Reyes Sorto Y Otros v. Estado Libre Asociado De Puerto Rico Y Otros
This text of 2023 TSPR 62 (Reyes Sorto Y Otros v. Estado Libre Asociado De Puerto Rico Y Otros) is published on Counsel Stack Legal Research, covering Supreme Court of Puerto Rico primary law. Counsel Stack provides free access to over 12 million legal documents including statutes, case law, regulations, and constitutions.
Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Fredy I. Reyes Sorto, Gerardo Cerra Ortiz, Luis S. Berríos Montes, Luis Sousa Gallardo, Antonio Sanes Rosario, Edgardo Camacho García, José T. Santiago Díaz y Daniel Gómez Marrero Apelación
Apelados 2023 TSPR 62
v. 211 DPR ___
Estado Libre Asociado de Puerto Rico por conducto de su Secretaria de Justicia, Honorable Wanda Vázquez Garced
Apelados
Colegio de Ingenieros y Agrimensores de Puerto Rico, por conducto de su Presidente, Ing. Pablo Vázquez Ruiz
Apelantes
Número del Caso: AC-2021-0072
Fecha: 4 de mayo de 2023
Tribunal de Apelaciones:
Panel VIII
Abogados de la parte apelante:
Lcdo. William Vázquez Irizarry Lcdo. Alberto Omar Jiménez Santiago Lcdo. Carlos E. Cardona Fernández
Abogado de la parte apelada:
Lcdo. Armando Del Valle Muñoz
Oficina del Procurador General:
Hon. Fernando Figueroa Santiago Procurador General
Lcdo. Omar Andino Figueroa Subprocurador General AC-2021-0072 2
Abogados del Amicus Curiae:
Lcdo. Ramón L. Rosario Cortés Lcdo. Ferdinand Ocasio Lcdo. Miguel A. Rodríguez Ramos
Materia: Sentencia con Opiniones de conformidad y Opinión disidente.
Este documento está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal Supremo. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Fredy I. Reyes Sorto, Gerardo Cerra Ortiz, Luis S. Berríos Montes, Luis Sousa Gallardo, Antonio Sanes Rosario, Edgardo Camacho García, José T. Santiago Díaz y Daniel Gómez Marrero
v.
Estado Libre Asociado de AC-2021-0072 Puerto Rico por conducto de su Secretaria de Justicia, Honorable Wanda Vázquez Garced
Colegio de Ingenieros y Agrimensores de Puerto Rico, por conducto de su Presidente, Ing. Pablo Vázquez Ruiz
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 4 de mayo de 2023.
Visto el Art. V, Sec. 4 de la Constitución de Puerto Rico, que dispone que ninguna ley se declarará inconstitucional a no ser por una mayoría del número total de los jueces o juezas de que esté compuesto el Tribunal, nos encontramos igualmente divididos.
En consecuencia, se revoca la Sentencia dictada por el Tribunal de Apelaciones que declaró inconstitucional la Sec. 3 de la Ley Núm. 319 de 15 de mayo de 1938, Ley del Colegio de Ingenieros y Agrimensores de Puerto Rico, 20 LPRA sec. 733, que exige la colegiación compulsoria de los ingenieros y agrimensores para que estos puedan ejercer su profesion en Puerto Rico. Véase también, Sánchez Rodríguez v. López Jiménez, 116 DPR 392 (1985). En vista de ello, se desestima la demanda instada en el recurso de epígrafe. AC-2021-0072 2
Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Rivera García emitió una Opinión de conformidad a la cual se le une la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez y el Juez Asociado señor Estrella Martínez. El Juez Asociado señor Colón Pérez emitió una Opinión de conformidad. El Juez Asociado señor Martínez Torres emitió una Opinión disidente a la cual se le une la Jueza Asociada señora Pabón Charneco, el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo y el Juez Asociado señor Feliberti Cintrón.
Javier O. Sepúlveda Rodríguez Secretario del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Fredy I. Reyes Sorto, Gerardo Cerra Ortiz, Luis S. Berríos Montes, Luis Sousa Gallardo, Antonio Sanes Rosario, Edgardo Camacho García, José T. Santiago Díaz y Daniel Gómez Marrero
Estado Libre Asociado de AC-2021-0072 Puerto Rico por conducto de su Secretaria de Justicia, Honorable Wanda Vázquez Garced
Colegio de Ingenieros y Agrimensores de Puerto Rico, por conducto de su Presidente, Ing. Pablo Vázquez Ruiz
Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado señor Rivera García a la cual se une la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez y el Juez Asociado señor Estrella Martínez
Este recurso nos brindaba la oportunidad invaluable
para darle claridad y, sobre todo, sentido práctico a
una parte de nuestro ordenamiento constitucional,
revestida del más alto interés público. En concreto, me
refiero al escrutinio aplicable a las numerosas
controversias que se han suscitado y que habrán de
generarse respecto a la constitucionalidad de los AC-2021-0072 2
mecanismos de colegiación compulsoria instaurados en
nuestra jurisdicción.
De particular importancia, el caso de epígrafe nos
presentó con un cuestionamiento transcendental, el cual,
hasta la fecha, este Foro no había tenido la oportunidad
de considerar. En términos directos, debíamos resolver
si el escrutinio estricto atinente al derecho a la no
asociación requiere la determinación de que el medio
menos oneroso propuesto por el demandante, como
alternativa a la colegiación compulsoria, representa una
alternativa viable y efectiva en comparación con el
mecanismo existente. Lo anterior, en el contexto de un
esquema regulatorio dentro del cual el Estado determina
delegar funciones regulatorias a un colegio profesional.
Resolver lo anterior no hubiera supuesto un
menoscabo a la preeminencia del derecho a la no
asociación, ni habría desvirtuado el propósito de las
acciones dirigidas a su protección. Es más, le hubiera
rendido un servicio mayor a la justicia, en la medida
que les hubiera asegurado a todos que su Tribunal
Supremo resuelve los casos ante sí con absoluta posesión
de los hechos pertinentes para una adjudicación
responsable.
No obstante, algunos compañeros rehúsan la
invitación a proveerle contenido a las palabras que AC-2021-0072 3
comprenden el escrutinio estricto aquí aplicable.
Además, desaprovechan la oportunidad para corregir
ciertas malinterpretaciones que algunos letrados han
hecho respecto a nuestra Opinión en Rodríguez Casillas
v. Colegio de Técnicos y Mecánicos Automotrices, infra.
Para que no quede duda, ese caso no tuvo el efecto
de declarar inconstitucional todas las colegiaciones
compulsorias. No existe pronunciamiento alguno a esos
efectos. Nada en nuestro ordenamiento obliga a los
tribunales inferiores a tener que resolver
invariablemente que cualquier colegiación compulsoria es
inconstitucional. Por el contrario, la mera existencia
de este escrutinio presupone que los tribunales deben
ofrecer a cada pleito una mirada contextualizada y que
no debe conducir automáticamente a un solo desenlace.
Por mi parte, luego de examinar los diversos
argumentos que se nos han planteado, me he convencido de
que es indispensable añadir un análisis de viabilidad y
efectividad cuando consideremos si existe un medio menos
oneroso para el profesional impugnador, como alternativa
a la colegiación compulsoria.
En vista de que una Mayoría de este Tribunal no
adoptó el análisis propuesto, me encuentro conteste con
el dictamen que se anuncia en la Sentencia que emitimos.
Desprovistos de un expediente que contenga toda la AC-2021-0072 4
prueba pertinente, carecíamos de otro curso de acción
que no fuera el de revocar la determinación de los foros
inferiores. En esta etapa, procede la validación del
status quo, esto es, la constitucionalidad de la
colegiación compulsoria de los ingenieros y
agrimensores. Veamos los fundamentos que sostienen mi
criterio.
I
El 16 de julio de 2019 los señores Fredy Reyes
Sorto, Gerardo Cerra Ortiz, Luis Berríos Montes, Luis
Free access — add to your briefcase to read the full text and ask questions with AI
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Fredy I. Reyes Sorto, Gerardo Cerra Ortiz, Luis S. Berríos Montes, Luis Sousa Gallardo, Antonio Sanes Rosario, Edgardo Camacho García, José T. Santiago Díaz y Daniel Gómez Marrero Apelación
Apelados 2023 TSPR 62
v. 211 DPR ___
Estado Libre Asociado de Puerto Rico por conducto de su Secretaria de Justicia, Honorable Wanda Vázquez Garced
Apelados
Colegio de Ingenieros y Agrimensores de Puerto Rico, por conducto de su Presidente, Ing. Pablo Vázquez Ruiz
Apelantes
Número del Caso: AC-2021-0072
Fecha: 4 de mayo de 2023
Tribunal de Apelaciones:
Panel VIII
Abogados de la parte apelante:
Lcdo. William Vázquez Irizarry Lcdo. Alberto Omar Jiménez Santiago Lcdo. Carlos E. Cardona Fernández
Abogado de la parte apelada:
Lcdo. Armando Del Valle Muñoz
Oficina del Procurador General:
Hon. Fernando Figueroa Santiago Procurador General
Lcdo. Omar Andino Figueroa Subprocurador General AC-2021-0072 2
Abogados del Amicus Curiae:
Lcdo. Ramón L. Rosario Cortés Lcdo. Ferdinand Ocasio Lcdo. Miguel A. Rodríguez Ramos
Materia: Sentencia con Opiniones de conformidad y Opinión disidente.
Este documento está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal Supremo. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Fredy I. Reyes Sorto, Gerardo Cerra Ortiz, Luis S. Berríos Montes, Luis Sousa Gallardo, Antonio Sanes Rosario, Edgardo Camacho García, José T. Santiago Díaz y Daniel Gómez Marrero
v.
Estado Libre Asociado de AC-2021-0072 Puerto Rico por conducto de su Secretaria de Justicia, Honorable Wanda Vázquez Garced
Colegio de Ingenieros y Agrimensores de Puerto Rico, por conducto de su Presidente, Ing. Pablo Vázquez Ruiz
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 4 de mayo de 2023.
Visto el Art. V, Sec. 4 de la Constitución de Puerto Rico, que dispone que ninguna ley se declarará inconstitucional a no ser por una mayoría del número total de los jueces o juezas de que esté compuesto el Tribunal, nos encontramos igualmente divididos.
En consecuencia, se revoca la Sentencia dictada por el Tribunal de Apelaciones que declaró inconstitucional la Sec. 3 de la Ley Núm. 319 de 15 de mayo de 1938, Ley del Colegio de Ingenieros y Agrimensores de Puerto Rico, 20 LPRA sec. 733, que exige la colegiación compulsoria de los ingenieros y agrimensores para que estos puedan ejercer su profesion en Puerto Rico. Véase también, Sánchez Rodríguez v. López Jiménez, 116 DPR 392 (1985). En vista de ello, se desestima la demanda instada en el recurso de epígrafe. AC-2021-0072 2
Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Rivera García emitió una Opinión de conformidad a la cual se le une la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez y el Juez Asociado señor Estrella Martínez. El Juez Asociado señor Colón Pérez emitió una Opinión de conformidad. El Juez Asociado señor Martínez Torres emitió una Opinión disidente a la cual se le une la Jueza Asociada señora Pabón Charneco, el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo y el Juez Asociado señor Feliberti Cintrón.
Javier O. Sepúlveda Rodríguez Secretario del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Fredy I. Reyes Sorto, Gerardo Cerra Ortiz, Luis S. Berríos Montes, Luis Sousa Gallardo, Antonio Sanes Rosario, Edgardo Camacho García, José T. Santiago Díaz y Daniel Gómez Marrero
Estado Libre Asociado de AC-2021-0072 Puerto Rico por conducto de su Secretaria de Justicia, Honorable Wanda Vázquez Garced
Colegio de Ingenieros y Agrimensores de Puerto Rico, por conducto de su Presidente, Ing. Pablo Vázquez Ruiz
Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado señor Rivera García a la cual se une la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez y el Juez Asociado señor Estrella Martínez
Este recurso nos brindaba la oportunidad invaluable
para darle claridad y, sobre todo, sentido práctico a
una parte de nuestro ordenamiento constitucional,
revestida del más alto interés público. En concreto, me
refiero al escrutinio aplicable a las numerosas
controversias que se han suscitado y que habrán de
generarse respecto a la constitucionalidad de los AC-2021-0072 2
mecanismos de colegiación compulsoria instaurados en
nuestra jurisdicción.
De particular importancia, el caso de epígrafe nos
presentó con un cuestionamiento transcendental, el cual,
hasta la fecha, este Foro no había tenido la oportunidad
de considerar. En términos directos, debíamos resolver
si el escrutinio estricto atinente al derecho a la no
asociación requiere la determinación de que el medio
menos oneroso propuesto por el demandante, como
alternativa a la colegiación compulsoria, representa una
alternativa viable y efectiva en comparación con el
mecanismo existente. Lo anterior, en el contexto de un
esquema regulatorio dentro del cual el Estado determina
delegar funciones regulatorias a un colegio profesional.
Resolver lo anterior no hubiera supuesto un
menoscabo a la preeminencia del derecho a la no
asociación, ni habría desvirtuado el propósito de las
acciones dirigidas a su protección. Es más, le hubiera
rendido un servicio mayor a la justicia, en la medida
que les hubiera asegurado a todos que su Tribunal
Supremo resuelve los casos ante sí con absoluta posesión
de los hechos pertinentes para una adjudicación
responsable.
No obstante, algunos compañeros rehúsan la
invitación a proveerle contenido a las palabras que AC-2021-0072 3
comprenden el escrutinio estricto aquí aplicable.
Además, desaprovechan la oportunidad para corregir
ciertas malinterpretaciones que algunos letrados han
hecho respecto a nuestra Opinión en Rodríguez Casillas
v. Colegio de Técnicos y Mecánicos Automotrices, infra.
Para que no quede duda, ese caso no tuvo el efecto
de declarar inconstitucional todas las colegiaciones
compulsorias. No existe pronunciamiento alguno a esos
efectos. Nada en nuestro ordenamiento obliga a los
tribunales inferiores a tener que resolver
invariablemente que cualquier colegiación compulsoria es
inconstitucional. Por el contrario, la mera existencia
de este escrutinio presupone que los tribunales deben
ofrecer a cada pleito una mirada contextualizada y que
no debe conducir automáticamente a un solo desenlace.
Por mi parte, luego de examinar los diversos
argumentos que se nos han planteado, me he convencido de
que es indispensable añadir un análisis de viabilidad y
efectividad cuando consideremos si existe un medio menos
oneroso para el profesional impugnador, como alternativa
a la colegiación compulsoria.
En vista de que una Mayoría de este Tribunal no
adoptó el análisis propuesto, me encuentro conteste con
el dictamen que se anuncia en la Sentencia que emitimos.
Desprovistos de un expediente que contenga toda la AC-2021-0072 4
prueba pertinente, carecíamos de otro curso de acción
que no fuera el de revocar la determinación de los foros
inferiores. En esta etapa, procede la validación del
status quo, esto es, la constitucionalidad de la
colegiación compulsoria de los ingenieros y
agrimensores. Veamos los fundamentos que sostienen mi
criterio.
I
El 16 de julio de 2019 los señores Fredy Reyes
Sorto, Gerardo Cerra Ortiz, Luis Berríos Montes, Luis
Sousa Gallardo, Antonio Sanes Rosario, Edgardo Camacho
García, José Santiago Díaz y Daniel Gómez Marrero
(apelados) ⎯ todos agrimensores licenciados⎯
presentaron una Demanda contra el Gobierno de Puerto
Rico (Estado) y contra el Colegio de Ingenieros y
Agrimensores de Puerto Rico (CIAPR o apelante). Según
adujeron, el objeto de la reclamación judicial era
impugnar la constitucionalidad de la Ley Núm. 319 de 15
de mayo de 1938, Ley del Colegio de Ingenieros y
Agrimensores de Puerto Rico, infra, en lo atinente al
requisito de colegiación compulsoria para aquellos
ingenieros y agrimensores debidamente licenciados.1 A su
entender, la controversia central era si el Estado, bajo
la Constitución de Puerto Rio, puede obligar a los
1 Apéndice del Certiorari, Demanda, pág. 36. AC-2021-0072 5
agrimensores licenciados a pertenecer a una asociación
específica, como condición para el ejercicio legal de su
profesión.2
Oportunamente, el CIAPR contestó la demanda y alegó
afirmativamente que su ley habilitadora representa un
ejercicio válido del poder de razón del Estado y es
constitucional.3 Además, afirmó que el diseño
regulatorio de las profesiones de la ingeniería y la
agrimensura se basa en la coexistencia, delegación y
descargue compartido por el Estado, vía la Junta
Examinadora de Ingenieros y Agrimensores (Junta
Examinadora), y el CIAPR.4 Crucialmente, el ente
colegiado sostuvo que la Junta Examinadora ⎯en su
estructura y composición actual⎯ carece del personal
recursos económicos y estructura administrativa
necesarios para el descargue de las funciones que le han
sido delegadas al CIAPR.5 Además, el CIAPR aludió a las
funciones de carácter público que le han sido delegadas
como parte de la reglamentación de la ingeniera y
agrimensura.
En primer lugar, esbozó que, en la esfera ética,
contrario a otros colegios profesionales, el CIAPR no se
2 Íd. 3 Apéndice del Certiorari, Contestación a la Demanda, pág. 43. 4 Íd. 5 Íd., pags. 43-44. AC-2021-0072 6
limita a referir casos éticos a la junta examinadora
correspondiente.6 Por el contrario, el CIAPR ostenta una
facultad disciplinaria propia, la cual ejerce mediante
su Tribunal Disciplinario y de Ética Profesional.7
En segundo lugar, el CIAPR expuso que su
participación en el proceso de educación continuada no
es la de un mero proveedor de cursos. Al contrario,
alegó que el gremio implementa y administra el programa
de educación continuada por delegación expresa de la
Junta Examinadora.8 Así, indicó que posee una
subdivisión interna, denominada Departamento de
Desarrollo Profesional y Educación Continuada, la cual
establece y administra esta función.9 Por ello, el
CIAPR concluyó que, ante las realidades económicas que
experimenta Puerto Rico, su función representa no solo
el medio menos oneroso para asegurar el interés
apremiante del estado, sino el medio real para ello.10
Posteriormente, el Estado ⎯representado por el
Departamento de Justicia en esa etapa⎯ compareció
mediante una Moción de Sentencia Sumaria. En esencia,
argumentó que el caso se encontraba listo para ser
adjudicado sumariamente, toda vez que la controversia se
6 Íd., pág. 47. 7 Íd. 8 Íd., pág. 48. 9 Íd. 10 Íd. AC-2021-0072 7
reducía a una mera cuestión de derecho.11
Consecuentemente, el Estado enumeró una serie de hechos
materiales, los cuales entendía se encontraban
incontrovertidos. A groso modo, el listado consiste en
las disposiciones pertinentes de la Ley del Colegio de
Ingenieros y Agrimensores de Puerto Rico, infra, que
establecen el requisito de colegiación compulsoria como
condición para el ejercicio lícito de la ingeniería y la
agrimensura.12
En su exposición del derecho, el Estado aludió
extensamente a nuestras opiniones en Rivera Schatz v.
ELA II, 191 DPR 791 (2014) y Rodríguez Casillas v.
Colegio de Técnicos y Mecánicos Automotrices de Puerto
Rico, 202 DPR 428 (2019). Así, razonó que no es
constitucionalmente permisible que a un ciudadano se le
imponga una colegiación compulsoria, en detrimento de su
derecho constitucional a la libertad de asociación,
salvo que se articule la existencia de un interés
apremiante y se pruebe que el Estado no tiene a su
alcance medidas menos onerosas para adelantar el interés
articulado.13 Consecuentemente, el Estado le solicitó al
11 Apéndice del Certiorari, Moción de Sentencia Sumaria, pág. 68. 12 Íd., págs. 68-69. 13 Íd., pág. 76. AC-2021-0072 8
foro primario que dictara sentencia sumaria y dispusiera
lo que en derecho proceda.14
Así las cosas, el CIAPR se opuso al petitorio del
Estado y consignó su postura contra la solicitud de
sentencia sumaria. En síntesis, el CIAPR aceptó que el
listado de hechos elaborados por el Estado, en efecto,
correspondía a unos hechos sobre los cuales no existía
controversia.15 No obstante, sostuvo que el referido
listado no era inclusivo de todos los hechos esenciales
y materiales necesarios para resolver la controversia.16
Así, procedió a detallar quince (15) hechos adicionales,
los cuales, a su entender, debían motivar la denegación
de la solicitud de sentencia sumaria.
Entre los hechos elaborados, el CIAPR destacó el
gasto económico que el ente destina para sus funciones
éticas, el cual ascendía a $530,342.00, para el año
fiscal 2017-2018.17 Similarmente, afirmó que el costo de
su función administradora del programa de educación
continuada ascendía a un costo de $378,136.00, para el
año fiscal 2017-2018.18 De otra parte, el CIAPR hizo
alusión a ciertas expresiones que emitiera la Junta
Examinadora en ocasión de considerarse el Proyecto de la
14 Íd., pág. 77. 15 Apéndice del Certiorari, Oposición a la “Moción de Sentencia Sumaria” del Co-Demandado Gobierno de Puerto Rico, pág. 86. 16 Íd. 17 Íd., pág. 89. 18 Íd. AC-2021-0072 9
Cámara 1789, allá para el 2019. En concreto, el
propósito del proyecto era eliminar la colegiación
compulsoria de los ingenieros y agrimensores.19 Según
adujo el CIAPR, la Junta Examinadora presentó una
ponencia ante la Cámara de Representantes en la cual
concluyó que no contaba con los recursos ni la
estructura organizacional para asumir las
responsabilidades ostentadas por el gremio.20
Consecuentemente, el CIAPR argumentó que nuestra
opinión en Rodriguez Casillas no representaba una
expresión genérica ni conceptual sobre la colegiación
compulsoria en Puerto Rico.21 Más bien, confirmó que la
doctrina sobre la libertad de asociación aplica a todas
las profesiones.22 Así, señaló que la postura del Estado
se reducía a sostener, sin más, que, al existir una
junta examinadora, en el caso de los ingenieros y
agrimensores, no procedía la colegiación compulsoria.23
A su entender, la postura del Estado descansó en un
análisis genérico y falto de contexto sobre la
controversia en particular.24
Tras varios trámites, el Tribunal de Primera
Instancia emitió una Sentencia mediante la cual decretó
19 Íd. 20 Íd., pags. 89-90. 21 Íd., pág. 92. 22 Íd. 23 Íd., pág. 93. 24 Íd. AC-2021-0072 10
la inconstitucionalidad del requisito de colegiación
compulsoria de los ingenieros y agrimensores. En
esencia, estimó que en este caso el CIAPR no había
establecido la existencia de un interés apremiante que
justifique la violación del derecho a la libertad de la
asociación de los apelados.25 A su entender, es a través
de la existencia de una junta examinadora que el “Estado
asegura a la ciudadanía en general que los profesionales
a quienes regula, cumplen con las competencias y
destrezas mínimas para su práctica profesional”.26
Por otra parte, el foro de instancia determinó que
el CIAPR tampoco había demostrado que la colegiación
compulsoria fuera la medida menos onerosa para alcanzar
los objetivos enunciados en la Ley del Colegio de
Ingenieros y Agrimensores de Puerto Rico, infra. Según
apuntó, el CIAPR había levantado como defensa afirmativa
la importancia de dilucidar sus funciones y lo que
implicaría trasferir las mismas a la Junta
Examinadora.27 En cuanto a esto, el foro primario indicó
que nuestra determinación en Rodríguez Casillas, supra,
no estuvo basada en una simple determinación sobre si la
junta examinadora en cuestión podía asumir los deberes
25 Apéndice del Certiorari, Sentencia del 17 de junio de 2020, pág. 63. 26 Íd. 27 Íd., pág. 64. AC-2021-0072 11
del gremio allá demandado.28 Así, señaló que en esa
decisión no hubo determinación alguna “relacionada a un
traspaso de funciones entre ambas entidades”.29 (Énfasis
suplido).
Por último, el foro primario aludió a las
alegaciones que el CIAPR había levantado respecto a las
dificultades fiscales y administrativas que enfrentaba
la Junta Examinadora. Respecto a ello, el tribunal
sentenciador concluyó que las funciones asignadas a la
Junta Examinadora son exclusivas e indelegables, por lo
cual el CIAPR no puede asumirlas.30 Por tanto, el foro
primario razonó que, igual como el CIAPR no podía asumir
atribuciones que no le fueron delegadas por la Asamblea
Legislativa, tampoco podía justificar una violación al
derecho a la libertad de la asociación de los apelados
bajo una premisa de incapacidad presupuestaria.31
Inconforme con este desenlace, el CIAPR acudió ante
el Tribunal de Apelaciones mediante recurso de
Apelación. En apretada síntesis, el CIAPR impugnó el
manejo de este pleito por el Tribunal de Primera
Instancia, en particular lo atinente a la decisión de
resolver el caso sumariamente.32 Además, el CIAPR
28Íd. 29Íd. 30 Íd., pág. 65. 31 Íd. 32 Apéndice del Certiorari, Recurso de Apelación ante el Tribunal de Apelaciones, pág. 8. AC-2021-0072 12
expresó que el foro primario incurrió en una aplicación
ciega y automática de lo resuelto en Rodríguez Casillas
en abstracción de las particularidades de la colegiación
compulsoria de los ingenieros y agrimensores.33
Tras varios tramites, el Tribunal de Apelaciones
confirmó al foro primario. De entrada, el foro
intermedio razonó que en este caso procedía que se
dictara sentencia por la vía sumaria.34 Lo anterior,
pues los hechos adicionales presentados por el CIAPR no
tuvieron el efecto de controvertir los hechos
presentados por el Estado, los cuales, el propio gremio
dio por incontrovertidos.35 Además, estimó que los
hechos elaborados por el CIAPR no eran indispensables
para poder resolver la controversia. A su entender, se
trataban de ejecutorias que el CIAPR desempeñaba, las
cuales la Junta Examinadora, por su situación fiscal,
presuntamente no podría asumir.36
Respecto al planteamiento sobre el medio menos
oneroso, el foro a quo procedió a comparar las
disposiciones estatutarias que rigen al CIAPR y la Junta
Examinadora. Al cabo de ello, el tribunal intermedio
concluyó que las funciones asignadas a la Junta
Examinadora aseguran los más altos estándares en las
33 Íd. 34 Apéndice del Certiorari, Sentencia del 28 de enero de 2021, pág. 353. 35 Íd. 36 Íd. AC-2021-0072 13
profesiones de ingeniera y agrimensura.37 Por otra
parte, el Tribunal de Apelaciones estimó que el CIAPR no
los convenció “de que la situación fiscal de la Junta
[fuese] razón suficiente para mediante la colegiación
obligatoria incidir en el derecho de libre asociación de
los ingenieros y agrimensores”.38
Así las cosas, el CIAPR acudió ante nos mediante un
recurso de Apelación. De esta manera, el apelante le
imputó al Tribunal de Apelaciones los errores
siguientes:
Erró el TA al resolver mediante Sentencia Sumaria la controversia sobre la constitucionalidad de la colegiación compulsoria de los agrimensores y los ingenieros, obviando hechos materiales adicionales presentados por el Colegio pertinentes a evaluar la viabilidad de considerar a la Junta Examinadora como una alternativa para regular la práctica de las profesiones de agrimensura e ingeniería menos onerosa a la libertad de asociación que la colegiación compulsoria, o el esquema legislativo establecido por las Leyes Número 319-1939 y 173- 1988. Erró el TA al reconocer que la Asamblea Legislativa tiene un interés apremiante en regular la profesión de la ingeniería y agrimensura, para luego resolver que la Junta Examinadora es un medio menos oneroso que la colegiación compulsoria de la Ley Núm. 319-1938 para alcanzarlo, sin haber examinado y ponderado la naturaleza, efectividad y viabilidad de la alternativa asumida mediante una vista en su fondo. Erró el TA al resolver los méritos del caso aún cuando los agrimensores demandantes carecen de legitimación activa para representar los intereses del grupo de ingenieros colegiados y la sentencia
37 Íd., pág. 355. 38 Íd., pág. 356. AC-2021-0072 14
declaratoria perjudica derechos e intereses de los ingenieros colegiados.39
Oportunamente, recibimos los alegatos del Estado y
los apelados. Los apelados, por su parte, reiteraron los
planteamientos esbozados previamente. A su vez, el
Estado expresó que “el caso de autos conlleva unas
características peculiares bajo las cuales podría
sostenerse la constitucionalidad del requisito de
colegiación compulsoria”.40 (Énfasis suplido). Así,
expone que la controversia podría ser distinguible al
esquema examinado en Rodríguez Casillas, pues en el caso
de autos la Asamblea Legislativa le asignó al CIAPR
ciertas facultades de carácter público que no le fueron
conferidas a la Junta Examinadora.41 Según indica el
Estado, nos corresponde resolver si la alegación de
incapacidad presupuestaria y administrativa de la Junta
Examinadora es un factor para considerar en el análisis
sobre una alegada violación a la libertad de
asociación.42
Posteriormente, autorizamos la comparecencia den
calidad de amicus curiae de la Asociación de Abogados de
Puerto Rico. Finalmente, el 21 de marzo de 2023,
Este señalamiento de error fue retirado posteriormente en 39
virtud de una Moción Informativa sobre Planteamientos en Apelación presentada por el CIAPR. 40 Alegato del Estado, pág. 2. 41 Íd., págs. 20-21. 42 Íd., pág. 28. AC-2021-0072 15
celebramos una vista argumentativa en la causa de
referencia.
Así las cosas, expuesto el marco procesal de este
recurso, procedo a exponer los fundamentos jurídicos
sobre los cuales fundamento mi posición.
II
A. Derecho a la asociación y la colegiación compulsoria
El derecho a la asociación surge expresamente de
nuestra Constitución. Allí se preceptúa que “[l]as
personas podrán asociarse y organizarse libremente para
cualquier fin lícito, salvo en organizaciones militares
o cuasi militares”.43 Ciertamente, la preeminencia de
este derecho en nuestra jurisdicción no se discute, pues
obedece a una intención de reconocer un derecho distinto
a aquel que surge de la Constitución federal.44 El
espíritu de esta disposición nos sugiere un deseo de
complementar y asegurar el disfrute de los más
fundamentales derechos que reconoce nuestra Carta Magna,
pues “[b]ien poco significarían las libertades de
conciencia, expresión y acción, si los individuos no
pudiesen asociarse para hacer posible su disfrute”.45
43Const. P.R., Art. II, Sec. 6. 44Rivera Schatz v. ELA II, 191 DPR 791, 810-11 (2014). 45 Escuela de Administración Pública de la Universidad de Puerto Rico, La nueva Constitución de Puerto Rico, Río Piedras, EDUPR, 1954, págs. 224–25. AC-2021-0072 16
A su vez, es evidente que influyeron en la
confección de esta disposición los postulados de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos de las
Naciones Unidas. En el contexto histórico que se creó
nuestra Constitución, la declaración aludida resultaba
complementaria “a la luz de las realidades políticas,
económicas y sociales” que entonces imperaban.46 En lo
pertinente, la Declaración Universal de los Derechos
Humanos reconoce que (1) toda persona tiene derecho a la
libertad de reunión y de asociación pacífica y (2) que
nadie puede ser obligado a pertenecer a una
asociación.47
En fiel apego a los valores que protege esta
garantía constitucional, desde hace décadas este Foro
reconoció que el derecho a la asociación supone
necesariamente el derecho a no asociarse.48 Al así
hacerlo, hemos sido enfáticos que nuestra discusión
respecto a este derecho constitucional se enmarcaba en
los confines de la Constitución de Puerto Rico, como
fundamento estatal adecuado e independiente.49
Ahora bien, en la historia de esta Curia no
habíamos tenido oportunidad para adentrarnos en esta
Íd., pág. 217. 46 47Art. 20, Declaración Universal de los Derechos Humanos, Organización de las Naciones Unidas. 48 Rivera Schatz v. ELA II, supra, págs. 811-12 (citando a
Colegio de Abogados v. Schneider, 112 DPR 540 (1982). 49 Íd., pág. 809 (Invocando la doctrina de Michigan v. Long,
463 US 1032 (1983)). AC-2021-0072 17
área de nuestro derecho constitucional hasta años
recientes, cuando emitimos nuestra Opinión en Rivera
Schatz v. ELA II, supra. Allí, nos expresamos sobre el
esquema de colegiación compulsoria que se le había
impuesto en nuestra jurisdicción a los abogados.
Amparados exclusivamente en nuestro poder inherente para
reglamentar la profesión legal, declaramos
inconstitucionales ciertas disposiciones de la Ley Núm.
109-2014, las cuales habían reestablecido la colegiación
compulsoria de los letrados.50
Fue nuestro criterio que la reimposición de la
colegiación compulsoria a los abogados representaba una
intromisión inconstitucional en la esfera delegada a
este Tribunal por nuestra Carta Magna.51 Además,
estimamos, que como Foro rector poseíamos las
herramientas necesarias para salvaguardar el buen
funcionamiento de la justicia en Puerto Rico.52 Al
evaluar la improcedencia del esquema de colegiación
compulsoria de la profesión legal, indicamos que “los
abogados son un grupo de profesionales sui géneris que,
contrario a otros grupos profesionales, están
fiscalizados por un ente permanente que los regula de
50 Íd., pág. 795. 51 Íd., pág. 821. 52 Íd. AC-2021-0072 18
manera independiente a cualquier grupo profesional o
colegio”.53 (Bastardillas en el original).
Ahora bien, como parte de nuestra exposición del
derecho, también nos expresamos sobre las imbricaciones
constitucionales del requerimiento de asociación a una
organización, como precondición para ejercer una
profesión.54 Ya en Colegio de Abogados v. ELA, 181 DPR
135, 137 (2011), mediante Resolución, habíamos
adelantado que “es la colegiación compulsoria de una
clase profesional la que crea una fricción inevitable
con la libertad de asociación de los afectados. Por
ello, esa limitación significativa de la libertad a no
asociarse es constitucional solamente si el Estado
demuestra un interés gubernamental apremiante que la
hace necesaria”.55 (Énfasis suplido). Así, en Rivera
Schatz v. ELA II, reconocimos que una medida que incida
sobre este derecho fundamental deberá representar no
solamente un interés apremiante del Estado, sino que
debe ser un medio menos oneroso para la consecución de
ese fin.56
Posteriormente, este Foro tuvo una segunda ocasión
para atender una controversia sobre un esquema de
colegiación compulsoria en Rodríguez Casillas v. Colegio
53 Íd., págs. 816-17. 54 Rivera Schatz v. ELA II, supra, pág. 809. 55 Colegio de Abogados v. ELA, 181 DPR 135, 137 (2011). 56 Rivera Schatz v. ELA II, supra, pág. 813. AC-2021-0072 19
de Técnicos y Mecánicos Automotrices de Puerto Rico, 202
DPR 428 (2019). Allí, resolvimos que nuestra discusión
en Rivera Schatz v. ELA II, supra, sobre el derecho a la
no asociación, era extensiva a otras profesiones.57
Acertadamente, afirmamos que concluir lo contrario
resultaría en un estado de derecho donde los demás
profesionales, frente al Estado, tienen menos derechos
que los abogados.58 Consecuentemente, reiteramos que
cualquier actuación estatal que interfiriera con el
ejercicio del derecho a la asociación debería
sobrepasar, para su validez, un escrutinio
constitucional estricto.59 Ello, presupone la existencia
de un interés apremiante que haga la actuación necesaria
y que el Estado no tenga a su alcance medidas menos
onerosas para lograr el interés articulado.60
Según concluimos, en el contexto particular de los
técnicos y mecánicos automotrices, aunque existía un
interés apremiante del Estado, la colegiación
compulsoria no era el medio menos oneroso.61 Así,
recurrimos a un análisis detallado de las disposiciones
que crearon la Junta Examinadora de Técnicos y Mecánicos
Automotrices y el Colegio de Técnicos y Mecánicos
57Rodríguez Casillas v. Colegio de Técnicos y Mecánicos Automotrices de Puerto Rico, 202 DPR 428, 451 (2019). 58 Íd. 59 Íd., pág. 449-450. 60 Íd., pág. 450. 61 Íd., pág. 452. AC-2021-0072 20
Automotrices de Puerto Rico. Al examinar las funciones
particulares de esa junta examinadora, encontramos que
se encontraba facultada para
ofrecer exámenes, expedir, suspender y revocar las licencias de técnico y mecánico automotriz, adoptar reglamentos para su implementación e investigar a los técnicos y mecánicos por violaciones a esta ley y los reglamentos expedidos por la Junta Examinadora. Así también, en virtud de su facultad para adoptar reglamentos, promulga reglas para asegurar la calidad de la educación continua obligatoria.62
A su vez, las funciones pertinentes del Colegio de
Técnicos y Mecánicos Automotrices de Puerto Rico eran
las de adoptar y velar porque se cumplan los cánones de
ética; recibir e investigar querellas, las cuales, de
encontrarse causa fundada, se remitirían a la Junta
Examinadora de Técnicos y Mecánicos Automotrices; y para
proteger a sus miembros en el ejercicio de su oficio y
socorrer aquellos que se retiren por inhabilidad física
o edad avanzada.63 Al comparar estas disposiciones,
estimamos que sería mediante el buen ejercicio de las
facultades delegadas a esa junta examinadora que se
lograrían mantener estándares altos en esa profesión.64
Merece resaltar, que el compañero Juez Asociado
señor Estrella Martínez emitió unas expresiones
concurrentes, que hoy resultan en extremo pertinentes.
62 Íd. 63 Íd., pág. 446. 64 Íd., pág. 452. AC-2021-0072 21
Según apuntaló, era “necesario enfatizar que el esquema
de colegiación compulsoria invalidado en este caso
particular no necesariamente corresponde a la realidad
de las profesiones restantes en Puerto Rico”.65 (Énfasis
en el original). Lo anterior, pues la regulación de las
diversas profesiones es un asunto que no puede tratarse
homogéneamente.66
Más recientemente, este Tribunal tuvo ocasión para
considerar una tercera impugnación a una medida de
colegiación compulsoria en Colegio de Médicos
Veterinarios de Puerto Rico v. Veterinario Express.67
Mediante nuestras respectivas Opiniones, tanto la Jueza
Presidenta Oronoz Rodríguez y yo, consignamos nuestras
posturas sobre la necesidad de que estas controversias
sean dilucidadas dentro de un marco de atención a las
particularidades de las distintas profesiones.
B. Viabilidad del medio menos oneroso
Sabido es que el escrutinio estricto es la vara al
amparo de la cual se miden los esquemas de colegiación
65 Íd., pág. 457. (Expresión concurrente, J. Estrella Martínez). 66 Íd. 67 Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico v. Veterinario Express, 2022 TSPR 113, 210 DPR ___ (2022). Véanse, (Opinión concurrente, J. Rivera García) (“[L]a evaluación de la constitucionalidad de un sistema de colegiación compulsoria debe adjudicarse caso a caso, acorde con las circunstancias particulares de cada profesión”); (Opinión disidente, J. Oronoz Rodríguez a la cual se unió el J. Estrella Martínez) (“Los casos que atienden la colegiación compulsoria de las distintas profesiones ameritan resolverse según sus circunstancias”). AC-2021-0072 22
compulsoria. Acorde con ello, la colegiación compulsoria
de una profesión u oficio solo puede prevalecer cuando
el proponente de esta haya logrado establecer dos (2)
elementos, a saber: (1) un interés apremiante del Estado
y (2) que la colegiación compulsoria constituya el medio
menos oneroso para adelantar el interés esbozado.68
Ahora bien, al examinar el escrutinio estricto que
hemos requerido en estos casos, encuentro una ausencia
de pautas respecto a lo que deben exhibir los medios
menos onerosos que se sostengan como alternativa a la
colegiación compulsoria. Ciertamente, no hemos
reconocido este elemento en el escrutinio estricto como
una mera formalidad. Siendo así, puesto que no nos hemos
expresado sobre este particular, precisaba aclarar lo
que implica, en términos prácticos, que exista o no un
medio menos oneroso a un esquema de colegiación
compulsoria. Con el fin de enriquecer la discusión al
respecto, recurro a otras controversias de índole
constitucional en las cuales este Foro o la Corte
Suprema federal, han tenido ocasión para expresarse
sobre el concepto del medio menos oneroso.
Para fines persuasivos, comenzamos examinando
ciertas expresiones que ha emitido la Corte Suprema
68 Véanse, Rodríguez Casillas v. Colegio de Técnicos y Mecánicos Automotrices de Puerto Rico, 202 DPR 428, 449-450 (2019); Rivera Schatz v. ELA II, 191 DPR 791, 813 (2014). AC-2021-0072 23
federal sobre este particular. En U.S. v Playboy
Entertainment Group, Inc., 529 US 802 (2000), en el
contexto de una restricción por contenido a la libertad
de expresión, el Máximo Foro federal determinó que el
estándar de revisión aplicable era el escrutinio
estricto.69 Así, expresó que uno de los elementos a
considerar era si el Estado contaba con una alternativa
menos restrictiva para cumplir su propósito.70 El
objetivo de este elemento es sencillo, si el gobierno
dispone de un medio menos restrictivo debe utilizarlo.71
Ahora bien, al considerar el medio menos oneroso
propuesto, la Corte Suprema Federal entendió pertinente
preguntarse si este sería efectivo.72 Así, de ofrecerse
una alternativa plausible y menos restrictiva, es la
obligación del Estado probar que esa alternativa sería
inefectiva en la consecución del interés adelantado.73
Más recientemente, en el contexto de la libertad
religiosa, la Corte Suprema federal nuevamente tuvo que
considerar los elementos del escrutinio estricto. Ante
una impugnación a un mandato federal para que las
empresas proveyesen a sus empleados coberturas de salud
que incluyeran ciertos métodos anticonceptivos, el
Máximo Foro federal entendió que era de aplicación el
69 Íd., pág. 814. 70 Íd., pág. 815. 71 Íd. 72 Íd., pág. 816. 73 Íd. AC-2021-0072 24
escrutinio estricto según concebido en el Religious
Freedom Restorarion Act.74 Así, surge la necesidad de
que la actuación impugnada constituya el medio menos
oneroso para adelantar el interés apremiante aducido.75
Resulta interesante que en su análisis la Corte
Suprema federal procedió a considerar las alternativas
al esquema legal examinado. Como parte de ello, se
consideró la posibilidad de que el Gobierno Federal
sufragara el costo de los medios anticonceptivos allí
objetados.76 Al ponderar esto, se concluyó que esa
alternativa en efecto sería menos restrictiva vis a vis
la libertad religiosa de los demandantes y que el Estado
no había demostrado que no fuera viable.77
Posteriormente, en respuesta a los planteamientos del
Estado, respecto al efecto presupuestario de dicha
alternativa propuesta, se despacharon los mismos al
enumerar que, si bien el costo pudiese ser un factor
importante en el análisis del medio menos oneroso, en
ese caso, el gobierno pudiese estar obligado a asumir
ciertos costos adicionales para acomodar las creencias
religiosas afectadas.78
74 Burwell v. Hobby Lobby Stores, Inc., 573 US 682, 726 (2014). 75 Íd. 76 Íd., pág. 728. 77 Íd. 78 Íd., pág. 730. Véase texto original, “[w]e do not doubt
that cost may be an important factor in the least-restrictive-means analysis, but both RFRA and its sister statute, RLUIPA, may in some AC-2021-0072 25
Ahora bien, este Foro tampoco ha sido ajeno a la
discusión de estos temas. Hace menos de diez (10) años,
en Trinidad Hernández v. ELA, 188 DPR 828 (2013),
evaluamos la procedencia de una reforma al Sistema de
Retiro, al amparo de la cláusula contra el menoscabo de
obligaciones contractuales de nuestra Constitución. En
ese caso, el escrutinio aplicable partía de la premisa
de que una modificación a una obligación pública solo
superaría el escollo constitucional si persigue un
interés importante en beneficio del bienestar general y
si esta es necesaria y razonable para adelantar ese
interés.79 Crucialmente, expresamos que “no se sostendrá
el menoscabo de una obligación contractual si la parte
demandante demuestra que existen alternativas menos
drásticas o severas que las que el legislador escogió
para lograr su objetivo”.80 (Énfasis suplido). No
obstante, los allí demandantes se habían limitado a
señalar ⎯ de forma generalizada⎯ que existían
alternativas menos onerosas, sin detallar cómo estas se
llevarían a cabo y asegurarían la solvencia del Sistema
de Retiro.81 Así, fue nuestro criterio que los
demandantes no demostraron “evidencia para convencer al
circumstances require the Government to expend additional funds to accommodate citizens' religious beliefs). (Énfasis suplido). 79 Íd., pág. 836. 80 Íd., pág. 837. 81 Íd., págs. 837-38. AC-2021-0072 26
tribunal en un juicio que estas alternativas son viables
y menos onerosas”.82 (Énfasis suplido).
C. Ley de la Junta Examinadora de Ingenieros, Arquitectos, Agrimensores y Arquitectos Paisajistas de Puerto Rico y sus reglamentos
El estatuto rector de las profesiones de la
ingeniería y la agrimensura en nuestra jurisdicción es
la Ley de la Junta Examinadora de Ingenieros,
Arquitectos, Agrimensores y Arquitectos Paisajistas de
Puerto Rico.83 Dispone esta ley, que toda persona que
ejerza u ofrezca ejercer las profesiones de ingeniero,
arquitecto, agrimensor o arquitecto paisajista deberá
presentar evidencia de que está autorizada a ejercer
dichas profesiones, que se encuentra inscrito en el
Registro de la Junta Examinadora y que es miembro activo
de los respectivos colegios profesionales.84 Según
consigna la ley, el interés de dicho requisito es
“proteger la vida, la salud y la propiedad, y para
fomentar el bienestar público en general”.85 (Énfasis
A tenor con este fin legislativo, el estatuto crea
la Junta Examinadora de Ingenieros y Agrimensores (Junta
Examinadora), la cual deberá estar adscrita al
82 Íd., pág. 838. 83 Ley Núm. 173 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, 20 LPRA sec. 711 et seq. 84 20 LPRA sec. 711. 85 Íd. AC-2021-0072 27
Departamento de Estado del Gobierno de Puerto Rico.86
Además, inviste a dicho ente con ciertas facultades
reguladoras. Entre estas, para
adoptar y promulgar cualesquiera reglas y reglamentos que estime necesarios para la implantación de esta Ley; para el cumplimiento de sus deberes bajo la misma; para establecer la forma y manera, para evaluar de manera uniforme la experiencia de los profesionales en entrenamiento que soliciten certificación por experiencia como ingenieros o agrimensores asociados, según sea el caso; para establecer aquellos requisitos de educación profesional continuada que estimen necesarios para la renovación de licencias o certificados profesionales; y para establecer los procedimientos para la tramitación de asuntos, siempre y cuando estas reglas y reglamentos no sean incompatibles con las Leyes vigentes y la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y las leyes y tratados aprobados por los Estados Unidos de América.87 (Énfasis suplido).
También, la Junta Examinadora tiene autoridad para
denegar, suspender, revocar o cancelar cualquier
licencia o certificación a un aspirante o titular de
esta.88 Entre los fundamentos que la ley reconoce para
este tipo de curso de acción se encuentran, entre otros:
(1) incurrir en fraude o engaño para lograr inscripción
en los registros de la Junta; (2) ser encontrado incurso
en violaciones a los Cañones de Ética Profesional del
Colegio de Ingenieros y Agrimensores de Puerto Rico o en
violaciones a las ley bajo la cual fue creada dicha
institución; (3) negligencia crasa, incompetencia o
incurrir en conducta reprochable en el ejercicio de la
86 20 LPRA sec. 711c. 87 20 LPRA sec. 711c-2. 88 20 LPRA sec. 711n. AC-2021-0072 28
profesión e (4) incurrir en fraude o engaño en el
ejercicio de su profesión o convicción por delito grave
o menos grave que implique depravación moral.89
De otra parte, la Junta Examinadora, a iniciativa
propia o mediante querella fundamentada, podrá formular
cargos contra cualquier ingeniero o agrimensor que
violente las disposiciones de su ley habilitadora o sus
reglamentos.90 Cabe resaltar, que el Artículo 36 de
dicha ley exige que la Junta Examinadora incorpore en su
reglamento, y haga cumplir cuando fuera llamado a ello,
los Cánones de Ética Profesional adoptados por el
Colegio de Ingenieros y Agrimensores de Puerto Rico.91
A tenor con la autoridad que se le ha conferido en
ley, la Junta Examinadora ha promulgado dos (2)
reglamentos. En primer lugar, encontramos el Reglamento
de la Junta Examinadora de Ingenieros y Agrimensores de
Puerto Rico.92 Este reglamento incluye disposiciones
detalladas respecto a la administración de exámenes de
revalida,93 la concesión y renovación de licencias y
certificados,94 y el procedimiento para celebrar vistas
públicas o administrativas.95
89Íd. 9020 LPRA sec. 711q. 91 20 LPRA sec. 711z. 92 Reglamento de la Junta Examinadora de Ingenieros y
Agrimensores de Puerto Rico, Reglamento Núm. 7749 del Departamento de Estado, 23 de septiembre de 2009. 93 Art. IV, Procedimiento de Examen, pág. 12. 94 Art. V, Otorgamiento de Certificados, Licencias y
Certificación de Experiencia, pág. 19. 95 Art. VIII, Procedimientos, pág. 30. AC-2021-0072 29
En la esfera ética, el Artículo VI de este
reglamento recalca la obligación que tiene la Junta
Examinadora de adoptar los Cánones de Ética Profesional
aprobados por el Colegio de Ingenieros y Agrimensores de
Puerto Rico.96 Más aún, la disposición expone que
[e]n el caso de querellas por violaciones éticas radicadas ante la Junta por ciudadanos particulares o por agencias del Gobierno, la Junta las referirá prontamente al Colegio de Ingenieros y Agrimensores de Puerto Rico para ser vistas en primera instancia por el Tribunal Disciplinario y de Ética Profesional de dicho Colegio, en deferencia a las prerrogativas para la evaluación de la conducta ética de sus miembros que le otorga al Colegio la Ley 319 del 15 de mayo de 1938, según enmendada.97 (Énfasis suplido).
Por otro lado, la Junta Examinadora también
promulgó el Reglamento de Educación Continuada de los
Ingenieros y Agrimensores.98 El mismo busca “establecer
guías y normas” para regular el ofrecimiento de
educación continuada en las profesiones de ingeniería y
agrimensura, “con el fin de mantener al día los
conocimientos y destrezas necesarias para que los
profesionales ofrezcan un servicio de excelencia que
beneficie a toda la comunidad”.99 En virtud de la
autoridad que posee la Junta Examinadora, “se requiere
la participación o presentación en actividades
cualificadas, a todo profesional incluido en este
96 Art. VI, Código de Ética, pág. 30. 97 Íd. 98 Reglamento de Educación Continuada de los Ingenieros y Agrimensores, Reglamento Núm. 6575 del Departamento de Estado, 28 de enero de 2003. 99 Art. I, Disposiciones Generales, pág. 1. AC-2021-0072 30
Reglamento como condición para renovar licencias o
certificados”.100
Es así como el referido Reglamento establece que
“la Junta tiene la autoridad final para cualificar las
actividades. Sin embargo, delega en el Colegio la
evaluación, asignación y acreditación de cualquier
actividad”.101 (Énfasis suplido). Acto seguido, la Junta
Examinadora detalla las funciones que se le han delegado
al Colegio de Ingenieros y Agrimensoras de Puerto Rico.
Estas son las siguientes:
(A) Establecer y administrar el Registro de sus Profesionales para asegurar y facilitar el cumplimiento de los requisitos de Educación Continua y Desarrollo Profesional establecidos en este Reglamento.
(B) Crear y administrar un Sistema de Evaluación de Proveedores Certificados de Educación Continua para sus respectivas profesiones. Los criterios para la evaluación de proveedores deben tener la aprobación de la Junta. La Junta, en coordinación con el Colegio de Ingenieros y Agrimensores, mantendrá un Registro de los proveedores certificados.
(C) Establecer departamentos de Desarrollo Profesional y Educación Continua capaces de dar seguimiento y facilitar el cumplimiento de este Reglamento.
(D) Informar a la Junta sobre cumplimiento del profesional en términos de horas de contacto en Educación Continua.102
100 Art. IV, Requisitos, pág. 3. 101 Art. V, Acreditación y Autoridad Final, pág. 7. 102 Art. VI, Funciones del Colegio, págs. 7-8. AC-2021-0072 31
D. Ley del Colegio de Ingenieros y Agrimensores de Puerto Rico
El Colegio de Ingenieros y Agrimensores de Puerto
Rico (CIAPR) tiene su origen en la aprobación de su ley
constitutiva por nuestra Asamblea Legislativa en el año
1938.103 En virtud de dicho mandato, se constituyó a los
profesionales con derecho a ejercer las profesiones de
ingeniería y agrimensura en una entidad jurídica, de
naturaleza cuasi pública.104 De esta manera, se revistió
al CIAPR con las facultades que nuestro ordenamiento
suele reconocerle a las personas jurídicas.105
Ahora bien, destacamos dos (2) facultades muy
particulares que la ley le reconoce al CIAPR. En primer
lugar, el gremio tiene autoridad “[p]ara adoptar o
implantar los cánones de ética profesional que regirán
la conducta profesional de los ingenieros y agrimensores
los cuales serán incorporados en el Reglamento de la
Junta Examinadora de Ingenieros y Agrimensores de Puerto
Rico”.106 (Énfasis suplido). Lo anterior, en sintonía con
las disposiciones que rigen la Junta Examinadora.
De otra parte, el CIAPR ostenta ciertas facultades
disciplinarias autóctonas. Así, queda capacitado “[p]ara
recibir e investigar las quejas que se formulen respecto
a la conducta de los miembros en ejercicio de la
Véase, Ley Núm. 319 de 15 de mayo de 1938, según 103
enmendada, 20 LPRA sec. 731 et seq. 104 20 LPRA sec. 731. 105 20 LPRA sec. 732. 106 Íd. AC-2021-0072 32
profesión, teniendo la oportunidad de remitirlas a la
Junta de Gobierno para que actúe”.107 En virtud de este
poder, el CIAPR, luego de celebrado el procedimiento
correspondiente, podrá decretar las sanciones
pertinentes, lo que incluye la suspensión de un
colegiado.108
En los casos que conlleven la suspensión de un
colegiado, el CIAPR deberá instituir el correspondiente
proceso de cancelación o suspensión de la licencia ante
la Junta Examinadora. Según expresa la propia ley, la
consecuencia de una suspensión decretada por el CIAPR es
que el colegiado “no podrá practicar la profesión
durante el periodo que dure la suspensión”.109 (Énfasis
suplido). No obstante, huelga aclarar, que estas
facultades no limitan o alteran en forma alguna la
autoridad de la Junta Examinadora para iniciar por su
propia cuenta un procedimiento disciplinario.110
Finalmente, la Sección 3 establece el requisito de
la colegiación compulsoria en las profesiones de la
ingeniería y la agrimensura. A esos efectos, ninguna
persona, que no sea colegiado, podrá ejercer estas
profesiones en Puerto Rico.111 Por ende, para mantener su
estatus de colegiado, un ingeniero o agrimensor deberá
107 Íd. 108 Íd. 109 Íd. 110 Íd. 111 20 LPRA sec. 733. AC-2021-0072 33
pagar la cuota que el CIAPR disponga.112 La consecuencia
de un impago es su suspensión como colegiado.113
E. Sentencia Sumaria
Es harto conocido que nuestro ordenamiento procesal
civil reconoce el uso y valor del mecanismo de la
sentencia sumaria como vehículo para asegurar la
solución justa, rápida y económica de un caso.114 Tal
herramienta posibilita la pronta resolución de una
controversia cuando no se requiera la celebración de un
juicio en su fondo. Ahora bien, para que proceda este
mecanismo es necesario que de los documentos no
controvertidos surja que no hay un controversia real y
sustancial sobre los hechos del caso.115 Puesto de otra
manera, que solo resta aplicar el derecho.116 Según hemos
expresado, un hecho material “es aquel que puede afectar
el resultado de la reclamación de acuerdo al derecho
sustantivo aplicable”.117 Para que exista una
controversia sobre los hechos, esta debe ser real, es
decir, cualquier duda es insuficiente para derrotar una
moción de sentencia sumaria.118
20 LPRA sec. 739. 112
20 LPRA sec. 740. 113 114 Véanse, Meléndez González v. M. Cuebas, 193 DPR 100
(2015); SLG Zapata-Rivera v. J.F. Montalvo, 189 DPR 414 (2013); Ramos Pérez v. Univisión, 178 DPR 200 (2010). 115 Ramos Pérez v. Univisión, supra, pág. 214. 116 Íd. 117 Meléndez González v. M. Cuebas, supra, pág. 110; Ramos
Pérez v. Univisión, supra, pág. 213. 118 Ramos Pérez v. Univisión, supra, págs. 213-14. AC-2021-0072 34
Por su parte, la Regla 36 de Procedimiento Civil,119
la cual estatuye el mecanismo de la moción de sentencia
sumaria, exige ciertos requisitos de forma para la
moción que se inste y su respectiva oposición. Así, la
parte que sostenga que “la inexistencia de una
controversia sustancial de hechos esenciales y
pertinentes” debe presentar una moción que se funde en
declaraciones juradas u otra evidencia admisible.120
Además, tanto la moción como su oposición deben
presentar
una relación concisa, organizada y en párrafos enumerados de todos los hechos esenciales y pertinentes sobre los cuales no hay controversia sustancial, con indicación de los párrafos o las páginas de las declaraciones juradas u otra prueba admisible en evidencia donde se establecen estos hechos, así como de cualquier otro documento admisible en evidencia que se encuentre en el expediente del tribunal.121
Finalmente, si el cúmulo de la evidencia anejada
demuestra que en efecto no hay controversia sustancial
en cuanto algún hecho esencial y pertinente, el tribunal
deberá dictar sentencia sumaria si procede como cuestión
de derecho.122 Por ende, el tribunal no deberá dictar
sentencia sumaria: (1) existan hechos esenciales
controvertidos; (2) haya alegaciones afirmativas en la
demanda que no han sido refutadas; (3) surja una
controversia real sobre algún hecho esencial o material
119 32 LPRA Ap. V, R. 36.1. 120 Íd. 121 32 LPRA Ap. V, R. 36.3. 122 Íd. AC-2021-0072 35
de los propios documentos que acompañan la moción, o (4)
no procede como cuestión de derecho.123
III
Según intima el CIAPR en su primer señalamiento de
error, los foros recurridos erraron al aplicar a estos
hechos el mecanismo de la sentencia sumaria, pese a sus
alegaciones de que aquí existían hechos adicionales y
materiales que no fueron considerados por los tribunales
inferiores. De este modo, la controversia se reduce a si
el foro primario y el foro intermedio erraron al
entender que no existían hechos adicionales y materiales
que evitaran que este caso pudiese ser resuelto por la
vía sumaria.
Bien entendido, el CIAPR no controvirtió el
petitorio de sentencia sumaria del Estado y, por ende,
no puso al foro primario en condición de rechazar ese
curso decisorio para el caso. Ciertamente, no es
necesario que el tribunal sentenciador considere todos
los hechos que las partes le planteen en una moción de
sentencia sumaria y su correspondiente oposición. Lo que
no es menos cierto, es que un tribunal nunca puede hacer
caso omiso a un factor pertinente a la controversia al
123 Reyes Sánchez v. Eaton Electrical, 189 DPR 586, 595. (2013). AC-2021-0072 36
momento de adjudicar. Esto, precisamente, fue lo que
aquí ocurrió.
Como hemos adelantado, el elemento esencial en esta
controversia surge del segundo señalamiento de error que
planteó el CIAPR. Esto es, que en su determinación los
tribunales recurridos rehusaron considerar, como
elemento pertinente, la viabilidad del medio menos
oneroso aducido como alternativa a la colegiación
compulsoria. Luego de ponderar este aspecto, coincido
plenamente con el CIAPR.
Nuestra doctrina en el ámbito de la colegiación
compulsoria consigna su fricción inevitable con el
derecho constitucional a la asociación. A tales efectos,
un esquema de colegiación compulsoria, que sea impugnado
al amparo de esta disposición garante, deberá superar un
escrutinio estricto. Tal escrutinio, recabamos, exige
dos elementos: (1) la presencia de un interés apremiante
del Estado y (2) la existencia de un medio menos oneroso
para adelantar el interés aducido. En este caso, no
existe controversia de que el interés apremiante existe
y ha sido articulado según exige el escrutinio.
Partiendo de ello, resta auscultar el segundo aspecto
del escrutinio.
La postura del CIAPR en este tema ha sido
consistente. Desde un inicio, su posición es que la AC-2021-0072 37
Junta Examinadora no posee los recursos para asumir las
funciones independientes que el esquema legislativo le
ha conferido al gremio. Es decir, sostienen que su
naturaleza no es la de un ente que meramente complementa
y auxilia a la Junta Examinadora.
Por el contrario, su argumento esencial es que el
requisito de colegiación compulsoria sostiene, a su vez,
un esquema regulatorio que precisa de la participación
de tanto el CIAPR y la Junta Examinadora. Bajo este
supuesto, la eliminación del requisito de la colegiación
compulsoria, sin considerar la idoneidad de la Junta
Examinadora para asumir lo actualmente efectuado por el
CIAPR, pondría en riesgo el interés apremiante que tiene
el Estado. Nuevamente, coincido.
Examinado el expediente, encuentro varios factores
que me mueven a coincidir con la postura antes descrita.
De entrada, resultan altamente ilustradoras ciertas
expresiones emitidas por la propia Junta Examinadora en
cuanto a este tema. Como indicara el CIAPR en su
oposición a sentencia sumaria, la Junta Examinadora
expuso, ante la Cámara de Representantes, que no se
encuentra habilitada presupuestaria y
organizacionalmente para asumir las funciones separadas
que ostenta el CIAPR. AC-2021-0072 38
En lo pertinente, el Proyecto de la Cámara 1789
había propuesto la eliminación del requisito de
colegiación compulsoria y la eliminación de aquellas
funciones independientes que el CIAPR ostentaba respecto
al esquema reglamentario de la ingeniería y
agrimensura.124 La Junta Examinadora compareció en
oposición a dicha medida propuesta y expresó que “[l]as
enmiendas propuestas le quitan facultades al CIAPR y las
asigna a la Junta Examinadora de Ingenieros y
Agrimensores de Puerto Rico, sin tomar en consideración
las consecuencias que puedan afectar al país y a la
ciudadanía”.125 (Énfasis suplido).
Respecto a las facultades disciplinarias que
ostenta, esbozó que “lo único que hace la Junta
Examinadora […] al recibir querellas de la ciudadanía,
de la Oficina del Contralor o de otros colegiados por
violaciones a los Cánones de Ética Profesional es
referirlas al CIAPR […] por no tener jurisdicción ni la
organización para investigarlas y procesarlas”.126
(Énfasis suplido). En su opinión, la Junta Examinadora
no cuenta “con los recursos humanos y económicos ni con
la estructura organizacional para asumir la
124 Véase, P. de la C. 1789, 18va Asamblea Legislativa, 4ta Sesión Ordinaria. 125 Apéndice del Certiorari, Ponencia de la Junta Examinadora
de Ingenieros y Agrimensores de Puerto Rico (JEIAPR) sobre el Proyecto P. de la C. 1789, para Eliminación de Colegiación Compulsoria a Ingenieros y Agrimensores, pág. 210. 126 Íd., págs. 210-11. AC-2021-0072 39
responsabilidad de poner en ejecución los Cánones de
ética Profesional, recibir, investigar y procesar las
querellas relacionadas”.127 (Énfasis suplido).
A su vez, la Junta Examinadora estimó que la
eliminación de las funciones delegadas al CIAPR serían
contrarias a las determinaciones tomadas por la propia
Junta y el Departamento de Estado.128 Lo anterior pues,
nuevamente, adujo que no contaba con recursos o
estructura para asumir las funciones delegadas en esa
área. En sus palabras, “nuestra Junta Examinadora no
cuenta con los recursos para establecer una organización
eficiente como la existente y que fue creada por
delegación de la JEIAPR”.129 (Énfasis suplido).
Por otra parte, un análisis sosegado de las
disposiciones que rigen a estas profesiones nos convence
que estamos ante una situación que presenta
cuestionamientos válidos sobre las alternativas
propuestas al sistema vigente. No era correcto que los
foros inferiores hicieran caso omiso a estos
planteamientos. Con gran sentido de responsabilidad, no
podíamos soslayar la idoneidad de esta ocasión para
impartirle mayor claridad al escrutinio que han de
emplear los tribunales en estos casos.
127 Íd., pág. 212. 128 Íd. 129 Íd., pág. 213. AC-2021-0072 40
La determinación que un tribunal pueda tomar en
estos casos requiere de la consideración de factores
adicionales a los que fueron examinados en este pleito.
Sin duda, los tribunales no nos debemos limitar a una
consideración abstracta de las alternativas propuestas.
Cuando se impugne una colegiación compulsoria es
necesario considerar detenidamente la prueba sobre las
facultades de las entidades que regulan una profesión.
Resolver lo contrario no abre en forma alguna la
puerta para que los foros judiciales nos inmiscuyamos
indebidamente en la esfera delegada a otro poder
constitucional. No obstante, el Poder Judicial ⎯ garante
y máximo intérprete de nuestra Carta Magna⎯ viene
llamado a adjudicar con rectitud y conciencia. Para
ello, debemos encontrarnos en una posición informada
previo a disponer. No sería posible hacer lo propio sin
considerar toda la prueba pertinente.
Ante una impugnación a un requisito de colegiación
compulsoria, los tribunales debemos exigir, como ha sido
la regla, que el proponente de la colegiación
compulsoria supere el escrutinio estricto. Ahora bien,
para determinar que existe un medio menos oneroso,
sostengo que los tribunales deben considerar la
viabilidad de las alternativas propuestas. AC-2021-0072 41
Requerir lo anterior no revierte, como sugieren
algunos de mis compañeros de estrado, el peso de la
prueba en estos pleitos. Más bien, añade una
continuación lógica al flujo procesal. Es decir, el
demandante plantea la inconstitucionalidad de la medida
y la existencia concreta de un medio menos oneroso. El
demandado contesta y sostiene que el medio menos oneroso
es el existente, pues el propuesto no es viable. Ante
eso, habiendo el proponente descargado su deber
probatorio, restaría que el demandante replique si así
lo entiende propio. Posterior a ello, el Tribunal
vendría llamado a resolver.
Al así hacerlo, soy del parecer que el foro
primario debería considerar una gama de factores, los
cuales, desde luego, deberían contextualizarse dentro de
la idiosincrasia de cada profesión y su esquema
regulatorio. Al considerar la prueba, el tribunal
deberá prestar atención a elementos tales como: (1)
factores presupuestarios, (2) la delegación de
facultades por mandato estatuario o reglamentario, (3)
la disponibilidad de suficiente capital humano, entre
otros. Todo esto, y más, debe formar parte del análisis
sobre la viabilidad del medio menos oneroso.
Es solo a través del análisis de todo posible
factor que incida sobre la viabilidad del método AC-2021-0072 42
propuesto como el menos oneroso, no solo aquellos de
naturaleza meramente presupuestaria, que el tribunal
estará en posición de efectuar el escrutinio estricto de
forma más cabal. De esta forma, se garantiza que el
Estado descargue su responsabilidad de demostrar que el
esquema legislativo vigente es el menos oneroso y se
evita la aplicación autómata del análisis del escrutinio
estricto sin consideración ulterior a la viabilidad del
mecanismo alterno.
IV
Lamentablemente, no pudimos obtener una mayoría
para con el análisis propuesto. Seguiré apostando en
ocasiones futuras hacia la posibilidad de que este
Tribunal pueda adoptar, mayoritariamente, el análisis
que exige la evaluación de estos casos.
Creo firmemente que un dictamen judicial bien
fundamentado es uno de los cimientos de un sistema
judicial garante y, sobre todo, responsable. Todos los
días los tribunales quedamos confrontados con casos que
pueden ser complejos y requerir el balance de intereses,
muchas veces en extremos opuestos.
Frecuentemente, estas controversias entrañan
asuntos que van a los más profundo del ser humano, su
conciencia. No obstante, en una sociedad como la
nuestra, los tribunales venimos llamados a ejercer una AC-2021-0072 43
delicada función a fin de que podamos reconciliar los
derechos fundamentales del individuo con el interés de
una sociedad ordenada y en la cual existan salvaguardas
para la protección pública.
En esa faena, es de particular importancia que
reafirmemos nuestro deber cuando los casos ante nos
presentan controversias cuyo significado se extrapola
más allá de los meros hechos. En este caso, lo justo era
resolver la aplicabilidad de la metodología propuesta.
No siendo ese el resultado, procede sostener el esquema
vigente, dentro del cual existe un requisito de
agrimensores.
Edgardo Rivera García Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Fredy I. Reyes Sorto, Gerardo Cerra Ortiz, Luis S. Berríos Montes, Luis Sousa Gallardo, Antonio Sanes Rosario, Edgardo Camacho García, José T. Santiago Díaz y Daniel Gómez Marrero
v. AC-2021-0072
Estado Libre Asociado de Puerto Rico, por conducto de su Secretaria de Justicia, Honorable Wanda Vázquez Garced
Apelado
Colegio de Ingenieros y Agrimensores de Puerto Rico, por Conducto de su presidente, Ing. Pablo Vázquez Ruiz
Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor COLÓN PÉREZ.
El requisito de colegiación compulsoria que se exige en
nuestro País, como condición para ejercer determinadas
profesiones, es una medida de protección social. El mismo, a
todas luces, puede co-habitar en nuestro ordenamiento jurídico
con el derecho constitucional a la libre asociación. Como se
explicará mas adelante, uno no cancela al otro.
Así las cosas, al no existir en este Tribunal los votos
que exige la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico para sentenciar lo contrario, estamos conformes con el
curso de acción seguido por esta Curia en el día de hoy. Art.
V, Sec. 4, Const. ELA, LPRA, Tomo 1, ed. 2016, pág. 427.
Veamos. AC-2021-0072 2
I.
Los hechos medulares que dan margen al presente litigio
no están en controversia. Allá para el 16 de julio de 2019,
el Sr. Fredy Reyes Sorto, y otros, presentaron ante el
Tribunal de Primera Instancia una Demanda de sentencia
declaratoria en contra del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico (en adelante, “ELA”) y del Colegio de Ingenieros y
Agrimensores de Puerto Rico (en adelante, “Colegio de
Ingenieros y Agrimensores”). En ésta, a grandes rasgos,
arguyeron que la Ley Núm. 319-1938, infra, la cual creó el
referido colegio y exige la colegiación compulsoria de los
ingenieros y agrimensores como condición para poder ejercer
dicha profesión en nuestra jurisdicción, era
inconstitucional. En específico, argumentaron que la
obligación de pertenecer al Colegio de Ingenieros y
Agrimensores impuesta por el estatuto de referencia
violentaba su derecho a la libre asociación. En virtud de
ello, solicitaron que se decretara la inconstitucionalidad
del requisito de colegiación compulsoria dispuesto en la Ley
Núm. 319-1938, infra.
En respuesta, el Colegio de Ingenieros y Agrimensores
argumentó que, dado el interés del Estado en asegurar la
seguridad, salud, propiedad y bienestar general de la
ciudadanía, el ELA había adoptado un esquema regulatorio para
las profesiones en cuestión, el cual estaba basado en la AC-2021-0072 3
creación de una Junta Examinadora y el referido colegio. En
esa línea, dicha entidad adujo que las funciones que realiza
-- en las áreas de protección social, ética y educación
continua -- son de suma importancia para la regulación y
sostenimiento de la profesión, las cuales, a su modo de ver,
no podrían ser asumidas por la Junta Examinadora de Ingenieros
y Agrimensores. Por último, indicó que, el declarar
inconstitucional la colegiación compulsoria de los ingenieros
y agrimensores, tendría como resultado la desreglamentación
de estas profesiones, en claro perjuicio del interés público.
Por su parte, el ELA -- realizando, a nuestro juicio,
una interpretación errónea y automatizada de lo resuelto por
este Tribunal en Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, 202
DPR 428 (2019) -- presentó ante el foro primario una solicitud
de sentencia sumaria. En ésta, y a la luz de lo resuelto por
esta Curia en el precitado caso, se allanó a lo solicitado
por el señor Reyes Sorto.1
Enterado de lo anterior, el Colegio de Ingenieros y
Agrimensores presentó, ante el Tribunal de Primera Instancia,
su oposición a la mencionada solicitud de sentencia sumaria.
En ésta, incluyó una relación de hechos materiales
incontrovertidos. Ello, con la intensión de demostrar, tal
como lo requiere la normativa constitucional que
1 En específico, señaló que este Tribunal en Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, había declarado la inconstitucionalidad del requisito de colegiación compulsoria de los técnicos y mecánicos automotrices, por lo que igual razonamiento debía aplicarse a la colegiación de los ingenieros y agrimensores. AC-2021-0072 4
adecuadamente regula estos asuntos,2 que la Junta Examinadora
de Ingenieros y Agrimensores no era -- como argumentaba el
señor Reyes Sorto -- el medio menos oneroso para la regulación
y protección de la profesión.
Evaluados los argumentos de las partes, y tras varios
incidentes procesales no necesarios pormenorizar aquí, entre
los cuales había una solicitud del Colegio de Ingenieros y
Agrimensores para que se le permitiera descubrir prueba en el
presente caso, el Tribunal de Primera Instancia dictó
sentencia sumaria. Al así hacerlo, -- y por considerar que la
Junta Examinadora de Ingenieros y Agrimensores era la
alternativa menos onerosa en el ejercicio de regular a éstos
y éstas profesionales -- declaró inconstitucional el
requisito de colegiación compulsoria para ejercer las
profesiones de la ingeniería y la agrimensura en nuestra
jurisdicción.
Inconforme con el proceder del foro primario, el Colegio
de Ingenieros y Agrimensores acudió al Tribunal de
Apelaciones mediante recurso de apelación. En síntesis,
argumentó que el Tribunal de Primera Instancia había errado
2 Nuestra jurisprudencia ha sentenciado que cuando se establece una clasificación sospechosa o se afecta algún derecho fundamental en alguna legislación debemos aplicar el escrutinio estricto. López v. E.L.A., 165 DPR 280 (2005); Berberena v. Echegoyen, 128 DPR 644 (1991); Zachry International v. Tribunal Superior, 104 DPR 267 (1975). Al amparo de este escrutinio, la clasificación revisada se presumirá inconstitucional, por lo cual será el Estado el llamado a defenderla; para sostener la clasificación, el Estado tendrá que demostrar la existencia de un interés apremiante que la justifique, y, aun cuando se demuestre la existencia de un interés de carácter apremiante, el Estado debe demostrar que el medio utilizado para promoverlo es el menos oneroso. Domínguez Castro et al. v. E.L.A. I, 178 DPR 1, 73–74 (2010); Pérez, Román v. Proc. Esp. Rel. de Fam., 148 DPR 201, 213 (1999); San Miguel Lorenzana v. E.L.A., infra, pág. 425. AC-2021-0072 5
al no tomar en consideración los hechos materiales
incontrovertidos presentados en la oposición a la sentencia
sumaria, al no dar paso a un descubrimiento de prueba, y al
concluir que la Junta Examinadora de Ingenieros y
Agrimensores era el medio menos oneroso para alcanzar el
interés apremiante del Estado de regular la profesión de la
ingeniería y la agrimensura en nuestro País.
Oportunamente, tanto el señor Reyes Sorto, como el ELA,
comparecieron ante el foro apelativo intermedio. En sus
respectivos alegatos, esbozaron argumentos similares a los
expresados ante el foro primario.
Así las cosas, examinados los alegatos de las partes, el
Tribunal de Apelaciones notificó una Sentencia mediante la
cual confirmó la determinación del Tribunal de Primera
Instancia. Esto, por entender, al igual que el foro primario,
que la Junta Examinadora de Ingenieros y Agrimensores ejercía
las funciones necesarias para asegurar los estándares
adecuados para las profesiones en cuestión, convirtiéndose
así en la alternativa menos onerosa a la que llama el
ordenamiento constitucional al momento de disponer de casos
como éste.
El Colegio de Ingenieros y Agrimensores solicitó la
reconsideración del anterior dictamen. Sin embargo, dicha
solicitud fue denegada por el foro apelativo intermedio.
Insatisfecho, el referido colegio acudió ante nos
mediante recurso de Apelación. En esencia, nos señala que el
Tribunal de Apelaciones erró al sostener el dictamen sumario AC-2021-0072 6
emitido por el foro primario, que declaró inconstitucional el
requisito de colegiación compulsoria para poder ejercer las
profesiones de ingeniería y agrimensura en nuestra
jurisdicción. A su modo de ver, y al no efectuarse un
descubrimiento de prueba, el foro primario carecía de los
elementos necesarios para determinar si la Junta Examinadora
de Ingeniería y Agrimensura, vis a vis la colegiación
compulsoria de los profesionales que forman parte de estos
gremios era, o no, el medio menos oneroso para regular estas
profesiones.
Así las cosas, el pasado 21 de marzo de 2023 este
Tribunal celebró una vista oral en este caso. En ésta -- el
señor Reyes Sorto, el Colegio de Ingenieros y Agrimensores,
y el ELA -- pudieron aclarar, abundar y ratificar sus posturas
sobre los asuntos aquí expuestos.
Trabada así la controversia, con el beneficio de la
comparecencia de todas las partes con interés en el litigio,
y luego de la celebración de una vista oral, este Tribunal,
por quedar igualmente dividido, revocó las sentencias
emitidas por los foros a quo. En consecuencia, sostuvo la
constitucionalidad del requisito de colegiación compulsoria
para poder ejercer las profesiones de la ingeniería y
agrimensura en nuestra jurisdicción, según dispuesto en la
Ley Núm. 319-1938, infra. Como ya adelantamos, estamos
conformes con dicho proceder. Explicamos el porqué.
II.
A. AC-2021-0072 7
Como es sabido, el Artículo II, Sección 4, de la
Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico
consagra el derecho fundamental del Pueblo a la libertad de
expresión y a reunirse de forma pacífica. Art. II, Sec. 4,
Const. ELA, LPRA, Tomo 1, ed. 2016, pág. 290. El Artículo
II, Sección 6, por su parte, incorpora el derecho a que “[l]as
personas p[uedan] asociarse y organizarse libremente para
cualquier fin lícito, salvo en organizaciones militares o
cuasi militares”. Íd. pág. 299. Ambos derechos -- el de
expresión y el de asociación -- son fundamentales para la
consecución y el ejercicio de la libertad de conciencia,
necesaria en toda democracia. U.P.R. v. Laborde Torres Y Otros
I, 180 DPR 253, 286 (2010); P.R.T.C. v. Unión Indep. Emp.
Telefónicos, 131 DPR 171, 186 (1992); Rodríguez v. Srio. de
Instrucción, 109 DPR 251, 255 (1979).
Ahora bien, no empece a que en nuestra Carta Magna están
expresamente consagrados el derecho a la libertad de
expresión y a la libre asociación -- del cual se deriva la
vertiente negativa, es decir, el derecho a no asociarse --,
en múltiples ocasiones hemos sentenciado que tales derechos
no son absolutos. P.N.P. v. De Castro Font II, 172 DPR 883,
893-894 (2007); P.A.C. v. E.L.A. I, 150 DPR 359, 372 (2000);
Democratic Party v. Tribunal Electoral, 107 DPR 1, 25 (1978).
Por tanto, en aquellos escenarios en los cuales se alegue una
violación a alguno de estos derechos, “[l]os tribunales
debe[rán] ..., sopesar el alcance de la restricción a la libre
expresión y asociación y la importancia del interés AC-2021-0072 8
gubernamental que anima la restricción, a la luz de la amenaza
que la conducta impedida representa para tal interés del
Estado”. Rodríguez v. Srio. de Instrucción, supra, págs. 255-
256. Lo anterior, pues, “los derechos individuales tienen que
entenderse dentro del cuadro general de la sociedad con
arreglo a las limitaciones inherentes a la vida en común”. 4
Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto
Rico, 2576 (1961). Véase, S.I.U. de P.R. v. Otis Elevator
Co., 105 DPR 832, 842–843 (1977); Pérez v. Autoridad Fuentes
Fluviales, 87 DPR 118, 123-124 (1963).
B.
Así pues, al hablar del alcance de nuestros derechos,
debemos recordar también aquella norma firmemente establecida
en nuestro ordenamiento jurídico que postula que las leyes,
reglas y reglamentos se presumen constitucionales hasta tanto
un tribunal declare lo contrario. Aut. Puertos PR v. Total
Petroleum et al., 2022 TSPR 89, 210 DPR __ (2022); Brau,
Linares v. ELA et als., 190 DPR 315, 337 (2014). Véase, Senado
de PR v. ELA, 203 DPR 62, 83 (2019). De ser necesario, y para
realizar la anterior tarea, -- entiéndase evaluar la
constitucionalidad de una ley, regla o reglamento --, en
nuestra jurisdicción se han desarrollado dos tipos de
escrutinios judiciales: el escrutinio racional y el
escrutinio estricto. Berberena v. Echegoyen, 128 DPR 864,
878-879 (1991); De Paz Lisk v. Aponte Roque, 124 DPR 472,
486-87 (1989); P.I.P. v. C.E.E., 120 DPR 580, 626 (1988).
Véase, Garib Bazaín v. Hosp. Aux. Mutuo et al., 204 DPR 601, AC-2021-0072 9
690 (2020)(Opinión disidente emitida por el Juez Asociado
Colón Pérez).
El escrutinio racional, también conocido como
“escrutinio tradicional” o “escrutinio mínimo”, se utiliza
cuando la acción estatal objetada no establece
clasificaciones sospechosas o no afecta derechos
fundamentales. San Miguel Lorenzana v. E.L.A., 134 DPR 405,
426 (1993); Berberena v. Echegoyen, supra, págs. 878-880.
Véase, López v. E.L.A., 165 DPR 280, 298-299 (2005). En esos
casos, la ley se presumirá constitucional si se establece un
nexo racional entre el propósito que quiere alcanzar el Estado
con el estatuto y la clasificación establecida; siempre que
exista una situación que razonablemente justifique la
clasificación. San Miguel Lorenzana v. E.L.A., supra, pág.
426; Berberena v. Echegoyen, supra, págs. 879-880; Vélez v.
Srio. de Justicia, 115 DPR 533, 537-538 (1984). Véase, Garib
Bazain v. Hosp. Aux. Mutuo et al., supra, pág. 690 (Opinión
disidente emitida por el Juez Asociado Colón Pérez).
Por otro lado, el escrutinio estricto se utiliza cuando
el tribunal determina que -- al legislar o reglamentar -- se
estableció una clasificación sospechosa o que la
clasificación efectuada afecta algún derecho fundamental.
López v. E.L.A., supra; Berberena v. Echegoyen, supra; Zachry
International v. Tribunal Superior, 104 DPR 267 (1975).
Véase, Garib Bazain v. Hosp. Aux. Mutuo et al., supra, pág.
690 (Opinión disidente emitida por el Juez Asociado Colón
Pérez). En específico, en esos escenarios hemos dispuesto AC-2021-0072 10
que: (1) la clasificación revisada se presumirá
inconstitucional, por lo cual será el Estado el llamado a
defenderla; (2) para sostener la clasificación, el Estado
tendrá que demostrar la existencia de un interés apremiante
que la justifique, y (3) aun cuando se demuestre la existencia
de un interés de carácter apremiante, el Estado debe demostrar
que el medio utilizado para promoverlo es el menos oneroso.
Domínguez Castro et al. v. E.L.A. I, 178 DPR 1, 73–74 (2010);
Pérez, Román v. Proc. Esp. Rel. de Fam., 148 DPR 201, 213
(1999); San Miguel Lorenzana v. E.L.A., supra, pág. 425. Es,
precisamente, este último escrutinio el que es de aplicación
al caso de marras.
C.
Dicho ello, es menester mencionar aquí que “toda
comunidad políticamente organizada tiene lo que hemos llamado
el poder público del estado o ‘police power’ para salvaguardar
la seguridad, la salud y el bienestar de sus habitantes”.
(Citas omitidas y cita depurada). Domínguez Castro v. E.L.A.,
supra, pág. 36. En el ejercicio de ese poder, la Asamblea
Legislativa tiene la facultad de regular y controlar la
práctica de las profesiones, -- salvo la jurídica --, a fin
de proteger la salud y el bienestar público, así como evitar
el fraude y la incompetencia. Rodríguez Casillas et al. v.
Colegio, 202 DPR 428, 439–440 (2019); Accurate Sols. v.
Heritage Environmental, 193 DPR 423, 434 (2015); Matos v.
Junta Examinadora, 165 DPR 741, 755 (2005). AC-2021-0072 11
Al respecto, este Tribunal ha establecido que dichas
regulaciones no privan a los ciudadanos de sus profesiones.
San Miguel Lorenzana v. E.L.A., supra, pág. 413; Asoc. Drs.
Med. Cui. Salud v. Morales, 132 DPR 567, 586 (1993) Román v.
Trib. Exam. de Médicos, 116 DPR 71, 77 (1985). En particular,
hemos sentenciado que las profesiones y oficios se regulan
por razones del eminente interés público del que están
revestidas. Íd.
Recordemos que las agrupaciones profesionales y el
ejercicio de este poder por parte del estado no es una
creación moderna, en específico:
[l]os colegios profesionales, como quizás también pueda decirse de las universidades, son criaturas de la Edad Media. Nacen en la Europa del Siglo XI como una derivación de lo que fueron los gremios artesanales y las logias masónicas.
En los diferentes oficios de entonces, se agrupaban aquellos que trabajaban o ejecutaban algún tipo de destreza particular, ya fuera en la construcción, en la orfebrería, la herrería, el comercio, las bellas artes y otros tipos de oficios, todos ellos orientados a la defensa de sus intereses particulares, como también procurando preservar la calidad y ejecución de los servicios prestados[,] así como las diferentes etapas de desarrollo y perfeccionamiento de las destrezas de sus integrantes.
En un principio, la regularización del oficio dependía estrictamente del gremio mismo; es decir, el Estado no jugaba propiamente un rol en el proceso de regularización del gremio o colegio. La especialización de las profesiones a partir del siglo XIX, sin embargo, diversificará grandemente el número de agrupaciones profesionales, ya llamadas colegios profesionales, la normativa legal para su registro, la regularización de las normas bajo las cuales funcionarán, la manera en que competirán entre sí y los códigos o exigencias internas a base de los cuales los miembros de un colegio o gremio profesional deberán conducirse en el ejercicio de tal profesión u oficio. Alejandro AC-2021-0072 12
Torres Rivera, “La pertinencia histórica del Colegio de Abogados y Abogadas de Puerto Rico”, 16 de abril de 2016.3 Son, pues, los colegios profesionales,
entidades de carácter y finalidad social a las que se atribuyen la ordenación del ejercicio de las profesiones, la representación exclusiva de la mismas y la defensa de los intereses profesionales de los colegiados. Son, en efecto, los colegios profesionales una organización social bastante peculiar, puesto que se encuentran en un lugar incierto respecto a su ubicación en el tan manido binomio Estado/sociedad civil: se trata de entidades configuradas por el Estado, de integración casi siempre obligatoria para el ejercicio de una profesión, y a las que se otorgan poderes públicos para el ejercicio de sus competencias pero son, al mismo tiempo, organizaciones que hacen valer los intereses de los miembros de una determinada profesión, intereses en su mayor parte de índole claramente privada. J. Sánchez Saudinós, Los colegios profesionales en el ordenamiento constitucional, Madrid, Boletín Oficial del Estado y Centro de Estudios Constitucionales, 1996, pág. 275.
Ahora bien, según expresamos en Rodríguez Casillas et
al. v. Colegio, supra, pág. 474 (Opinión disidente emitida
por el Juez Asociado Colón Pérez),
[e]stas instituciones no solo han defendido, y defienden, los intereses de los gremios que agrupan, sino también los de la ciudadanía en general.
Por otra parte, los referidos colegios profesionales cumplen con la importante función de educar, tanto a la sociedad como a sus miembros, sobre los asuntos que atañen a su profesión. De igual forma, se aseguran de que quienes forman parte de su gremio mantengan sus conocimientos actualizados y cumplan con los requerimientos éticos que les rigen, protegiendo así a la ciudadanía de ser víctimas de prácticas ilegales o
3 Esto, según nos expresa el Lcdo. Alejandro Torres Rivera, Presidente del Colegio de Abogados y Abogadas de Puerto Rico durante los años 2016 al 2018, escritor de asuntos laborales, políticos e históricos. Véase, El Post Antillano, https://elpostantillano.net/index.php?option=com_content &view=article&id=17360:alejandro-torres-rivera-sp1702223524&catid=310:h istoria&Itemid= 1020 (última visita, 28 de marzo de 2023). AC-2021-0072 13
un desempeño incompetente por parte de los profesionales a los que estas instituciones regulan.
En esa dirección, [mencionábamos] que “[e]l establecimiento de [colegios profesionales] no tiene por objeto principal la satisfacción de los intereses profesionales, ni aún los colectivos de la profesión, sino la del interés público que pueda suponer el ejercicio de determinada profesión”. J. Gálvez Montes, La organización de las profesiones tituladas, Madrid, Consejo de Estado y Boletín Nacional de Estado, 2002, pág. 50. Esto responde a que, aunque la exigencia de una titulación funciona como garantía de que solo ejerzan una profesión aquellos que hayan acreditado tener los conocimientos necesarios, existen ciertas profesiones en las cuales -- por sus características particulares -- no basta dicha garantía para proteger el interés público. Íd.
D.
En ese contexto, entiéndase, en la búsqueda de proteger
adecuadamente el interés público, la Asamblea Legislativa de
Puerto Rico aprobó, y el Primer Ejecutivo firmó, la Ley del
Colegio de Ingenieros y Agrimensores de Puerto Rico, Ley Núm.
319 de 15 de mayo de 1938, según enmendada, (20 LPRA sec. 731
et seq.). Dicha disposición legal regula todo lo relacionado
al ejercicio de la ingeniería y la agrimensura en nuestro
País.
En lo pertinente a las controversias que nos ocupan, la
Sección 3 del mencionado cuerpo de ley establece que
“[c]elebrada la primera Asamblea General del Colegio, ninguna
persona que no sea colegiado, podrá ejercer la profesión de
ingeniero o agrimensor en el Estado Libre Asociado de Puerto
Rico”. 20 LPRA sec. 733. Por su parte, la Sección 4 dispone
que “[s]erán colegiados del Colegio todos los ingenieros [y
las ingenieras] y [los] agrimensores [y las agrimensoras] que AC-2021-0072 14
estén admitidos a ejercer la profesión de ingeniería y
agrimensura en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico y
cumplan los deberes que esta Ley les señala, así como los
reglamentos que ponga en vigor el Colegio y los Cánones de
Ética”. 20 LPRA sec. 734.
Sobre el alcance de sus deberes y facultades, -- unos
íntimamente relacionados a los principios de protección
social --, debemos señalar que el Colegio de Ingenieros y
Agrimensores tiene la obligación de:
b) [s]alvaguardar y proteger los derechos de sus miembros en todo lo que se refiere al ejercicio de su profesión;
c) [c]olaborar con la Asamblea Legislativa y las Agendas de Gobierno en lo relativo a la reglamentación del ejercicio de la ingeniería y de la agrimensura;
[...]
e) [a]sesorar al Estado en asuntos de su competencia;
f) [p]romulgar y poner en vigor Cánones de Ética Profesional;
g) [p]romover el progreso de la cultura, la ciencia y la tecnología, especialmente en lo relativo a la ingeniería, a la agrimensura y a las artes e industrias auxiliares;
l) [p]romover normas de excelencia en la práctica de las profesiones y en la utilización de medios justos y razonables para la determinación del cobro de honorarios profesionales;
m) [c]olaborar con las instituciones universitarias y tecnológicas del país hacia el adelanto de la educación superior mediante programas de asistencia económica a estudiantes meritorios y por otros medios; AC-2021-0072 15
n) [v]elar por el bienestar de sus miembros y sus deudos mediante el establecimiento de un sistema de beneficios por muerte, incapacidad, retiro y montepío;
q) [a]doptar un medio rápido, eficaz, justo y razonable para la ventilación de querellas radicadas contra sus miembros;
r) [p]ropulsar medidas y gestiones encaminadas a evitar la práctica ilegal de nuestras profesiones e interponer las acciones administrativas o judiciales que correspondan. Artículo 3, Reglamento del Colegio de Ingenieros y Agrimensores de Puerto Rico, Reglamento CIAPR-R-001, 7 de agosto de 2021.
Como se puede apreciar, son muchas las funciones que el
Colegio de Ingenieros y Agrimensores realiza, particularmente
en las áreas de protección social, ética y educación continua.
Las mismas son de suma importancia para la regulación y
sostenimiento de las profesiones de ingeniería y agrimensura
en nuestro País.
Es, pues, a la luz de la normativa antes expuesta que
procedemos a disponer de las controversias ante nuestra
consideración.
III.
Como mencionamos anteriormente, en el presente caso, el
Colegio de Ingenieros y Agrimensores, en esencia, sostiene
que los foros a quo erraron al declarar la
inconstitucionalidad del requisito de colegiación compulsoria
como condición para ejercer las profesiones de ingeniería y
la agrimensura en nuestra jurisdicción. Le asiste la razón.
Y es que, el Juez que suscribe -- quien realiza un
acercamiento sustantivo, en vez de procesal, a los asuntos AC-2021-0072 16
ante nuestra consideración -- no alberga duda alguna que los
requisitos de colegiación compulsoria para practicar
determinada profesión en el País pueden cohabitar
armoniosamente en nuestro ordenamiento jurídico con el
derecho a la libre asociación. Uno no cancela al otro.
En ese sentido, -- al igual que muchos tratadistas del
tema --, vemos el requisito de colegiación compulsoria para
ejercer determinada profesión como una medida de protección
social; lo que, a todas luces, constituye el interés
apremiante al que se refiere la doctrina constitucional antes
expuesta. Y, en lo que respecta a este caso, se trata también
de la alternativa menos onerosa para adelantar el referido
interés.
Para llegar a la anterior conclusión, basta con señalar
que ninguna de las partes que participaron en la argumentación
oral de este caso, -- entiéndase el señor Reyes Sorto, el
Colegio de Ingenieros y Agrimensores y el ELA, representando
por el Procurador General -- pudo establecer, o demostrarle
a este Tribunal, que la Junta Examinadora de Ingenieros y
Agrimensores es, al menos, un ente funcional. Ese ente,
precisamente, era el que las partes que se oponían a la
colegiación compulsoria de los profesionales de la ingeniería
y la agrimensura identificaban como la alternativa menos
onerosa para atender los asuntos ante nuestra consideración.
A contrario sensu, lo que si queda demostrado en el
presente litigio, -- según se desprende del expediente ante
nuestra consideración y de la vista oral celebrada --, es AC-2021-0072 17
que el Colegio de Ingenieros y Agrimensores es, y ha sido, el
ente encargado de, entre otras cosas, adoptar los reglamentos
y cánones de ética profesional que rigen la conducta de los
ingenieros y agrimensores de la isla, proteger los derechos
de sus miembros en todo lo que se refiere al ejercicio de sus
profesiones, colaborar con la Asamblea Legislativa y las
agencias del gobierno en proyectos de interés para la
profesión y el País, promover la excelencia en la práctica de
las profesiones y de establecer los programas de educación
continua necesarios para que sus miembros provean servicios
de la más alta calidad a los ciudadanos de nuestro País. Cabe
señalar que dichas tareas, el Colegio de Ingenieros y
Agrimensores las ha desempeñado con excelencia.4
Es, pues, el Colegio de Ingenieros y Agrimensores el
ente que, -- en nuestra jurisdicción --, verdaderamente
ejerce las funciones necesarias para asegurar los estándares
como éste. De la anterior, no albergamos duda alguna.
Se cometieron los errores aquí señalados. El requisito
de colegiación compulsoria exigido a los ingenieros y
agrimensores para poder practicar su profesión en nuestra
jurisdicción es uno constitucionalmente válido.
VI.
4 Inclusive, no se demostró aquí que la Junta Examinadora de Ingenieros y Agrimensores esté realizando dichas tareas. AC-2021-0072 18
que exige la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto
curso de acción seguido por esta Curia en el día de hoy.
Véase, al respecto, P.I.P. v. E.L.A., 109 DPR 685 (1980).
Ángel Colón Pérez Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Fredy I. Reyes Sorto, Gerardo Cerra Ortiz, Luis S. Berríos Montes, Luis Sousa Gallardo, Antonio Sanes Rosario, Edgardo Camacho García, José T. Santiago Díaz, Daniel Gómez Marrero
Estado Libre Asociado de Puerto Rico, por conducto de su Secretaria de Justicia, Honorable Wanda Vázquez Garced
Colegio de Ingenieros y Agrimensores de Puerto Rico, por conducto de su presidente, Ing. Pablo Vázquez Ruiz
Opinión disidente emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES, a la que se unieron la Jueza Asociada señora PABÓN CHARNECO y los Jueces Asociados señor KOLTHOFF CARABALLO y señor FELIBERTI CINTRÓN.
Desafortunadamente, hoy los ingenieros y agrimensores
tienen menos derechos que otros profesionales, porque esta
Curia, al estar igualmente dividida, no llegó a un
consenso sobre la inconstitucionalidad de la colegiación
compulsoria de este gremio. Como consecuencia de esa
división, se revoca una determinación de AC-2021-0072 2
inconstitucionalidad, que demuestra apego total a la norma
que establecimos en Rodríguez Casillas et al. v. Colegio,
infra, y Rivera Schatz v. ELA II C. Abo. PR II, infra. En
esas Opiniones pautamos de forma clara que la colegiación
compulsoria limita el derecho fundamental a la libertad de
asociación de los grupos profesionales. Por eso,
únicamente podemos validar estos requisitos de afiliación
obligatoria a un Colegio si el Estado demuestra: (1) que
tiene un interés apremiante, y (2) no tiene a su alcance
otro medio menos intrusivo al derecho de la persona
afectada, para adelantar el interés articulado.
En este caso únicamente nos correspondía evaluar si
era imprescindible obligar a los ingenieros y agrimensores
a pertenecer a un colegio como condición para ejercer su
profesión. Es decir, la controversia se circunscribía a
evaluar la validez del factor compulsorio de la membresía
a esa entidad y no la subsistencia del colegio o de las
facultades que la Asamblea Legislativa le delegó.
Lamentablemente, algunos miembros de esta Curia (so
pretexto de delimitar lo que constituye un medio menos
intrusivo), proponen que adoptemos un nuevo escrutinio -a
mi juicio más laxo- para atender estas controversias. Bajo
esa teoría, no bastaría con demostrar que existe un medio
menos intrusivo para adelantar el interés apremiante del
Estado, sino que sería necesario pasar prueba sobre la
viabilidad y efectividad de las alternativas. Discrepo de
este raciocinio dado que abre paso a que se evalúen AC-2021-0072 3
argumentos impertinentes y especulativos. Peor aún, bajo
esa metodología —aunque se afirme lo contrario—
indirectamente se revertiría el peso de la prueba y se le
facilitaría al Estado la vulneración de derechos
fundamentales.
Lo cierto es que en el caso de autos, pese a que el
Estado tenía un interés apremiante en regular la profesión
de la ingeniería y la agrimensura, no se demostró que la
colegiación compulsoria fuera el medio menos intrusivo
para adelantar ese interés. Ante ese escenario, procedía
declarar la inconstitucionalidad de la colegiación
compulsoria de los ingenieros y agrimensores, sin más.
El 16 de julio de 2019, un grupo compuesto por ocho
agrimensores licenciados (Fredy I. Reyes Sorto, Gerardo
Cerra Ortiz, Luis S. Berríos Montes, Luis Sousa Gallardo,
Antonio Sanes Rosario, Edgardo Camacho García, José T.
Santiago Díaz y Daniel Gómez Marrero) presentaron una
demanda contra el Gobierno de Puerto Rico y contra el
Colegio de Ingenieros y Agrimensores de Puerto Rico
(Colegio). Alegaron que el requisito de colegiación
compulsoria lesionaba su derecho a la libertad de
asociación.
Por su parte, el Colegio en su contestación a la
demanda sostuvo la constitucionalidad del requisito de
colegiación compulsoria. Aseveró que este requisito
responde al interés apremiante del Estado de salvaguardar AC-2021-0072 4
que la ciudadanía reciba servicios de la más alta calidad y
competencia, en protección de la salud, la propiedad y
seguridad del pueblo. Por esta razón, añadió que la
Asamblea Legislativa le concedió un rol importante en la
regulación y reglamentación de la profesión. Afirmó que
este rol, según el esquema regulatorio actual, es
compartido con el Estado, representado por la Junta
Examinadora de Ingenieros y Agrimensores (Junta), y
requiere de la coexistencia entre la Junta y el Colegio. En
esta coexistencia, indicó que le fue delegada la función
pública de fiscalizar el comportamiento ético de los
ingenieros y agrimensores. Función que, a diferencia de
otros colegios, no se limita a referir casos a la junta
examinadora, pues este cuenta con un Tribunal Disciplinario
y de Ética Profesional. También señaló que la Junta
Examinadora le delegó la implementación y administración
del programa de educación continua.
Por último, el Colegio enunció que el Estado no posee
los recursos económicos, el personal y la estructura
administrativa necesaria para descargar efectivamente las
funciones de carácter público que realiza, que son
sufragadas exclusivamente con las cuotas y con sus demás
ingresos. Así, aseveró que la colegiación compulsoria
constituye el medio menos oneroso y real que tiene el
Gobierno para alcanzar su interés apremiante.
Mientras tanto, el Estado compareció por medio de una
moción de sentencia sumaria y solicitó que se declarara AC-2021-0072 5
inconstitucional el requisito de colegiación compulsoria al
amparo de las Opiniones que emitimos en Rivera Schatz v.
ELA II, infra y Rodríguez Casillas v. Colegio, infra.
Ultimó que el caso se encontraba listo para ser adjudicado
sumariamente ya que la controversia era una estricta
cuestión de derecho. Concluyó que, según la Constitución de
Puerto Rico, no es permisible que a un ciudadano se le
imponga una colegiación compulsoria, en menoscabo de su
derecho fundamental a la libertad de asociación, salvo que
se articule la existencia de un interés apremiante y se
pruebe que el Estado no tiene a su alcance medidas menos
intrusivas para adelantar el interés articulado.
En contestación, el Colegio se opuso a la solicitud de
sentencia sumaria bajo el fundamento de que habían hechos
materiales en controversia. Esencialmente, planteó que la
Junta no podía ser considerada como un medio menos oneroso
para regular la profesión, porque no tenía la capacidad de
asumir las funciones que el Colegio realiza de manera
efectiva.
El Tribunal de Primera Instancia acogió la solicitud
de sentencia sumaria del Estado y declaró la
inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria de los
ingenieros y agrimensores. Determinó que el Colegio no
logró establecer un interés apremiante que justificara la
violación del derecho a la libertad de asociación. A su
vez, razonó que no se demostró que la colegiación
compulsoria era la alternativa menos intrusiva para AC-2021-0072 6
alcanzar los objetivos del Estado y enfatizó que la
incapacidad presupuestaria no puede constituir una
justificación para vulnerar un derecho fundamental.
Finalmente concluyó que existían alternativas menos
intrusivas de regular la profesión, entre ellas, la
colegiación voluntaria.
Inconforme, el Colegio apeló ante el foro intermedio y
alegó que el Tribunal de Primera Instancia erró al omitir
los hechos incontrovertidos adicionales que le fueron
propuestos. En consecuencia, solicitó devolver el caso al
foro primario para la continuación de un proceso ordinario
en el que se le permitiera pasar prueba sobre la
viabilidad concreta y real de las alternativas señaladas
como menos onerosas.
Por su parte, en su alegato ante el Tribunal de
Apelaciones, el Estado sostuvo su posición respecto a la
inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria.
Luego de evaluar las posturas de las partes, el
Tribunal de Apelaciones confirmó la inconstitucionalidad
de la colegiación compulsoria de los ingenieros y
agrimensores. Concluyó que la Junta Examinadora tiene la
facultad estatutaria de realizar las funciones necesarias
para asegurar los más altos estándares en la profesión,
sin la necesidad de violar el derecho constitucional a la
libre asociación de los demandantes-apelados.
Nuevamente inconforme, el Colegio recurrió ante este
Tribunal. En esencia, reiteró que los foros inferiores AC-2021-0072 7
erraron al no evaluar la viabilidad y efectividad del
mecanismo que se propuso como menos oneroso para regular
la profesión.
Por su parte, los demandantes-apelados afirmaron que
obligarlos a asociarse con quien no desean, so pena de ser
hallados incursos en un delito grave, no puede ser
condición válida para ejercer su profesión. Indicaron que
el interés del Estado en reglamentar las profesiones de
ingeniería y agrimensura se puede adelantar por medio de
la Junta Examinadora; no con la colegiación forzosa que
atenta contra su derecho fundamental a la libertad de
Posteriormente, el Estado en su alegato ante este
Tribunal —contrario a su posición ante los foros
inferiores— alegó que la colegiación compulsoria podría
superar el crisol constitucional. Particularmente, adujo
que se debía tomar en consideración la viabilidad y
efectividad de que la Junta asumiera las funciones del
Colegio.
Finalmente, el pasado 21 de marzo de 2023 este
Tribunal celebró una vista oral en la cual las partes
pudieron abundar sobre sus respectivas posiciones sobre la
controversia.
A. Libertad de Asociación
Como parte de su poder de razón de Estado, la
Asamblea Legislativa tiene la facultad de regular y AC-2021-0072 8
controlar la práctica de las profesiones, con excepción de
la abogacía. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, 202 DPR
428, 440 (2019); Accurate Sols. v. Heritage Environmental,
193 DPR 423, 434 (2015); Matos v. Junta Examinadora, 165
DPR 741, 755 (2005). Hemos expresado que el “[e]stado
puede establecer unos requisitos de conocimientos mínimos,
capacidad, destreza, entereza moral o cualquier otro que
esté racionalmente relacionado con el objetivo de
garantizar que los examinados posean la competencia para
practicar la profesión en forma adecuada”. Marcano v.
Departamento Estado, 163 DPR 778, 786 (2005). Sin embargo,
al ejercer esta función, no puede coartar el derecho de
las personas a asociarse o no asociarse, a menos que no
exista una medida menos instrusiva al derecho de los
individuos afectados. Rodríguez Casillas et al. v.
Colegio, supra, pág. 433.
No cabe duda de que el esquema de colegiación
compulsoria viola el derecho a la libre asociación. Íd.,
pág. 448. En la Constitución de Puerto Rico, a diferencia
de la Constitución federal, este derecho se recoge de
manera expresa. Art. II, Sec. 6, Const. PR, LPRA, Tomo 1,
ed. 2016, pág. 299. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio,
supra, pág. 449; Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, 191
DPR 791, 811-812. Por lo tanto, no es necesario dilucidar
la aplicabilidad de la doctrina federal para resolver la
controversia ante nuestra consideración. Rodríguez
Casillas et al. v. Colegio, supra, pág. 455. AC-2021-0072 9
A su vez, hemos establecido que las controversias que
versen sobre el derecho fundamental a la libertad de
asociación deben ser analizadas bajo el escrutinio
estricto. Íd. pág. 449. El escrutinio estricto constituye
el estándar de evaluación más riguroso. San Miguel
Lorenzana v. ELA, 134 DPR 405, 425 (1993). Este criterio se
utiliza generalmente cuando el Estado interfiere con
derechos fundamentales o algún estatuto establece una
clasificación sospechosa. Rodríguez Rodríguez v. ELA, 130
DPR 562, 582-83 (1992); R. Serrano Geyls, Derecho
Constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, San Juan,
Ed. C. Abo. P.R., 1988, Vol. II, pág. 1198.
Así, indicamos que,
cuando con su proceder el Estado menoscaba un derecho fundamental este tiene que articular la existencia de un interés apremiante que justifique la necesidad de su actuación. Además, tal como hemos reconocido con otros derechos fundamentales, será necesario que el Estado demuestre que no tenía a su alcance medidas menos onerosas que la legislada para lograr el interés articulado. Solo de esa manera se protege adecuadamente un derecho tan fundamental como el de la libertad de asociación. Además, y conforme al historial que hemos discutido, respetamos la preeminencia que los constituyentes quisieron impartir a este derecho al reconocerlo explícitamente en nuestro documento constitucional. (Énfasis suplido). Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra, págs. 813-814.
En esa línea, en mi Opinión de conformidad en el antes
citado caso, expresé que
para sostener una asociación compulsoria el Estado tendrá que ofrecer razones de peso, es decir apremiantes, y deberá demostrar que la AC-2021-0072 10
legislación está diseñada estrechamente para alcanzar esos intereses, o sea que no hay otra manera de lograr los objetivos de la legislación impugnada que no sea la asociación forzada. Íd. pág. 824. (Opinión de conformidad, Martínez Torres, Juez Asociado).
Aclarado el estándar que debe sobrepasar el Estado
para sostener la validez de una medida que está en
conflicto con el derecho a la libertad de asociación,
procedo a examinar el esquema regulatorio de las
profesiones de la ingeniería y la agrimensura para
demostrar por qué procedía declarar inconstitucional la
colegiación obligatoria de este gremio.
B. Colegio de Ingenieros y Agrimensores de Puerto Rico
Mediante la Ley Núm. 319 de 15 de mayo de 1938,
conocida como la Ley del Colegio de Ingenieros y
Agrimensores de Puerto Rico, según enmendada, 20 LPRA
secs. 731-744 (Ley Núm. 319), se creó el Colegio de
Ingenieros y Agrimensores. En el estatuto se dispuso que
la colegiación de este grupo de profesionales sería
compulsoria. De este modo, se estableció que “ninguna
persona que no sea colegiado, podrá ejercer la profesión
de ingeniero o agrimensor en el Estado Libre Asociado de
Puerto Rico”. Sec. 3 de la Ley Núm. 319, 20 LPRA sec. 733.
Al Colegio se le delegaron las facultades siguientes:
(a) subsistir a perpetuidad bajo ese nombre; (b) demandar
y ser demandado como persona jurídica; (c) poseer y usar
un sello; (d) adquirir derechos y bienes muebles o
inmuebles; (e) nombrar sus Directores y Funcionarios u AC-2021-0072 11
Oficiales; (f) adoptar y enmendar su reglamento; (g)
adoptar o implantar los cánones de ética profesional de
los ingenieros y agrimensores que serán incorporados en el
Reglamento de la Junta Examinadora; (h) recibir e
investigar quejas respecto a la conducta de los miembros
en el ejercicio de la profesión; (i) crear sistemas de
protección o beneficios para aquellos profesionales que se
retiren por inhabilidad física o edad avanzada y a los
herederos o a los beneficiarios de los que fallezcan; (j)
ejercitar las facultades incidentales que fueren
necesarias o convenientes; (k) recibir e investigar
quejas respecto al ejercicio ilegal de las profesiones y
en caso de existir evidencia contra personas no
colegiadas, proceder ante las autoridades competentes
relativas al ejercicio de las profesiones; (l) crear
programas de servicio a la comunidad; (m) determinar la
forma, composición y carácter representativo de sus
asambleas, y (n) establecer capítulos estudiantiles en
centros de enseñanza. Sec. 2 de la Ley Núm. 319, 20 LPRA
sec. 732.
C. Junta Examinadora de Ingenieros Arquitectos,
Agrimensores y Arquitectos Paisajistas de Puerto Rico
De otra parte, con el propósito de reglamentar el
ejercicio de la ingeniería, la arquitectura, la
agrimensura y la arquitectura paisajista en Puerto Rico se
aprobó la Ley Núm. 173 de 12 de agosto de 1988, conocida
como la Ley de la Junta Examinadora de Ingenieros, AC-2021-0072 12
Puerto Rico, según enmendada, 20 LPRA sec. 711 et seq.
(Ley Núm. 173). La citada ley estableció los requisitos
para la concesión de licencias para la práctica de la
ingeniería y la agrimensura en Puerto Rico. Art. 11 de la
Ley Núm. 173, supra, 20 LPRA sec. 711g. Además, creó la
Junta Examinadora de los ingenieros y agrimensores, con el
propósito de “proteger la vida, la salud y la propiedad, y
para fomentar el bienestar público en general”. Art. 2 de
la Ley Núm. 173, supra, 20 LPRA sec. 711.
A la Junta Examinadora se le delegó la facultad de
expedir, renovar, y suspender y/o cancelar licencias y
certificados para el ejercicio de la profesión. Arts. 13 y
19 de la Ley Núm. 173, supra, 20 LPRA secs. 711i, 711n. A
su vez, se le concedió legitimación para acudir por sí o
mediante el Secretario de Justicia a los tribunales para
hacer valer las disposiciones de la ley. Art. 6 de la Ley
Núm. 173, supra, 20 LPRA sec. 711c-2. También se le delegó
la facultad de adoptar cualesquiera reglamentos para
regular el ejercicio de la ingeniería y la agrimensura.
Íd. Es la Junta Examinadora quien tiene la responsabilidad
de impartir exámenes de admisión o reválida al menos una
vez al año y llevar un registro oficial de todas las
licencias otorgadas a los profesionales. Arts. 9, 10 y 11
de la Ley Núm. 173, supra, 20 LPRA secs. 711g, 711e y
711f. Como parte de esa facultad de licenciamiento, puede
conceder licencias especiales o por reciprocidad. Arts. 27 AC-2021-0072 13
y 28 de la Ley Núm. 173, supra, 20 LPRA secs. 711s-1,
711t. El estatuto también facultó a la Junta para tomar
medidas disciplinarias contra este grupo de profesionales.
Art. 21 de la Ley Núm. 173, supra, 20 LPRA sec. 711q. Así,
la Junta Examinadora puede iniciar, a iniciativa propia o
solicitud de parte, cualquier procedimiento disciplinario
contra un miembro de la profesión. Íd. En esa tarea, puede
emitir citaciones bajo apercibimiento de desacato, tomar
juramento, recibir prueba documental o testifical,
celebrar vistas y emitir determinaciones fundamentadas.
Íd.
Al amparo del poder de reglamentación que se le
concedió en virtud de la Ley Núm. 173, supra, la Junta
Examinadora estableció su Reglamento Disciplinario y de
Ética Profesional, Reglamento Núm. 7749 del Departamento
de Estado, 23 de septiembre de 2009 (Reglamento Núm.
7749). El mencionado cuerpo reglamentario dispone que la
Junta, motu proprio o mediante querella, podrá iniciar un
procedimiento de formulación de cargos contra cualquier
ingeniero o agrimensor que viole las disposiciones de ley
o de los reglamentos. Art. IX del Reglamento Núm. 7749.
Asimismo, el Art. VIII del Reglamento Núm. 7749 provee un
procedimiento formal de vistas públicas o administrativas
ante la Junta Examinadora. Cuando la Junta determine que
procede la suspensión provisional o revocación permanente
de una licencia, el profesional afectado podrá oponerse
por escrito ante la Junta Examinadora, quien le brindará AC-2021-0072 14
la oportunidad de ser oído. Art. VIII (B)(2) del
Reglamento Núm. 7749. Si la parte afectada estuviera
inconforme con la determinación de la Junta, podrá
solicitar reconsideración. Art. VIII (B)(4) del Reglamento
Núm. 7749. De esta denegarse o resolverse de forma
adversa, el ingeniero o agrimensor podrá solicitar
revisión ante el Tribunal de Apelaciones. Art. VIII (B)(5)
del Reglamento Núm. 7749.
El curso de acción a seguir en este caso fue delineado
de forma clara en Rodríguez Casillas et al. v. Colegio,
supra y Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra. Nos
correspondía dilucidar si la colegiación compulsoria era
necesaria, por ser el mecanismo menos intrusivo para
adelantar el interés apremiante del Estado en regular la
profesión de la ingeniería y la agrimensura, según ordena
el escrutinio estricto.
Luego de un análisis exhaustivo de los deberes y
facultades delegados a la Junta Examinadora y al Colegio
de Ingenieros y Agrimensores, es inescapable concluir que
es la Junta Examinadora el organismo regulador de la
profesión y el mecanismo menos intrusivo para adelantar el
interés apremiante del Estado. La Ley Núm. 173 fue la que
instituyó todo el esquema regulador de la profesión en
cuestión y creó la Junta Examinadora para implementar este
esquema. Para ello, la Asamblea Legislativa dotó a la
Junta de extensas facultades regulatorias, entre estas, AC-2021-0072 15
según mencioné, las de expedir, suspender y revocar
licencias. Los parámetros para regular la profesión los
definió la Ley Núm. 173 y la Junta Examinadora puede
delimitarlos mediante su facultad de aprobar reglamentos.
El Colegio, como brazo auxiliador de la Junta, posee
facultades disciplinarias sobre los colegiados. Estas
facultades, contrario a su contención, no son exclusivas
ni independientes, ya que a la Junta se le delegaron
amplios poderes de disciplinar a los ingenieros y
agrimensores. Como facultad independiente del Colegio se
encuentra la de elaborar un Código de Ética para que sea
implementado por la Junta Examinadora. No obstante, las
demás facultades de esta organización, como las de
establecer programas de beneficios para los colegiados,
programas comunitarios y capítulos estudiantiles, son las
facultades típicas de cualquier asociación para el
aprovechamiento de sus miembros.
En un intento de justificar la colegiación
compulsoria, el Colegio cuestionó la capacidad de la Junta
Examinadora para alcanzar el interés apremiante del
Estado. Adujo que, a diferencia de otros colegios, el de
Ingenieros y Agrimensores se distingue en que se le delegó
la facultad de suspender directamente a los colegiados.
Apoyó su argumento en la Sec. 2(h) de la Ley Núm. 319,
supra, que expresa que: “Cuando se decrete la suspensión
por el Colegio, el colegiado no podrá practicar la
profesión durante el periodo que dure la suspensión, no AC-2021-0072 16
podría disfrutar de las actividades y beneficios que
proveen en este capítulo y el reglamento”.
En esa línea, el Colegio razonó que, bajo una
colegiación voluntaria su facultad disciplinaria dejaría
de existir tal cual fue diseñada por la Asamblea
Legislativa. Alegato del Apelante, pág. 40. Añadió que la
Junta Examinadora no podría suplir ese rol, debido a la
falta de recursos económicos y capital humano, lo que
frustraría la consecución del interés apremiante del
Estado en regular la profesión. De ahí, hilvanó su errada
teoría de que no se puede decretar la inconstitucionalidad
de la colegiación compulsoria sin antes ponderar la
viabilidad de que la Junta Examinadora asuma las funciones
del Colegio.
Una lectura desapasionada de la Ley Núm. 319 nos
permite reconocer las facultades disciplinarias del
Colegio respecto a la tramitación de quejas éticas contra
los profesionales colegiados. Sin embargo, sus funciones
operan como un brazo auxiliador de la Junta Examinadora y
no obran de forma independiente. Es correcto que el
Colegio, en virtud de sus facultades investigativas, puede
determinar que procede la suspensión de la membresía de un
colegiado. Sec. 3 de la Ley Núm. 319, supra. Naturalmente,
en atención a la naturaleza compulsoria de la colegiación,
la suspensión de una membresía implica que la persona no
pueda ejercer su profesión. Íd. No obstante, conforme al
esquema regulatorio actual, de determinar que procede la AC-2021-0072 17
suspensión de un colegiado, el Colegio debe instituir un
procedimiento de cancelación o suspensión de la licencia
ante la Junta Examinadora. Véase, Sec. 2(h) de la Ley Núm.
319, supra.1
Entonces, la colegiación voluntaria realmente no
altera los poderes del Colegio, pues bajo una asociación
voluntaria este retendría su facultad de investigar y
suspender colegiaciones, y la Junta Examinadora, como ente
regulador de la profesión, retendría la facultad de
conceder, suspender o revocar licencias. Véase, Art. 16,
Ley Núm. 173, supra, 20 LPRA secs. 711 l-n. Más aún, el
estatuto del Colegio de Ingenieros reconoce que su
facultad disciplinaria sobre los colegiados no tiene el
efecto de incidir sobre las facultades independientes de
la Junta Examinadora de realizar cualquier procedimiento
disciplinario. Sec. 2(h) de la Ley Núm. 319, supra.
Llegado este punto, vemos que la única facultad
independiente de naturaleza disciplinaria que se le delegó
1 Para un mayor entendimiento transcribo en su totalidad el inciso h de la Sec. 2 de la Ley Núm. 319, supra, a continuación:
En los casos que conlleven la suspensión del colegiado, el Colegio instituirá el correspondiente procedimiento de cancelación o suspensión de la licencia ante la Junta Examinadora de Ingenieros y Agrimensores de Puerto Rico dentro de un término no mayor de quince (15) días. Cuando se decrete la suspensión por el Colegio, el colegiado no podrá practicar la profesión durante el periodo que dure la suspensión, no podría disfrutar de las actividades y beneficios que se proveen en este capítulo y el reglamento.
Nada de lo dispuesto en este inciso se entiende en el sentido de limitar o alterar la facultad de la Junta Examinadora de Ingenieros y Agrimensores de Puerto Rico para iniciar por su propia cuenta cualquier procedimiento disciplinario. Sec. 2(h) de la Ley Núm. 319, supra. AC-2021-0072 18
al Colegio fue la de elaborar el Código de Ética de este
grupo de profesionales. Sin embargo, nada impide que bajo
una colegiación voluntaria, siga siendo el Colegio de
Ingenieros y Agrimensores quien proponga los cánones de
ética para regir la profesión. De hecho, en la profesión
de la abogacía, los cánones de ética más reconocidos de
Estados Unidos son los que adoptó la American Bar
Association, una entidad de membresía voluntaria. Véase,
Rivera Schatz v. ELA C. Abo. PR II, supra, pág. 829.
(Opinión de conformidad, Martínez Torres, Juez Asociado).
Tampoco es necesaria la colegiación compulsoria para
investigar y reportar posibles violaciones éticas, ni para
ofrecer educación continua. Mucho menos hay que obligar a
los profesionales a pertenecer al Colegio por los
programas y beneficios que este pueda ofrecer.
La falta de consenso de este Tribunal en esta
controversia, a mi juicio responde a que varios compañeros
han confundido lo que se requiere demostrar para que una
violación al derecho fundamental a la libertad de
asociación supere el escrutinio estricto. Reitero que bajo
la rigurosidad de este estándar probatorio la colegiación
compulsoria puede subsistir exclusivamente si se demuestra
que esta es la única manera que tiene a su alcance el
Estado de adelantar su interés apremiante de regular la
profesión de la ingeniería y la agrimensura. De lo AC-2021-0072 19
contrario, la medida debe declararse inconstitucional.
Rivera Schatz v. ELA C. Abo. PR II, supra, págs. 813-814.
El argumento de que la Junta Examinadora no sería una
medida menos intrusiva que la colegiación compulsoria si
no puede asumir las funciones del Colegio, es incorrecto.
El diseño del esquema regulador de la profesión nunca ha
sido la controversia en este caso, así como no lo ha sido
en los casos anteriores en que hemos tenido la oportunidad
de expresarnos sobre el tema de la colegiación
compulsoria. Nuestros pronunciamientos en Rodríguez
Casillas et al. v. Colegio, supra, no estuvieron
fundamentados en la capacidad que tenía la Junta
Examinadora para asumir las funciones del Colegio de
Técnicos y Mecánicos Automotrices de Puerto Rico, por una
sencilla razón: no tenía que asumirlas. Al igual que en
aquel entonces, en este caso mediante el buen ejercicio de
las facultades de la Junta, bajo una colegiación
voluntaria, es posible alcanzar el intéres del Estado en
la regulación de la profesión.
De igual forma, recalco que alterar el esquema
regulatorio de las profesiones es función de la Asamblea
Legislativa y nuestra determinación sobre la
constitucionalidad de la colegiación solo incidiría sobre
el factor compulsorio. Esto no tiene el efecto de eliminar
la coexistencia entre la Junta Examinadora y el Colegio.
Entrar a evaluar la capacidad de la Junta Examinadora para
asumir las funciones del Colegio, además de ser un AC-2021-0072 20
análisis cuasilegislativo, conlleva tomar como punto de
partida una suposición; a saber, que el Colegio va a
desaparecer o no podrá ejercer sus facultades estatutarias
bajo un esquema de colegiación voluntaria. Sin embargo,
esto no es más que una simple hipótesis. En
contraposición, podemos tomar conocimiento de que el
Colegio de Abogados y Abogadas de Puerto Rico y el Colegio
de Técnicos y Mecánicos Automotrices de Puerto Rico, no
desaparecieron luego de que declaráramos la
inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria de
estas profesiones.
Por eso, al analizar la constitucionalidad de estas
medidas de colegiación obligatoria, hemos dejado intactas
las facultades que le fueron delegadas a las juntas
examinadoras y a los colegios. De lo único que hemos
pasado juicio es sobre la necesidad de obligar a los
miembros de una profesión a pertenecer a una asociación en
particular para adelantar el interés apremiante del Estado
de reglamentar las profesiones. Eso era lo que nos
concernía hacer en este caso.
El análisis que proponen algunos compañeros da al
traste con la rigurosidad del escrutinio estricto e
indirectamente, tiene el efecto práctico de invertir el
peso de la prueba en estos casos. Es sabido que, al
aplicar este escrutinio en controversias sobre derechos
fundamentales, el peso de la prueba recae completamente
sobre el Estado y se presume que la medida impugnada es AC-2021-0072 21
inconstitucional. San Miguel Lorenzana v. ELA, supra, pág.
425. En ese contexto, coincido con las expresiones del
compañero Juez Asociado Rivera García respecto a que “[n]o
puede ser de otra manera. La transgresión sustancial por
parte del Estado a un derecho fundamental no debe imponer
a los ciudadanos y las ciudadanas las dificultades que,
naturalmente emanan de los procesos judiciales para que
finalmente sea invalidada o sostenida de satisfacerse el
escrutinio estricto”. Rodríguez Casillas et al v. Colegio,
supra, pág. 469. (Opinión de conformidad, Rivera García,
Juez Asociado). Si el Estado está interfiriendo con un
derecho constitucional, es este quien debe asumir
completamente la responsabilidad de probar que esa
intromisión puede justificarse y superar así el escollo
constitucional. Me temo que bajo la teoría de algunos
miembros de esta Curia, aunque se afirme lo contrario,
quien alegue que se ha interferido con su derecho a
asociarse libremente tendrá que probar que existe un medio
menos intrusivo, viable y efectivo, para poder vindicar su
derecho. No estoy de acuerdo.
No había razón alguna para apartarnos de nuestros
precedentes en Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II,
Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra. Mucho menos
hay base para proponer que se altere el estándar de
análisis de estas controversias. Al amparo del escrutinio
estricto, la determinación de que existe un medio menos
intrusivo, de por sí toma en consideración su viabilidad, AC-2021-0072 22
sin inmiscuirse indebidamente con las funciones del poder
legislativo. No llegaríamos a la conclusión de que existe
un medio menos oneroso si entendiéramos que no es viable.
No obstante, el requisito de que el Gobierno no tenga un
mecanismo menos oneroso no equivale a que sea el mecanismo
menos costoso o el que menos esfuerzo requiera. Lo que
hemos pautado es que el Estado tiene que utilizar la
alternativa que menos lesione derechos fundamentales para
lograr la consecución de su interés apremiante. Rivera
Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra, pág. 813. En ese
sentido, soy del criterio que el Estado puede tener a su
alcance una medida menos restrictiva que requiera
reajustes e incluso erogación de fondos para su
funcionamiento. No por eso se justifica validar la
vulneración de un derecho constitucional. De lo contrario,
en estos casos la alegada falta de recursos y capital
humano de las juntas examinadoras seguirá siendo el
subterfugio del Estado para argumentar que no tiene otras
opciones. Aunque las juntas examinadoras tengan todas las
facultades estatutarias para adelantar los intereses
apremiantes del Estado, en la práctica, la alegada
“efectividad” de estas se equiparará a que no se tenga que
hacer ningún esfuerzo para hacerlas “viables”. No puedo
avalar este proceder. Los derechos fundamentales no pueden
quedar supeditados a la capacidad económica y conveniencia
del Gobierno. AC-2021-0072 23
Queda claro que, en este caso, ni el Estado ni el
Colegio de Ingenieros lograron superar el análisis
constitucional. Esto es aún más patente en el caso del
Estado, quien ante el Tribunal de Primera Instancia
solicitó que se dictara sentencia sumaria y de forma
categórica afirmó que “cualquier disposición legal que
imponga un requerimiento de colegiación o membresía a
cualquier entidad para el ejercicio de una profesión
regulada por una junta examinadora en virtud de ley, es
inconstitucional”. Ap. TS 83. Sin embargo, en esta etapa
de los procedimientos, por primera vez afirmó que el foro
primario erró al conceder la sentencia sumaria por él
solicitada y que se debía evaluar la viabilidad del medio
menos oneroso. Su proceder me parece sencillamente
inaceptable, máxime cuando es precisamente el Estado quien
tiene el peso de la prueba en estos casos.
Dicho esto, en la controversia que nos ocupaba, de
acuerdo con los poderes y funciones que se le delegaron,
la Junta Examinadora y la colegiación voluntaria
representaban el medio menos restrictivo para adelantar el
interés apremiante del Estado.
En mi Opinión de conformidad en Rivera Schatz v. Col.
Abo. PR II, supra, pregunté si era mucho pedir ser
democráticos y respetar el derecho de nuestros
profesionales a asociarse con quienes quieran y no con
quien el Estado ordene. La contestación nueva que con su
silencio nos ha dado hoy este Tribunal es que sí, es pedir AC-2021-0072 24
demasiado, porque puede que le cueste dinero al Estado.
Ahora por primera vez, el reconocimiento de los derechos
civiles de un profesional depende de cuánto le cuesta eso
al gobierno. Jamás pensé ver ese retroceso en el
desarrollo de nuestra doctrina judicial.
Lamentablemente, este Tribunal renunció a su función
de decretar la inconstitucionalidad de un esquema que está
en conflicto con un derecho fundamental. Ahora, el derecho
de asociación de los profesionales que no son abogados es
distinto y más laxo. ¿Cuánto tiempo durará el trato
privilegiado de los abogados? ¿No deberían tener todos los
profesionales el mismo derecho a no asociarse que le
reconocimos a los abogados? Al parecer, el Tribunal se
dirige a reinsertar a nuestra doctrina constitucional la
página negra de la asociación obligada entre profesionales
para practicar su profesión. Eso alcanzará eventualmente
hasta a los abogados pues esta determinanción pretende
modificar -sin decirlo- los precedentes recientes de
Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra y Rodríguez
Casillas et al. v. Colegio, supra. Es predecible que
pronto llegará el caso que altere el estado de derecho que
protege hoy a los abogados y mecánicos automotrices.
Por los fundamentos antes expuestos, disiento
respetuosamente. Hubiese determinado la AC-2021-0072 25
inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria de la
ingeniería y agrimensura.
RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES Juez Asociado
Related
Cite This Page — Counsel Stack
2023 TSPR 62, Counsel Stack Legal Research, https://law.counselstack.com/opinion/reyes-sorto-y-otros-v-estado-libre-asociado-de-puerto-rico-y-otros-prsupreme-2023.