación de la referida doctrina depende del balance
entre los factores que operan a favor y en contra de la
revisión judicial. Algunos de los factores que inclinan la
balanza a favor de la preterición del requisito de
agotamiento son: i) que el dar curso a la acción
administrativa haya de causar un daño inminente, material, CC-2004-356 15
sustancial y no teórico o especulativo, ii) que el remedio
administrativo constituya una gestión inútil, inefectiva y
que no ofrece un remedio adecuado, Vda. De Iturregui v.
E.L.A., 99 D.P.R. 488, 491 (1970), (iii) cuando la agencia
claramente no tiene jurisdicción sobre el asunto y la
posposición conllevaría un daño irreparable al afectado o
iv) el asunto es estrictamente de derecho.11 A esos
efectos, la Sección 4.3 de la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme señala que:
[e]l tribunal podrá relevar a un peticionario de tener que agotar alguno o todos los remedios administrativos provistos en el caso de que dicho remedio sea inadecuado; o cuando el requerir en el balance de intereses no se justifica agotar dichos remedios, o cuando se alegue la violación sustancial de derechos constitucionales; o cuando sea inútil agotar los remedios administrativos por la dilación excesiva en los procedimientos; o cuando sea un asunto estrictamente de derecho y es innecesaria la pericia administrativa. 3 L.P.R.A. sec. 2173.
Sobre este asunto, en Guadalupe v. Saldaña, Pres.
U.P.R., ante, señalamos que corresponde a la parte que
pretende acudir al foro judicial probar, mediante hechos
específicos y bien definidos, que se debe prescindir de
los remedios administrativos. Véase, además: Rivera v.
E.L.A., ante, a la pág. 596.
11 Véanse: Guadalupe v. Saldaña, Pres. U.P.R., ante; Rivera v. E.L.A., ante, a la pág. 596; Vélez Ramírez v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 716, 722 (1982); Sec. 4.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 3 L.P.R.A. sec. 2173. CC-2004-356 16
En lo referente a las excepciones a la doctrina sobre
agotamiento de remedios, en Mercado Vega v. U.P.R., 128
D.P.R. 273 (1991), reiteramos que la impugnación
constitucional de actuaciones administrativas está sujeta
a dicha norma y a lo resuelto en First Fed. Savs. V. Asoc.
De Condómines, 114 D.P.R. 426 (1983), a los efectos de que
"[e]l mero hecho de invocar una cuestión constitucional no
margina automáticamente el proceso administrativo. Aunque
es a los tribunales a quienes compete toda interpretación
constitucional, ello no implica que una simple alegación
al efecto excluya el foro administrativo". Expresamos, por
último, en Mercado Vega v. U.P.R., ante, a la pág. 286,
que "es doctrina firmemente establecida, que para que
proceda un reclamo por la violación de un derecho
garantizado constitucionalmente, a los fines de eludir el
cauce administrativo, es necesario que se demuestre la
existencia de un agravio de patente intensidad que
justifique desviarse del mencionado cauce.” (énfasis
nuestro).
Por otro lado, y en cuanto a la excepción referente a
cuestiones de derecho, este Tribunal ha resuelto que la
misma se refiere a situaciones de interpretación
estatutaria en la que los tribunales son los expertos, es
decir, cuando se trata de situaciones estrictamente de
derecho. Sobre este particular, en Adorno Quiles v.
Hernández, 126 D.P.R. 191 (1990), este Tribunal se
enfrentó a una controversia que giraba en torno a la CC-2004-356 17
validez de un contrato suscrito entre una manejadora de
boxeadores y un boxeador. En el citado caso, el boxeador
acudió ante la Comisión de Boxeo Profesional de Puerto
Rico (en adelante “Comisión”) para que ésta invalidara el
referido contrato. Durante la vista administrativa ante la
Comisión, el abogado de la manejadora impugnó la
jurisdicción de la Comisión y, al día siguiente, acudió al
Tribunal de Primera Instancia para que declarara válido el
contrato. El boxeador, por su parte, solicitó que se
desestimara la acción incoada ya que, según adujo, no se
agotaron los remedios administrativos. Este Tribunal
determinó que, siendo la controversia una de índole
contractual y estrictamente de derecho, se podía obviar el
cauce administrativo y acudir directamente a los
tribunales.
De igual forma, en Asociación de Pescadores de Punta
Figueras, Inc. v. Marina del Puerto del Rey, res. el 18 de
diciembre de 2001, 2001 TSPR 174, reiteramos que cuando se
trata de cuestiones estrictamente de derecho, no hay que
agotar los remedios administrativos. En el referido caso,
la Asociación de Pescadores de Punta Figueras, Inc.,
presentó ante el Tribunal de Primera Instancia una acción
de interdicto y daños y perjuicios. Dicha acción buscaba
que se le ordenara a Puerto del Rey el cumplir con ciertos
requisitos impuestos por ARPE cuando ésta le concedió a la
mencionada entidad los permisos para construir una marina
en Fajardo. En dicho caso determinamos que el hecho de que CC-2004-356 18
ARPE ya había otorgado los permisos y de que la acción
judicial buscaba el exigir que se cumplieran con las
condiciones impuestas al otorgarse dichos permisos,
convertían la controversia en una estrictamente de derecho
que no requería la pericia de la agencia y, por lo tanto,
no era de aplicación la doctrina de agotamiento de
remedios.
D
Debe recalcarse, con relación a la exigencia de que
el Tribunal de Apelaciones sólo podrá revisar aquellas
órdenes o resoluciones finales de una agencia, que este
Tribunal ha resuelto que, aun cuando dicho requisito es
diferente a la doctrina de agotamiento de remedios, ambas
doctrinas tienen un alcance análogo y que, de ordinario,
ambas gozan de las mismas excepciones. Véase: Junta
Examinadora de Tecnólogos Médicos v. Anneris Elías, 144
D.P.R. 483 (1997)12. En dicho caso examinamos las
diferentes instancias en que es factible preterir el cauce
administrativo en situaciones tales como: cuando la
agencia carece de jurisdicción y la posposición
12 De igual forma, en el ámbito federal, de donde proviene nuestra legislación, se ha reconocido que la doctrina sobre agotamiento de remedios y la exigencia de que sólo las resoluciones finales son revisables se basan en los mismos fundamentos. Véanse: Mc Kart v. United States, 395 U.S. 185, 194 (1969); Rosenthal & Company v. Commodity Futures Trading Commission, 614 F. 2d 1121, 1124 (1980). Véase, además: Scwartz, Bernard, Administrative Law: a casebook, Fourth Edition, Aspen Law & Business, pág. 761. CC-2004-356 19
conllevaría un daño irreparable o cuando el asunto es
estrictamente de derecho. De hecho, en el referido caso
permitimos la revisión de una orden interlocutoria en
vista de la clara falta de jurisdicción de la agencia.
Luego de la decisión emitida en Junta Examinadora de
Tecnólogos Médicos, ante, la Asamblea Legislativa aprobó
la Ley Núm. 186 de 26 de diciembre de 1997. Mediante la
misma se añadió un párrafo adicional a la Sección 4.2 de
la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme. Se
legisló para que dicha Sección especificara que “[u]na
orden o resolución interlocutoria de una agencia no es
revisable directamente. La disposición interlocutoria de
la agencia podrá ser objeto de un señalamiento de error en
el recurso de revisión de la orden o resolución final de
la agencia.” 3 L.P.R.A. sec. 2172.
Ello no obstante, se puede argumentar que dicha
actuación legislativa no tuvo la intención, o propósito,
de variar la norma jurisprudencial antes mencionada. Ello
en vista del hecho de que: en la Exposición de Motivos de
la citada disposición estatutaria no se hace mención del
caso de Junta Examinadora de Tecnólogos Médicos v. Anneris
Elías, ante, y, además, que en la misma se expresa que
“[e]sta medida no cambia, altera o modifica el estado de
derecho vigente”.13 Ello da la fuerte impresión de que la
doctrina establecida en Junta Examinadora de Tecnólogos
13 Véase: Leyes de Puerto Rico, 2001, Parte 1, pág. 59. CC-2004-356 20
Médicos v. Anneris Elías, ante, --en torno a las
excepciones al requisito de finalidad de las resoluciones
de las agencias para que éstas sean revisables-- continúa
vigente.
Como es sabido, nuestra Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme proviene de la jurisdicción
norteamericana.14 Aun cuando en el ámbito federal las
cortes no han establecido definitivamente si la exigencia
de finalidad de las resoluciones administrativas --para
que éstas sean revisables-- es un segmento de la doctrina
de agotamiento de remedios, parte del tema sobre madurez,
o un tercer tema separado, lo que sí se ha establecido con
certeza es que dicha exigencia tiene excepciones. Con
relación a estas excepciones, el tratadista Kenneth Kulp
Davis, en su tratado de Derecho “Administrative Law
Treatise”15 señala que las cortes norteamericanas han
evaluado el tema sobre la revisión de resoluciones
interlocutorias caso a caso.
A manera de ejemplo, en Rosenthal & Company v.
Commodity Futures Trading Commission, 614 F. 2d 1121,
14 Sobre este particular, la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, (LPAU) fue adoptada siguiendo el modelo del “Administrative Procedure Act” (APA), 5 U.S.C. sec. 551, et. seq., y del “Model State Administrative Procedure Act”. Véase: Asociación de Maestros de Puerto Rico v. Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio Público de Puerto Rico, res el. 31 de marzo de 2003, 2003 TSPR 47; Piñero v. A.A.A., 146 D.P.R. 890 (1998). 15 K.C. Davis, Administrative Law Treatise, Second Edition, K.C. Davis Pub. Co., California, Vol. 4, 1983, sec. 26:10. CC-2004-356 21
1127-28 (7th Cir. 1980), la Corte de Apelaciones Federal
para el Séptimo Circuito resolvió que la peticionaria,
Rosenthal & Company, había fallado al demostrar cómo la
posposición de la revisión judicial --hasta tanto la
Comisión emitiera una resolución final-- le causaría a
ésta el menoscabo de derechos importantes. A esos efectos,
el referido tribunal indicó lo siguiente:
Rosenthal, however, has not suggested how postponing judicial review until the entry of a final administrative order against it would cause it to lose any important rights. Virtually all of its claims, if sustained, would be valid grounds for upsetting any reparation order that may be entered against it. Thus, apparently the only injury which Rosenthal would suffer by the failure to obtain judicial review now would be the cost and inconvenience of defending against the claim at an administrative hearing. It is clear, however, that the litigation expense and attendant inconvenience do not constitute irreparable injury sufficient to justify judicial intervention into pending agency proceedings. In essence, Rosenthal seeks to have this court review an interlocutory order much like the denial of a motion to dismiss. Such agency actions are ordinarily not appealable and whatever expense and inconvenience Rosenthal may suffer are outweighed by the danger of disrupting ongoing administrative proceedings by piecemeal review.
De igual forma, en Gulf Oil Corp. V. United States,
663 F. 2d 296 (D.C. Cir., 1981), unos productores de
aceite crudo demandaron en sentencia declaratoria e
interdicto ante el Tribunal de Distrito Federal para el
Distrito de Columbia, ello mientras se realizaba un
procedimiento administrativo ante el Departamento de
Energía de los Estados Unidos por razón de alegadas CC-2004-356 22
violaciones de ley por parte de los mencionados
productores. En la referida demanda se arguyó que los
funcionarios a cargo del procedimiento administrativo ante
el Departamento de Energía habían incurrido en destrucción
de documentos y en una serie de comunicaciones impropias.
El Departamento, por su parte, argumentó que la aludida
corte de distrito carecía de jurisdicción para entender en
el recurso, esto debido a que los demandantes no habían
agotado los remedios administrativos ni su caso se
encontraba maduro para verse ante los tribunales, por la
agencia envuelta no haber emitido una resolución final.
En dicho caso, la Corte de Apelaciones Federal para
el Circuito del Distrito de Columbia determinó que la
revisión de órdenes interlocutorias, así como la
intervención de las cortes antes que finalice un
procedimiento administrativo, deben ser la excepción y no
la regla. A esos efectos, la referida corte indicó que el
permitir la revisión de resoluciones interlocutorias sólo
procedía en instancias en que derechos sustanciales y
sustantivos de la parte que pretende revisar se vean
afectados de tal forma que ameriten una temprana
intervención judicial.
El caso Federal Trade Comission v. Standard Oil
Company of California, 449 U.S. 232, 101 S. Ct. 488, 66 L.
Ed. 2d 416 (1980), presenta unos hechos similares al caso
hoy ante nuestra consideración. En el mismo la Comisión
Federal de Comercio expidió una queja contra la compañía CC-2004-356 23
de petróleo recurrida, Standard Oil Company of California,
alegando varias violaciones de ley. Mientras se dirimía y
se adjudicaba la queja, dicha compañía intentó revisar
ante el Tribunal de Distrito Federal la legalidad de la
querella expedida por la Comisión, por alegadamente
expedirla en violación de la ley. La Corte de Distrito
desestimó la revisión. Sin embargo, la Corte de
Apelaciones Federal para el Noveno Circuito revocó
indicando que la actuación de la agencia constituía una
resolución final apelable. El caso llegó al Supremo
federal. Si bien el caso ante el Tribunal Supremo de los
Estados Unidos giró en torno a si las actuaciones de la
agencia constituían una resolución final que permitiera su
revisión, en dicho caso se estableció lo inadecuado de las
revisiones en este tipo de actuación por parte de la
agencia. A esos fines, el Tribunal Supremo de los Estados
Unidos expresó:
Serving only to initiate the proceedings, the issuance of the complaint averring reason to believe has no legal force comparable to that of the regulation at issue in Abbott Laboratories, nor any comparable effect upon Socal's daily business. The regulations in Abbott Laboratories forced manufacturers to "risk serious criminal and civil penalties" for noncompliance, 387 U.S., at 153, 87 S.Ct., at 1517, or "change all their labels, advertisements, and promotional materials; ... destroy stocks of printed matter; and ... invest heavily in new printing type and new supplies." Id., at 152, 87 S.Ct., at 1517. Socal does not contend that the issuance of the complaint had any such legal or practical effect, except to impose upon Socal the burden of responding to the charges made against it. Although this burden certainly is substantial, it is different in kind and legal effect from CC-2004-356 24
the burdens attending what heretofore has been considered to be final agency action. In contrast to the complaint's lack of legal or practical effect upon Socal, the effect of the judicial review sought by Socal is likely to be interference with the proper functioning of the agency and a burden for the courts. Judicial intervention into the agency process denies the agency an opportunity to correct its own mistakes and to apply its expertise. Weinberger v. Salfi, 422 U.S. 749, 765 95 S.Ct. 2457, 2466, 45 L. Ed. 2d 522 (1975). Intervention also leads to piecemeal review which at the least is inefficient and upon completion of the agency process might prove to have been unnecessary. McGee v. United States, 402 U.S. 479, 484, 91 S. Ct. 1565, 1568, 29 L. Ed. 2d 47 (1971); Mc Kart v. United States, 395 U.S. 185, 195, 89 S. Ct. 1657, 1663, 23 L. Ed. 2d 194 (1969). Furthermore, unlike the review in Abbott Laboratories, judicial review to determine whether the Commission decided that it had the requisite reason to believe would delay resolution of the ultimate question whether the Act was violated. Finally, every respondent to a Commission complaint could make the claim that Socal had made. Judicial review of the averments in the Commission's complaints should not be a means of turning prosecutor into defendant before adjudication concludes. Véase: Federal Trade Commisssion, et al. v. Standard Oil Company of California, ante, a las págs. 242- 243.
En el citado caso el Tribunal Supremo de los Estados
Unidos también reconoció que de existir un daño
irreparable, entonces la intervención temprana de los
tribunales estaría justificada. Ello no obstante, dicha
Corte determinó que en el mencionado caso no se había
probado daño alguno. Federal Trade Commission v. Standard
Oil Company of California, ante, a la pág. 244.
E CC-2004-356 25
Este Tribunal en diversas ocasiones ha reiterado que
la interpretación de un estatuto, por el organismo
facultado por ley para administrarlo y darle cumplimiento,
merece gran respeto y deferencia judicial. Véanse:
A.R.P.E. v. Ozores Pérez, 116 D.P.R. 816 (1986); M & V
Orthodontics v. Negdo. Seg. Empleo, 115 D.P.R. 183, 188-89
(1984); Tormos & D.A.C.O. v. F.R. Technology, 116 D.P.R.
153, 160 (1985). Así pues, en M & V Orthodontics v. Negdo.
Seg. Empleo, ante, a la pág. 188-89, establecimos que:
[n]o hay duda de que en este momento podríamos entrar a resolver el punto legal aquí en controversia. Preferimos, sin embargo, no hacerlo. Como es sabido, ‘la interpretación administrativa de un estatuto por aquellos organismos encargados de ponerlos en vigor y velar porque sus fines se cumplan nos merecen un gran peso’. Ello es así por cuanto dichos organismos cuentan con una vasta experiencia y conocimiento (expertise) en relación con la materia con la que bregan día tras día. La interpretación que del estatuto éstos hagan y los fundamentos que aducen en apoyo de la misma, resultan de gran ayuda para los tribunales de justicia al éstos encontrarse en la posición de tener que pasar juicio sobre la corrección o no de las decisiones emitidas por dichos organismos. (citas omitidas).
II
La Oficina de la Procuradora argumenta ante nos que
el foro apelativo intermedio erró al no desestimar el
recurso incoado por MCS. Ello debido a que dicho recurso
buscaba revisar una resolución interlocutoria, sin que se
cumpliera con las excepciones reconocidas por nuestra
jurisprudencia. CC-2004-356 26
Por su parte, la recurrida MCS argumenta en su
comparecencia que la resolución interlocutoria aquí en
cuestión fue emitida sin jurisdicción y en violación a su
debido proceso de ley, ameritando así que se prescinda del
requisito de que, para fines de revisión administrativa,
deba existir una resolución final emitida por la agencia.
Para fundamentar su posición, MCS señala que la ausencia
de un reglamento hace que la Oficina de la Procuradora
carezca de jurisdicción para realizar investigaciones y
emitir órdenes como la del caso de epígrafe. Arguye,
además, que la falta de promulgación de un reglamento por
parte de dicha Oficina en el caso de epígrafe constituye
una violación al debido proceso de ley, tanto sustantivo
como procesal. Asimismo, señala que la cuestión referente
a la violación al debido proceso de ley es un
planteamiento de índole constitucional y que no requiere
del “expertise” de la agencia aquí en cuestión. No nos
convencen sus argumentos. Veamos por qué.
De entrada, precisa determinar si el caso ante nos
presenta la excepción reconocida por este Tribunal a la
regla de que sólo serán revisables ante el tribunal
apelativo intermedio las resoluciones finales de las
agencias; a saber, la clara falta de jurisdicción de la
agencia. Veamos.
Como es por todos conocido, el reglamento promulgado
por una agencia debe circunscribirse a la ley bajo la cual
el mismo fue promulgado. Franco v. Dept. de Educación, 148 CC-2004-356 27
D.P.R. 703, 712 (1999); Carrero v. Dept. de Educación, 141
D.P.R. 830, 837 (1996). Dicho de otra forma, el reglamento
complementa la ley, pero no puede estar en conflicto con
ésta. Franco v. Dept. de Educación, ante. En el caso de
autos, la Oficina de la Procuradora fue creada por ley y
sus facultades, entre ellas la de investigación, fueron
atribuidas a ésta mediante legislación. Si bien dicha
legislación provee para que se promulgue un reglamento,
ello no es un requisito jurisdiccional para que ésta
ejerza las funciones delegadas por la Legislatura. Sobre
este particular, en Asociación de Farmacias de la
Comunidad v. Departamento de Salud, res. el 5 de febrero
de 2002, 2002 T.S.P.R. 13, este Tribunal reiteró la
importancia de la promulgación de reglamentos, sobre todo
cuando la ley habilitadora es ambigua; sin embargo, en
ningún momento hemos adjudicado carácter jurisdiccional a
dicha promulgación.
Lo anteriormente expuesto es suficiente para concluir
que en el presente caso no está presente la excepción
relativa a la “clara falta de jurisdicción” reconocida por
nuestra jurisprudencia a los fines de permitir que un
litigante pueda preterir el cause administrativo. Como
señaláramos en Colón v. Méndez, 130 D.P.R. 433, 444
(1992), “no toda alegación de ausencia de jurisdicción va
a tener el efecto de liberar a la parte de culminar sus
gestiones en la agencia.” En el referido caso fuimos
enfáticos al expresar que “[c]ualquier otra interpretación CC-2004-356 28
tendría el efecto de eliminar de facto la doctrina de
agotamiento de remedio” y que “[a]nte una alegación de
ausencia de jurisdicción, es a la propia agencia, salvo
unas excepciones, a la que le corresponde hacer una
determinación inicial de su propia jurisdicción.” Ibid.
En lo que respecta a la excepción relativa a la
“violación constitucional”, este Tribunal ha resuelto que
aquella parte que pretenda utilizar dicha excepción a los
fines de prescindir del cauce administrativo debe probar,
con hechos específicos y bien definidos, la necesidad de
obviar dicho cauce. Véanse: Guadalupe v. Saldaña, Pres.
U.P.R., ante; Rivera v. E.L.A., ante. Asimismo, en
reiteradas ocasiones hemos resuelto que, para preterir el
agotar remedios administrativos alegando una violación
constitucional, dicha violación debe ser de tal magnitud y
debe constituir un agravio tan intenso que justifique el
desviarse del cauce administrativo. Véase: Mercado Vega v.
U.P.R., ante.
En el caso de autos la parte que pretende revisar la
resolución interlocutoria aquí en cuestión, MCS, no ha
demostrado ante nos cuál es la necesidad de no esperar a
que la agencia concernida termine sus procesos y emita una
resolución u orden final. Sus argumentos referentes a la
alegada violación al debido proceso de ley no presentan
una injuria a derechos sustantivos o constitucionales de
tal magnitud que ameriten el prescindir del requerimiento CC-2004-356 29
de una resolución final de parte de la agencia para fines
de revisar judicialmente sus actuaciones.
En cuanto al argumento relativo a que la
consideración de las controversias planteadas en el caso
de autos no requieren del “expertise” de la agencia,
debemos primero establecer cuál fue la controversia
presentada ante ésta. La misma se circunscribió a lo
siguiente: ¿Es indispensable que la Oficina de la
Procuradora promulgue un reglamento a los fines de
realizar investigaciones y emitir órdenes como la envuelta
en este caso o su ley habilitadora provee suficientes
guías a esos efectos? ¿La falta de promulgación de este
reglamento priva a la Oficina de la Procuradora de
jurisdicción para proceder de acuerdo a su ley
habilitadora o dicha jurisdicción emana directamente de
esta última? ¿Viola dicha omisión el debido proceso de ley
sustantivo de MCS o su derecho queda protegido en la
medida en que la ley habilitadora contiene todos los
requerimientos exigidos a ésta?
Como vemos, la propia naturaleza de las interrogantes
planteadas en primera instancia ante la Oficina de la
Procuradora exigieron que dicha agencia realizara un
análisis detallado y profundo de los requerimientos de la
ley habilitadora de dicha Oficina y de las obligaciones
que esta ley le impuso. Ello implica, necesariamente, que
en el presente caso dicha agencia tuvo que enfrascarse en
una interpretación de su propia ley habilitadora. CC-2004-356 30
Como precisáramos en el acápite anterior, la
interpretación que realiza una agencia de su estatuto
habilitador merece gran deferencia por parte de los
tribunales. En vista de ello, y aunque reconocemos que en
el presente caso la interpretación que realizó la Oficina
de la Procuradora no necesariamente requirió del
“expertise” de la misma, no cabe duda que su determinación
merece gran deferencia en la medida en que ésta fue el
producto de una interpretación de su propia ley
habilitadora.
En vista de todo lo anteriormente expuesto, forzosa
resulta ser la conclusión de que el Tribunal de
Apelaciones erró al no desestimar la revisión incoada por
MCS. Dicho recurso era improcedente en derecho toda vez
que pretendía la revisión de una orden interlocutoria sin
demostrar la existencia de elementos extraordinarios que
ameritaran el prescindir de la exigencia de finalidad de
las órdenes o resoluciones emitidas por una agencia
administrativa para que su actuación pueda ser revisada
por el Tribunal de Apelaciones.
Finalmente, debemos recordar que MCS no queda
desprovista de remedio. Una vez finalicen los
procedimientos ante la Oficina de la Procuradora, ésta
podrá presentar sus planteamientos ante el foro judicial
como parte de la revisión de la resolución final que en su
día emita la referida Oficina. CC-2004-356 31
III
Por todo lo anteriormente expuesto, procede expedir
el auto de certiorari y dictar Sentencia revocatoria de la
resolución emitida en el presente caso por el Tribunal de
Apelaciones negándose a desestimar el recurso presentado
por MCS y devolver el caso a la Oficina de la Procuradora
para procedimientos ulteriores consistentes con lo aquí
resuelto.
Se dictará Sentencia de conformidad.
FRANCISCO REBOLLO LÓPEZ Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se expide el auto de certiorari solicitado y se dicta Sentencia revocatoria de la resolución emitida en el presente caso por el Tribunal de Apelaciones negándose a desestimar el recurso presentado por MCS y se devuelve el caso a la Oficina de la Procuradora del Paciente para procedimientos ulteriores consistentes con lo aquí resuelto.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. Los Jueces Asociados señor Fuster Berlingeri, señor Rivera Pérez y señora Rodríguez Rodríguez no intervinieron.
Patricia Otón Olivieri Secretaria del Tribunal Supremo