CC-2000-954 1
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociación de Pescadores de Punta Figueras, Inc., et al. Certiorari Demandantes-Peticionarios 2001 TSPR 174 v. 155 DPR ____ Marina de Puerto del Rey, Inc., et al. Demandados-Recurridos
Número del Caso: CC-2000-954
Fecha: 18/diciembre/2001
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional VII
Juez Ponente: Hon. José L. Miranda de Hostos
Abogado de la Parte Peticionaria: Lcdo. Gustavo A. Quiñones Pinto
Abogado de la Parte Recurrida: Lcdo. José Luis Novas Debién
Materia: Daños y Perjuicios
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Asociación de Pescadores de Punta Figueras, Inc., et al.
Demandantes-Peticionarios
v. CC-2000-954 Certiorari
Marina de Puerto del Rey, Inc., et al.
Demandados-Recurridos
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado SEÑOR CORRADA DEL RÍO
San Juan, Puerto Rico a 18 de diciembre de 2001.
La Marina de Puerto del Rey, Inc. (en adelante Puerto
del Rey), 1 sometió ante la consideración de la Junta de
Planificación (en adelante Junta), la Consulta Número
82-24-0769-JDP, respecto a la ubicación de una marina en la
Bahía Demajagua, ubicada en el Barrio Demajagua en Fajardo.
Mediante Resolución de 19 de mayo de
1 Puerto del Rey es una corporación organizada bajo las leyes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, dedicada al negocio de proveer espacio de muelles y almacenamiento de embarcaciones de placer. 1983, la Junta aprobó la consulta presentada por Puerto del Rey.2
La consulta fue condicionada, entre otras cosas, a que se
construyera una vía con una sección de once (11) metros, desde la
Carretera Estatal Número 3 hasta la playa y una paralela a la zona
marítimo-terrestre diseñando rampas de acceso al mar en coordinación
con el Departamento de Recursos Naturales y la Corporación para el
Desarrollo y Administración de los Recursos Marítimos, Lacustres y
Fluviales (en adelante CODREMAR). 3 Además, Puerto del Rey debía
proveer un estacionamiento público de veinte (20) espacios, el cual
se destinaría a uso público al igual que las calles, ello mediante
el otorgamiento de una escritura pública.4
La Junta requirió, además, que Puerto del Rey cediera al Estado
mediante escritura pública, una franja de veinte (20.0) metros
paralela a la zona marítimo-terrestre. Las escrituras públicas
respecto a los terrenos a ser cedidos, a las vías a construir para
dar acceso a la playa y a las áreas de estacionamiento público,
deberían otorgarse previo a la concesión de permisos por la
Administración de Reglamentos y Permisos (en adelante ARPE).5
2 Anteriormente la Consulta fue denegada por la Junta mediante la Resolución emitida el 3 de febrero de 1983. El 23 de marzo de 1983, Puerto del Rey solicitó a la Junta que reconsiderara; mediante Resolución emitida el 19 de mayo la Junta aprobó la consulta. (Véase, Sentencia del Tribunal de Primera Instancia, Apéndice de la Petición de Certiorari, pág. 56.) 3 Véase, Resolución de 19 de mayo de 1983 emitida por la Junta, Apéndice de la Petición de Certiorari, pág. 264. A tenor de la Ley Núm. 61 de 23 de agosto de 1990, art. 8, 5 L.P.R.A. sec. 1527, conocida como la Ley para el Fomento y Desarrollo de la Industria Pesquera y la Agricultura, se transfirieron al Departamento de Agricultura, Programa de Fomento, Desarrollo y Administración Pesquera, todas las funciones de CODREMAR. 4 Véase, Resolución de 19 de mayo de 1983 emitida por la Junta, Apéndice de la Petición de Certiorari, pág. 264. 5 “Los terrenos a ser cedidos al Estado tales como la franja de 20.0 metros paralela a la zona marítimo-terrestre, calles de acceso a la playa y áreas de estacionamiento público se harán [sic] mediante la escritura pública correspondiente previo al otorgamiento del permiso de uso para la marina y sus facilidades.” Íd, pág. 265. Dispuso la Junta, además, que Puerto del Rey debía dedicar a
uso público cincuenta (50) espacios de atracadores de botes
(boat-slips), para uso y disfrute de los pescadores del sector, cuya
ubicación debía ser coordinada con CODREMAR.
Así las cosas, el 1 de octubre de 1986, Puerto del Rey solicitó
autorización a ARPE para el desarrollo preliminar de la marina en
la Bahía Demajagua. ARPE, mediante Resolución de 27 de marzo de
1987, concedió el permiso solicitado incorporando sustancialmente
las condiciones impuestas por la Junta.6 En dicha resolución, ARPE
requirió, entre otras cosas: 1) que uno de los siete muelles
secundarios a construirse en la marina fuera destinado a uso público
para uso y disfrute de los pescadores del sector, el cual debería
incluir un total de cincuenta (50) espacios para atracar botes
(boat-slips); 2) que se construya una vía pública con una sección
de once (11) metros, desde la Carretera Estatal Número 3 hasta la
playa, en coordinación con el Departamento de Recursos Naturales y
CODREMAR; 3) que se dedique a uso público una franja de terreno con
un ancho mínimo de veinte (20) metros, paralela y medida desde la
zona marítimo-terrestre.
Conforme la resolución de ARPE, la ubicación y uso de los
cincuenta (50) espacios de atracadores de botes (boat-slips),
debería ser coordinada con CODREMAR. Prohibió, además, el control
de acceso u obstáculos que impidiesen el libre uso y disfrute de los
pescadores a dicho muelle, por lo que se debía garantizar a
perpetuidad el libre acceso de los pescadores al muelle desde la
Carretera Número 3.
Posteriormente, Puerto del Rey presentó ante la consideración
de ARPE un plano de desarrollo preliminar alterno. Dicho plano
consistía en el rediseño parcial de las tres etapas de desarrollo
6 Véase, Resolución de 27 de marzo de 1987, intitulada Autorizando Desarrollo Preliminar para Proyecto de Urbanización Residencial Turístico-Comercial, así como Marina en la Bahía que comprende el proyecto objeto de este pleito. Mediante
Resolución de 30 de mayo de 1990, ARPE aprobó el referido plano,
resolución que no modificó los usos y condiciones antes indicadas.7
El 15 de mayo de 1996 la Asociación de Pescadores de Punta
Figueras, Inc. (en adelante Asociación),8 presentó ante el Tribunal
de Primera Instancia (en adelante TPI), una acción sobre Injunction
y Daños y Perjuicios. En síntesis, la Asociación alegó el
incumplimiento de Puerto del Rey con las condiciones impuestas por
ARPE, “relacionadas con el uso y disfrute de los pescadores del
sector, al área de muelle y estacionamiento a ser dedicado en el
proyecto a uso público para uso y disfrute de [ ] éstos.”9 Arguyó,
además, que Puerto del Rey bloqueó el acceso a los pescadores y a
los ciudadanos a la Playa Punta Figueras.
Mediante Demanda Enmendada, se incluyó como demandados a ARPE,
al Departamento de Recursos Naturales, al Estado Libre Asociado de
Puerto Rico (en adelante ELA) y al Municipio de Fajardo (en adelante
el Municipio). Respecto a éstos, la Asociación alegó que le eran
responsables por los daños causados por su inacción de velar por el
interés público y hacer cumplir las órdenes impuestas a Puerto del
Rey.
Luego de varios incidentes procesales, se depuso al Ingeniero
Jorge Colón Miranda, Director de la Sección Técnica de ARPE. 10
Expresó el Ingeniero Colón Miranda que, ARPE impuso a Puerto del Rey
Demajagua, en el Barrio Demajagua del Municipio de Fajardo, Apéndice de la Petición de Certiorari, págs. 271-279. 7 Véase, Resolución de 30 de mayo de 1999, titulada, Autorizando Plano de Desarrollo Preliminar Alterno para Proyecto de Urbanización Residencial, Turístico-Comercial, así como Marina en la Bahía Demajagua, en el Barrio Demajagua del Municipio de Fajardo, Apéndice de la Petición de Certiorari, págs. 280-289. 8 La Asociación es una corporación sin fines de lucro organizada bajo las leyes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, dedicada a promover la organización y bienestar de los pescadores de la Playa Punta Figueras de Fajardo y Ceiba. 9 Sentencia del Tribunal de Primera Instancia, Apéndice de la Petición de Certiorari, pág. 53. dedicar a uso público para el uso y disfrute de los pescadores del
sector uno de los muelles secundarios, el cual debería incluir un
total de cincuenta (50) espacios para atracar botes (boat-slips).
Señaló que, conforme al plano sometido a ARPE, el acceso a dichas
facilidades es a través de una franja de terreno de ocho (8) metros
que discurre desde la Carretera Estatal Número 3 hasta las
facilidades destinadas a los pescadores, el varadero y la policía.
En la Conferencia con Antelación al Juicio, celebrada el 23 de
abril de 1999, el TPI ordenó que las partes se reunieran el 7 de mayo
de 1999, para evaluar un proyecto de escritura pública conforme a
las condiciones y recomendaciones dispuestas por las agencias
administrativas.
Puerto del Rey otorgó el 6 de mayo de 1999 ante el Notario Público
Jorge S. Carlo Marrero, la escritura pública número siete (7)
titulada Dedicación a Uso Público del Muelle Número Sesenta y Cinco
(65) y Facilidades Accesorias en la Marina Puerto del Rey de Fajardo,
Puerto Rico. Mediante la misma, Puerto del Rey dedica a uso público
uno de los muelles secundarios para uso y disfrute de los pescadores,
el cual provee cincuenta (50) espacios para atracar botes. Además,
dedica a uso público un área para veinte (20) espacios de
estacionamiento de automóviles de pescadores, ubicado en el sector
sur-este de la marina. Se unió y se hizo formar parte de la escritura
pública, copia de los planos del proyecto aprobados por ARPE, en los
cuales se provee un acceso de ocho (8) metros de ancho que conecta
la Carretera Estatal Número 3 con el estacionamiento dedicado a uso
público para el uso y disfrute de los pescadores.
No obstante, la utilización de las facilidades fue condicionada
al uso de pescadores bona fide que mantienen licencias de pesca
comercial vigentes con el Departamento de Recursos Naturales y
Ambientales; que las embarcaciones de los pescadores estén
10 Véase, Deposición tomada al Ingeniero Jorge Colón Miranda, Administración de Reglamentos y Permisos, Apéndice de la Petición debidamente inscritas para la pesca comercial con dicho
departamento; y que sean utilizadas exclusivamente para la pesca
comercial.
Puerto del Rey sometió ante ARPE y al Departamento de
Agricultura, sucesor de CODREMAR, la escritura pública otorgada el
6 de mayo de 1999, para su aprobación, por entender que compete a
éstos su aprobación.
Dada la inconformidad de la Asociación con las condiciones
dispuestas en la escritura pública otorgada por Puerto del Rey, el
TPI celebró una vista el 27 de octubre de 1999, en la cual las partes
acordaron someter ante la consideración del tribunal sus respectivas
posiciones por escrito, para así determinar si procedía dictar
sentencia sumaria. La controversia quedó delimitada por las partes
de la siguiente manera: “1) Si Puerto del Rey conforme a las
resoluciones y permisos emitidos por las agencias administrativas
involucradas tenía la obligación de suscribir una escritura pública
para dedicar a uso público, sin ningún tipo de restricción, el muelle
identificado como `Muelle para uso de pescadores´, el
estacionamiento identificado como `Estacionamiento para
pescadores´ así como el acceso que conecta la Carretera Estatal Núm.
3 con dichas facilidades, 2) o si en la escritura a suscribir Puerto
del Rey podía establecer algún tipo de restricción en el acceso a
dichas facilidades."11
La Asociación presentó Solicitud de Sentencia Sumaria en la cual
cuestionó el instrumento otorgado. Arguyó, en síntesis, que las
condiciones establecidas en el instrumento público contravienen las
resoluciones de ARPE.12
de Certiorari, págs. 184-220. 11 Sentencia de 7 de abril de 2000, emitida por el TPI, Apéndice de la Petición de Certiorari, pág. 54. 12 El Municipio compareció ante el TPI mediante escrito de 13 de mayo de 1999, titulado Moción 12 ...continuación Por su parte, Puerto del Rey presentó Oposición a Moción de
Sentencia Sumaria. En resumen, Puerto del Rey alegó la existencia
de controversias sobre hechos materiales. Solicitó al TPI que
declarara no ha lugar la moción de sentencia sumaria y la imposición
de honorarios de abogados a su favor.
Vistas la alegaciones de las partes, el 7 de abril de 2000, el
TPI dictó Sentencia ordenando a Puerto del Rey otorgar la escritura
de dedicación a uso público del Muelle Sesenta y Cinco (65) y
Facilidades Accesorias en la Marina Puerto del Rey de Fajardo, sin
incluir, “bajo ningún concepto, condiciones o cláusulas que [de]
alguna manera creen un control de acceso u obstáculo que impida el
uso y disfrute del público y de los pescadores del sector al área
de muelle público.”13
Concluyó, además, que mediante su escrito de oposición a la
solicitud de sentencia sumaria, Puerto del Rey pretendía “atacar
colateralmente o modificar los requisitos claramente impuestos por
las agencias administrativas como condición a la autorización del
proyecto que originalmente aceptaron y aprovecharon para su propio
beneficio.”14 Entendió el TPI que, Puerto del Rey estaba impedida
de impugnar en dicha forma las resoluciones de la Junta y ARPE, dado
que no utilizó los mecanismos provistos por dichas agencias para
cuestionar las condiciones impuestas.
Inconforme con las determinaciones del TPI, el 15 de mayo de
2000, Puerto del Rey recurre ante el Tribunal de Circuito de
Apelaciones (en adelante TCA), alegando que el TPI erró al dictar
sentencia sumaria en su contra. El TCA concluyó que, “[a]l momento
de presentarse la demanda ante el tribunal de instancia, ni ARPE ni
Informativa y Aclarando Situación Procesal (Apéndice de la Petición de Certiorari, págs. 356-358). Expuso que, entendía que la escritura pública no cumplía con lo requerido por ARPE, y que por el contrario, establecía una serie de condiciones y controles que expresamente prohíbe el permiso de construcción otorgado. 13 Sentencia de 7 de abril de 2000, emitida por el TPI, Apéndice de la Petición de Certiorari, pág. 80. el Departamento de Agricultura habían emitido determinación alguna
sobre la escritura mediante la cual Marina Puerto del Rey, pretendía
cumplir con las condiciones impuestas por ARPE.”15 Colegió, además,
que la solicitud del remedio interdictal ante el TPI fue prematuro,
“toda vez que no se habían agotado todos los remedios
administrativos.”16 Por dichas razones el TCA revocó la sentencia
sumaria emitida por el TPI y dictaminó que no procedía conceder el
remedio solicitado por la Asociación por falta de jurisdicción.
De la sentencia emitida el 10 de noviembre de 2000 por el TCA,
recurre ante nos la Asociación, vía certiorari, alegando la comisión
de los siguientes errores:
A. Erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al resolver que el Tribunal de Primera Instancia carecía de jurisdicción al dictar la sentencia sumaria objeto del presente recurso, por no haber agotado los remedios administrativos ante las agencias administrativas concernidas.
B. Erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al no confirmar la sentencia sumaria dictada y ampliarla a los efectos de que las Resoluciones de ARPE y condiciones impuestas por ARPE a Puerto del Rey responden a la política de interés público de que los ciudadanos de Puerto Rico tengan libre acceso a sus playas.
Mediante Resolución de 22 de diciembre de 2000, expedimos el
auto de Certiorari. Contando con las comparecencias de las partes,
resolvemos.
I
La doctrina de agotamiento de remedios administrativos es una
norma de abstención judicial. Igartúa de la Rosa v. Adm. Derecho al
Trabajo, res. el 23 de diciembre de 1998, 147 D.P.R. __, 98 TSPR 170,
98 JTS 157, pág. 397. Postula que, toda parte que esté dentro de un
procedimiento ante una agencia administrativa, no podrá recurrir
14 Íd., pág. 78. 15 Sentencia de 7 de septiembre de 2000, emitida por el TCA, Apéndice de la Petición de Certiorari, pág. 17. 16 Íd. ante el foro judicial hasta que haya agotado todos los remedios ante
la agencia. “[C]onforme esta doctrina, el foro judicial debe
abstenerse hasta que concluyan los trámites administrativos.”
Aurora Acevedo v. Mun. Aguadilla, res. el 11 de abril de 2001, __
D.P.R.__, 2001 TSPR 52, 2001 JTS 54, pág. 1110; véase Guadalupe
Saldaña v. Pres. U.P.R., 133 D.P.R. 42, 49 (1993); Colón Ventura v.
Méndez, Dept. Recursos Naturales, 130 D.P.R. 433, 443 (1992);
Mercado Vega v. U.P.R., 128 D.P.R. 273 (1991); Delgado Rodríguez v.
Nazario Ferrer, 121 D.P.R. 347 (1998). Precisa que así sea, para
que la agencia tenga ante sí todos los elementos del caso, y las
determinaciones de ésta reflejen su decisión final para poder ser
considerada por los tribunales. Aurora Acevedo v. Mun. Aguadilla,
supra; E.L.A. v. 12,974.78 Metros Cuadrados, 90 D.P.R. 506 (1964).
Recientemente, en Mun. Caguas v. AT&T Wireless PCS, Inc., res.
el 18 de junio de 2001, 154 D.P.R. __, 2001 TSPR 93, 2001 JTS 96,
pág. 1467, reiteramos los propósitos de dicha doctrina:
La norma de agotamiento, pues, tiene el propósito de dilucidar cuándo es el momento apropiado para que los tribunales intervengan en una controversia que había sido previamente sometida a una intervención administrativa. Vélez Ramírez v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 716, 722 (1982); E.L.A. v. 12974.78 Metros Cuadrados, [supra], 513 (1964). Es decir, su objetivo es determinar la etapa en la cual el litigante en el foro administrativo puede recurrir a los tribunales. Delgado Rodríguez v. Nazario Ferrer, [supra]. . . .
El agotar todos los remedios provistos por la agencia,
constituye un requisito jurisdiccional. Sin embargo, como hemos
expresado en el pasado, dicho trámite administrativo puede ser
preterido bajo limitadas excepciones. Éstas son: 1) que el remedio
provisto por la agencia sea inadecuado; 2) que se pudiera producir
un daño irreparable al promovente y en el balance de los intereses
envueltos no justifique agotar los remedios administrativos; 3) que
en la acción judicial se alegue la violación sustancial de derechos
constitucionales; o 4) cuando el caso presenta claramente que la
agencia administrativa carece de jurisdicción, entre otras. Igartúa de la Rosa v. Adm. Derecho al Trabajo, supra; véase además, Guadalupe
Saldaña v. Pres. U.P.R., supra; Colón Ventura v. Méndez, Dept.
Recursos Naturales, supra; Delgado Rodríguez v. Nazario Ferrer,
supra; First Federal v. Asociación, 114 D.P.R. 426 (1983). Añade
la Ley de Procedimientos Administrativos (en adelante LPAU), 3
L.P.R.A. sec. 2101 et seq., que no será necesario agotar todos los
remedios provistos por la agencia, “cuando sea un asunto
estrictamente de derecho y es innecesaria la pericia
administrativa.” 3 L.P.R.A. sec. 2173.
Al aplicar la doctrina de agotamiento de remedios
administrativos, resulta evidentemente necesario que la parte
contra la cual se invoca haya participado en los procedimientos ante
la agencia. Al respecto, en Mun. Caguas v. AT&T Wireless PCS, Inc.,
supra, pág. 1468, expresamos lo siguiente:
Como puede deducirse de todo lo anterior, pues, el agotamiento de remedios presupone la existencia de un procedimiento administrativo que comenzó pero que no finalizó porque la parte concernida recurrió al foro judicial antes de que se completase el procedimiento administrativo referido. Por ello, para que pueda aplicarse la doctrina de agotar remedios y proceda resolverse que la parte concernida no pueda acudir todavía al foro judicial, es menester que exista aún alguna fase del procedimiento administrativo que la parte concernida deba agotar. Sobre todo, es evidentemente necesario que la parte peticionaria ante el foro judicial sea la misma parte que participó en el procedimiento administrativo pero que no agotó la fase de éste que estaba aún pendiente.
II
Veamos si a la luz de la normativa discutida procede o no
requerir a la Asociación agotar remedios administrativos.
Las reclamaciones de la Asociación se basan en el
incumplimiento de Puerto del Rey con las condiciones impuestas por
la Junta y ARPE, y la inercia de dichas agencias para hacer cumplir
sus resoluciones. Surge de los autos que, Puerto del Rey debía
otorgar las escrituras públicas previo a la concesión de permisos
por ARPE, y no después, como eventualmente hizo. Es obligación de las agencias concernidas velar porque se
cumplan las condiciones por ellas impuestas al conceder permisos.
En vista de la obligación de las agencias para hacer cumplir sus
requerimientos, y la concurrente inacción de éstas, resulta
impráctico e injusto que la Asociación recurriera ante las agencias
y agotara los mecanismos y remedios ante éstas propiamente.
Incidió el TCA al concluir que la Asociación no había agotado
los remedios administrativos, bajo el argumento de que “[a]l momento
de presentarse la demanda ante el [TPI], ni ARPE ni el Departamento
de Agricultura habían emitido determinación alguna sobre la
escritura mediante la cual Marina Puerto del Rey, pretendía cumplir
con las condiciones impuestas por ARPE.”17 Al presentarse la demanda
era imposible que ARPE y el Departamento de Agricultura emitieran
determinación alguna respecto a la escritura pública, ya que la misma
fue otorgada por orden del TPI casi tres años después de la
presentación de la demanda. Precisamente, la Asociación acudió
ante el TPI para, entre otras cosas, exigir que Puerto del Rey
otorgara la escritura pública destinando a uso público las
facilidades dispuestas por ARPE.
Es doctrina reiterada que la doctrina de agotamiento de
remedios administrativos, aplica en aquellos casos en que el
procedimiento haya comenzado ante la agencia y que dicho cauce haya
sido preterido para acudir ante un tribunal de justicia sin antes
haber agotado todos los mecanismos ante la agencia. Conforme
señaláramos anteriormente, precisa que así sea, para que la agencia
tenga ante sí todos los elementos. Aurora Acevedo v. Mun.
Aguadilla, supra.
El caso de autos no envuelve un asunto que requiriera a la
Asociación acudir ante las agencias administrativas para obtener un
remedio en un procedimiento en el cual no era parte. Se trata de una
acción judicial para que se hagan cumplir las condiciones impuestas por las agencias, no cuestionadas por Puerto del Rey, y que las
agencias no han sido diligentes en hacerlas cumplir. Las agencias
ya habían tenido ante sí el asunto, ya que fueron precisamente éstas
quienes concedieron los permisos y establecieron las condiciones
incumplidas, mediante resoluciones que advinieron finales y firmes.
La Asociación no fue parte del procedimiento administrativo en
el cual se impuso a Puerto del Rey las condiciones aquí concernidas.
A tenor de nuestras expresiones en Mun. Caguas v. AT&T Wireless PCS,
Inc., supra, es evidentemente necesario que la parte peticionaria
ante el foro judicial haya participado en los procedimientos ante
el foro administrativo, mediante el cual se concedieron los permisos
correspondientes.
A todas luces, la doctrina de agotamiento de remedios
administrativos no es de aplicación al caso de autos. Incidió el
TCA al resolver que la Asociación debió agotar los mecanismos
provistos por las agencias concernidas.
III
En innumerables ocasiones hemos expresado que la revisión de
este Tribunal recae sobre la sentencia misma y no contra sus
fundamentos. Pueblo v. González Vega, res. el 16 de marzo de 1999,
99 TSPR 21, 99 JTS 27, pág. 678; Sánchez v. Eastern Air Lines, Inc.,
114 D.P.R. 691, 695 (1983). Ya que la doctrina de agotamiento de
remedios administrativos y la de jurisdicción primaria son germanas
y persiguen el mismo fin, E.L.A. V. 12,974.78 Metros Cuadrados,
supra, 513, 18 precisa que determinemos si el caso de autos es
gobernado por la doctrina de jurisdicción primaria.
A diferencia de la doctrina de agotamiento de remedios
administrativos, la doctrina de jurisdicción primaria presupone no
haberse iniciado proceso alguno por las partes ante la agencia
administrativa, siendo ésta quien disfruta de la discreción o
17 Supra, nota 15. conocimiento especializado para entender en los asuntos planteados.
Esta doctrina “tiene el propósito de determinar dónde debe instarse
inicialmente una reclamación, cuando tanto una agencia
administrativa como el foro judicial poseen jurisdicción
concurrente sobre dicha reclamación.” Mun. Caguas v. AT&T Wireless
PCS, Inc., supra; Colón Ventura v. Méndez, Dept. Recursos Naturales,
supra, pág. 1468; Aguilú Delgado v. P.R. Parking System, supra.
Si las cuestiones de hecho a ser consideradas requieren el
ejercicio de la discreción administrativa o aplicación del
conocimiento especializado que ésta posee, la reclamación debe
considerarse inicialmente por el foro administrativo
correspondiente. Ortiz v. Coop. Ahorro y Crédito, 120 D.P.R. 253
(1987); First Federal v. Asociación, supra; Ferrer Rodríguez v.
Figueroa, 109 D.P.R. 398 (1980). “De este modo, se evita la
duplicidad de esfuerzos y la posibilidad de determinaciones
incompatibles y contradictorias.” Igartúa de la Rosa v. Adm.
Derecho al Trabajo, supra. A modo de excepción, hemos reconocido
que, es el injunction el recurso para acudir ante el foro judicial
y obviar el cauce administrativo por alegadas violaciones a derechos
civiles. Aurora Acevedo v. Mun. Aguadilla, supra; Gracia Ortiz v.
Policía de Puerto Rico, 140 D.P.R. 247 (1996); Delgado Rodríguez v.
Nazario Ferrer, supra; Pedraza Rivera v. Collazo Collazo, 108 D.P.R.
272 (1979); First Federal v. Asociación, supra; Pierson Muller I v.
Feijoó, 106 D.P.R. 838 (1978); Otero Martínez v. Gobernador, 106
D.P.R. 552 (1977).
En aquellos casos en que se alegue el incumplimiento de las
agencias con sus deberes ministeriales, toda persona tendrá
disponible el recurso de mandamus y el recurso de injunction para
hacer valer las obligaciones de dichas agencias. Mun. de Loíza v.
Sucesiones, res. el 11 de junio de 2001, __ D.P.R. __, 2001 TSPR 84,
18 Véase, Mun. Caguas v. AT&T Wireless PCS, Inc., supra; Aguilú Delgado v. P.R. Parking System, 122 D.P.R. 261, 266 (1988). 2001 JTS 87, pág. 1372; Colón Cortés v. Junta de Calidad Ambiental,
res. el 2 de junio de 1999 148 D.P.R. __, 99 JTS 91; véase además,
Misión Industrial de P.R. v. Junta de Planificación de P.R., res.
el 29 de junio de 1998, 145 D.P.R. __, 98 JTS 77, pág. 1104. Ya que
el injunction es un remedio dinámico sobre el cual los tribunales
siempre conservan su jurisdicción,19 y a su vez el recurso apropiado
para hacer valer las obligaciones de las agencias, es evidente que
las personas afectadas pueden acudir ante los tribunales obviando
el foro administrativo.
En el caso de autos, ARPE había concedido los permisos. La
Asociación acudió ante el foro judicial para exigir que Puerto del
Rey cumpliera con las condiciones impuestas, ya que la agencia
permaneció inerte ante la situación y no hizo que se cumplieran sus
órdenes. Las controversias y hechos planteados ante el foro
judicial, no requerían la pericia de las agencias administrativas,
por el contrario eran cuestiones de estricto derecho.
La Asociación acudió al TPI mediante el recurso de injunction
para hacer cumplir las condiciones impuestas por ARPE, inter alia.
Dicha agencia incumplió con su obligación de hacer valer las
condiciones y requerimientos por ella impuestos en sus resoluciones.
Conforme lo expresado anteriormente, es evidente que la Asociación
no tenía que acudir ante las agencias concernidas, ya que su recurso
de injunction se basó en el alegado incumplimiento de las agencias
con sus deberes ministeriales.
Respecto a la escritura pública, la interpretación de la misma
y su conformidad con las resoluciones de las agencias concernidas,
no requieren conocimiento especializado de éstas. Además, resulta
insólito que luego de haber transcurrido alrededor de tres años de
litigación, Puerto del Rey pretenda obviar el cauce judicial y
recurra ante las agencias administrativas, quienes no hicieron
19 Mun. de Loíza v. Sucesiones, supra; Misión Industrial de P.R. v. Junta de Planificación de P.R., supra; Noriega v. Gobernador, 122 cumplir sus propias órdenes, para que éstas determinen si la
escritura pública cumplía con las condiciones impuestas y fueran
aprobadas. Fue el TPI quien ordenó que se otorgara la mencionada
escritura, en cumplimiento de lo requerido por las agencias,
teniendo el foro judicial autoridad para determinar si ésta cumplía
o no con las condiciones correspondientes. Además, las agencias
fueron partes demandadas dentro del procedimiento, por lo que podían
plantear ante el tribunal cualquier asunto relacionado con lo
adecuado o no de la escritura.
En cuanto a la aprobación de la escritura pública por parte del
Departamento de Agricultura, sucesor de CODREMAR, en ningún momento
ni la Junta ni ARPE requirieron dicha aprobación. Puerto del Rey
debe acudir ante el Departamento de Agricultura para determinar el
uso de las facilidades, pero ello no implica que dicho departamento
deba dar su aprobación a la escritura. Nótese que son dos
condiciones independientes una de la otra.
Concluimos que el foro judicial posee jurisdicción en este
asunto, sin que apliquen las doctrinas de agotamiento de remedios
administrativos o de jurisdicción primaria. Este asunto es uno de
estricto derecho y no requiere la pericia de las agencias
concernidas; se trata de una acción de injunction para ordenar que
se cumplan ciertas condiciones impuestas por las agencias, sin que
éstas tomaran acción para velar por su cumplimiento, acción
presentada por la Asociación, que no era parte de los procedimientos
administrativos.
IV
La Asociación aduce que, el TCA erró al no confirmar la
sentencia sumaria dictada por el TPI y al no ampliarla a los fines
de declarar que las resoluciones de ARPE y condiciones allí impuestas
responden a la política de interés publico de proveer a los
ciudadanos libre acceso a las playas de Puerto Rico. Por su parte,
D.P.R. 650, 688 (1998). Puerto del Rey alega que el TPI incidió al dictar sentencia sumaria,
ya que a su entender existen controversias sobre hechos materiales.
La sentencia sumaria es el mecanismo procesal mediante el cual
el juzgador tiene la discreción para disponer del pleito sin
necesidad de celebrar vista evidenciaria. El principio rector al
dictar sentencia sumaria es el sabio discernimiento del juzgador,
a los fines de evitar que se despoje a un litigante de su día en corte,
principio elemental del debido proceso de ley. Consejo de Titulares
v. M.G.I.C. Financial, 128 D.P.R. 538, 548 (1991); Roig Com. Bank
v. Rosario Cirino, 126 D.P.R. 613, 617 (1990).
Procede dictar sentencia sumaria, cuando no existe legítima
controversia sobre hechos materiales. Cuadrado Lugo v. Santiago
Rodríguez, 126 D.P.R. 272 (1990).20 Este mecanismo procesal ha de
utilizarse, cuando “el promovente ha establecido su derecho con
claridad y ha quedado demostrado que la parte promovida no tiene
derecho alguno bajo cualquier circunstancia discernible de las
alegaciones que no hayan sido refutadas.” García Rivera v. Enríquez
Marín, res. el 2 de febrero de 2001, __ D.P.R. __, 2001 TSPR 12, 2001
JTS 15, pág. 820; Pérez Rosado v. El Vocero, res. el 11 de octubre
de 1999, __ D.P.R. __, 99 TSPR 154, 99 JTS 160, pág. 266; Corp.
Presiding Bishop CJC of LDS v. Purcell, 117 D.P.R. 714 (1986). De
existir dudas respecto a la existencia de disputa de hechos
materiales, el juzgador no podrá dictar sentencia de forma sumaria.
Íd.; PFZ Props., Inc. v. Gen Acc. Ins. Co., 136 D.P.R. 881 (1994).
Los hechos materiales sobre los cuales no existe controversia
sustancial, deben establecerse por medio de los documentos
admisibles en evidencia que el promovente acompañe a su solicitud
de sentencia sumaria o de aquellos documentos que obren en el
expediente del tribunal. Pérez Rosado v. El Vocero, supra; Audio
20 Véase, García Rivera v. Enríquez Marín, res. el 2 de febrero de 2001, __ D.P.R. __, 2001 TSPR 12, 2001 JTS 15; Pérez Rosado v. El Vocero, res. el 11 de octubre de 1999, __ D.P.R. __, 99 TSPR 154, Visual Lang. v. Sist. Est. Natal Hnos., res. el 15 de diciembre de
1997, 144 D.P.R. __ (1997), 97 JTS 147; Mercado Vega v. U.P.R., 128
D.P.R. 273, 281 (1991); Nassar Rizek v. Hernández, 123 D.P.R. 360,
378 (1989); Corp. Presiding Bishop CJC of LDS v. Purcell, supra. De
ahí que, la parte promovida deba presentar documentos con igual valor
probatorio a la presentada por la parte promovente para establecer
una genuina disputa sobre los hechos materiales del caso. PFZ Props.,
Inc. v. Gen Acc. Ins. Co., supra; Corp. Presiding Bishop CJC of LDS
v. Purcell, supra.
Ante el TPI, las controversias quedaron delimitadas por las
partes a si Puerto del Rey podía o no, establecer algún tipo de
restricción en la escritura pública a suscribir para dedicar a uso
público las facilidades en beneficio de los pescadores del área.
Por ende, a los efectos de este recurso nos corresponde determinar
si el TPI actuó correctamente al dictar sentencia sumaria.
Conforme sostuviéramos, el juzgador ante una solicitud de
sentencia sumaria debe disponer de ella considerando los documentos
que acompañan la solicitud o los que obren en el expediente del
tribunal. El TPI basó su decisión en las resoluciones de las
agencias y los planos presentados por Puerto del Rey.
Por su parte, Puerto del Rey alega la existencia de hechos
materiales en controversia. 21 Sin embargo, los documentos
99 JTS 160; Pilot Life Ins. Co. v. Crespo Martínez, 136 D.P.R. 624 (1994). 21 Sin embargo, los hechos alegados por Puerto del Rey, no son materiales a las controversias según fueron continúa... 21 ...continuación
delimitadas por las partes. En síntesis, Puerto del Rey señaló que, la Asociación alegó en su solicitud de sentencia sumaria que Puerto del Rey estaba obligada a ceder su propiedad; mientras que la aquí peticionaria entiende que sólo debe dedicarlas a uso público sin transferir su titularidad, lo cual a su entender representa una controversia de hechos materiales. Conforme señaláramos anteriormente, la controversia quedó delimitada a si Puerto del Rey podía o no, establecer algún tipo de restricción en la escritura pública a suscribir para dedicar a uso público las facilidades en beneficio de los pescadores del área, sin que estuviera envuelta la cuestión de titularidad. considerados por el TPI demuestran que no existe controversia
sustancial respecto a los hechos materiales relacionados a los
asuntos delimitados por las partes.
Entendemos que el TPI actuó correctamente al determinar que
Puerto del Rey tenía la obligación de otorgar la escritura pública
para dedicar a uso público y sin limitación alguna las facilidades
en beneficio de los pescadores. Su determinación está claramente
sostenida por las resoluciones de las agencias aquí concernidas y
por los planos que Puerto del Rey sometiera ante éstas. El redactar
la escritura pública conforme las determinaciones del TPI, en nada
interfiere con las funciones y obligaciones de las agencias
concernidas. Por el contrario, permitir que dicha escritura sea
suscrita bajo las limitaciones pretendidas por Puerto del Rey,
soslaya la orden de ARPE en cuanto a que el Departamento de
Agricultura coordine junto a Puerto del Rey el uso de las
facilidades. V
Por las razones que anteceden, se dictará sentencia revocando
la sentencia emitida por el Tribunal de Circuito de Apelaciones, y
confirmando la emitida por el Tribunal de Primera Instancia conforme
a lo aquí expresado.
Se devolverá el caso al Tribunal de Primera Instancia a los
fines de concluir con los trámites ulteriores a esta decisión.
Se dictará sentencia de conformidad.
BALTASAR CORRADA DEL RÍO JUEZ ASOCIADO EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se dicta sentencia revocando la sentencia emitida por el Tribunal de Circuito de Apelaciones, y se confirma la emitida por el Tribunal de Primera Instancia conforme a lo aquí expresado.
Se devuelve el caso al Tribunal de Primera Instancia a los fines de concluir con los trámites ulteriores a esta decisión.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo Interina. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri concurre con el resultado sin opinión escrita.
Carmen E. Cruz Rivera Secretaria del Tribunal Supremo Interina