Román Negrón Y Otros v. Colegio De Contadores Públicos Autorizados Y Otros

2023 TSPR 87

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: June 30, 2023
• Docket: AC-2022-0026
• Status: Published

Opinion

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Felix N. Román Negrón y otros

Apelados Apelación

v. 2023 TSPR 87 Colegio de Contadores Públicos 212 DPR ___ Autorizados y otros

Apelantes

Número del Caso: AC-2022-0026

Fecha: 30 de junio de 2023

Tribunal de Apelaciones:

Panel IX

Abogada de la parte apelante:

Lcda. Veronica Ferraiuoli Hornedo

Abogado de la parte apelada:

Lcdo. Ramón L. Rosario Cortés

Oficina del Procurador General:

Hon. Fernando Figueroa Santiago Procurador General

Lcdo. Omar Andino Figueroa Subprocurador General

Lcda. Mabel Sotomayor Hernández Subprocuradora General

Lcda. Carmen I. Riera Cintrón Procuradora General Auxiliar

Abogados de los Amicus Curiae:

Lcdo. William Vázquez Irizarry Lcdo. Ángel Cintrón García

Materia: Sentencia con Opiniones de conformidad y Opinión disidente.

Este documento está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal Supremo. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Félix N. Román Negrón y otros

Apelados

v. AC-2022-0026

Colegio de Contadores Públicos Autorizados y otros

SENTENCIA

En San Juan, Puerto Rico, a 30 de junio de 2023.

Luego de examinar el recurso de apelación de epígrafe, así como los alegatos de las partes, y tras contar con el beneficio de la celebración de una vista oral, las Juezas y los Jueces de esta Curia se encuentran igualmente divididos en cuanto a sus votos. Toda vez que la controversia que se nos convocó resolver es de índole constitucional, el Art. V, Sec. 4 de la Constitución del Estado Libre Asociado Puerto Rico, dispone que ninguna ley se declarará inconstitucional a no ser por una mayoría del número total de los jueces o juezas de que esté compuesto este Tribunal. Art. V, Sec. 4, Const. ELA [Const. PR], LPRA, Tomo 1.

En consecuencia, se revoca la Sentencia del Tribunal de Apelaciones que declaró inconstitucional los Artículos 2(h), 3, 4 y 9 de la Ley Núm. 75 de 31 de mayo de 1973, mejor conocida como la Ley para crear el Colegio de Contadores Públicos Autorizados de Puerto Rico, 20 LPRA secs. 794, 795-796 & 801, que exigen la colegiación compulsoria de los contadores públicos autorizados para que estos puedan ejercer su profesión en Puerto Rico. Véase también: Sánchez Rodríguez v. López Jiménez, 116 DPR 392 (1985); Pueblo v. Pérez Mendez, 83 DPR 539 (1961). En virtud de esto, se desestima la demanda que se instó en el recurso de epígrafe. AC-2022-0026 2

Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez emite una Opinión de Conformidad. El Juez Asociado señor Rivera García emite una Opinión de Conformidad. El Juez Asociado señor Colón Pérez está conforme con el resultado al que hoy se llega y hace constar las expresiones siguientes:

“El requisito de colegiación compulsoria, que se exige en nuestro País como condición para ejercer determinadas profesiones, es una medida de protección social. El mismo, a todas luces, puede co-habitar en nuestro ordenamiento jurídico con el derecho constitucional a la libre asociación. Uno no cancela al otro. Sobre el particular, véase nuestra Opinión de Conformidad en Reyes Sorto y otros v. ELA y otros, 2023 TSPR 62, 211 DPR __ (2023).

Al no existir en este Tribunal los votos que exige el Art. V, Sec. 4, de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico para sentenciar lo contrario, esta vez en lo relacionado al requisito de colegiación compulsoria de las y los contadores públicos autorizados como condición para ejercer la referida profesión en nuestra jurisdicción, estamos de acuerdo con el resultado al que se llega en el día de hoy. Art. V, Sec. 4, Const. ELA, LPRA, Tomo 1, ed. 2016, pág. 427.”.

El Juez Asociado señor Martínez Torres emite una Opinión Disidente a la cual se unen la Jueza Asociada señora Pabón Charneco, el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo y el Juez Asociado señor Feliberti Cintrón.

Javier O. Sepúlveda Rodríguez Secretario del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Félix Norman Román Negrón y otro

La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez emitió una Opinión de Conformidad

Una vez más nos enfrentamos a la controversia

constitucional sobre membresía obligatoria a un colegio

profesional. En este caso, nos correspondía pautar si

la colegiación compulsoria que dispone la Ley Núm. 75-

1973, infra, respecto a los contadores públicos

autorizados, viola de manera impermisible el derecho de

libertad de asociación de los demandantes. Luego de un

análisis sopesado de los hechos y del escrutinio

aplicable, soy del criterio que la colegiación

compulsoria en controversia es necesaria para adelantar

el interés apremiante del Estado de regular la

profesión de la contabilidad pública. En vista de

que la Sentencia que emite este Tribunal ─producto del AC-2022-0026 2

empate en los votos de sus integrantes─ conduce a un

resultado que valida este mecanismo en el contexto

particular de este caso, estoy conforme. Procede la

revocación del dictamen del Tribunal de Apelaciones y,

consecuentemente, la desestimación de la demanda.

Expongo a continuación los fundamentos en los que se

basa mi conformidad con la determinación de esta Curia, no

sin antes esbozar detalladamente el trasfondo fáctico que

originó esta controversia.

I.

Los Sres. Félix Norman Román y Virgilio Vega III

(demandantes) presentaron una demanda de sentencia

declaratoria contra el Colegio de Contadores Públicos

Autorizados (Colegio de CPA) y la Junta de Contabilidad

solicitando que se decretara la inconstitucionalidad de la

colegiación compulsoria de los contadores públicos

autorizados (CPA).1 Ambos alegaron que no querían pertenecer

al Colegio y que el requisito de membresía para practicar la

profesión lesionaba su derecho constitucional de libertad de

asociación. Expresaron que, según lo resuelto en Rodríguez

Casillas et al. v. Colegio, 202 DPR 428 (2019) y Rivera

Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, 191 DPR 791 (2014), el Estado

solo podía interferir con el derecho fundamental a la libre

asociación si demostraba la existencia de un interés

1 En particular, solicitaron que se declararan inconstitucionales los artículos 2(h), 3, 4 y 9 de la Ley Núm. 75 de 31 de mayo de 1973, según enmendada (20 LPRA sec. 793 et seq.) (Ley Núm. 75-1973). AC-2022-0026 3

apremiante y la inexistencia de medidas menos onerosas para

proteger ese interés. Entonces, aunque reconocieron que el

interés de reglamentar la profesión para la protección del

público era importante, afirmaron que existían medidas menos

onerosas que la colegiación compulsoria para proteger dicho

interés. En ese sentido, aseveraron que la Junta de

Contabilidad, creada en virtud de la Ley de Contabilidad

Pública de 1945, Ley Núm. 293 del 15 de mayo de 1945, según

enmendada (20 LPRA sec. 771-789) (Ley Núm. 293-1945), era la

entidad designada para adelantar el interés de reglamentar

la profesión de contador público, toda vez que era el ente

facultado para regular y fiscalizar a estos profesionales.

Por eso, señalaron que el requisito de colegiación resultaba

innecesario.

El Colegio de CPA contestó la demanda. Por una parte,

admitió que la Junta de Contabilidad solamente expedía o

renovaba licencias para ejercer la profesión de contador

público autorizado en Puerto Rico a personas que fueran

miembros del Colegio de CPA. Asimismo, aceptó que la Ley

Núm. 75 de 31 de mayo de 1973, según enmendada (20 LPRA sec.

793 et seq.) (Ley Núm. 75-1973) les exigía a los miembros

del Colegio de CPA pagar una cuota anual por concepto de

colegiación y que, además, el estatuto estipulaba que

cualquier miembro que no pagara su cuota sería suspendido de

la profesión por la Junta de Contabilidad. Sin embargo, alegó

que la Asamblea Legislativa le impartió al Colegio de CPA un

rol activo en la regulación de la profesión con funciones AC-2022-0026 4

que incluyen: colaborar con el proceso disciplinario de los

miembros; inspeccionar, supervisar y auditar las bitácoras;

y certificar el cumplimiento con educación jurídica

continua, entre otras. Así, arguyó que la colegiación

compulsoria de CPA cumplía con los requisitos legales

necesarios para su constitucionalidad.

Específicamente, sostuvo que el esquema regulatorio que

creó la Asamblea Legislativa en cuanto a los CPA respondía

a un interés apremiante de salvaguardar que la ciudadanía

recibiera servicios de contabilidad pública de la más alta

competencia y calidad. Asimismo, indicó que no existían

medidas menos onerosas para alcanzar ese fin público

apremiante. En apoyo de esto último, alegó que la Junta de

Contabilidad carecía de los recursos económicos y de

personal necesarios para descargar adecuadamente las

funciones reglamentarias que realizaba actualmente el

Colegio de CPA.

Por su parte, el Estado presentó una Moción de sentencia

sumaria. Planteó que no existía controversia sobre los

hechos del caso y que procedía resolver el asunto

sumariamente por tratarse de una cuestión de estricto

derecho. En la moción, el Estado destacó que, conforme a lo

resuelto por este Tribunal en Rodríguez Casillas et al. v.

Colegio, supra, y Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II,

supra, la controversia se debía analizar a la luz de un

escrutinio estricto ya que la medida impugnada interfería

con el derecho fundamental de libre asociación. En ese AC-2022-0026 5

momento, el Estado expresó que “cualquier disposición legal

que imponga un requerimiento de colegiación o membresía a

cualquier entidad para el ejercicio de una profesión

regulada por una junta examinadora en virtud de ley, es

inconstitucional al amparo de Rodríguez Casillas, supra”.

Moción de sentencia sumaria, Apéndice de la Apelación, pág.

83. Los demandantes coincidieron con la posición del Estado,

por lo que prestaron su anuencia a que la controversia se

resolviera sumariamente. No obstante, veremos que el Estado

reenfocó ese análisis tras confirmar que la Junta de

Contabilidad no tiene la capacidad administrativa ni

económica para llevar a cabo el proceso de reglamentación de

la profesión.

Así las cosas, el Colegio de CPA se opuso a la moción

de sentencia sumaria que presentó el Estado y solicitó que

se dictara sentencia sumaria a su favor. De entrada, el

Colegio validó los hechos materiales que tanto el Estado

como los demandantes señalaron como incontrovertidos. Sin

embargo, expuso 60 hechos adicionales que entendía que no

estaban en controversia. Entre estos, destacó como hechos

incontrovertidos que la Junta de Contabilidad: (i) está

compuesta por cinco (5) miembros nombrados por el

Gobernador, pero actualmente hay tres vacantes; (ii) no

cuenta con presupuesto propio para descargar las funciones

que se le han delegado; y (iii) no cuenta con una oficina o

espacio formal para reunirse mensualmente, por lo que le

debe solicitar al Departamento de Estado un salón para llevar AC-2022-0026 6

a cabo sus reuniones. Sustentó lo anterior en las

declaraciones juradas de cuatro personas que han ocupado la

Presidencia de la Junta de Contabilidad.2 Ante esta realidad,

explicó que la Junta de Contabilidad era inoperante,

incluso, delega en otras entidades ─como el Colegio de CPA

y la National Association of State Boards of Accountancy

(NASBA)─ todas las funciones permisibles. Así, razonó que,

en la medida en que la Junta de Contabilidad carecía de la

capacidad para fiscalizar adecuadamente el desempeño

profesional de los CPA, eliminar la colegiación compulsoria

implicaba dejar a la ciudadanía sin entidad alguna que velara

por sus intereses en ese renglón.

De igual forma, el Colegio argumentó en su oposición

que la colegiación compulsoria de los contadores públicos

presentaba una situación distinta a la de otros colegios

profesionales ya que, en este caso, estaba involucrado el

derecho a la intimidad de terceros. Explicó que la Ley Núm.

75-1973, supra, disponía que los CPA remitirán al Colegio de

CPA un Índice de Bitácora de las opiniones, informes o

certificaciones que hayan emitido hasta el momento de

radicación. Ese estatuto le faculta a inspeccionar, no solo

el índice, sino los informes emitidos y los documentos de

2 Véase: Declaración jurada del Sr. Bernardo Bravo Acosta Presidente de la Junta de Contabilidad entre el 2012 y el 2013, Apéndice de la apelación, págs. 121-123; Declaración jurada del Sr. Francisco Fernández Nieves Presidente de la Junta de Contabilidad desde el 2019, Apéndice de la apelación, págs. 124-126; y Declaración jurada del Sr. Kermit Lucena Zabala Presidente de la Junta de Contabilidad entre el 2003 y el 2007, Apéndice de la apelación, págs. 127-129; Declaración jurada del Sr. Aníbal Jover Pages Presidente de la Junta de Contabilidad entre el 2009 y el 2012, Apéndice de la apelación, págs. 187-188. AC-2022-0026 7

trabajo del contable que apoyan los informes a los fines de

confirmar la calidad y el trabajo de los miembros de la

profesión. Los documentos que se otorgan ante un contador

contienen información confidencial sobre los cuales el

cliente tiene una expectativa razonable de intimidad. Por

eso, el proceso de revisión de documentos de terceros que

realiza el Colegio no puede entregarse a la Junta de

Contabilidad por tratarse de la inspección de documentos

privados. Permitirlo conllevaría que se ponga en manos del

Estado información confidencial de clientes, lo que

atentaría contra su derecho contra registros y allanamientos

irrazonables. De esa manera, el Colegio alegó que tener

jurisdicción sobre todos los contadores públicos no solo era

indispensable para llevar a cabo adecuadamente el trabajo de

supervisión de la profesión, sino que era necesario para

salvaguardar el derecho a la intimidad de los clientes. Por

lo tanto, cualquier derecho a no asociarse al Colegio de CPA

debía ceder ante el derecho a la intimidad de los clientes.

Finalmente, solicitó que se denegara la moción de sentencia

sumaria que presentó el Estado y, en cambio, se dictara

sentencia sumaria a su favor disponiendo la

constitucionalidad de la colegiación compulsoria de los CPA.

Atendidas las mociones de las partes, el Tribunal de

Primera Instancia dictó una Sentencia. De entrada, debemos

señalar que el foro primario se limitó a identificar 8 hechos

incontrovertidos. Nada dispuso o expresó en cuanto al resto

de los hechos mencionados por las partes. A tono con estos, AC-2022-0026 8

el tribunal concluyó que el Colegio no logró establecer un

interés apremiante que justificara vulnerar el derecho de

libertad de asociación de los demandantes ni logró probar

que la colegiación compulsoria era la alternativa menos

onerosa. Explicó que, de acuerdo con la Ley Núm. 293-1945,

supra, el Estado aseguraba que los contadores públicos

cumplieran con las disposiciones que regulan la profesión a

través de la Junta de Contabilidad, siendo ese el mecanismo

menos oneroso. Añadió que la colegiación compulsoria no es

necesaria para proteger el derecho a la intimidad de los

clientes debido a que el deber de custodiar los documentos

de trabajo era del CPA y no de la Junta ni del Colegio.

Por otro lado, el foro primario expresó que, a su

juicio, la alegación de incapacidad presupuestaria de la

Junta de Contabilidad no podía constituir una justificación

para vulnerar el derecho de libertad de asociación mediante

la colegiación compulsoria. Razonó que la Junta tenía

facultades delegadas por ley y las debía cumplir. Sin

embargo, el tribunal omitió analizar si, a la luz de la

evidencia presentada, la Junta estaba capacitada para

supervisar la profesión y cumplir con sus facultades, lo que

podría afectar el interés apremiante del Estado de mantener

los altos estándares de calidad. Analizado lo anterior, el

foro primario declaró ha lugar la moción de sentencia

sumaria que presentó el Estado y declaró inconstitucional AC-2022-0026 9

la colegiación compulsoria en controversia.3

Inconforme, el Colegio recurrió al Tribunal de

Apelaciones. De entrada, señaló que el foro primario ignoró

por completo los hechos materiales incontrovertidos que

plantearon las partes, los cuales eran medulares para

realizar un análisis completo de la controversia. Además,

que tampoco llevó a cabo el análisis de escrutinio estricto

que requería el asunto planteado.

Por un lado, el Colegio recalcó que, contrario a lo que

expresó el foro primario, existía un claro interés

apremiante del Estado de supervisar adecuadamente la

profesión. Esto era así particularmente en este caso porque

sin la supervisión adecuada de los CPA se disminuye la

confianza en la veracidad y corrección de las transacciones

financieras. Asimismo, alegó que la colegiación compulsoria

era el medio menos oneroso para cumplir ese interés. Al

respecto, argumentó que el Colegio no era un mero espejo de

la Junta ya que tenía facultades y obligaciones adicionales

para regular la profesión que no las podía llevar a cabo el

ente gubernamental sin incidir sobre el derecho de intimidad

de terceras personas. Así, reiteró que la facultad de

inspeccionar los trabajos de los CPA fue delegada por ley al

Colegio a través de la revisión de bitácoras.

Cónsono con ello, se argumentó que el proceso de

revisión de bitácoras que dispone el Art. 11A de la Ley Núm.

3 Específicamente, se declararon inconstitucionales los artículos 2(h), 3, 4 y 9 de la Ley Núm. 75-1973. AC-2022-0026 10

75-1973, supra, ─aparte de que fue delegado expresamente al

Colegio de CPA─ no era una tarea que podía llevar a cabo la

Junta sin violar el derecho a la intimidad de los clientes.

La revisión de opiniones, informes y certificaciones podía

implicar necesariamente que se revisaran documentos de

trabajo del contador, los cuales contenían información

sensitiva sobre los clientes quienes tenían una expectativa

razonable de intimidad sobre esos datos. No se trataba, pues,

de que se le traspasaría al Estado la custodia de los

documentos como entendió el tribunal de instancia, sino su

revisión. Por ello, el Colegio sostuvo que tener

jurisdicción sobre todos los CPA ─vía la colegiación

compulsoria─ era indispensable no solo para llevar a cabo

adecuadamente la supervisión ética de la práctica, sino para

salvaguardar el derecho a la intimidad de los clientes.

De igual forma, el Colegio explicó que, además, era la

entidad administradora del programa de revisión de calidad

que promueve el American Institute of Certified Public

Accountants (AICPA). Este programa no es del tipo que

tradicionalmente lleva a cabo el Estado; sino que es una

actividad que realizan los mismos contadores y que es

supervisada por una entidad independiente al Estado. Se

identifica como una modalidad de peer review que exige la

profesión para asegurar la calidad uniforme del trabajo de

los contadores. Consiste en una auditoría de las

certificaciones, los informes y las opiniones que emiten los

contadores con referencia a sus documentos de trabajo. En AC-2022-0026 11

Puerto Rico, la entidad designada por el AICPA para

supervisar el programa de peer review es el Colegio de CPA.

A modo comparativo, el Colegio mencionó que en otras

jurisdicciones de Estados Unidos el Estado le delega esa

revisión de calidad a entidades análogas al Colegio. En otras

palabras, al igual que en Puerto Rico, los CPA en otras

jurisdicciones están obligados a pagarle a las entidades

correspondientes a quienes se les ha delegado la gestión del

programa de peer review.

Por su parte, ante el foro apelativo intermedio los

demandantes arguyeron que el Colegio no alegó hechos

suficientes para probar las exigencias del análisis

constitucional aplicable a esta controversia, por tanto, fue

correcta la decisión del Tribunal de Primera Instancia. En

particular, alegaron que no bastaba con que el Estado tuviera

un interés apremiante para lesionar un derecho fundamental,

sino que también era necesario probar que no existían

mecanismos menos onerosos para cumplir ese fin. A tono con

ello, argumentaron que existía una Junta de Contabilidad con

facultades investigativas, fiscalizadores, disciplinarias y

de licenciatura con relación a los CPA, lo que la convertía

en el medio menos oneroso para adelantar cualquier interés

del estado respecto a estos profesionales. Específicamente,

sostuvieron que “existen otros medios para lograr los

intereses perseguidos, a saber, darles las facultades y los

fondos a la Junta Examinadora en cuestión, o, proveer

recursos públicos al Colegio como se hace con tantas AC-2022-0026 12

entidades sin fines de lucro, sin obligar a los demandantes

a pertenecer a una organización en la que no creen”. Alegato

de la parte recurrida-apelada, pág. 8. Además, los

demandantes plantearon que, si bien el Colegio era el ente

designado por el AICPA para coordinar el programa de revisión

de calidad (peer review) en Puerto Rico, nada impedía que

los contadores cumplieran con el programa sin ser

colegiados.

A su vez, el Estado compareció ante el Tribunal de

Apelaciones. Allí, enfocó su postura inicial sobre la

Razonó que el esquema regulatorio compuesto por el Colegio

de CPA y la Junta de Contabilidad revela una situación

fáctica distinguible de aquella en el caso de Rodríguez

Casillas et al. v. Colegio, supra. Por ello, planteó que la

colegiación compulsoria aquí en controversia pudiera superar

el crisol constitucional toda vez que hay obligaciones

exclusivamente designadas por ley al Colegio de CPA que no

se pueden transferir a la Junta de Contabilidad.

Evaluadas las posturas de las partes, el Tribunal de

Apelaciones emitió una Sentencia mediante la cual confirmó

el dictamen recurrido. Entendió que el foro primario no erró

al descartar los hechos propuestos por el Colegio en la

oposición a sentencia sumaria porque “no son esenciales para

la solución del litigio”. Sentencia, Apéndice de la

Apelación, pág. 342. Sin embargo, reconoció que se trataba

de hechos que sustentaban las alegaciones del Colegio sobre AC-2022-0026 13

la situación fiscal de la Junta de Contabilidad. Por otro

lado, aunque entendió que el Estado tenía un interés

apremiante de regular la profesión de contador público y de

garantizar la confidencialidad de la información que estos

manejan, expresó que existían medidas menos onerosas para

proteger ese interés. Al igual que el foro primario, el

Tribunal de Apelaciones razonó que la Junta de Contabilidad

tenía todas las facultades delegadas por ley para asegurar

la calidad del trabajo de los contadores públicos y el

cumplimiento ético de estos profesionales.

Inconforme, el Colegio de CPA recurre ante este

Tribunal mediante un recurso de apelación. En esencia,

reitera los argumentos que levantó ante el Tribunal de

Apelaciones y se sostiene en sus alegaciones sobre la

Por su parte, al igual que ante el foro apelativo intermedio,

el Estado resalta que este asunto se puede distinguir del

caso de Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, porque

el Colegio de CPA ejerce funciones que no se le pueden

delegar a la Junta de Contabilidad. Finalmente, los

demandantes sostienen que las disposiciones que les obligan

a formar parte del Colegio de CPA son inconstitucionales

porque existen medidas menos onerosas para que el Estado

regule la profesión.

Este Tribunal celebró una vista oral el 7 de febrero de

2023. Tras el intercambio que allí se suscitó, quedé

plenamente convencida de la constitucionalidad de la AC-2022-0026 14

colegiación compulsoria aquí impugnada. En ese sentido,

procedo a delinear el marco jurídico aplicable.

II.

A. Derecho a la libre asociación

El reclamo de los demandantes es que la colegiación

compulsoria viola impermisiblemente su derecho de libertad

de asociación. La Constitución de los Estados Unidos no

contiene una referencia textual a este derecho. La

protección constitucional atribuida a la libertad de

asociación en la esfera federal proviene de la

jurisprudencia. Ahora bien, a diferencia de la Constitución

de Estados Unidos, nuestra Carta Magna establece que “[l]as

personas podrán asociarse y organizarse libremente para

cualquier fin lícito, salvo en organizaciones militares o

cuasi militares”. Art. II, Sec. 6, Const. ELA, LPRA, Tomo 1,

ed. 2016. Es decir, la libertad de asociación es un derecho

fundamental reconocido expresamente en nuestra Constitución.

Así, nuestros constituyentes procuraron proveer una

protección más amplia a este derecho fundamental que aquella

reconocida bajo la Constitución de Estados Unidos. Rodríguez

Casillas et al. v. Colegio, supra.

Nótese que la garantía constitucional a la libre

asociación se estableció en términos positivos. Sin embargo,

se ha aclarado que la protección presupone también una

vertiente negativa, es decir, un derecho a no asociarse.

Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra; Rivera Schatz

v. ELA y C. Abo. PR II, supra. De igual forma, debemos AC-2022-0026 15

recalcar que no estamos ante un derecho absoluto. P.N.P. v.

De Castro Font II, 172 DPR 883 (2007); P.A.C. v. ELA I, 150

DPR 359 (2000); Democratic Party v. Tribunal Electoral, 107

DPR 1 (1978). Esto significa que puede ceder ante intereses

de mayor jerarquía por parte del Estado.

Cónsono con lo anterior, el primer paso para determinar

si la actuación del Estado excede las garantías

constitucionales es evaluar si se infringe sustancialmente

algún derecho fundamental. Si se determina que el Estado

infringe sustancialmente un derecho fundamental, entonces la

actuación estatal se debe analizar a la luz de un escrutinio

estricto. E. Chemerinsky, Constitutional Law Principles and

Policies, 5ta ed., Nueva York, Ed. Walter Kluwer, 2015, pág.

826 (“The Supreme Court has held that some liberties are so

important that they are deemed to be ‘fundamental rights’

and that generally the government cannot infringe upon them

unless strict scrutiny is met”). Siendo la libertad de

asociación un derecho fundamental expresamente reconocido en

nuestra Constitución, cualquier acción de Estado que atente

contra ese derecho está sujeta a un escrutinio estricto.

v. ELA y C. Abo. PR II, supra.

Este escrutinio impone el nivel más riguroso de

revisión de una legislación impugnada y presupone la

inconstitucionalidad de la medida. Rodríguez Pagán v. Dpto.

de Servicios Sociales, 132 DPR 617, 635 (1993); Rodríguez

Rodríguez v. ELA, 130 DPR 562 (1992). Esto significa que el AC-2022-0026 16

peso de la prueba recae en el Estado a quien le corresponde

demostrar que la medida impugnada es válida. Ib. Para que un

acto estatal se sostenga bajo esta metodología de

adjudicación constitucional, el Estado deberá probar dos

criterios respecto a la medida impugnada: (1) que sirve un

interés apremiante del Estado y (2) que es la alternativa

menos onerosa para lograr ese interés. Rodríguez Casillas et

al. v. Colegio, supra; Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II,

supra.

El escrutinio estricto es una fórmula elaborada

jurisprudencialmente para proteger derechos fundamentales

que son de la más alta categoría, pero no absolutos.4 Su

aplicación suele ser compleja porque no se han pautado -a

nivel estatal ni federal- guías exactas para concluir qué

constituye un interés apremiante del Estado o qué medida es

la menos onerosa para adelantar determinado interés.5 Esa

complejidad surge precisamente porque se trata de un examen

de proporcionalidad que pone a prueba la capacidad y la forma

en que el Estado protege determinados intereses cuando ello

4 R.H. Fallon, Jr., Strict Judicial Srutiny, 54 UCLA L. Rev. 1267, 1270 (2007) (“[S]trict judicial scrutiny ─which is a generic constitutional test capable of broad application─ rose to prominence as the solution to a generic problem […]. That problem involved the crafting of formulas to protect “preferred” or fundamental rights that were too important to be enforced only by a rational basis test, but that the Supreme Court could not reasonably define as wholly categorical or unyielding.”).

5 E. Chemerinsky, Constitutional Law Principles and Policies, 5ta ed., Nueva York, Ed. Walter Kluwer, 2015, pág. 831 (“The Supreme Court has never articulated criteria for determining whether a claimed purpose is to be deemed ‘compelling’”) (“There is no formula for deciding whether a means is necessary or whether a less restrictive means can suffice”). AC-2022-0026 17

interfiere con algún derecho fundamental.6 Por lo anterior,

para un análisis completo y sopesado de la controversia ante

nos, debemos discutir brevemente algunos detalles sobre los

criterios del escrutinio estricto.

En primer lugar, debemos considerar el criterio de

interés gubernamental. Por la propia naturaleza del

escrutinio estricto, es forzoso reconocer que no se trata de

cualquier interés del Estado. Más bien, el fin gubernamental

que permitiría vulnerar un derecho fundamental es aquel que

sea apremiante. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra;

Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra. Es decir, de la

mayor importancia o mayor jerarquía. Véase Rodríguez

Rodríguez v. ELA, 130 DPR 562, 581 (1992). No se trata, en

contraste, de un interés legítimo el cual basta para un

examen de razonabilidad ni un interés importante que

superaría un escrutinio intermedio.7

6 Resulta pertinente mencionar lo que han expresado algunos juristas al respecto. Según mencionamos, el escrutinio estricto es el test constitucional más riguroso. En su obra, el Profesor Erwin Chemerinsky hace referencia a una expresión del Profesor Gerald Gunther quien manifestó que este escrutinio es estricto en teoría, pero fatal en la práctica (“strict in theory and fatal in fact”). Chemerinsky, op. cit., pág. 567 (citando a Gerald Gunther, Foreword: In Search of Evolving Doctrine on a Changing Court: A Model for Newer Equal Protection, 86 Harv. L. Rev. 1, 8 (1972)). Ello, ante la observación de que, usualmente, cuando se aplica este estándar de adjudicación, la ley impugnada no sobrevive el test. Ib. Ahora bien, el desarrollo histórico de esta metodología y el problema que se buscaba resolver con ella, reflejan que su propósito era crear una fórmula adjudicativa para invalidar estatutos que impusieran una carga sustancial en un derecho fundamental indebidamente, pero a su vez permitiera validar aquellos estatutos que buscaran proteger un interés vital del Estado. En otras palabras, no siempre que se afecte un derecho fundamental o se aplique el escrutinio estricto va a declararse inconstitucional un estatuto. De ser así, las cortes estarían reconociendo que determinados derechos fundamentales son absolutos.

7 Fallon, supra, pág. 1273 (“When the modern formula developed, the demand for a compelling interest contrasted with a background assumption AC-2022-0026 18

Una vez se decide que existe un interés apremiante del

Estado que justifica la medida, en segundo lugar,

corresponde evaluar si esa es la medida menos onerosa para

proteger ese interés. Rodríguez Casillas v. Colegio de Tec.

Mec., supra; Rivera Schatz v. Colegio de Abogados, supra.

Eso significa, según la jurisprudencia, que el acto

impugnado es necesario para conseguir el interés apremiante

que el Estado identificó. Chemerinsky, op. cit., pág. 567.

Véase como ejemplo: Adarand Constructors v. Pena, 515 US 200

(1995); Sugarman v. Dougall, 413 US 634 (1973); Sherbert v.

Verner, 374 US 398 (1963). Para ello, el Estado deberá probar

que no tiene a su alcance medidas para cumplir ese fin que

sean menos restrictivas o que lesionen en menor grado el

derecho fundamental invocado. Chemerinsky, op. cit., pág.

567. Lo anterior, pues se presupone que, si existen medidas

menos invasivas para lograr el interés apremiante del

Estado, entonces la legislación impugnada no es necesaria.

Ib. Ahora bien, una legislación que lesione un derecho

fundamental se torna necesaria si, aun existiendo una medida

menos restrictiva, esta no funciona para hacer valer el fin

del estado. Ib., pág. 831 (“The government’s burden when

there is an infringement of a fundamental right is to prove

that legislation would ordinarily be upheld as long as rationally related to any legitimate state interest. Today, the requirement of a compelling interest also contrasts with an intermediate form of scrutiny under which the government, in defending challenged legislation, must point to an interest that is “important.” Within this hierarchy, compelling interests stand at the top. The overall doctrinal structure presupposes that such interests are not only extremely weighty, possibly urgent, but also rare--much rarer than merely legitimate interests and rarer too than important interests.”) AC-2022-0026 19

that no other alternative, less intrusive of the right, can

work”). Es decir, para concluir que existen medidas menos

onerosas es forzoso evaluar la viabilidad y efectividad de

las medidas alternativas. Solo así se puede determinar que

el Estado tiene a su alcance maneras para adelantar su

interés apremiante sin vulnerar un derecho fundamental.8

B. Ley de la Junta de Contabilidad y Ley del Colegio de CPA

Por virtud del poder de razón del Estado (police power)

la Asamblea Legislativa tiene la facultad de regular y

controlar la práctica de las profesiones a los fines de

proteger la salud y el bienestar público, así como evitar el

fraude y la incompetencia. Rodríguez Casillas et al. v.

Colegio, supra; Matos v. Junta Examinadora, 165 DPR 741

(2005). En el ejercicio de esa facultad y con el propósito

de reglamentar la práctica de la contabilidad pública, la

Asamblea Legislativa promulgó la Ley Núm. 293-1945, supra.

A través de esta ley se creó la Junta de Contabilidad

con cinco miembros nombrados por el Gobernador quienes,

entre otros requisitos, deben poseer certificados de

contador público autorizado y estar activos en la práctica

de la profesión. 20 LPRA sec. 773. La Junta tiene diversas

facultades delegadas por ley, entre ellas: (i) promulgar y

modificar las reglas de ética profesional y los reglamentos

8 Sobre la efectividad de las medidas, Fallon menciona un dato interesante y es que, típicamente cualquier medida alterna que en teoría es menos restrictiva al derecho fundamental, es probablemente menos efectiva en la práctica. Fallon, supra, pág. 1331 (“Typically if not invariably, however, any alternative that is less restrictive in theory is also likely to be less effective in fact.”). AC-2022-0026 20

de educación continua necesarios para mantener un alto nivel

de integridad y dignidad en la profesión de contabilidad

pública; (ii) expedir los certificados de acreditación y

licencias a aquellos CPA que cumplan con los requisitos;

(iii) renovar, revocar o suspender cualquier certificado o

licencia expedida; (iv) ofrecer exámenes de reválida; (v)

iniciar y llevar a cabo procedimientos disciplinarios motu

proprio, mediante querella sometida por el Colegio de CPA o

por cualquier ciudadano; (vi) recurrir al tribunal para

solicitar remedios en contra de una persona que practique

ilegalmente la profesión de contabilidad pública, e (vii)

imponer multas administrativas que no excedan de $1,000. 20

LPRA secs. 774, 779-781.

Años más tarde, la Asamblea Legislativa creó el Colegio

de Contadores Públicos Autorizados de Puerto Rico por virtud

de la Ley Núm. 75-1973, supra. Esta ley ordenó la colegiación

compulsoria de los contadores públicos en su artículo 3 al

disponer que, “la Junta de Contabilidad no expedirá o

renovará licencia para ejercer la profesión de Contador

Público Autorizado a ninguna persona que no sea miembro del

Colegio”. 20 LPRA sec. 795. Además, la ley le concedió al

Colegio de CPA facultad:

(a) Para subsistir a perpetuidad bajo ese nombre. (b) Para demandar y ser demandado, como persona jurídica. (c) Para poseer y usar un sello que podrá alterar a su voluntad. (d) Para adquirir derechos y bienes, tanto muebles como inmuebles, por donación, legado, tributos entre sus propios miembros, compra o de otro modo; AC-2022-0026 21

y poseerlos, hipotecarlos, arrendarlos y disponer de los mismos en cualquier forma. (e) Para tomar dinero a préstamo y constituir garantías para el pago de los mismos. (f) Para adoptar su reglamento, que será obligatorio para todos los miembros, y para enmendarlo en la forma y con los demás requisitos que más adelante se establecen. (g) Para velar por el cumplimiento de los cánones de ética profesional que para regir la conducta de los contadores públicos autorizados haya adoptado o en el futuro adopte la Junta de Contabilidad de Puerto Rico. (h) Para recibir e investigar las querellas que se formulen respecto a la práctica y/o conducta de los miembros en el ejercicio de la profesión; celebrar vistas en las que se dará oportunidad al miembro afectado o a su representante de someter hojas de trabajo u otra evidencia pertinente; llevar querellas ante la Junta de Contabilidad para la acción correspondiente. Nada de lo dispuesto en este inciso se entenderá en el sentido de limitar o alterar las facultades de la Junta de Contabilidad de Puerto Rico. (i) Para proteger a sus miembros en el ejercicio de la profesión y promover su desarrollo profesional; asimismo, para disponer la creación de sistemas de seguros y fondos especiales y otros medios de protección voluntaria. (j) Para ejercitar las facultades incidentales que fueren necesarias o convenientes a los fines de su creación y funcionamiento que no estuvieren en desacuerdo con esta Ley. 20 LPRA sec. 794 (Énfasis suplido).

Asimismo, se le delegaron las obligaciones siguientes:

(a) Contribuir al adelanto y desarrollo de la contabilidad pública. (b) Elevar y mantener la dignidad de la profesión y sus miembros. (c) Defender los derechos e inmunidades de los contadores públicos autorizados. (d) Establecer relación o afiliación con asociaciones análogas de Estados Unidos u otros países dentro de determinadas reglas de solidaridad y cortesía. (e) Determinar medidas de protección mutua y, estrechar los lazos de amistad y compañerismo entre los miembros del Colegio. (f) Cooperar con los Gobiernos Federal, Estatal, Municipal y sus agencias e instrumentalidades en AC-2022-0026 22

todo cuanto sea de interés mutuo y beneficioso al bienestar general. (g) Fomentar y sostener una elevada y estricta moral profesional entre los miembros del Colegio. (h) Presentar ante el tribunal competente la acción civil que corresponda para hacer valer las disposiciones de la Ley Núm. 293 de 15 de mayo de 1945, según enmendada, o de la Ley Núm. 75 de 31 de mayo de 1973, según enmendada. 20 LPRA sec. 805.

Entre otras atribuciones, el Colegio de CPA puede

cobrar una cuota anual que deberán pagar sus miembros. 20

LPRA sec. 800. Disponiéndose que la Junta de Contabilidad

podría suspender a cualquier miembro que no pague la cuota.

20 LPRA sec. 801. También, se autorizó al Colegio de CPA a

vender sellos oficiales del colegio por un valor no mayor

de cinco dólares. 20 LPRA sec. 803. Estableciéndose que

ningún CPA o firma de CPA emitiría una opinión, informe o

certificación sin haber adherido en el original uno de estos

sellos y hacer constar en todas las copias adicionales el

número de identificación del sello original. 20 LPRA sec.

802. Como colorario de lo anterior, se le impuso a los CPA

y a las firmas de CPA la obligación de llevar un Índice de

Bitácoras que, como parte de la revisión de calidad, debe

remitirse al Colegio de CPA. Específicamente, el Art. 11A

de la Ley Núm. 75-1973, supra, establece que:

Los contadores públicos autorizados o firma de contadores públicos autorizados remitirán al Colegio de Contadores Públicos Autorizados de Puerto Rico el Índice de Bitácora informando las opiniones, informes o certificaciones emitidas hasta la fecha de radicación. El Índice de Bitácora se rendirá en conjunto con el pago de las cuotas dispuestas en el Artículo 8 de esta Ley, aunque el Colegio de Contadores Públicos podrá requerir radicaciones periódicas. De no haber emitido AC-2022-0026 23

certificaciones u opiniones durante el año, los contadores públicos autorizados o firma de contadores públicos autorizados enviarán al Colegio un informe negativo para dicho año.

El Índice de Bitácora hará constar la siguiente información: (a) El número de la estampilla correspondiente al informe; (b) si el informe fue emitido a persona natural o jurídica, y en el caso de la última el tipo de persona jurídica, y (c) la fecha y descripción del informe.

El Colegio queda autorizado a fijar una cuota adicional para sufragar los gastos relacionados al mantenimiento y supervisión de los Índices de Bitácoras. Dicha cuota se fijará en una base proporcional a las anotaciones al Índice de Bitácora y tomará efecto únicamente previa aprobación por mayoría del quórum reglamentario para una Asamblea General o Extraordinaria. 20 LPRA sec. 803a (Énfasis suplido).

Nótese que el deber del Colegio de CPA no es mantener

récord de los Índices de Bitácora únicamente, sino que debe

supervisarlos. Cabe mencionar, además, que el Colegio de CPA

es la única entidad designada por el AICPA para administrar

el programa de peer review en Puerto Rico.9

C. Sentencia sumaria

El mecanismo procesal de sentencia sumaria permite

resolver controversias sin la celebración de un juicio.

Pérez Vargas v. Office Depot, 203 DPR 687 (2019). Este busca

propiciar la solución justa, rápida y económica de litigios

civiles que no contengan controversias genuinas de hechos

materiales. Ib.

9Véase:https://us.aicpa.org/interestareas/peerreview/community/links/pr

administeringentities (última visita, 13 de marzo de 2023). AC-2022-0026 24

Se podrá dictar sentencia sumaria si de las

alegaciones, deposiciones, contestaciones a interrogatorios

y admisiones ofrecidas, en unión a las declaraciones juradas

si las hay, surge que no hay controversia real sustancial

en cuanto a un hecho esencial y pertinente, y que, como

cuestión de derecho, se debe dictar sentencia sumaria a favor

de la parte promovente. Regla 36.3 (e) de Procedimiento

Civil, 32 LPRA Ap. V; Pérez Vargas v. Office Depot, supra.

La Regla 36.3 de Procedimiento Civil, supra, establece

los requisitos de forma que deben cumplir tanto el promovente

como el opositor de una sentencia sumaria. En lo pertinente,

en una moción de sentencia sumaria el promovente deberá

consignar una relación concisa, organizada y en párrafos

enumerados de todos los hechos esenciales y pertinentes

sobre los cuales no hay controversia sustancial con

indicación directa de las declaraciones juradas u otra

prueba admisible donde se establecen los hechos. Regla 36.3

(a)(4) de Procedimiento Civil, supra. Similarmente, en la

contestación a la moción de sentencia sumaria, el opositor

deberá presentar una relación de hechos que están en

controversia y una enumeración de aquellos hechos que no

están en controversia. Regla 36.3 (b)(2) y (3) de

Procedimiento Civil, supra. Lo anterior, con indicación a

las declaraciones juradas o prueba admisible que los

sustenten. Ib. Es decir, las alegaciones en un proceso de

sentencia sumaria se pueden sustentar tanto en prueba

documental como en declaraciones juradas. Al respecto, la AC-2022-0026 25

Regla 36.5 de Procedimiento Civil, supra, dispone que, “las

declaraciones juradas para sostener u oponerse a la moción

se basarán en el conocimiento personal del o de la

declarante. Contendrán aquellos hechos que serían admisibles

en evidencia y demostrarán afirmativamente que el o la

declarante está cualificado para testificar en cuanto a su

contenido”.

Conforme a las alegaciones y la prueba, si el juzgador

entiende que no existe controversia sobre hechos materiales

del pleito, entonces procede aplicar el derecho. Pérez

Vargas v. Office Depot, supra.

III.

En su recurso de apelación, el Colegio solicitó que

este Tribunal revisara la determinación del foro apelativo

intermedio que confirmó la inconstitucionalidad de la

colegiación compulsoria de los CPA. Señaló como error que no

se analizaron adecuadamente los hechos particulares que

enmarcan esta controversia a la luz del escrutinio estricto.

Por una parte, sostuvo que el Estado tenía un interés

apremiante de reglamentar y regular la profesión de CPA,

pero además tenía el interés de proteger la confidencialidad

de la información que manejan los CPA. Según alegó, este

interés adicional se protegía con las funciones de

supervisión delegadas exclusivamente al Colegio de CPA y que

el Estado no podía realizar. Por lo mismo, criticó que el

tribunal haya entendido que la Junta de Contabilidad era el AC-2022-0026 26

mecanismo menos oneroso para proteger el interés apremiante

del Estado.

Por su parte, los demandantes arguyeron que el decreto

de inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria de CPA

fue correcto toda vez que el Estado no alegó un interés

apremiante ni demostró que esa fuera la medida menos onerosa

para adelantar algún interés. En todo caso, alegaron que la

Junta de Contabilidad tenía la facultad para reglamentar y

supervisar todo el desempeño de los contadores públicos, por

lo que ese era el mecanismo menos oneroso. Finalmente,

aclararon que el programa de control de calidad (peer review)

no era una exigencia estatal, sino que era una actividad

privada que el AICPA le requería determinados CPA para

mantener estándares uniformes de la profesión a nivel

nacional. Así, explicaron que no es requisito ser miembro de

una entidad administradora para cumplir con el programa.

Con planteamientos similares al Colegio de CPA

compareció el Estado, quien alegó que los hechos

particulares de la colegiación compulsoria de los CPA eran

distinguibles de los que se evaluaron en Rodríguez Casillas

et al. v. Colegio, supra. Así, argumentó que las

controversias sobre colegiación compulsoria no se debían

analizar de forma uniforme, pues cada profesión tenía

escenarios particulares. La postura del Estado en el

contexto de los contadores públicos es que la colegiación

compulsoria supera el crisol constitucional porque la Junta AC-2022-0026 27

de Contabilidad no es un medio viable para regular la

profesión de los contadores públicos.

Según se detalló anteriormente, corresponde analizar

esta controversia a la luz de un escrutinio estricto por

estar involucrado el derecho fundamental de la libre

asociación. Esta metodología adjudicativa es la más exigente

pues presume la inconstitucionalidad de la medida impugnada,

en este caso, la colegiación compulsoria de los CPA. Además,

el Estado tiene el peso de demostrar que la legislación es

necesaria para adelantar un interés apremiante. Procedo a

evaluar cada uno de los criterios de este escrutinio.

Por un lado, los demandantes plantearon que el Estado

no alegó, ni mucho menos demostró, que perseguía un interés

apremiante con la colegiación compulsoria de los CPA. A mi

juicio, se equivocan en este aspecto. Primero, como cuestión

de derecho, esta Curia ha establecido que el Estado tiene un

interés apremiante de regular las profesiones a los fines de

que se le provean a la ciudadanía servicios de alta calidad

y competencia.10 Por eso, en Rodríguez Casillas et al. v.

10 Destaco lo que se expresó a esos fines en Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, 202 DPR 428, 439-440 (2019):

“Toda comunidad políticamente organizada tiene un poder de razón de Estado (police power), que es utilizado por la Asamblea Legislativa para prohibir o reglamentar ciertas actividades con el propósito de fomentar o proteger la paz pública, moral, salud y bienestar general de la comunidad. Domínguez Castro et al. v. ELA I, 178 DPR 1, 36 (2010). En el ejercicio de ese poder, la Asamblea Legislativa tiene la facultad de regular y controlar la práctica de las profesiones, salvo la jurídica, a fin de proteger la salud y el bienestar público, así como evitar el fraude y la incompetencia. Accurate Sols. v. Heritage Environmental, 193 DPR 423, 434 (2015); Matos v. Junta Examinadora, 165 DPR 741, 755 (2005)”. AC-2022-0026 28

Colegio, supra, se reconoció que el Estado tenía un interés

apremiante de seguridad pública. Segundo, el Colegio de CPA

desde el comienzo del pleito ha identificado que el Estado

tiene un interés apremiante de supervisar la profesión de

los CPA y, además, garantizar el derecho a la intimidad de

los clientes respecto a la información que le brindan a los

contadores. En todo caso, en la vista oral que se celebró,

el Estado ─quien tiene el peso de demostrar que tiene un

interés apremiante─ reafirmó de forma clara y contundente

que existe tal interés. Por tanto, no hay controversia en

cuanto a que se cumple el primer criterio del escrutinio

estricto. Analicemos, entonces, el segundo criterio, a

saber: si la colegiación compulsoria es la forma menos

onerosa de cumplir ese interés.

Como vimos, para que un acto estatal impugnado

sobreviva el análisis constitucional de escrutinio estricto,

el Estado debe demostrar que no tiene otro medio menos

restrictivo al derecho fundamental invocado para adelantar

su interés apremiante. En otras palabras, que la medida es

necesaria porque no hay otra forma menos onerosa de hacer

valer ese interés. Este análisis requiere evaluar si existen

otras alternativas y si esas alternativas funcionan para

conseguir ese fin. Lo anterior, pues si las alternativas no

son efectivas para adelantar el interés invocado, entonces

la medida impugnada supera el escrutinio constitucional por

ser necesaria. AC-2022-0026 29

Los foros recurridos ─al igual que los demandantes─

entienden que la colegiación compulsoria de los CPA es

inconstitucional porque existe una Junta de Contabilidad con

todas las facultades necesarias para regular la profesión,

siendo ese el mecanismo menos oneroso. Destacan que la Ley

Núm. 293-1945, supra, le confiere a la Junta la capacidad de

expedir, suspender y revocar licencias; otorgar exámenes de

reválida; promulgar las normas de ética profesional y las de

educación continua; investigar querellas; y disciplinar a

los CPA. De hecho, razonan que es la Junta de Contabilidad

y no el Colegio de CPA quien posee la autoridad para emitir

determinaciones disciplinarias finales. Así, plantean que el

interés apremiante del Estado en cuanto a estos

profesionales se puede conseguir a través de la Junta, siendo

ese un mecanismo que restringe en menor grado el derecho de

libertad de asociación en comparación con la colegiación

compulsoria. Como se verá, los foros inferiores erraron en

su conclusión puesto que omitieron evaluar si la Junta, en

efecto, es una medida menos onerosa que funciona para cumplir

el objetivo gubernamental.

A través de todo el proceso apelativo de este caso, el

Colegio de CPA ha reclamado que el foro primario prescindió

de varios hechos incontrovertidos que se propusieron y

sustentaron en la oposición a la solicitud de sentencia

sumaria, los cuales son indispensables para evaluar la

viabilidad de la Junta de Contabilidad como medida

alternativa. Como se sabe, se puede dictar sentencia sumaria AC-2022-0026 30

cuando de las alegaciones y la evidencia surja que no existe

controversia real y sustancial en cuanto a un hecho material

y que, como cuestión de derecho, procede dictar sentencia.

Regla 36.3(e) de Procedimiento Civil, supra. En este caso,

el Tribunal de Primera Instancia erró al ignorar los hechos

incontrovertidos que propuso y evidenció el Colegio respecto

al desempeño de la Junta de Contabilidad. Según surge de las

declaraciones juradas de cuatro Presidentes de la Junta –

las cuales se presentaron junto a la oposición de sentencia

sumaria–, esa entidad está inoperante actualmente. No tiene

la capacidad administrativa ni presupuestaria para atender

los reclamos disciplinarios en contra de los CPA ni hacer

valer las normas de ética profesional. Ni siquiera se encarga

de proveer el examen de reválida.

De igual forma, en la vista oral celebrada en este caso,

el Estado planteó que la Junta de Contabilidad no es una

alternativa efectiva ni viable para fiscalizar la profesión

por falta de presupuesto y de personal. Allí se indicó que

en la actualidad la Junta solamente cuenta con dos de los

cinco miembros que dispone la Ley Núm. 293-1945, supra.

Además, se estableció que la Junta no tiene personal de

apoyo, sino que depende del personal que comparte con otras

juntas examinadoras dentro del Departamento de Estado para

funcionar, ni tampoco tiene asignado el presupuesto para

establecer un andamiaje organizacional que le permita

realizar las funciones que realiza el Colegio de CPA. En

fin, el Estado aclaró que la Junta de Contabilidad no es una AC-2022-0026 31

opción viable para ejercer las funciones de supervisión de

los CPA porque simple y sencillamente no tiene los recursos

ni las capacidades para hacerlo. Estos hechos esenciales -

que forman parte del expediente y debieron considerarse al

evaluar la moción de sentencia sumaria- evidencian que la

Junta de Contabilidad no es una alternativa efectiva para

cumplir con el interés apremiante de regular la profesión.

En cambio, años después de haber creado la Junta de

Contabilidad, la Asamblea Legislativa creó el Colegio de CPA

para robustecer la profesión de la contabilidad pública en

Puerto Rico. La Ley Núm. 75-1973, supra, provee para que,

entre otras cosas, el Colegio vele por el cumplimiento de

los cánones de ética profesional. 20 LPRA sec. 794. Para

ello, tiene la facultad de recibir e investigar las querellas

que se formulen respecto al desempeño de miembros del Colegio

en el ejercicio de la profesión. Ib.

Además, y en lo medular a esta discusión, la Ley Núm.

13 de 27 de abril de 1994 (Ley Núm. 13-1994) enmendó la Ley

Núm. 75-1973, supra, a los fines de establecer un Índice de

Bitácora en el Colegio de CPA. Este requisito se encuentra

estatuido en el Art. 11A de la Ley Núm. 75-1973, supra, y

obliga a todos los contadores públicos a someter un informe

periódico ante el Colegio en el que declararán todas las

opiniones, informes o certificaciones que hayan emitido

hasta la fecha de radicación. Véase la Exposición de Motivos

de la Ley Núm. 13-1994, supra. La revisión de bitácoras que

dispone este artículo, aunque similar a la revisión de AC-2022-0026 32

calidad (peer review) que exige la AICPA, es un ejercicio

independiente y de naturaleza estatutaria. Para fines

estatales, los CPA no tienen que cumplir con el programa de

peer review de la AICPA. Es decir, la Junta de Contabilidad

no requiere que los CPA pertenezcan a un programa de peer

review para obtener una licencia. Por eso, la Asamblea

Legislativa estableció un sistema de revisión a cargo del

Colegio cuyo propósito fue “darle fuerza de ley al requisito

de mantener esa información, en armonía con el interés

público de que el Colegio de Contadores Públicos Autorizados

de Puerto Rico contribuya a la excelencia y

autoreglamentación de la profesión”. (Énfasis nuestro).

Conforme al Artículo 11A de la Ley Núm. 75-1973, supra,

el Colegio tiene el deber de mantener y supervisar los

Índices de Bitácora. Esta revisión conlleva inspeccionar las

opiniones, los informes o las certificaciones que los CPA o

firmas de CPA emiten a los fines de asegurar que se están

realizando correctamente y acorde con los estándares de

calidad de la profesión. Para ello, el Colegio puede examinar

los documentos de trabajo del contador, los cuales contienen

información privada de los clientes.11 Ese ejercicio no es

una actividad que la Junta de Contabilidad puede llevar a

cabo sin vulnerar el derecho a la intimidad de los clientes.

Lo anterior, pues se permitiría que el Estado revise datos

11Este proceso de inspección se puede comparar con las inspecciones de obras protocolares que realiza la Oficina de Inspección de Notarías (ODIN), con la distinción de que la ODIN examina instrumentos públicos y el Colegio de CPA revisa documentos privados. AC-2022-0026 33

financieros de particulares sobre los cuales se tiene una

expectativa razonable de intimidad y cuya inspección -sin

mediar las garantías correspondientes- pudiera tornarse en

un registro o allanamiento ilegal.

Con base en el análisis anterior, es forzoso concluir

que, si bien imponerle a la Junta de Contabilidad la

responsabilidad exclusiva de regular la profesión de

contabilidad pública restringiría menos el derecho de

libertad de asociación de los demandantes que la colegiación

compulsoria, esta no es una alternativa viable para

adelantar el interés del Estado. La Junta no tiene la

capacidad para llevar a cabo la supervisión ética de los CPA

y tampoco puede realizar la revisión de bitácoras que se le

delegó por mandato de ley al Colegio. Por lo tanto, no es un

mecanismo menos oneroso para regular la profesión de

contabilidad conforme a los estándares del escrutinio

estricto.

Los demandantes plantean que otra alternativa menos

onerosa es establecer una colegiación voluntaria, como

ocurre en algunas jurisdicciones de Estados Unidos. Ese

escenario, si bien implica eliminar cualquier interferencia

con el derecho de libertad de asociación de los demandantes,

presenta problemas en cuanto a garantizar el interés del

Estado. Primero, con una matrícula voluntaria el Colegio de

CPA no podría ejercer su jurisdicción sobre todos los CPA,

sino únicamente en cuanto a sus miembros. Ese es precisamente

el objetivo de una colegiación voluntaria; que sólo aquellos AC-2022-0026 34

interesados estén sujetos a la reglamentación de la entidad.

Esto implica que el Colegio no podría ejercer su rol de

revisión y supervisión sobre los CPA que no pertenezcan a la

institución. Segundo, distinto a otras jurisdicciones de

Estados Unidos, nuestra Junta de Contabilidad -según

evidenciado en este caso- no funciona. Es decir, no tiene

capacidad para cumplir con el interés de supervisar el

trabajo de los CPA descolegiados. Así, si el Colegio no puede

ejercer su jurisdicción sobre todos los CPA y la Junta

tampoco puede supervisarlos, entonces no hay forma de

cumplir con el interés apremiante del Estado de garantizar

que la ciudadanía reciba servicios de contabilidad de la

mejor calidad. Es decir, los CPA ejercerían sus funciones en

ausencia un ente fiscalizador que revise su trabajo. Siendo

esta una opción que no adelanta el interés apremiante del

Estado, tampoco es una alternativa viable conforme al

escrutinio estricto.

Recuérdese que, el escrutinio estricto se activa

precisamente para auscultar si se justifica lesionar un

derecho fundamental.12 Se trata, pues, de evaluar si el

derecho a no asociarse de los demandantes en este caso cede

ante intereses de mayor importancia por parte del Estado.

Conforme al análisis anterior, estimo que el Estado logró

12 Fallon, supra, pág. 1333 (“The Court must determine whether infringements of constitutional rights, which can be more or less grievous, can be justified in view of the benefits likely to be achieved, the scope of infringement of protected freedoms, and the available alternatives”). AC-2022-0026 35

demostrar que tiene un interés apremiante de regular la

profesión de contabilidad pública en Puerto Rico y, además,

que no hay forma de garantizar ese interés apremiante

mediante una medida menos restrictiva a la libertad de

asociación de los CPA.

Aunque en el contexto de otras profesiones esta Curia

ha resuelto que los requisitos de colegiación compulsoria

son inconstitucionales, es menester aclarar que no se trata

de una norma uniforme ni automática. Estas controversias

constitucionales requieren un análisis caso a caso,

particularmente, de las medidas alternativas que tiene a su

alcance el Estado para promover el interés apremiante de

regular cada profesión. No se trata, pues, de concluir que

la membresía obligatoria a un colegio profesional es

inconstitucional siempre que exista una junta examinadora.

Según se pudo apreciar en el caso de autos, si la Junta no

es un medio viable o efectivo para adelantar el interés del

Estado, entonces no es una alternativa que derrota el

IV.

Por los fundamentos que anteceden, estoy conforme con

la Sentencia que hoy se emite, la cual valida la

constitucionalidad de la colegiación compulsoria en disputa.

En definitiva, en este caso, el medio menos oneroso para

adelantar el interés estatal es el mantenimiento de la medida

obligatoria que se legisló.

Maite D. Oronoz Rodríguez Jueza Presidenta EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Félix Norman Román y otro Apelados v. AC-2022-0026 Apelación Colegio de Contadores Públicos Autorizados y otros Apelantes

Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor Rivera García.

La colegiación compulsoria de los contadores públicos

autorizados representa un eslabón imprescindible para la

consecución del esquema regulatorio en su profesión. Un

sistema fiscalizador, caracterizado por una consistente

delegación de funciones por parte de las autoridades hacia

la profesión y otras entidades interestatales.

Bien entendido, el saldo de este expediente revela una

verdad inescapable: el ente público que en teoría debe regir

a esta profesión, la Junta de Contabilidad es, para todo

efecto práctico, inexistente. Al así serlo, resultaría

incapaz de fiscalizar efectivamente a los profesionales de

la contabilidad pública en un escenario en donde no

existiera la colegiación compulsoria y el Colegio de

Contadores Públicos Autorizados de Puerto Rico (CCPA)

quedara inevitablemente despojado de su jurisdicción sobre

los miembros no colegiados de esa profesión. AC-2022-0026 2

Como veremos a continuación, un análisis de las medidas

vigentes en esta profesión demuestra que la Junta de

Contabilidad: (1) no ofrece exámenes de reválida; (2) no

procesa solicitudes de licenciamiento, renovación de

licencia y licenciamiento por reciprocidad; (3) no

administra un programa de revisión de pares (peer review);

(4) no inspecciona las bitácoras de los contadores públicos

autorizados y (5) no lleva a cabo acciones dirigidas a

detener la práctica ilícita de esta profesión. Por el

contrario, son otras entidades, especialmente el CCPA,

quienes por propio mandato del Estado han sido llamadas a

ejercer diversas funciones regulatorias.

En ese contexto, la colegiación compulsoria de los

contadores públicos autorizados indisputadamente adelanta

un interés apremiante en la seguridad y confiabilidad del

tráfico financiero. Además, contribuye a los esfuerzos para

que la contabilidad pública en Puerto Rico se mantenga

firmemente afianzada en los estándares de calidad aplicables

en todas las jurisdicciones estadounidenses.

Lamentablemente, los foros inferiores no ejecutaron el

nivel de estudio sosegado que exigía este caso y le hicieron

caso omiso a una multiplicidad de hechos pertinentes que

debieron inclinar la balanza en una dirección opuesta. Por

ello, estoy conforme en revocar al Tribunal de Apelaciones

y desestimar la Demanda de epígrafe. Ausente una mayoría de

los nueve miembros ideales de esta Curia, acatamos el

mandato de nuestra Constitución. AC-2022-0026 3

I

Por estar los hechos recogidos en la Opinión de

Conformidad de la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez, procedo

a los fundamentos que informan mi criterio.

A. Derecho a la no asociación y la colegiación compulsoria

Es harto conocido que el derecho a la asociación surge

expresamente de nuestra Carta Magna, disponiendo que “[l]as

cuasi militares”.1 Por ello, hemos reconocido que el derecho

que emana de nuestra Constitución es distinto del derivado

jurisprudencialmente de la Constitución Federal.2

De este modo, desde hace un tiempo este Tribunal

reconoció que la libertad de asociación supone

necesariamente el derecho a no asociarse.3 Es en ese contexto

que nos hemos enfrentado en los pasados años a una

multiplicidad de controversias respecto a los requisitos de

colegiación compulsoria. Entiéndase por ello, el

requerimiento de que un profesional habilitado, como

condición para el ejercicio lícito de su oficio, tenga que

asociarse a un gremio compuesto por sus pares.

En esos menesteres, este Foro ha tenido dos

oportunidades para expresarse sobre los requisitos que deben

1 Const. P.R., Art. II, Sec. 6. 2 Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, 191 DPR 791, 811 (2014). 3 Colegio de Abogados v. Schneider, 112 DPR 540, 549 (1982). AC-2022-0026 4

exhibir las colegiaciones compulsorias para que sean

constitucionalmente sostenibles. En primer lugar, en Rivera

Schatz v. ELA y Colegio de Abogados II, supra, consideramos

el requisito de colegiación compulsoria que se les había

impuesto a los abogados en Puerto Rico.

Amparados exclusivamente en nuestro poder inherente

para reglamentar la profesión legal, estimamos que la

imposición de la colegiación compulsoria era innecesaria en

nuestra jurisdicción.4 Máxime, cuando la experiencia, al

igual que las herramientas que posee este Tribunal para

reglamentar la profesión legal, “son suficientes y efectivas

para velar por el buen funcionamiento de la justicia en

Puerto Rico”.5 (Negrillas suplidas).

No obstante, reconocimos que había un elemento

adicional a esa controversia, vinculado directamente con el

derecho a la no asociación.6 En ese sentido, concluimos que

cualquier interferencia sustancial con el derecho a no

asociarse resulta constitucional solamente si el Estado (1)

demuestra la existencia de un interés apremiante que la haga

necesaria y (2) que no tenía a su alcance medidas menos

onerosas para lograr el interés articulado.7

Posteriormente, en Rodríguez Casillas v. Colegio de

Técnicos y Mecánicos Automotrices,8 hicimos extensiva la

4 Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra, pág. 821. 5 Íb. 6 Íb., pág. 809. 7 Íb., pág. 813. 8 Rodríguez Casillas et al v. Colegio, 202 DPR 428 (2019). AC-2022-0026 5

discusión sobre el derecho a no asociarse a las restantes

profesiones en nuestra Isla y reiteramos que cualquier

actuación estatal que interfiriera con el derecho a la

asociación debería sobrepasar un escrutinio estricto.

Según concluimos, en el contexto de los técnicos y

mecánicos automotrices, aunque existía un interés apremiante

del Estado, la colegiación compulsoria no era el medio menos

oneroso.9 Para ello, analizamos las disposiciones que

crearon la Junta Examinadora de Técnicos y Mecánicos

Automotrices y el Colegio de Técnicos y Mecánicos

Automotrices de Puerto Rico. Al compararlas, estimamos que

sería mediante el buen ejercicio de las facultades delegadas

a esa junta examinadora que se lograrían mantener estándares

altos en esa profesión.10

De paso, en esa ocasión, el compañero Juez Asociado

señor Estrella Martínez apuntaló, que era “necesario

enfatizar que el esquema de colegiación compulsoria

invalidado en este caso particular no necesariamente

corresponde a la realidad de las profesiones restantes en

Puerto Rico”.11 (Énfasis en el original). Concluyó, que

regulación profesional no puede tratarse homogéneamente.12

En lo sucesivo, hemos tenido nuevas oportunidades para

revisitar el tema de la colegiación compulsoria. No

obstante, las decisiones en Col. Vet. v. Veterinario Express

9 Íb., pág. 452. 10 Íb. 11 Íb., pág. 457. (Expresión concurrente, J. Estrella Martínez). 12 Íb. AC-2022-0026 6

et al, 2022 TSPR 113, 210 DPR __ (2022); Reyes Sorto et al

v. CIAPR, 2023 TSPR 62, 211 DPR __ (2023) y Vélez Colón y

otros v. Colegio de Optómetras de Puerto Rico, 2023 TSPR 78,

211 DPR __ (2023), han dejado en manifiesto la pluralidad

de criterios entre los miembros del Tribunal.

Ahora bien, tal y como lo hice en esas ocasiones,

insisto en la necesidad de precisar las características que

debe exhibir un método alterno a la colegiación compulsoria,

para que pueda decretarse la inconstitucionalidad de esta

última. Por ello, reafirmo mi criterio de que la

determinación sobre si efectivamente existe un medio menos

oneroso requiere, responsablemente, determinar que esa

alternativa sea viable y efectiva.

En aras de ello, recurro a la jurisprudencia de la

Corte Suprema Federal, persuasiva en esta materia, que nos

ilustra sobre como ese Foro ha atendido el concepto del

alegado medio menos oneroso y su viabilidad.13 Mediante esta

casuística, veremos que la consideración de la viabilidad

de las alternativas propuestas no es un asunto ajeno al

análisis de escrutinio estricto. Veamos a continuación.

En U.S. v. Playboy Entertainment Group, Inc.,14 en un

contexto de libertad de expresión, el Máximo Foro Federal

expresó que cuando una alternativa plausible y menos

restrictiva es ofrecida, es el deber del Estado demostrar

14 U.S. v. Playboy Entertainment Group, Inc., 529 US 803 (2000). AC-2022-0026 7

que esa alternativa sería inefectiva para lograr el fin

gubernamental.15 De este modo, recaía en el Gobierno Federal

la tarea de demostrar que la alternativa propuesta sería

inefectiva y que, por ende, el mecanismo existente era el

medio menos oneroso.16

Posteriormente, en Ashcroft v. ACLU,17 nuevamente un

caso de libertad de expresión, se expuso que la tarea de un

tribunal es cuestionarse si la medida impugnada es el medio

menos oneroso dentro de las alternativas disponibles y

efectivas.18 Dado que el Estado tiene el peso de la prueba

a la hora de defender la constitucionalidad de la medida,

los litigantes impugnadores deberían prevalecer a menos que

el gobierno demostrara que la medida propuesta es menos

efectiva que la existente.19

Finalmente, en Burwell v. Hobby Lobby Stores, Inc.,20

un caso sobre una restricción a la libertad religiosa, al

considerar una alternativa a un requerimiento gubernamental

bajo el escrutinio estricto, la Corte Suprema Federal

apuntaló que el Estado no había demostrado que esa

alternativa no fuera viable.21

15 Íb., pág. 816. 16 Íb., pág. 823. (“It was for the Government, presented with a plausible, less restrictive alternative, to prove the alternative to be ineffective, and § 505 to be the least restrictive available means.”) (Negrillas suplidas). 17 Ashcroft v. ACLU, 542 US 656 (2004). 18 Íb., pág. 666. (“Instead, the court should ask whether the

challenged regulation is the least restrictive means among available, effective alternatives.”) (Negrillas suplidas). 19 Íb. 20 Burwell v. Hobby Lobby Stores, Inc., 573 US 682 (2014). 21 Íb., pág. 728. AC-2022-0026 8

B. La Ley de Contabilidad de 1945

El estatuto rector de la contabilidad pública en Puerto

Rico es la Ley de Contabilidad Pública de 1945.22 En virtud

de esta ley se creó la Junta de Contabilidad, la cual debe

estar compuesta por cinco miembros.23 De entrada, se

establecen los requisitos que debe reunir una persona que

interese se expida a su nombre o el de su firma la licencia

de contador público autorizado. Entre estos, la Sec. 3 del

estatuto dispone que debe ser una persona que haya “aprobado

el Examen Uniforme de Contador Público Autorizado

administrado por la Junta”.24

La Ley de Contabilidad Pública también regula el

procedimiento mediante el cual un contador, que no tenga una

licencia expedida al amparo de esa ley, pueda obtener los

privilegios de los contadores públicos autorizados en Puerto

Rico.25 Esto requiere, entre otras cosas, que el estado o

jurisdicción en el cual tenga su licencia mantenga

reciprocidad con Puerto Rico y que la jurisdicción haya sido

calificada como sustancialmente equivalente por el National

Qualification Appraisal Service de la National Association

of State Boards of Accountancy (NASBA).26

Ahora bien, la Junta de Contabilidad expide las

licencias aplicables a los contadores públicos, las cuales

22 Ley Núm. 293 de 15 de mayo de 1945, 20 LPRA sec. 771 et seq. 23 20 LPRA sec. 773. 24 20 LPRA sec. 774. 25 20 LPRA sec. 775 26 Íb. AC-2022-0026 9

tendrán una vigencia de tres años. Posteriormente, toda

solicitud para renovar la licencia deberá ser acompañada con

la evidencia de cumplimiento con los créditos de educación

continua. Además, la ley dispone que “[l]a Junta aceptará

las certificaciones que sostenidas por la debida evidencia

emita el Colegio de Contadores Públicos Autorizados a los

efectos del cumplimiento de los colegiados con los

requisitos de educación continuada que establece esta ley”.27

No obstante, no podemos soslayar la realidad del

funcionamiento del proceso para administrar exámenes y

expedir o renovar licencias. Y es que la Junta de

Contabilidad ha delegado la actividad de preparar y

administrar la reválida para la licencia de contador público

autorizado a la NASBA, una asociación interestatal de juntas

de contabilidad.28 Es la NASBA quien determina la procedencia

de las solicitudes para tomar el examen, al igual que sobre

las materias y parámetros que comprenden el Uniform CPA

Examination.29 Además, la Junta de Contabilidad ha designado

a la NASBA para que ofrezca los servicios de licenciamiento

de contadores públicos autorizados, incluyendo las

renovaciones y las licencias por reciprocidad.30

20 LPRA sec. 779. 27 28Contadores Públicos Autorizados, Departamento de Estado, https://www.estado.pr.gov/juntas-examinadoras/contadores-publicos- autorizados. (Ultima visita 19 de mayo de 2023). 29 Puerto Rico, National Association of State Boards of Accountancy, https://nasba.org/exams/cpaexam/puertorico/. (Ultima visita 19 de mayo de 2023). 30 Puerto Rico, National Association of State Boards of Accountancy, https://nasba.org/licensure/nasbalicensing/puerto-rico- 2/. (Ultima visita 19 de mayo de 2023). AC-2022-0026 10

Por otro lado, la Junta de Contabilidad queda

investida, además, con la autoridad legal para revocar o

suspender cualquier certificado expedido al amparo de la

Sec. 3 de la ley.31 A esos fines la Sec. 9 establece el

procedimiento para llevar a cabo un encausamiento contra un

tenedor de un certificado expedido por la Junta.32 En

sintonía con lo anterior, la Junta de Contabilidad promulgó

su vigente Reglamento de Ética Profesional para los

Contadores Públicos Autorizados de Puerto Rico.33

Surge de este cuerpo reglamentario que la Junta de

Contabilidad adoptó íntegramente las disposiciones del

Código de Conducta Profesional del Instituto Americano de

Contadores Públicos Autorizados (AICPA por sus siglas en

inglés).34 Más aun, se dispuso que las enmiendas prospectivas

a ese código se entienden adoptadas a menos que la Junta de

Contabilidad exprese lo contrario.35 A renglón seguido, el

reglamento reconoce el rol de la Junta de Contabilidad y del

CCPA respecto a las querellas sobre conducta profesional.

De suma importancia, se expresa que

[l]a Junta de Contabilidad y el Colegio de CPA laboran en coordinación la atención de las querellas de conducta profesional que advienen a su atención para lograr su estudio y conclusión en el plazo de tiempo más corto permitido por la Ley. De esta forma, se logra el propósito fundamental de mantener el alto desempeño de la

31 20 LPRA sec. 780. 32 20 LPRA sec. 782. 33 Reglamento de Ética Profesional para los Contadores Públicos

Autorizados de Puerto Rico, Reglamento Núm. 8383 de 14 de agosto de 2013, Departamento de Estado. 34 Íb., págs 4-5. 35 Íb., pág. 5. AC-2022-0026 11

profesión de Contabilidad Pública en Puerto Rico.36 (Negrillas suplidas).37

C. Ley del Colegio de Contadores Públicos Autorizados de Puerto Rico

Por su parte, el CCPA fue creado por nuestra Asamblea

Legislativa,38 para que las personas autorizadas a ejercer

la profesión de contador público autorizado en Puerto Rico

pudiesen organizarse como entidad jurídica cuasi-pública.39

Para ello, le otorga al CCPA las facultades que

ordinariamente se le reconocen en nuestro ordenamiento a las

entidades jurídicas.40 Por otro lado, le asigna ciertos

deberes aspiracionales como parte de su gesta.41

No obstante, destaco, que el CCPA viene llamado a

“velar por el cumplimiento de los cánones de ética

profesional que para regir la conducta de los Contadores

Públicos Autorizados haya adoptado o en el futuro adopte la

Junta de Contabilidad de Puerto Rico”.42 (Negrillas

suplidas). De otra parte, en cuanto al procesamiento de

aquellos profesionales que se aparten de esos postulados

éticos, la ley le reconoce autoridad al CCPA para

recibir e investigar las querellas que se formulen respecto a la práctica y/o conducta de los miembros en el ejercicio de la profesión; celebrar vistas en las que se dará oportunidad al miembro afectado o a su representante de someter hojas de trabajo u otra

36Íb., pág. 6. 37Íb. 38 Ley del Colegio de Contadores Públicos Autorizados de Puerto

Rico, Ley Núm. 75 de 31 de mayo de 1975, según enmendada, 20 LPRA sec. 793 et seq. 39 20 LPRA sec. 793 40 20 LPRA sec. 794. 41 20 LPRA sec. 805. 42 20 LPRA sec. 794. AC-2022-0026 12

evidencia pertinente; llevar querellas ante la Junta de Contabilidad para la acción correspondiente.43

La Ley del CCPA, además, consigna expresamente el

requisito que ha motivado el pleito de epígrafe. Y es que

el Art. 3 dispone que la “Junta de Contabilidad no expedirá

o renovará licencia para ejercer la profesión de Contador

Colegio”.44 De este modo, se establece estatutariamente el

requisito de colegiación compulsoria en esta profesión. De

paso, la ley priva al CCPA de cualquier tipo de discreción

sobre a quién puede aceptar como miembro. Por el contrario,

el CCPA “tendrá que aceptar como miembro a cualquier persona

a quien la Junta de Contabilidad le haya expedido o esté en

proceso de expedir el certificado de Contador Público

Autorizado”.45 (Negrillas suplidas).

Ahora bien, la ley también reconoce la autoridad que

tiene el CCPA para adoptar y expedir un sello acreditativo

por un valor no mayor de cinco dólares ($5.00).46 Ningún

contador público autorizado podrá emitir una opinión,

informe o certificación sin haber adherido dicho sello.47 La

importancia de este sello queda en manifiesto, pues el

estatuto reconoce “que ningún departamento del gobierno,

tribunal o entidad cuasi pública del Estado Libre Asociado

43 Íb. Lo anterior, ciertamente, bajo el presupuesto de que la Junta de Contabilidad tiene su propia autoridad legal para llevar a cabo encausamientos similares. 44 20 LPRA sec. 795. 45 Íb. 46 20 LPRA sec. 802. 47 Íb. AC-2022-0026 13

de Puerto Rico aceptará documentos con opiniones, informes

o certificaciones que no tengan un sello adherido”.48

Por otra parte, y en lo extremo pertinente, la Ley del

CCPA establece en su Art. 11A la obligación de todos los

contadores públicos de remitir al CCPA un Índice de Bitácora

informando sus opiniones, informes o certificaciones

emitidas hasta la fecha en la que se radique.49 Indica la

ley que en el Índice de Bitácora se hará constar la siguiente

información:

(a) el número de la estampilla correspondiente al informe, (b) si el informe fue emitido a persona natural o jurídica, y en el caso de la última el tipo de persona jurídica, y (c) la fecha y descripción del informe.50

En esta faena, el CCPA fue investido estatuariamente

con la autoridad para recibir, mantener y supervisar los

Índices de Bitácoras.51 Tan es así, que la ley faculta al

CCPA para que pueda fijar una cuota adicional para sufragar

los gastos que involucra este proceso.52

Como parte de su cumplimiento con la labor de

inspeccionar el Índice de Bitácora, el CCPA ha desarrollado

un Procedimiento para Examinar la Compra, Uso y Registro del

48 Íb. 49 20 LPRA sec. 803a. En caso de no haber emitido certificaciones u opiniones durante el año, el profesional solo rendirá un informe negativo. 50 Íb. 51 Íb. 52 Íb. AC-2022-0026 14

Sello Acreditativo Numerado del Colegio.53 Este

procedimiento resulta altamente ilustrador sobre lo que

involucra, en términos prácticos, supervisar los Índices de

Bitácoras.

De entrada, si bien el colegiado deberá rendir el

informe al CCPA, este tiene el deber de recibir a un

funcionario autorizado en su oficina u otro lugar acordado

para la revisión correspondiente.54 Como parte de este

examen, el funcionario ejecuta una serie de labores respecto

a la corrección de la información que surge en el informe.

Crucialmente, el funcionario “examinará el informe completo,

para asegurarse que la redacción del mismo sea adecuada.

Solamente en los casos de trabajos de revisión y auditoría

se verificará la existencia de las hojas de trabajo que

respalda el del CPA en el cual se usó la estampilla”.55 Como

resultado de esta supervisión, el funcionario del CCPA

prepara un informe que, de incluir potenciales violaciones

al Procedimiento Uniforme, será sometido al Comité de

Conducta Profesional.56

D. Sentencia Sumaria

Es harto conocido que nuestro ordenamiento procesal

civil reconoce el uso y valor del mecanismo de la sentencia

sumaria como vehículo para asegurar la solución justa,

53 Procedimiento para Examinar la Compra, Uso y Registro del Sello Acreditativo Numerado del Colegio, Colegio de Contadores Públicos Autorizados de Puerto Rico, 28 de septiembre de 2019. 54 Íb., pág. 2. 55 Íb., pág. 6. 56 Íb. AC-2022-0026 15

rápida y económica de un caso.57 Tal herramienta posibilita

la pronta resolución de una controversia cuando no se

requiera la celebración de un juicio en su fondo. Ahora

bien, para que proceda este mecanismo es necesario que de

los documentos no controvertidos surja que no hay un

controversia real y sustancial sobre los hechos del caso.58

Puesto de otra manera, que solo resta aplicar el derecho.59

Según hemos expresado, un hecho material “es aquel que puede

afectar el resultado de la reclamación de acuerdo al derecho

sustantivo aplicable”.60 Para que exista una controversia

sobre los hechos, esta debe ser real, es decir, cualquier

duda es insuficiente para derrotar una moción de sentencia

sumaria.61

Por su parte, la Regla 36 de Procedimiento Civil,62 que

regula el mecanismo de la sentencia sumaria, exige ciertos

requisitos de forma para la moción que se inste y su

respectiva oposición. Así, la parte que sostenga que “la

inexistencia de una controversia sustancial de hechos

esenciales y pertinentes” debe presentar una moción que se

funde en declaraciones juradas u otra evidencia admisible.63

Además, tanto la moción como su oposición deben

presentar

57 Véanse, Meléndez González v. M. Cuebas, 193 DPR 100 (2015);

SLG Zapata-Rivera v. J.F. Montalvo, 189 DPR 414 (2013); Ramos Pérez v. Univisión, 178 DPR 200 (2010). 58 Ramos Pérez v. Univisión, supra, pág. 214. 59 Íb. 60 Meléndez González v. M. Cuebas, supra, pág. 110; Ramos Pérez

v. Univisión, supra, pág. 213. 61 Ramos Pérez v. Univisión, supra, págs. 213-14. 62 32 LPRA Ap. V, R. 36.1. 63 Íb. AC-2022-0026 16

una relación concisa, organizada y en párrafos enumerados de todos los hechos esenciales y pertinentes sobre los cuales no hay controversia sustancial, con indicación de los párrafos o las páginas de las declaraciones juradas u otra prueba admisible en evidencia donde se establecen estos hechos, así como de cualquier otro documento admisible en evidencia que se encuentre en el expediente del tribunal.64

Finalmente, si el cúmulo de la evidencia anejada

demuestra que no hay controversia sustancial en cuanto algún

hecho esencial y pertinente, el tribunal deberá dictar

sentencia sumaria si procede como cuestión de derecho.65 Por

ende, el tribunal no deberá dictar sentencia sumaria si: (1)

existen hechos esenciales controvertidos; (2) hay

alegaciones afirmativas en la demanda que no han sido

refutadas; (3) surge una controversia real sobre algún hecho

esencial o material de los propios documentos que acompañan

la moción, o (4) no procede como cuestión de derecho.66

II

De entrada, como advertí en Reyes Sorto et al v. CIAPR,

supra, existe un malentendido procesal que precisa disipar

en estos pleitos. Como vimos, el mecanismo de la sentencia

sumaria permite a un tribunal emitir una determinación en

los méritos si la prueba documental demuestra una ausencia

de controversias sobre hechos materiales. De este modo, un

tribunal se encuentra en posición de resolver sumariamente

64 32 LPRA Ap. V, R. 36.3. 65 Íb. 66 Reyes Sánchez v. Eaton Electrical, 189 DPR 586, 595. (2013). AC-2022-0026 17

cuando las alegaciones y la prueba sometida por las partes

no demuestra controversia real sobre los hechos pertinentes.

El problema, es que, en casos de esta naturaleza,

existe una tendencia a simplificar la controversia e ignorar

hechos que apuntan hacia la inviabilidad del modelo alterno

propuesto. Me refiero, pues, a la resistencia de los foros

inferiores a tomar en consideración aquellos factores que

enriquecen el análisis sobre la existencia del medio menos

oneroso y que exigen que este sea encontrado únicamente

cuando se demuestre su viabilidad. Entre estos, factores

presupuestarios, organizacionales, estatutarios y otros.

Cuando esos factores apuntan hacia una seria duda sobre

si una junta examinadora, sin más, resulta habilitada para

regular una profesión, sostengo que no es posible decretar

la inconstitucionalidad de un requisito de colegiación

compulsoria. Más bien, procede sostener el status quo ante

la patente insuficiencia de los argumentos en su contra.

Adviértase, como anticipé en Col. Vet. v. Veterinario

Express et al, supra, que el análisis de viabilidad se

satisface con mayor facilidad en aquellos casos en los

cuales la junta examinadora, a priori, ya ejerce todas y

cada una de las facultades necesarias para asegurar los

mayores estándares en una profesión. En ese escenario, la

colegiación compulsoria se torna indefendible pues resulta

redundante dentro del esquema regulatorio. Este no es uno

de esos casos. AC-2022-0026 18

El extenso expediente de este pleito demuestra que la

contabilidad pública, por décadas, ha sido regulada y

supervisada mediante una serie de mecanismos que, en

conjunto, aseguran la excelencia profesional. Al presente,

ausente una alternativa viable a ese esquema, que adelante

igualmente los intereses estatales y sea menos onerosa al

derecho a no asociarse, procede el sostenimiento íntegro del

mismo. Me explico.

III

Ciertamente, procede someter la medida de colegiación

compulsoria aquí cuestionada a los rigores del escrutinio

estricto. Al así hacerlo, mantengo mi postura afianzada en

los precedentes de Rivera Schatz II v. Colegio de Abogados,

supra, y Rodríguez Casillas v. Colegio de Técnicos y

Mecanicos Automotrices, supra. Rechazo totalmente que una

determinación revocatoria en este pleito tendría el efecto

de desterrar esos precedentes.

Como he insistido incansablemente, esas opiniones solo

exigen una metodología particular, no un resultado. Además,

no hay doctrina jurisprudencial que no pueda ser objeto de

mejoramiento, si así lo amerita. Darle sentido a lo que

implica la existencia de un medio menos oneroso no hace otra

cosa que solidificar la determinación judicial.

Dicho esto, como de costumbre, el estudio en estos

casos debe comenzar con un examen detallado de las

disposiciones legales aplicables a esta profesión. Esto, AC-2022-0026 19

ordinariamente, supone escudriñar los estatutos rectores de

la junta examinadora y del colegio profesional.

Posteriormente, se recurre a los factores prácticos que nos

informan sobre la realidad de ese oficio.

Como vimos, en teoría, la Junta de Contabilidad viene

llamada a ejecutar una variedad de actividades regulatorias,

entre ellas: (1) administrar exámenes de reválida, (2)

expedir, renovar o revocar licencias; (3) celebrar

procedimientos de encausamiento ético y (4) detener la

práctica ilícita de la profesión. En la práctica, no hace

ninguna de ellas.

Aquí, la Junta de Contabilidad ha tomado una decisión

indisputable de ceder prácticamente todas sus funciones a

la NASBA o al CCPA. De paso, según nos informa el Estado,

al presente esta junta solo tiene dos de sus cinco miembros

ideales.67 Por lo cual, ni aun queriendo, pudiese supervisar

efectivamente a su profesión.

Según examinado, es la NASBA, una entidad interestatal,

quien administra el Uniform CPA Examination y a quien la

Junta de Contabilidad le delegó toda actividad relacionada

a la otorgación de certificados de licencia. Respecto a

ello, la Junta de Contabilidad no hace otra cosa que

indicarle, a quien desee someterse a uno de esos

procedimientos, que debe recurrir a la NASBA.

67 Alegato del Estado, pág. 9. AC-2022-0026 20

Por otra parte, según apuntaló el CCPA en sus diversos

escritos, la función de defender la profesión, bien sea

mediante procesamientos éticos o a través de recursos en los

tribunales para detener la práctica ilícita de la

contabilidad pública, la cumple prácticamente sola el CCPA.

Además, la propia Junta de Contabilidad reconoció mediante

reglamento que la resolución de las querellas sobre conducta

profesional supone una coordinación con el CCPA.68

Hasta ahí, en lo atinente al CCPA, solo estamos

hablando de funciones delegadas y compartidas. No obstante,

restan todavía aquellas funciones propias del gremio.

Entiéndase, todo lo relacionado al Índice de Bitácoras. En

cuanto a esto, no pasamos por alto que los apelados han

hecho un esfuerzo a través de sus argumentos escritos y

verbales para restarle importancia a este proceso. Además,

han sugerido que, ausente la colegiación compulsoria, como

quiera se podría seguir exigiendo la supervisión del CCPA

sobre los expedientes de los contadores no miembros.

Contesto estas aseveraciones en turno.

Primeramente, salta a la vista la similitud entre la

inspección del Índice de Bitácoras y la revisión que la

Oficina de Inspección de Notarías (ODIN) ejecuta respecto a

la obra de los notarios. Además, surge que la inspección del

Índice de Bitácoras conlleva un inevitable acceso a la

Reglamento de Ética Profesional para los Contadores Públicos 68

Autorizados de Puerto Rico, supra, pág. 6 AC-2022-0026 21

información que obra en el expediente del CPA. La

sensibilidad de ello no se subestima.

A lo largo de este pleito el CCPA ha insistido en un

argumento novel y persuasivo sobre el peligro que tendría

para la confidencialidad de la información de los clientes

de sus miembros el que la función de inspeccionar las

bitácoras pase a un ente estatal. Esto, ante la posibilidad

de que la información advenga en manos del Estado sin

observarse los requisitos de rigor. Ateniéndome a lo que es

pertinente a este pleito, me limito a indicar que el

argumento del CCPA, como mínimo, no es frívolo.

Este Tribunal ha considerado previamente la importancia

de la relación contador-cliente.69 Ello, por la sensibilidad

de la información que en confianza el cliente le provee al

contador. Tan es así, que nuestro ordenamiento probatorio

reconoce el privilegio contador público autorizado-cliente,

que impera ausente las circunstancias particulares descritas

en ley.70 De ahí, que el argumento sobre el riesgo de que la

información confidencial llegue a manos del Estado, sin

mediar la autorización correspondiente, resulta enteramente

plausible.

Por ello, reafirmo la importancia del proceso de

inspección de bitácoras. De paso, un proceso para el cual

el CCPA pudiese cobrar una cuota separada, pero opta por no

69 Véase, McNeill Healthcare, LLC v. Mun. de Las Piedras, 206

DPR 391 (2021). 70 Véase, Regla 504 de Evidencia, 32A LPRA Ap. VI. AC-2022-0026 22

hacerlo al englobarlo con la cuota anual. En cuanto a esto,

algunos compañeros en la vista oral expresaron que pudiese

ser posible que el CCPA cobrara esa cuota a personas que no

fueran miembros y de esa manera se salvaguardara esa función

delegada. No estoy de acuerdo.

Y es que, en segundo lugar, continúa proliferándose una

noción a los efectos de que un gremio, al cual se le privó

de una colegiación compulsoria, pudiese continuar ejerciendo

su autoridad estatutaria sobre profesionales no miembros.

Discrepo totalmente de este razonamiento.

Las leyes que establecen colegios profesionales y

colegiaciones compulsorias fueron ideadas bajo el

presupuesto de que todos los miembros de la profesión serían

miembros obligatorios del gremio y, por ende, sujetos a su

jurisdicción. No podría ser de otra manera, al menos bajo

la legislación actual. Incluso, la redacción del Art. 11A

de la Ley del CCPA, supra, que hace referencia a contadores

públicos autorizados y no a colegiados, solo podría

sostenerse bajo el entendido que sugiero.

De este modo, reitero mi postura de que la

consideración de opciones en estos casos se limita

exclusivamente las que están sobre la mesa. Entiéndase, el

medio existente y el que propongan los impugnadores. No nos

compete el escabroso proceso de especular sobre otras

posibles iteraciones de los estatutos que examinamos en

estos casos. Las leyes existentes son claras en su AC-2022-0026 23

formulación y propósito. La consideración de alternativas o

modificaciones adicionales constituye una función propia de

la Asamblea Legislativa, en el sano uso de sus poderes

constitucionales.

Así las cosas, resulta evidente que bajo este esquema

regulatorio la Junta de Contabilidad no es viable como único

regulador y que las funciones que el CCPA ostenta cumplen

su cometido precisamente en virtud de la jurisdicción sobre

sus miembros que le ofrece la colegiación compulsoria. A la

luz del escrutinio estricto, ¿qué nos sugiere esto?

En primer lugar, no hubo dificultad, ni siquiera en la

vista argumentativa, de encontrar un interés apremiante del

Estado. Si bien articulado en distintas maneras por las

partes, todas coinciden en que la regulación efectiva de la

contabilidad pública, por su trascendencia como profesión,

constituye un interés apremiante.

En segundo lugar, no existen serias dudas de que la

colegiación compulsoria, como medida regulatoria, adelanta

ese interés primordial. De ahí el imperativo de conocer si

esa medida gubernamental era la menos onerosa que el Estado

tuviera a su disposición, dentro de aquellas que fueran

viables. La única opción que los apelados traen es la de

eliminar el requisito de colegiación compulsoria y presumir

que la Junta de Contabilidad, en un mundo ideal, pudiese ser

capaz de regular esta profesion. No me convencen. AC-2022-0026 24

Ante un ente gubernamental que ha tenido como práctica,

precisamente, no hacer prácticamente nada, no podemos echar

a la suerte la excelencia profesional en la contabilidad

pública. Aquí, la ausencia de opciones reales a la

colegiación compulsoria exige la retención del modelo

actual. Por ser este el curso decisorio que el Tribunal

adopta por mandato constitucional, estoy conforme.

Edgardo Rivera García Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Opinión disidente emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES a la que se unieron la Jueza Asociada señora PABÓN CHARNECO, el Juez Asociado señor KOLTHOFF CARABALLO y el Juez Asociado señor FELIBERTI CINTRÓN

Obligar a una persona a asociarse con quien no

desea como condición para ejercer su profesión, so pena

de incurrir en un delito menos grave, no puede ser un

ejercicio de poder legislativo avalado livianamente por

los tribunales. Por el contrario, este Tribunal Supremo

tiene el indelegable deber de escrutar esta intromisión

estatal con el más alto rigor.

Desafortunadamente, por estar igualmente divida,

esta Curia perdió la oportunidad de pautar sin atisbo

de duda que la colegiación compulsoria de los

contadores públicos autorizados (CPA) es

inconstitucional. A consecuencia de este impasse, un

grupo de profesionales continúa sujeto a un requisito AC-2022-0026 2

de asociación compulsoria que no se ajusta al mandato

constitucional de nuestra Carta de Derechos. En este caso,

si bien el Estado tiene un interés apremiante en regular la

práctica de la contabilidad pública autorizada, no se

demostró que la colegiación compulsoria es imprescindible

para lograrlo.

No obstante, algunos integrantes de este Tribunal

insisten en disponer de una controversia sobre derechos

fundamentales mediante la aplicación de una metodología que

se aparta del escrutinio estricto. De ese modo, concluyen

que la colegiación compulsoria de los CPA es necesaria

porque, aunque existen alternativas menos restrictivas,

estas “no funcionan” para adelantar los objetivos del

Estado. Fundamentan su pensar en el entendimiento de que la

Junta de Contabilidad actualmente no desempeña y ha delegado

la mayoría de las funciones para las que fue habilitada.

Bajo su errada teoría, bastaría con que el Estado decida no

realizar sus funciones o las delegue para que se justifique

su intromisión con derechos fundamentales.

Advierto que bajo ese raciocinio el Estado no tendría

que realizar esfuerzos o reajustes para evitar interferir

con derechos constitucionales. Entonces, si es el propio

ente gubernamental quien, por acción o inacción, promueve

que un medio menos intrusivo no funcione, ¿premiaremos su

proceder? ¿Qué sucederá cuando el Estado, so pretexto de

que las alternativas para no lesionar un derecho “no

funcionan” —por culpa suya—, intente menoscabar otros AC-2022-0026 3

derechos fundamentales? No puedo avalar un retroceso de

esa magnitud en nuestra doctrina constitucional.

La controversia ante nos se originó mediante la

presentación de una demanda por parte de Félix Norman Román

y Virgilio Vega III contra el Estado y el Colegio de CPA.

Allí, alegaron que el requisito de colegiación compulsoria

para poder practicar su profesión lesionaba su derecho a la

libertad de asociación.

El Colegio contestó la demanda y sostuvo que la

colegiación compulsoria respondía al interés apremiante del

Estado de mantener altos estándares en la profesión de la

contabilidad pública y proteger el derecho a la intimidad

de terceros. Añadió que la Asamblea Legislativa le concedió

un rol activo en la regulación de la profesión y que el

esquema regulatorio actual requiere la coexistencia de la

Junta de Contabilidad y el Colegio. Además, señaló que la

Junta carece de los fondos y recursos humanos para descargar

efectivamente las funciones que realiza el Colegio, que son

sufragadas exclusivamente con las cuotas de los miembros.

Posteriormente, el Estado presentó una moción de

sentencia sumaria en la cual solicitó que el tribunal

dictara el remedio que en derecho procediera. Argumentó

que, al amparo del precedente de este Tribunal en Rodríguez

Casillas et al. v. Colegio, infra, toda disposición

estatutaria que imponga un requisito de membresía a AC-2022-0026 4

regulada por una junta examinadora es inconstitucional.

Por otro lado, el Colegio se opuso a la solicitud de

sentencia sumaria. Aseveró que la colegiación compulsoria

de los CPA era necesaria para preservar el derecho a la

intimidad de terceros. Particularmente, señaló que era

indispensable mantener los documentos de trabajo de los CPA

fuera de las manos del Estado, porque estos contienen

información confidencial de los clientes. Adujo que el

acceso de la Junta de Contabilidad a esa información

equivaldría a un registro irrazonable. Unas semanas

después, el Colegio compareció nuevamente y solicitó que se

tomara conocimiento judicial de que el Departamento de

Justicia, en otros casos que versaban sobre la colegiación

de los médicos y los dentistas, presentó mociones de

sentencia sumaria en las que solicitó que se validara la

colegiación compulsoria de estos profesionales, aun cuando

en ambas profesiones existen juntas examinadoras. Añadió

que en esos casos, el Departamento de Justicia defendió la

colegiación compulsoria bajo el fundamento de que la

libertad de asociación debía ceder ante derechos

constitucionales de mayor jerarquía como el derecho a la

intimidad.

Tras evaluar las posturas de las partes, el Tribunal

de Primera Instancia concedió la sentencia sumaria

solicitada por el Estado y declaró inconstitucional la

colegiación compulsoria de los CPA. Resolvió que el Colegio AC-2022-0026 5

no logró establecer cuál es el interés apremiante que

justifica la violación del derecho a la libertad de

asociación. En cuanto al argumento sobre el derecho a la

intimidad de terceros, concluyó que el deber de custodiar

los documentos confidenciales no depende de la colegiación

compulsoria, pues se trata de una obligación estatutaria de

los CPA. Además, enfatizó que la incapacidad presupuestaria

no puede constituir una justificación para violar el

derecho a la libertad de asociación.

El Colegio solicitó reconsideración de la sentencia y

propuso que se incorporaran hechos incontrovertidos

adicionales. Entre los hechos propuestos, reiteró que la

Junta no posee los recursos para operar adecuadamente.

Además, abundó sobre el proceso de emisión de estampillas

y revisión de calidad. No obstante, la solicitud de

reconsideración fue denegada.

Apelaciones. Alegó que el foro primario no realizó un

análisis individualizado de las circunstancias particulares

de la colegiación compulsoria de los CPA, que a su entender

lo distinguen de nuestros precedentes sobre el tema. A modo

de ejemplo, el Colegio reiteró que la facultad de revisión

de calidad que le fue delegada no se le podía transferir a

la Junta de Contabilidad sin incidir sobre el derecho a la

intimidad de los clientes de este gremio. Asimismo, aseveró

que la eliminación de la colegiación compulsoria afectaría AC-2022-0026 6

el sistema de reciprocidad de licencias y validez extra

jurisdiccional de las opiniones de los CPA.

Sucesivamente, en su alegato ante el foro intermedio,

el Estado cambió de postura. Al hacerlo, expresó de forma

parca que la colegiación compulsoria de los CPA podría

superar el crisol constitucional si se tomaba en

consideración que existen obligaciones delegadas

exclusivamente al Colegio que no pueden ser transferidas a

la Junta sin incidir sobre el derecho a la intimidad de

terceros. Además, acogió el argumento del Colegio de que

eliminar la colegiación compulsoria trastocaría la

reciprocidad y la validez de las licencias y

certificaciones.

Por su parte, los CPA apelados alegaron que el foro

primario actuó correctamente al decretar la

inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria de los

miembros de esta profesión. Arguyeron que ni el Estado ni

las leyes que regulan la práctica de la contabilidad pública

esgrimen un interés apremiante para lesionar el derecho a

la libertad de asociación. A su vez, precisaron que en este

caso existe una Junta de Contabilidad que es una medida

menos onerosa para proteger cualquier interés del Gobierno.

Argumentaron que era absurdo aseverar que una legislación

que le permite dar información confidencial de terceros a

un ente privado no vulnera el derecho a la intimidad, pero

si se le permite a un ente gubernamental sí lo vulnera.

Respecto al argumento del Colegio sobre la posible pérdida AC-2022-0026 7

de la reciprocidad de licencias, afirmaron que la

colegiación compulsoria no tiene paralelos en otras

jurisdicciones que participan del mecanismo de

reciprocidad. Del mismo modo, enunciaron que la falta de

fondos públicos no puede justificar la lesión de un derecho

constitucional. Finalmente, indicaron que bajo una

colegiación voluntaria el Colegio podría seguir colaborando

sin obligar a los CPA a pertenecer a la asociación.

El Colegio presentó una breve réplica al alegato de

los apelados. En el escrito intentó aclarar que en ningún

momento había argumentado que se debía mantener la

colegiación compulsoria debido a la falta de recursos del

Estado. Arguyó que su posición era que la delegación de

ciertas facultades reguladores por parte la Asamblea

Legislativa, así como la imposición de una cuota para

financiar las funciones que le fueron delegadas, era

completamente legal. Resaltó que la Junta de Contabilidad

estaba autorizada a solicitar apoyo de otras organizaciones

para la implantación de los reglamentos que esta promulga.

A modo ilustrativo, el Colegio aseveró que la Junta de

Contabilidad le delegó a la National Association of State

Board of Accountancy (NASBA) la administración del examen

de reválida y el proceso administrativo de licenciamiento

y renovación de los CPA. Explicó que la NASBA cobra por sus

servicios a cada solicitante. Por otra parte, expuso que el

método mundialmente reconocido para garantizar la

confiabilidad de la obra de los CPA era el peer review y AC-2022-0026 8

que en todos los casos que habían examinado, dicho programa

le ha sido delegado por parte de las agencias reguladoras

a entidades privadas análogas al Colegio, a quienes se paga

una cuota por el servicio.

Examinados los planteamientos de las partes, el foro

apelativo intermedio confirmó la inconstitucionalidad de la

colegiación compulsoria de los CPA. Concluyó que el Estado

tiene un interés apremiante en regular la profesión de la

contabilidad pública y preservar la confidencialidad de la

información que estos profesionales manejan. No obstante,

resolvió que la Junta de Contabilidad y la colegiación

voluntaria eran medios menos onerosos para lograr la

consecución de ese interés.

Nuevamente inconforme, el Colegio presentó una

apelación ante este Tribunal en la que solicitó que

revocáramos la determinación de inconstitucionalidad

confirmada por el Tribunal de Apelaciones. En esencia,

reiteró los mismos planteamientos presentados en los foros

inferiores. A saber, que en este caso no se realizó un

análisis individualizado de sus facultades particulares.

Asimismo, se opuso a que se exima a los CPA del pago de una

cuota para financiar la reglamentación de la profesión de

la contabilidad pública.

Mas adelante, en su alegato el Estado se limitó a

resumir las posturas de las partes y sin asumir una posición

concreta, expresó que la colegiación compulsoria de los CPA

podría superar el crisol constitucional. En contraste, AC-2022-0026 9

durante la vista oral celebrada ante este Tribunal,

argumentó por primera vez que la colegiación compulsoria

aquí impugnada era constitucional ya que la Junta de

Contabilidad no es un mecanismo viable y efectivo para

regular la profesión. En específico, dijo que la Junta

Examinadora no tiene la capacidad económica ni el personal

para cumplir con sus facultades estatutarias ni asumir las

funciones que hoy realiza el Colegio.

Por su parte, los CPA apelados reiteraron su posición

sobre la inconstitucionalidad de la colegiación

compulsoria. Afirmaron que existen mecanismos menos

restrictivos para adelantar los intereses del Estado. Por

ejemplo, destacaron que la Junta de Contabilidad cuenta con

facultades investigativas, fiscalizadoras, disciplinarias

y de licenciatura con relación a estos profesionales.

Recalcaron que la no asignación de fondos públicos no puede

ser fundamento para permitir la vulneración de derechos

fundamentales. En apoyo, expusieron que bajo esa razón el

Estado podría, entre otras cosas, incautar propiedad sin

justa compensación, no darle comida a los confinados si no

cuenta con los recursos económicos ni pedir una orden de

allanamiento para un registro, si no dispone del personal

para ello. A su vez, arguyeron que en ninguna jurisdicción

de Estados Unidos se obliga a los CPA a ser miembros de una

asociación para regular la profesión. Sobre ese punto,

añadieron que en esas otras jurisdicciones existen

entidades privadas que coordinan los programas de revisión AC-2022-0026 10

de calidad y peer review, sin que se obligue a los CPA a

afiliarse a ellas. En apoyo, explicaron que el Instituto

Americano de Contadores Públicos Autorizados (AICPA) es la

entidad privada responsable de administrar el programa de

peer review y su membresía es voluntaria. Asimismo,

puntualizaron que el Colegio de Abogados y el Colegio de

Mecánicos continúan operando y aportando al mejoramiento de

sus respectivas profesiones luego de se declarara la

inconstitucionalidad de los requisitos de afiliación

compulsoria a dichas asociaciones. Finalmente, expresaron

que si el Colegio en efecto es una entidad que realiza una

gesta de excelencia, no debería temerle a la libertad de

asociación, porque aun con afiliación voluntaria tendrá

miembros suficientes para continuar con su misión.

Luego de evaluar detenidamente los argumentos de las

partes y el derecho aplicable a la controversia, estimo que

en este caso, la colegiación compulsoria de los CPA es

inconstitucional.

“[C]omo máximos intérpretes de la Constitución,

tenemos la indelegable obligación de velar que la Asamblea

Legislativa, en el ejercicio de su poder para reglamentar

las profesiones, no viole los derechos constitucionales de

los profesionales”. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio,

202 DPR 428, 450 (2019).

Es irrefutable que la colegiación compulsoria de una

clase profesional es una institución en conflicto con el AC-2022-0026 11

derecho de libertad de asociación de sus integrantes. Íd.,

pág. 448. En la Constitución de Puerto Rico, a diferencia

de la Constitución federal, este derecho se recoge de manera

expresa. Así, el texto constitucional dispone que “[l]as

cuasi militares”. Art. II, Sec. 6, Const. PR, LPRA, Tomo 1,

ed. 2016, pág. 299. Se trata de un derecho fundamental que

está directamente relacionado con la libertad humana y la

democracia. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra,

pág. 433.

Nuestra Constitución es moderna y más abarcadora que

otras constituciones clásicas, como la de Estados Unidos.

J.J. Álvarez González, Derecho constitucional de Puerto

Rico y relaciones constitucionales con los Estados Unidos,

Bogotá, Ed. Temis, 2009, pág. 11. En ella, se evidencia una

importante influencia de la Declaración Universal de los

Derechos Humanos, proclamada por las Naciones Unidas. Íd.

Con relación al derecho a la libertad de asociación, el

mencionado documento dispone que “[t]oda persona tiene

derecho a la libertad de reunión y de asociación pacíficas”

y que “[n]adie podrá ser obligado a pertenecer a una

asociación”. Art. 20 de la Declaración Universal de

Derechos Humanos, Asamblea General de las Naciones Unidas,

Declaración Universal de Derechos Humanos,

https://www.un.org/en/about-us/universal-declaration-of-

human-rights (última visita, 28 de abril de 2023). AC-2022-0026 12

En armonía con lo anterior, en Rivera Schatz v. ELA y

C. Abo. PR II, 191 DPR 791, 811-812 (2014), concluimos que

“el derecho a la libre asociación necesariamente presupone

el derecho de las personas a no asociarse”. De igual manera,

resolvimos que la intención de los constituyentes al

incluir de forma expresa el derecho a la libre asociación

en nuestra Carta de Derechos fue reconocer una especie de

protección distinta y de mayor amplitud a la que se reconoce

al amparo de la Constitución de Estados Unidos. Íd., pág.

811. Por ese motivo, al disponer de estas controversias

“resolvemos por fundamentos locales adecuados e

independientes al derecho constitucional federal de

libertad de asociación”. Rodríguez Casillas et al. v.

Colegio, supra, pág. 455.

Con ese historial en mente, hemos reiterado que el

estándar aplicable a controversias que versen sobre el

derecho fundamental a la libre asociación es el escrutinio

estricto. Íd. Bajo este escrutinio se presume que la medida

impugnada es inconstitucional. San Miguel Lorenzana v. ELA,

134 DPR 405, 425 (1993). Para superar el estándar

probatorio, además de articular la existencia de un interés

apremiante, el Estado debe demostrar que no tenía a su

alcance medidas menos restrictivas que la impugnada para

lograr el fin articulado. Rodríguez Casillas et al. v.

Colegio, supra, pág. 450.

De forma más clara en Rivera Schatz v. ELA y C. Abo.

PR II, supra, págs. 813-814, resolvimos que, AC-2022-0026 13

[C]uando con su proceder el Estado menoscaba un derecho fundamental este tiene que articular la existencia de un interés apremiante que justifique la necesidad de su actuación. Además, tal como hemos reconocido con otros derechos fundamentales, será necesario que el Estado demuestre que no tenía a su alcance medidas menos onerosas que la legislada para lograr el interés articulado. Solo de esa manera se protege adecuadamente un derecho tan fundamental como el de la libertad de asociación. Además, y conforme al historial que hemos discutido, respetamos la preeminencia que los constituyentes quisieron impartir a este derecho al reconocerlo explícitamente en nuestro documento constitucional. (Negrilla suplida).

A. Junta de Contabilidad:

En el ejercicio de su poder de razón de Estado, la

Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 293 de 15 de mayo

de 1945, según enmendada, conocida como la Ley de

Contabilidad Pública de 1945, 20 LPRA sec. 771 et seq. El

mencionado estatuto creó la Junta de Contabilidad con el

propósito de reglamentar la profesión de la contabilidad

pública autorizada. Sec. 2 de la Ley Núm. 293, supra, 20

LPRA sec. 773.

A tales fines, la Asamblea Legislativa le concedió a

la Junta la facultad de promulgar reglamentos para la

conducción ordenada de sus asuntos y la administración de

la ley. Íd. También está facultada para reglamentar lo

concerniente a los requisitos de educación continua y

solicitar ayuda de otras organizaciones para la

implantación de estas reglas. Íd. Asimismo, la Junta de

Contabilidad es el organismo con la autoridad de conceder AC-2022-0026 14

y renovar las licencias para la práctica de la profesión.

Sec. 3 de la Ley Núm. 293, supra, 20 LPRA sec. 779.

Consecuentemente, puede revocar o suspender licencias,

luego de darle la oportunidad de ser oído al tenedor de la

licencia. Sec. 7 de la Ley Núm. 293, supra, 20 LPRA sec.

780. Para ejercer su jurisdicción reguladora, también puede

iniciar procedimientos disciplinarios por iniciativa propia

o mediante la presentación de una querella. Sec. 9 de la

Ley Núm. 293, supra, 20 LPRA sec. 782. Cónsono con lo

anterior, la Junta tiene la potestad de emitir citaciones

bajo apercibimiento, para compeler la presencia de

testigos. Íd. De igual forma, puede acudir a los tribunales

para impedir la práctica ilegal de la profesión. Sec. 13 de

la Ley Núm. 293, supra, 20 LPRA sec. 786.

Por otro lado, la Sec. 16 de la Ley Núm. 293, supra,

20 LPRA sec. 789, dispone que:

Todos los estados, récords, planes, documentos de trabajo y memoranda hechos por un contador público autorizado o contador público en relación con, o en el curso de, servicios profesionales prestados a los clientes por tal contador público autorizado o contador público, excepto informes sometidos al cliente por dicho contador público autorizado o contador público serán y quedarán de la propiedad de tal contador público autorizado o contador público, en ausencia de algún convenio expreso en contrario entre el contador público autorizado o contador público y el cliente.

B. Colegio de Contadores Públicos Autorizados:

Por su parte, la Ley Núm. 75 de 31 de mayo de 1973,

según enmendada, conocida como la Ley para crear el Colegio AC-2022-0026 15

de Contadores Públicos Autorizados, 20 LPRA sec. 793 et

seq., instituyó al Colegio como una entidad cuasi pública.

Así, se dispuso que la Junta no expedirá o renovará

licencias para ejercer la profesión a personas que no sean

miembros del Colegio. Art. 3 de la Ley Núm. 75, supra, 20

LPRA sec. 795.

Conforme al estatuto, el Colegio ostenta las

facultades siguientes:

(a) Para subsistir a perpetuidad bajo ese nombre; (b) Para demandar y ser demandado, como persona jurídica; (c) Para poseer y usar un sello que podrá alterar a su voluntad; (d) Para adquirir derechos y bienes, tanto muebles como inmuebles, por donación, legado, tributos entre sus propios miembros, compra o de otro modo; y poseerlos, hipotecarlos, arrendarlos y disponer de los mismos en cualquier forma; (e) Para tomar dinero a préstamo y constituir garantías para el pago de los mismos; (f) Para adoptar su reglamento, que será obligatorio para todos los miembros, y para enmendarlo en la forma y con los demás requisitos que más adelante se establecen; (g) Para velar por el cumplimiento de los cánones de ética profesional que para regir la conducta de los Contadores Públicos Autorizados haya adoptado o en el futuro adopte la Junta de Contabilidad de Puerto Rico; (h) Para recibir e investigar las querellas que se formulen respecto a la práctica y/o conducta de los miembros en el ejercicio de la profesión; celebrar vistas en las que se dará oportunidad al miembro afectado o a su representante de someter hojas de trabajo u otra evidencia pertinente; llevar querellas ante la Junta de Contabilidad para la acción correspondiente. Nada de lo dispuesto en este apartado se entenderá en el sentido de limitar o alterar las facultades de la Junta de Contabilidad de Puerto Rico; (i) Para proteger a sus miembros en el ejercicio de la profesión y promover su desarrollo AC-2022-0026 16

profesional, asimismo para disponer la creación de sistemas de seguros y fondos especiales y otros medios de protección voluntaria; (j) Para ejercitar las facultades incidentales que fueren necesarias o convenientes a los fines (k) de su creación y funcionamiento que no estuvieren en desacuerdo con esta Ley. Art. 2 de la Ley Núm. 75, supra, 20 LPRA sec. 794.

A su vez, el Colegio está autorizado para fijar una

cuota anual que deberán pagar sus miembros. Art. 8 de la

Ley Núm. 75, supra, 20 LPRA sec. 800. El incumplimiento con

el pago de la cuota por parte de un miembro puede acarrear

su suspensión. Art. 9 de la Ley Núm. 75, supra, 20 LPRA

sec. 801. No obstante, el Colegio no puede suspender a un

colegiado sin obtener autorización previa de la Junta de

Contabilidad. Íd.

Por otro lado, la Ley Núm. 75 dispuso que el Colegio

deberá expedir un sello acreditativo que los CPA tendrán

que adherir a sus informes, opiniones y certificaciones.

Art. 10 de la Ley Núm. 75, supra, 20 LPRA sec. 802. Sobre

el particular, se dispuso que ninguna agencia de gobierno,

tribunal o entidad cuasi pública del Estado podrá aceptar

documentos con opiniones, certificaciones o informes que no

tengan adherido el sello acreditativo. Íd.

Los contadores públicos autorizados tienen que remitir

un índice de bitácora al Colegio, en el que informen las

opiniones, informes y certificaciones que han emitido hasta

la fecha de radicación. Art. 11 de la Ley Núm. 75, supra,

20 LPRA sec. 803a. De no haber emitido algún informe,

opinión o certificación, deberán presentar un informe AC-2022-0026 17

negativo. Íd. El índice de bitácora debe incluir: (1) el

número de estampilla correspondiente al informe; (2) si el

informe se emitió a una persona natural o jurídica, y (3)

la fecha y descripción del informe. Íd. El Colegio tiene

autoridad para fijar una cuota adicional a los fines de

sufragar los costos relacionados a la administración y

supervisión de los índices de bitácora. Íd.

Examinadas las facultades que la Asamblea Legislativa

le delegó a la Junta de Contabilidad y al Colegio de CPA,

procedo a explicar por qué en el caso de autos la

colegiación compulsoria no es indispensable para adelantar

el interés apremiante del Estado y, por ende, es

IV

En este caso no existe controversia respecto a que el

Estado tiene un interés apremiante en regular la profesión

de la contabilidad pública autorizada. Sin embargo, soy del

criterio que ni el Colegio ni el Estado demostraron que no

tienen a su alcance mecanismos menos restrictivos para

adelantar su interés apremiante. Rivera Schatz v. ELA y C.

Abo. PR II, supra, pág. 813.

Sobre ese extremo, me veo precisado a enfatizar que al

pautar que la violación de un derecho fundamental tiene que

ser el mecanismo menos oneroso, no nos referimos a que sea

el mecanismo menos costoso o el que menos esfuerzo requiera.

Lo que hemos establecido es que el Estado tiene que utilizar

la alternativa que menos lesione derechos fundamentales AC-2022-0026 18

para lograr la consecución de su interés apremiante. Rivera

Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra, pág. 813. Por eso,

además de medio menos oneroso, podemos indistintamente

denominarlo mecanismo menos intrusivo o restrictivo.

Ahora bien, recordemos que al aplicar el escrutinio

estricto la inconstitucionalidad de la interferencia

gubernamental se presume. Al ser así, naturalmente también

se presume que el Estado podía adelantar sus intereses de

otro modo, sin afectar derechos civiles. En ese contexto,

me parecen incorrectas las expresiones de algunos

integrantes de este Foro respecto a que debemos precisar

las características que debe exhibir un medio alterno a la

colegiación compulsoria para que pueda decretarse su

inconstitucionalidad. Particularmente, que solo podemos

concluir que existe un medio menos intrusivo si se prueba

su viabilidad. Este planteamiento invierte el estándar

probatorio y le impone una carga mayor a la persona que

pretende vindicar sus derechos. Conforme al escrutinio

estricto, una vez se establece la interferencia con un

derecho fundamental, no se tiene que probar la

inconstitucionalidad de esa intromisión, sino su

constitucionalidad.

Aclarado esto, la conclusión de que existe un medio

menos intrusivo indiscutiblemente supone su viabilidad. No

concluimos que existen medidas menos restrictivas en

abstracto, sin un mínimo de plausibilidad. Empero, soy del

criterio que el Estado puede tener una alternativa a su AC-2022-0026 19

alcance que requiera reajustes e incluso erogación de

fondos para su funcionamiento cabal. No por eso deja de ser

un mecanismo menos restrictivo a su alcance. Pretender lo

contrario me parece un contrasentido.

En Rodríguez Casillas concluimos que mediante el buen

ejercicio de las facultades delegadas a la Junta

Examinadora de Mecánicos Automotrices se podían mantener

estándares altos en esa profesión. Rodríguez Casillas et

al. v. Colegio, supra, págs. 452-453. En aquel entonces,

esta Curia expresó que en caso de que surgiera la necesidad

de elevar los estándares de la profesión no sería necesaria

la colegiación compulsoria, sino modificar los requisitos

de admisión a la profesión, incrementar la rigurosidad de

los exámenes y la educación continua. Íd. Nótese que

identificamos ciertas alternativas, que si bien no estaban

en vigor, se encontraban al alcance del Estado y descartaban

la imprescindibilidad del requisito de afiliación

compulsoria.

Lamentablemente, el escrutinio que algunos compañeros

recomiendan, sub silentio, concluye que si el mecanismo

alterno no está en vigor, no puede considerarse una

alternativa menos restrictiva, aunque esté disponible. Bajo

esa premisa, en la práctica recaería sobre el Estado la

determinación de si tiene a su alcance un medio menos

intrusivo para evitar lesionar derechos fundamentales. Como

consecuencia, serían muchas las garantías constitucionales

que se podrían transgredir porque el Gobierno ha dejado AC-2022-0026 20

inoperantes otros mecanismos menos restrictivos al no

proveer los recursos necesarios para su funcionamiento. De

esa forma, el Estado podría ocasionar el problema y

aprovecharse de ello para arbitrariamente escoger cuáles

derechos constitucionales va a reconocer a la ciudadanía.

Lo que varios miembros de esta Curia al parecer no

entienden es que incluso la doctrina federal de escrutinio

estricto en otros contextos —que no gobierna esta

controversia— le impone un peso tan alto al Estado, que de

ser aplicada a este caso, no se llegaría al resultado de

declarar la constitucionalidad de la colegiación

compulsoria de los CPA. En lo concerniente al análisis del

mecanismo menos intrusivo, el Tribunal Supremo de Estados

Unidos ha reiterado que se trata de un estándar

excepcionalmente exigente. Véanse, Dunn v. Smith, 141 S.

Ct. 725 (2021); Holt v. Hobbs 574 US 352, 364 (2015). Por

su parte, el tradista Chemerinsky expresa: “[t]his requires

that the government prove that it could not attain the goals

through any means less restrictive of the right”. E.

Chemerinsky, Constitutional Law Principles and Policies,

5ta ed. Nueva York, Ed. Walter Kluwer, 2015, pág. 831. Eso

no es diferente a lo que hemos resuelto.

Sucesivamente Chemerinsky expone la frase citada en

la Opinión de Conformidad de la Jueza Presidenta Oronoz

Rodríguez: que cuando se infringe un derecho fundamental,

el Estado tiene la carga de probar que ninguna otra

alternativa menos intrusiva del derecho puede funcionar. AC-2022-0026 21

(“The government’s burden when there is an infringement of

a fundamental right is to prove that no other alternative,

less intrusive of the right can work”. (Negrilla suplida).

Íd. Dicho de otro modo, el Gobierno no puede presumir, sino

demostrar que únicamente la alternativa más lesiva de un

derecho puede adelantar sus intereses apremiantes. Dunn v.

Smith, supra, pág. 726.

Al evaluar la existencia de alternativas menos

restrictivas, el Tribunal Supremo de Estados Unidos no

necesariamente se ha limitado a las que discuten las partes.

Íd. Una alternativa al alcance del Estado puede requerir

incluso legislar o enmendar una ley. Colorado Republican

Federal Campaign. Comittee v. Federal Election Com’m, 518

US 606, 609 (1996). “Any reasonable understanding of

“available” includes being legally and constitutionally

viable”. N. Marks, Least Restrictive Means: Burwell v.

Hobby Lobby, 9 Harv. L. & Pol’y Rev. S15, S18 (2014).

A su vez, al aplicar el escrutinio estricto en una

controversia al amparo de la Religious Land Use and

Institutionalized Persons Act of 2000, 42 USC sec. 2000cc,

el Máximo Foro federal rechazó que la parte demandante

tuviera que proveer las alternativas menos restrictivas,

porque esto invierte el peso de la prueba. Ramirez v.

Collier, 142 S.Ct. 1264 (2022). De igual modo, catalogar

una alternativa como menos eficiente o conveniente no

justifica que se coarten derechos fundamentales. Schneider

v. State of New York, 308 US 147, 165 (1939).(En el contexto AC-2022-0026 22

de la Primera Enmienda de la Constitución federal se ha

expresado: “If it is said that these means are less

efficient and convenient than bestowal of power on police

authorities to decide what information may be disseminated

from house to house, and who may impart that information

the answer is that considerations of this sort do not

empower a municipality to abridge freedom of speech and

press”). Íd.

Contrario a la contención de algunos compañeros, el

Estado no satisface el estándar probatorio meramente al

establecer que un mecanismo menos restrictivo no funciona

actualmente. Mucho menos lo satisface cuando su autoridad

para alcanzar los intereses estatales se reconoce por

mandato de ley. Es por esa razón que en la controversia que

nos atañe, aun si estipuláramos que actualmente la Junta de

Contabilidad se encuentra inoperante, eso no atiende el

elemento probatorio del escrutinio estricto. Es decir, no

demuestra que es imposible tomar medidas para implementar

ese o cualquier otro mecanismo menos restrictivo que

obligar a los CPA a ser miembros del Colegio.

En la controversia que nos atañe, el requisito de

colegiación compulsoria impuesto a los CPA es prescindible.

De hecho, el esquema regulador actual, sin el factor

compulsorio, es una alternativa menos lesiva para regular

la profesión. Recordemos que aquí no se encuentra en pugna

la existencia del Colegio ni sus deberes y facultades

estatutarias. Por lo tanto, el resultado de una AC-2022-0026 23

determinación de inconstitucionalidad sería el surgimiento

de una colegiación voluntaria y no la eliminación del

Colegio.

Indubitablemente, el ente regulador de la profesión de

la contabilidad pública es la Junta de Contabilidad y no el

Colegio. La Junta es quien único puede expedir, renovar,

suspender o cancelar las licencias a los CPA. Secs. 6 y 7

de la Ley Núm. 293, supra, 20 LPRA secs. 779-780.

Consustancial con esa autoridad, también puede iniciar

procedimientos disciplinarios motu proprio o mediante la

presentación de una querella. Sec. 9. de la Ley Núm. 293,

supra, 20 LPRA 782. Respecto a esos procesos, paralelamente

al Colegio se le concedió la facultad de recibir quejas e

investigar la conducta de sus miembros. Art. 2 de la Ley

Núm. 75, supra, 20 LPRA sec. 794. No obstante, esto es sin

perjuicio de los poderes disciplinarios de la Junta de

Contabilidad sobre todos los profesionales admitidos al

ejercicio de la mencionada profesión. Íd.

Nótese, además, que la Ley de Contabilidad Pública

autoriza a la Junta de Contabilidad a solicitar apoyo de

otras organizaciones para la implantación de su política

reguladora. Sec. 3 de la Ley Núm. 293, supra, 20 LPRA sec.

779. Sobre ese extremo, el Colegio reconoció que “nadie

debería poner en duda de que la Junta tiene la capacidad de

contratar con terceros para ayudarla a llevar a cabo las

obligaciones que la ley le impone. Y así, lo ha venido

haciendo por muchos años”. Apelación, págs. 16-17. Por AC-2022-0026 24

ejemplo, la Junta le delegó a la NASBA la facultad para

administrar el examen de reválida y encargarse del proceso

administrativo de licenciamiento y renovaciones de

licencias a los CPA en Puerto Rico. Los CPA no están

obligados a pertenecer a la NASBA para que esa entidad pueda

ofrecerles esos servicios. ¿Acaso eso no es menos

restrictivo que un requisito de afiliación compulsoria?

No debe quedar duda de que el funcionamiento cabal de

la Junta de Contabilidad es un mecanismo menos restrictivo

para lograr el cometido del Estado. La crisis económica,

sin más, no puede ser justificación para que el Gobierno

evada su responsabilidad de realizar esfuerzos para

implementar métodos alternos a su alcance, sin tener que

interferir con el derecho de asociación de los CPA. No dudo

que es más fácil obligar a los CPA a pertenecer al Colegio

y que, mediante el pago de la cuota, sea el ente

cuasipúblico quien se encargue de adelantar los intereses

gubernamentales, pero aquí esa no es la única alternativa

y mucho menos es imprescindible. El Estado no está para

acomodar al Colegio; su deber es proteger los derechos

civiles, incluyendo el derecho a la libre asociación de

todos los CPA.

Por otra parte, reconozco que el Colegio realiza unas

facultades particulares en cuanto a la venta de estampillas

y la supervisión de los índices de bitácora (revisión de

calidad). Esas facultades, sin embargo, no están

condicionadas al requisito de membresía obligatoria. No se AC-2022-0026 25

necesita la colegiación compulsoria para que el Colegio

continúe vendiendo las estampillas que los CPA deben

adherir a ciertos documentos de trabajo. De igual modo, no

se necesita la afiliación compulsoria para que el Colegio

sea quien se encargue del proceso de revisión de bitácora.

Tan es así que por ley se le otorgó la facultad de cobrar

una cuota adicional a la cuota de membresía,

específicamente para estos fines. Art. 11 de la Ley Núm.

75, supra, 20 LPRA sec. 803a.

En palabras del propio Colegio “el mecanismo mediante

el cual se asegura el requisito de revisión de calidad tanto

en Puerto Rico como en las demás jurisdicciones americanas

es el mismo: el pago obligatorio de una cuota a una entidad

privada que tiene la encomienda de llevar a cabo tal

proceso”. Apelación, pág. 15. Independientemente de su

composición, si el Colegio es el organismo designado para

realizar los procedimientos de revisión de bitácora, lo

podrá seguir haciendo y cobrando una cuota específica para

tal propósito. Ante ese escenario, nuevamente me pregunto

¿acaso eso no es menos restrictivo que el requisito de

afiliación compulsoria?

Por otra parte, el argumento de que el procedimiento

de revisión de bitácora no podría realizarse por la Junta

de Contabilidad sin incidir sobre el derecho a la intimidad

de los clientes de los CPA, es patentemente inmeritorio.

Primero, pues como he dicho, la colegiación voluntaria no

incide sobre la facultad del Colegio de realizar estos AC-2022-0026 26

procedimientos. Segundo, repetidamente hemos resuelto que

el derecho a la intimidad opera ex proprio vigore y puede

hacerse valer entre personas privadas. Arroyo v. Rattan

Specialties, Inc. 117 DPR 35, 64 (1986); Colón v. Romero

Barceló, 112 DPR 573, 576 (1982); Alberio Quiñones v. ELA,

90 DPR 812 (1964); González v. Ramírez Cuerda, 88 DPR 125

(1963). Si el proceso de revisión de calidad supusiera una

violación al derecho a la intimidad de los clientes de los

CPA, el Colegio como entidad cuasipública no estaría exento

de vulnerarlo.

Como bien señaló el Colegio, en las demás

jurisdicciones estadounidenses el proceso de revisión de

calidad es realizado por grupos privados. Asimismo, no se

requiere a los CPA ser miembros de una asociación para

regular esta profesión en Estados Unidos. Entonces, la

pregunta forzada es ¿por qué en Puerto Rico se necesita

obligar a los CPA a ser miembros de una asociación?

Ineludiblemente, no existe una razón válida más allá de la

conveniencia del status quo.

En contraposición, la escueta respuesta que nos

brindan algunos miembros de este Tribunal es que “distinto

a otras jurisdicciones de Estados Unidos, nuestra Junta de

Contabilidad -según evidenciado en este caso- no funciona”.

Op. de conformidad, Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez, pág.

33. La expresión reconoce que existen otros modelos para

regular esa profesión, sin colegiación compulsoria. De

igual modo, concluye —sin mayor fundamento— que en otras AC-2022-0026 27

jurisdicciones esos modelos funcionan, pero en Puerto Rico

no. Ahora bien, me parece incorrecto llegar a esa conclusión

sin que sea la parte que sostiene la validez del requisito

de colegiación quien justifique las razones de esa

dicotomía. Eso es así, máxime, cuando las jurisdicciones en

las que no existe colegiación compulsoria participan del

mismo mecanismo de reciprocidad de licencias y validez

extrajurisdiccional del trabajo de los CPA que tiene Puerto

Rico.

Lo antes expresado no es incompatible con nuestro

precedente ni ajeno a la doctrina de escrutinio estricto.

Por el contrario, es el Estado quien tiene la carga de

demostrar que lo que se hace en otro Estado para proteger

un derecho fundamental no funcionaría en su jurisdicción.

Evidentemente esa carga procesal es pesada para el Gobierno

y usualmente será imposible apoyarla, porque la experiencia

práctica en otras jurisdicciones nos dice que es posible

hacer las cosas sin interferir con el derecho fundamental.

Por ejemplo, en un caso reciente del Tribunal Supremo de

Estados Unidos sobre libertad de religión, el Máximo Foro

Federal expresó que el Estado de Texas no justificó por qué

en otras jurisdicciones se realizaban acomodos para

permitir que un pastor estuviera presente y orara durante

la ejecución de una persona condenada a pena de muerte,

pero Texas no podía hacerlo. Véase, Ramirez v. Collier,

supra, pág. 1268. AC-2022-0026 28

En el caso que nos ocupa, el Colegio abordó el esquema

regulatorio de otras jurisdicciones, pero no para explicar

por qué en Puerto Rico la colegiación compulsoria era

indispensable, sino para justificar el pago obligatorio de

una cuota a entidades privadas. A esos fines, sobre el

proceso de revisión de bitácora en algunos estados de

Estados Unidos, expresó que: "[n]o se le llama colegiación

obligatoria, pero en todas y cada una de esas jurisdicciones

se les requiere a los CPA que le paguen una cuota anual a

la entidad análoga al [Colegio]" para cumplir con la

obligación del proceso de revisión de calidad. Apéndice TS,

pág. 280.

Ciertamente, esa expresión me parece otra manera de

decir la frase coloquial “el nombre no hace la cosa”. A

juicio del Colegio “el pago de una cuota compulsoria —que

es lo único que la colegiación compulsoria requiere de los

contadores públicos autorizados— es meramente un costo

adicional impuesto por el Gobierno para reglamentar la

profesión.” Apelación, pág. 18. Por eso, no dudó en

catalogar la colegiación compulsoria como una lesión

mínima, e incluso, como una “leve incomodidad”. Íd., pág.

16.

El argumento del Colegio es tan inmeritorio como

desafortunado. ¿Cómo podemos pensar que la colegiación

compulsoria es una “lesión mínima” al derecho de asociación

de los CPA, cuando la práctica de esa profesión sin ser

miembro del Colegio supone la comisión de un delito? Para AC-2022-0026 29

ser precisos, si un CPA no está afiliado al Colegio y

continúa practicando la profesión incurrirá en un delito

menos grave que podría acarrear multas y pena de reclusión

por no más de un año. Sec. 14 de la Ley Núm. 293, supra, 20

LPRA sec. 787. Lastimosamente, eso es lo que esta Curia

validó con su determinación; que el ejercicio del derecho

de libertad de asociación de los CPA sea penado con cárcel.

Finalmente, y sin caer en la repetición de un

estribillo, me parece evidente que estas controversias se

resuelven caso a caso. En nuestros precedentes sobre el

tema, no declaramos la inconstitucionalidad de todos los

estatutos que imponen requisitos de colegiación

compulsoria. Nunca declaramos la inconstitucionalidad de

una ley por analogía. Lo que sí establecimos fue que las

medidas de colegiación compulsoria deben superar un

escrutinio estricto, dado que están en conflicto con el

derecho a la libertad de asociación de sus miembros.

Naturalmente los derechos no son absolutos. Si así fuera,

no sería necesaria la aplicación de un escrutinio.

No obstante, —en aras de evitar un supuesto automatismo

en la resolución de estas controversias— varios miembros de

este Máximo Foro pretenden que adoptemos un escrutinio tan

laxo que dejaría al arbitrio del Estado la decisión de si

tiene o no alternativas para evitar transgredir derechos

fundamentales. La mejor muestra de esto es precisamente el

resultado al que llegan algunos compañeros en este caso.

Entiéndase, que opinan que el Estado y el Colegio de CPA AC-2022-0026 30

superaron el estándar probatorio con meramente presentar

cuatro declaraciones juradas —esencialmente repetitivas—

sobre la supuesta incapacidad presupuestaria y falta de

personal de la Junta. Así de fácil se lograría justificar

la vulneración del derecho de los profesionales a asociarse

con quien deseen y no con quien el Estado ordene. ¿Cómo

podemos llamarle escrutinio estricto a eso?

En el pasado advertí y hoy confirmo que este Tribunal

se dirige a reinsertar la página negra de la colegiación

obligada de los profesionales para practicar su profesión.

Reyes Sorto y otros v. Estado Libre Asociado de Puerto Rico

y otros, 2023 TSPR 62, 211 DPR_ (2023) (Op. Disidente, Juez

Asociado Martínez Torres). Jamás pensé ver un retroceso de

tal magnitud en el desarrollo de nuestra doctrina

constitucional.

La mesa está servida para que con cambios menores a la

legislación existente, el Estado se trague los derechos de

libre asociación de otros profesionales a quienes alguna

vez se los protegimos, como los mecánicos automotrices y

los abogados.

Por los fundamentos antes expuestos, disiento

respetuosamente. Habría confirmado la determinación de

inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria de la

profesión de la contabilidad pública autorizada.

RAFAEL L. MARTINEZ TORRES Juez Asociado