Vélez Colón Y Otros v. Colegio De Optómetras De Puerto Rico Y Otros
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Sandra Vélez Colón y otros
Apelados Apelación v. 2023 TSPR 78 Colegio de Optómetras de Puerto Rico y otros 212 DPR ___
Apelantes
Número del Caso: AC-2022-0059
Fecha: 23 de junio de 2023
Tribunal de Apelaciones:
Panel V
Abogado de la parte apelante:
Lcdo. José A. Hernández Vélez
Abogado de la parte apelada:
Lcdo. Ramón L. Rosario Cortés
Oficina del Procurador General:
Hon. Fernando Figueroa Santiago Procurador General
Lcdo. Omar Andino Figueroa Subprocurador General
Lcda. Sofía M. Cardona Rosa Procuradora General Auxiliar
Materia: Derecho Constitucional - Inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria del Colegio de Optómetras de Puerto Rico.
Este documento está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal Supremo. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Apelados
v. AC-2022-0059
Colegio de Optómetras de Puerto Rico y otros
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.
En San Juan, Puerto Rico, a 23 de junio de 2023.
Nuevamente tenemos ante nuestra consideración la
constitucionalidad de una medida de colegiación
compulsoria que interfiere con el derecho a la
libertad de asociación de una clase profesional. En
específico, nos corresponde determinar si la
disposición estatutaria que obliga a los optómetras
a ser miembros del Colegio de Optómetras de Puerto
Rico es el medio menos restrictivo para adelantar el
interés apremiante del Estado de regular la práctica
de esta profesión y velar por la salud del pueblo.
Respondemos en la negativa, la colegiación
compulsoria de los optómetras no es indispensable AC-2022-0059 2
para adelantar el interés del Estado y, por consiguiente, es
inconstitucional.
I
El 14 de junio de 2020, la Sra. Sandra Vélez Colón, el
Sr. Eric Rodríguez Benítez, el Sr. Ricardo Látimer Arzuaga,
la Sra. Annette Rivera Álvarez, el Sr. Roberto Látimer y el
Sr. Alejandro Díaz, presentaron una demanda contra el Colegio
de Optómetras en la que alegaron que el requisito de
colegiación compulsoria establecido mediante la Sección 4 de
la Ley Núm. 129, infra, interfería con su derecho a la
libertad de asociación. Los demandantes manifestaron que
cumplían con todos los requisitos para ejercer la profesión
en Puerto Rico, mas no deseaban continuar afiliados al Colegio
de Optómetras. Además, indicaron que la controversia se
asemejaba a la situación atendida en el caso Rodríguez
Casillas et al. v. Colegio, infra, en cuanto a que la
colegiación compulsoria no era necesaria a la luz de la
existencia de una Junta Examinadora como ente regulador de la
profesión. Para reforzar su postura destacaron que el Colegio
no tenía facultad para autorizar la práctica de la profesión,
expedir licencias o adjudicar querellas contra optómetras,
sino que su autoridad se limitaba a emitir recomendaciones a
la Junta Examinadora.
El 24 de julio de 2020, previo a que el Colegio
presentara una alegación responsiva, los optómetras
demandantes presentaron una moción de sentencia sumaria, por
entender que la controversia planteada en el caso era AC-2022-0059 3
esencialmente de derecho. En el escrito propusieron
únicamente dos hechos incontrovertidos: (1) que eran
optómetras licenciados, y (2) que en Puerto Rico se les exigía
ser miembros de un colegio para ejercer su profesión. A juicio
de los optómetras, estos dos hechos incontrovertidos eran
suficientes para establecer una interferencia con su derecho
fundamental a no asociarse y, en consecuencia, decretar la
inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria.
Cónsono con este raciocinio, el 25 de agosto de 2020 el
Gobierno de Puerto Rico presentó una moción de sentencia
sumaria para que el foro primario dictara el remedio que en
derecho procediera. El Estado propuso varios hechos
adicionales relacionados a la estructura del esquema
regulador de la profesión de la optometría. Cabe remarcar
que, en su análisis, coligió que cualquier disposición legal
que imponga un requerimiento de membresía a una entidad como
condición para el ejercicio de una profesión regulada por una
junta examinadora en virtud de ley, es inconstitucional
conforme a lo establecido en Rodríguez Casillas et al. v.
Colegio, infra.
El 20 de septiembre de 2020, el Colegio de Optómetras
contestó la demanda y argumentó que la preeminencia del
interés apremiante del Estado de proteger la salud del pueblo
debía subsistir frente al derecho individual a la libertad de
asociación de los profesionales. El Colegio adujo que ejercía
proactivamente su facultad de investigar y corregir
situaciones que pudieran afectar la salud pública. AC-2022-0059 4
Subsecuentemente, alegó que la Junta no podía asumir ese rol
porque no poseía facultad para ello y tampoco contaba con los
recursos económicos necesarios. Habida cuenta de lo anterior,
aseguró que en la práctica no existía un mecanismo menos
restrictivo que la colegiación compulsoria de los optómetras
para adelantar el interés apremiante del Estado.
Sucesivamente, el Colegio presentó su oposición a la
moción de sentencia sumaria de los demandantes y del Estado,
y a su vez solicitó que se dictara sentencia sumaria a su
favor. En el escrito expresó que en el caso de marras se debía
dirimir si el requisito de colegiación compulsoria de los
optómetras suponía algún beneficio para la sociedad y, de ser
así, si ese beneficio era más importante que la intrusión con
el derecho individual de los miembros de esta profesión. Con
ello en mente, propuso hechos adicionales sobre su función
social y la importancia de las labores que realiza. En
particular, el Colegio reiteró que la Asamblea Legislativa le
otorgó la facultad exclusiva de investigar proactivamente las
situaciones relacionadas a la profesión que pudiesen afectar
la salud pública. Catalogó esa autoridad como una especie de
“police power” conferido por el Estado. Acto seguido, el
Colegio explicó que existen muchas situaciones de práctica
ilegal de la profesión en las que esta entidad, además de
investigar, puede acudir directamente a los tribunales a
solicitar un remedio. Luego de realizar un recuento de sus
labores, expresó que no podría ejecutar sus facultades
estatutarias sin las cuotas de sus miembros. Finalmente, AC-2022-0059 5
planteó que, contrario a los precedentes de este Tribunal
Supremo sobre colegiación compulsoria, aquí el interés
apremiante del Estado de proteger la vida y salud de las
personas justificaba la “lesión mínima” al derecho a no
asociarse de su matrícula.
Atendidos los escritos ante su consideración, el
Tribunal de Primera Instancia dictó sentencia sumaria y
determinó que la colegiación compulsoria de los optómetras
era constitucional. La sentencia incluyó 16 hechos
incontrovertidos relacionados a la estructura del esquema
regulador de la profesión de la optometría. En su dictamen,
el foro primario sostuvo que, con respecto a la profesión de
la optometría el Estado tiene un interés apremiante de la más
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Sandra Vélez Colón y otros
Apelados Apelación v. 2023 TSPR 78 Colegio de Optómetras de Puerto Rico y otros 212 DPR ___
Apelantes
Número del Caso: AC-2022-0059
Fecha: 23 de junio de 2023
Tribunal de Apelaciones:
Panel V
Abogado de la parte apelante:
Lcdo. José A. Hernández Vélez
Abogado de la parte apelada:
Lcdo. Ramón L. Rosario Cortés
Oficina del Procurador General:
Hon. Fernando Figueroa Santiago Procurador General
Lcdo. Omar Andino Figueroa Subprocurador General
Lcda. Sofía M. Cardona Rosa Procuradora General Auxiliar
Materia: Derecho Constitucional - Inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria del Colegio de Optómetras de Puerto Rico.
Este documento está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal Supremo. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Apelados
v. AC-2022-0059
Colegio de Optómetras de Puerto Rico y otros
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.
En San Juan, Puerto Rico, a 23 de junio de 2023.
Nuevamente tenemos ante nuestra consideración la
constitucionalidad de una medida de colegiación
compulsoria que interfiere con el derecho a la
libertad de asociación de una clase profesional. En
específico, nos corresponde determinar si la
disposición estatutaria que obliga a los optómetras
a ser miembros del Colegio de Optómetras de Puerto
Rico es el medio menos restrictivo para adelantar el
interés apremiante del Estado de regular la práctica
de esta profesión y velar por la salud del pueblo.
Respondemos en la negativa, la colegiación
compulsoria de los optómetras no es indispensable AC-2022-0059 2
para adelantar el interés del Estado y, por consiguiente, es
inconstitucional.
I
El 14 de junio de 2020, la Sra. Sandra Vélez Colón, el
Sr. Eric Rodríguez Benítez, el Sr. Ricardo Látimer Arzuaga,
la Sra. Annette Rivera Álvarez, el Sr. Roberto Látimer y el
Sr. Alejandro Díaz, presentaron una demanda contra el Colegio
de Optómetras en la que alegaron que el requisito de
colegiación compulsoria establecido mediante la Sección 4 de
la Ley Núm. 129, infra, interfería con su derecho a la
libertad de asociación. Los demandantes manifestaron que
cumplían con todos los requisitos para ejercer la profesión
en Puerto Rico, mas no deseaban continuar afiliados al Colegio
de Optómetras. Además, indicaron que la controversia se
asemejaba a la situación atendida en el caso Rodríguez
Casillas et al. v. Colegio, infra, en cuanto a que la
colegiación compulsoria no era necesaria a la luz de la
existencia de una Junta Examinadora como ente regulador de la
profesión. Para reforzar su postura destacaron que el Colegio
no tenía facultad para autorizar la práctica de la profesión,
expedir licencias o adjudicar querellas contra optómetras,
sino que su autoridad se limitaba a emitir recomendaciones a
la Junta Examinadora.
El 24 de julio de 2020, previo a que el Colegio
presentara una alegación responsiva, los optómetras
demandantes presentaron una moción de sentencia sumaria, por
entender que la controversia planteada en el caso era AC-2022-0059 3
esencialmente de derecho. En el escrito propusieron
únicamente dos hechos incontrovertidos: (1) que eran
optómetras licenciados, y (2) que en Puerto Rico se les exigía
ser miembros de un colegio para ejercer su profesión. A juicio
de los optómetras, estos dos hechos incontrovertidos eran
suficientes para establecer una interferencia con su derecho
fundamental a no asociarse y, en consecuencia, decretar la
inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria.
Cónsono con este raciocinio, el 25 de agosto de 2020 el
Gobierno de Puerto Rico presentó una moción de sentencia
sumaria para que el foro primario dictara el remedio que en
derecho procediera. El Estado propuso varios hechos
adicionales relacionados a la estructura del esquema
regulador de la profesión de la optometría. Cabe remarcar
que, en su análisis, coligió que cualquier disposición legal
que imponga un requerimiento de membresía a una entidad como
condición para el ejercicio de una profesión regulada por una
junta examinadora en virtud de ley, es inconstitucional
conforme a lo establecido en Rodríguez Casillas et al. v.
Colegio, infra.
El 20 de septiembre de 2020, el Colegio de Optómetras
contestó la demanda y argumentó que la preeminencia del
interés apremiante del Estado de proteger la salud del pueblo
debía subsistir frente al derecho individual a la libertad de
asociación de los profesionales. El Colegio adujo que ejercía
proactivamente su facultad de investigar y corregir
situaciones que pudieran afectar la salud pública. AC-2022-0059 4
Subsecuentemente, alegó que la Junta no podía asumir ese rol
porque no poseía facultad para ello y tampoco contaba con los
recursos económicos necesarios. Habida cuenta de lo anterior,
aseguró que en la práctica no existía un mecanismo menos
restrictivo que la colegiación compulsoria de los optómetras
para adelantar el interés apremiante del Estado.
Sucesivamente, el Colegio presentó su oposición a la
moción de sentencia sumaria de los demandantes y del Estado,
y a su vez solicitó que se dictara sentencia sumaria a su
favor. En el escrito expresó que en el caso de marras se debía
dirimir si el requisito de colegiación compulsoria de los
optómetras suponía algún beneficio para la sociedad y, de ser
así, si ese beneficio era más importante que la intrusión con
el derecho individual de los miembros de esta profesión. Con
ello en mente, propuso hechos adicionales sobre su función
social y la importancia de las labores que realiza. En
particular, el Colegio reiteró que la Asamblea Legislativa le
otorgó la facultad exclusiva de investigar proactivamente las
situaciones relacionadas a la profesión que pudiesen afectar
la salud pública. Catalogó esa autoridad como una especie de
“police power” conferido por el Estado. Acto seguido, el
Colegio explicó que existen muchas situaciones de práctica
ilegal de la profesión en las que esta entidad, además de
investigar, puede acudir directamente a los tribunales a
solicitar un remedio. Luego de realizar un recuento de sus
labores, expresó que no podría ejecutar sus facultades
estatutarias sin las cuotas de sus miembros. Finalmente, AC-2022-0059 5
planteó que, contrario a los precedentes de este Tribunal
Supremo sobre colegiación compulsoria, aquí el interés
apremiante del Estado de proteger la vida y salud de las
personas justificaba la “lesión mínima” al derecho a no
asociarse de su matrícula.
Atendidos los escritos ante su consideración, el
Tribunal de Primera Instancia dictó sentencia sumaria y
determinó que la colegiación compulsoria de los optómetras
era constitucional. La sentencia incluyó 16 hechos
incontrovertidos relacionados a la estructura del esquema
regulador de la profesión de la optometría. En su dictamen,
el foro primario sostuvo que, con respecto a la profesión de
la optometría el Estado tiene un interés apremiante de la más
alta jerarquía en preservar la salud y la seguridad del
pueblo. Así, luego de realizar un balance de intereses,
concluyó que la colegiación obligatoria de los optómetras era
necesaria. En la sentencia, enunció que la única consecuencia
práctica de la colegiación compulsoria para los optómetras
era la obligación de pagar una cuota, que los apelados nunca
alegaron que era onerosa. El foro a quo razonó que sin el
pago de esa cuota era virtualmente imposible que el Colegio
pudiera operar y cumplir con las funciones públicas que se le
delegaron de forma estatutaria. Bajo esa premisa, concluyó
que el mecanismo impugnado, entiéndase, la colegiación
compulsoria, era necesario y, por tanto, constitucional.
En desacuerdo con lo resuelto por el Tribunal de Primera
Instancia, los optómetras demandantes recurrieron al Tribunal AC-2022-0059 6
de Apelaciones. En el recurso de apelación, alegaron que erró
el foro primario al no decretar la inconstitucionalidad de la
colegiación compulsoria pues existían medios menos intrusivos
para lograr los fines del Estado. Argumentaron que el tribunal
inferior no aplicó el escrutinio estricto y confundió la
existencia de un interés apremiante con el requisito de que
la colegiación fuera el medio menos intrusivo. Reiteraron que
el Colegio de Optómetras tiene funciones similares al Colegio
de Mecánicos, cuya colegiación compulsoria se declaró
inconstitucional en Rodríguez Casillas et al. v. Colegio,
infra. Asimismo, afirmaron que la falta de fondos públicos no
puede justificar la lesión de un derecho constitucional. A
modo de analogía esbozaron que bajo el fundamento de
incapacidad presupuestaria el Estado podría incautar
propiedad sin una justa compensación, no tendría que darle
todas las comidas a un confinado y tampoco tendría que
solicitar una orden de allanamiento al tribunal si no cuenta
con suficiente personal. Los optómetras demandantes
destacaron que la inconstitucionalidad de la colegiación
compulsoria no implicaba la desaparición del Colegio, sino
que este podría seguir colaborando en beneficio de la
profesión. Para sustentar su argumento, mencionaron que tanto
el Colegio de Abogados como el Colegio de Mecánicos siguen
operando y aportando a su profesión pese a que su membresía
actualmente es voluntaria. En apoyo, también expusieron que
en los Estados Unidos la profesión de la optometría se ha AC-2022-0059 7
regulado de forma eficiente sin requisitos de afiliación
obligatoria a una asociación.
Por su parte, en su alegato ante el Tribunal de
Apelaciones, el Estado optó por no asumir una postura concreta
sobre esta controversia. En su lugar, resumió los argumentos
de las partes y concluyó que el caso de los optómetras
revelaba una situación fáctica que debía ser considerada a la
luz del derecho a la libertad de asociación y la
jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre el tema.
Examinado el recurso y las posturas de las partes, el
Tribunal de Apelaciones dictó sentencia y revocó la
determinación del Tribunal de Primera Instancia, tras
concluir que el requisito de colegiación compulsoria de los
optómetras era inconstitucional. El foro apelativo intermedio
sostuvo que el Estado tiene un interés apremiante en regular
la profesión de la optometría en Puerto Rico dado que estos
profesionales atienden la salud de las personas. No obstante,
concluyó que ese interés puede salvaguardarse adecuadamente
mediante el ejercicio de los deberes y facultades reconocidos
por ley a la Junta Examinadora, sin obligar a estos
profesionales a ser miembros del Colegio. El foro intermedio
razonó que, como parte de sus extensas facultades
reguladoras, la Junta Examinadora posee autoridad para
establecer y modificar los estándares que deben regir la
práctica de la profesión de la optometría para el bienestar
público. Además, expuso que para resolver la controversia no
era necesario considerar la importancia de la función social AC-2022-0059 8
del Colegio o la situación fiscal de Puerto Rico. Afirmó que
tampoco era necesario adentrarse a evaluar cuáles eran las
obligaciones que la colegiación compulsoria le impone a los
colegiados, sino que bastaba con reconocer que para ejercer
la profesión de la optometría en Puerto Rico se requiere ser
miembro de un Colegio.
Luego de presentar una reconsideración que fue denegada,
el Colegio recurre ante este Tribunal Supremo mediante un
recurso de apelación. Como señalamiento de error arguye que
el Tribunal de Apelaciones aplicó de forma automática el
precedente de esta Curia, sin tomar en consideración que en
este caso la colegiación compulsoria responde al interés
apremiante de proteger la salud del pueblo, lo que a su
entender justifica la “lesión mínima” al derecho de los
optómetras a no asociarse.
En contraposición, los optómetras apelados esbozan que
el error alegado no se cometió. En suma, sostienen que, tal
y como resolvió el Tribunal de Apelaciones, en este caso el
interés apremiante del Estado se puede adelantar
adecuadamente a través de la Junta Examinadora. Destacan que,
ante el foro primario, el Gobierno solicitó que se dictara
sentencia sumaria y reconoció que la colegiación compulsoria
de los optómetras era inconstitucional. A juicio de los
apelados, el Tribunal de Apelaciones sí realizó un análisis
particularizado del esquema impugnado y el derecho aplicable.
No obstante, estos entienden que aun cuando este Tribunal
aceptara todos los hechos propuestos por el Colegio sobre su AC-2022-0059 9
importante función social, la colegiación compulsoria de los
optómetras sería inconstitucional, porque no es
imprescindible para adelantar los fines del Estado.
Por su parte, y sin asumir una postura concreta sobre la
controversia, el Estado Libre Asociado expresa que este
Tribunal debe cuestionarse si la existencia de una Junta
Examinadora invalida de plano la colegiación compulsoria. En
lugar de aplicar un escrutinio estricto como sostiene nuestra
jurisprudencia, el Gobierno afirma que se debe auscultar la
posibilidad de validar la colegiación si esta logra adelantar
mejor o de forma más efectiva el interés del Estado. Por
último, cuestiona si puede catalogarse como menos onerosa una
medida, sin que haya constancia de que puede sustituir de
manera viable y efectiva el esquema que se pretende declarar
Expedido el recurso, con el beneficio de la
comparecencia de las partes, procedemos a atender la
controversia.
II
A. Libertad de asociación
La Constitución de Puerto Rico consagra de manera expresa
el derecho de las personas a asociarse libremente para fines
lícitos, salvo en organizaciones militares o cuasi militares.
Art. II, Sec. 6, Const. PR, LPRA, Tomo 1, ed. 2016, pág. 299.
Este derecho es fundamental y está directamente relacionado
con la libertad humana y la democracia. Rodríguez Casillas et AC-2022-0059 10
al. v. Colegio, 202 DPR 428, 433 (2019). Nuestra disposición
constitucional guarda similitud con el Art. 20 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos, cuyo texto dispone
que “[t]oda persona tiene derecho a la libertad de reunión y
de asociación pacíficas” y que “[n]adie podrá ser obligado a
pertenecer a una asociación”. Asamblea General de las
Naciones Unidas, Declaración Universal de Derechos Humanos,
https://www.un.org/en/about-us/universal-declaration-of-
human-rights (última visita, 6 de marzo de 2023). En atención
a lo anterior, reconocimos que el derecho de las personas a
asociarse libremente presupone su derecho a no asociarse.
Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, 191 DPR 791, 811-
812(2014). De igual manera concluimos que la intención de los
constituyentes al incluir de forma expresa el derecho a la
libre asociación en nuestra Carta de Derechos fue reconocer
una especie de protección distinta y de mayor amplitud a la
que se reconoce al amparo de la Constitución de Estados
Unidos. Íd. pág. 811. Por ese motivo, al disponer de estas
controversias “resolvemos por fundamentos locales adecuados
e independientes al derecho constitucional federal de
libertad de asociación”. Rodríguez Casillas et al. v.
Colegio, supra, pág. 455.
Por otro lado, en el ejercicio de su poder de razón de
Estado, la Asamblea Legislativa puede regular la práctica de
las profesiones —excepto la jurídica—, para proteger la salud
y el bienestar público. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio,
supra, pág. 440; Accurate Sols. v. Heritage Environmental, AC-2022-0059 11
193 DPR 423, 434 (2015); Matos v. Junta Examinadora, 165 DPR
741, 755 (2005). Con este fin, el “Estado puede establecer
unos requisitos de conocimientos mínimos, capacidad,
destreza, entereza moral o cualquier otro que esté
racionalmente relacionado con el objetivo de garantizar que
los examinados posean la competencia para practicar la
profesión en forma adecuada”. Marcano v. Departamento Estado,
163 DPR 778, 786 (2005).
Ahora bien, hemos resuelto que, por definición, la
colegiación compulsoria de un grupo profesional está en
conflicto con el derecho fundamental a la libertad de
asociación de sus integrantes. Rodríguez Casillas et al. v.
Colegio, supra, pág. 448. De ahí que, al evaluar la
constitucionalidad de los requerimientos de colegiación como
condición para practicar una profesión debemos aplicar el
escrutinio estricto. Íd., pág. 455. Al hacerlo, se presume
que la medida impugnada es inconstitucional. San Miguel
Lorenzana v. ELA, 134 DPR 405, 425 (1993). Así, en Col. de
Abogados v. E.L.A., 181 DPR 135, 137 (2011), expresamos que
una “limitación significativa de la libertad a no asociarse
es constitucional solamente si el Estado demuestra un interés
gubernamental apremiante que la hace necesaria”. En
consecuencia, el Estado no puede coartar el derecho de las
personas a asociarse o no asociarse, a menos que no exista
una medida menos intrusiva. Rodríguez Casillas et al. v.
Colegio, supra, pág. 433. AC-2022-0059 12
De forma clara, resolvimos en Rivera Schatz v. ELA y C.
Abo. PR II, supra, págs. 813-814, que,
cuando con su proceder el Estado menoscaba un derecho fundamental este tiene que articular la existencia de un interés apremiante que justifique la necesidad de su actuación. Además, tal como hemos reconocido con otros derechos fundamentales, será necesario que el Estado demuestre que no tenía a su alcance medidas menos onerosas que la legislada para lograr el interés articulado. Solo de esa manera se protege adecuadamente un derecho tan fundamental como el de la libertad de asociación. Además, y conforme al historial que hemos discutido, respetamos la preeminencia que los constituyentes quisieron impartir a este derecho al reconocerlo explícitamente en nuestro documento constitucional. (Negrilla suplida).
Examinado el estándar de análisis que debemos aplicar a
las controversias sobre el derecho a la libre asociación,
procedemos a evaluar los estatutos que regulan el ejercicio
de la profesión de la optometría en Puerto Rico. De ese modo,
auscultamos si el Estado cuenta con una medida menos
restrictiva que limitar el derecho de asociación de los
optómetras.
B. Junta Examinadora de Optómetras de Puerto Rico
En el ejercicio de su poder de razón de Estado, la
Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 246 de 15 de agosto
de 1999, según enmendada, conocida como la Ley para
Reglamentar la Profesión de la Optometría en Puerto Rico, 20
LPRA sec. 544 et seq. Como bien sugiere su título, el
mencionado estatuto se aprobó con el fin de regular la
profesión de la optometría para beneficio y protección del
pueblo. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 246-1999, supra. AC-2022-0059 13
A esos efectos, se instauró la Junta Examinadora de
Optómetras de Puerto Rico, adscrita al Departamento de Salud,
y se le confirió facultad para: (a) expedir licencias y
certificados a las personas que reúnan los requisitos para
practicar la optometría; (b) promulgar los reglamentos
necesarios para la ejecución de las disposiciones de la ley,
así como para la administración interna de la Junta, la
celebración de exámenes de licencia y certificación, y para
establecer los procedimientos administrativos de suspensión
o revocación de licencias; (c) mantener un libro de actas de
todos sus procedimientos; (d) evaluar todas las solicitudes
de licencias y recertificaciones; (e) expedir, denegar,
suspender o revocar licencias; (f) mantener un registro
actualizado de las licencias que se expidan; (g) preparar y
administrar los exámenes de licencia y certificación; (h)
desarrollar un sistema de información que permita establecer
una relación estadística entre los resultados de la reválida
y las características de los aspirantes; (i) atender y
resolver todas las querellas presentadas por violaciones de
la ley o los reglamentos correspondientes, previa
notificación y celebración de vista; (j) imponer multas
administrativas, y (k) presentar un informe anual de sus
trabajos, entre otras. Art. 2, Sec. 2.04 de la Ley Núm. 246-
1999, 20 LPRA sec. 544d.
En virtud de su poder de promulgar reglamentos, la Junta
adoptó el Reglamento General de la Junta Examinadora de
Optómetras de Puerto Rico, Reglamento Núm. 8108 de 17 de AC-2022-0059 14
noviembre de 2011 (Reglamento General). Allí se dispone que
“[l]a Junta Examinadora de Optómetras de Puerto Rico tiene
como propósito fundamental que nuestro pueblo reciba
servicios, bienes y cuidados de salud de la mayor calidad,
sin barreras de clase alguna que impidan o limiten la
accesibilidad y el disfrute de los mismos”. Parte I, Art. III
del Reglamento General, supra. Asimismo, este cuerpo
reglamentario delimita: (1) la composición y procedimientos
internos de la Junta Examinadora; (2) los requisitos
académicos de admisión a la profesión y el procedimiento para
la administración de exámenes de reválida; (3) las
especialidades y certificaciones especiales; (4) las pruebas
que forman parte del examen visual oftálmico y equipo
oftálmico; (5) los actos constitutivos de conducta impropia,
fraudulenta o engañosa, y (6) el procedimiento de imposición
de medidas disciplinarias. Partes I-VIII del Reglamento
General, supra. En aras de atender toda querella o
controversia sujeta a adjudicación de la Junta Examinadora,
el Reglamento General instituye un procedimiento formal de
vistas administrativas. Parte VIII, Art. III, Sec. 3 del
Reglamento General, supra. La celebración de estos
procedimientos se le puede delegar a un Oficial Examinador,
—preferiblemente abogado— que tendrá a su cargo la
preparación de un proyecto de resolución. Íd. Los
procedimientos adjudicativos pueden ser instados por
iniciativa propia de la Junta o en virtud de una querella
debidamente fundamentada. Parte VIII, Art. III, Sec. 1 del AC-2022-0059 15
Reglamento General, supra. Paralelamente, “[l]a Junta podrá
designar a cualquier persona u organismo que crea necesario
para llevar a cabo las gestiones de investigación necesarias
en estos procedimientos”. Parte VIII, Art. III, Sec. 2 del
Reglamento General, supra.
Además, para “[p]roteger la salud, seguridad y bienestar
del público, requiriendo estándares óptimos en educación
continua de los profesionales en optometría” la Junta
Examinadora promulgó el Reglamento de Educación Continua,
Reglamento Núm. 6182 de 17 de agosto de 2000. Allí se
establece todo lo concerniente a los procedimientos de
recertificación de optómetras y los requisitos de educación
continua que estos deben satisfacer para fomentar la
competencia profesional. Partes II y III del Reglamento Núm.
6182, supra.
C. Colegio de Optómetras de Puerto Rico
Por otro lado, la Ley Núm. 129 de 17 de diciembre de
1993, conocida como la Ley del Colegio de Optómetras de Puerto
Rico, 20 LPRA sec. 545a et seq., creó el Colegio de Optómetras
de Puerto Rico y le otorgó las facultades siguientes:
(a) Subsistir a perpetuidad bajo ese nombre, demandar y ser demandado como persona jurídica, y para ser la voz o el instrumento representativo, a través de todas las formas legítimas y en cuanto a todo asunto en que libremente desee manifestarse, inclusive compareciendo ante los tribunales y agencias en concepto de amicus curiae de la colectividad al que constituye la profesión de optometría en Puerto Rico. . . . AC-2022-0059 16
(e) Redactar y adoptar un reglamento que será obligatorio para todos los miembros, según lo adopte e implante la Asamblea que a tal fin se constituya para su aprobación, o en defecto de dicha Asamblea, según lo redacte e implante la Junta Directiva que más adelante se establece; así como para enmendar dicho reglamento en la forma y bajo los requisitos que en el mismo se instituyan. . . .
(g) Proteger el interés público y a los colegiados recibiendo, o investigando por su propia iniciativa, quejas o asuntos sobre problemas que atañen a la profesión, conducta impropia sobre violaciones de ética, sobre desacuerdos que surjan entre optómetras y pacientes, o entre optómetras entre sí, o entre optómetras y otros, en lo relacionado a la optometría, o sus materias, en Puerto Rico.
(h) El Colegio referirá las quejas que se le presenten, con sus recomendaciones, a la Junta Examinadora, de modo que ésta disponga lo que en derecho proceda.
(i) Someter para su adopción por la Junta Examinadora, un Código de Ética Profesional que regirá la conducta de los optómetras.
(j) Ejercer las facultades incidentales que fueran necesarias o convenientes, a los fines de su creación y subsiguiente mantenimiento y funcionamiento. Art. 1 de la Ley Núm. 129-1993, 20 LPRA sec. 545b.
De igual modo, entre los deberes y derechos del Colegio
se encuentran:
(a) Esforzarse al máximo de su capacidad en la exaltación del honor y la dignidad de la profesión de optometría y divulgar, enaltecer y honrar esta imagen en todo lo que esté a su alcance.
(b) Contribuir a la permanencia, al progreso y adelanto de la profesión de optometría en Puerto Rico, así como de aquellas artes e industrias relacionadas con la misma, y publicar y circular periódicos, revistas, libros, artículos y material impreso, así como la preparación o el auspicio y la presentación de programas acerca de la optometría, utilizando cualquiera de los medios de comunicación existentes. AC-2022-0059 17
(c) Orientar a la ciudadanía acerca de la profesión de optometría.
(d) Rendir los informes y consultas que el Gobierno le solicite, y cooperar con los gobiernos municipales, estatal y federal y sus agencias, instrumentalidades públicas y organismos reguladores en todo cuanto sea de interés mutuo o de beneficio al bienestar general del pueblo y que esté relacionado con la optometría.
(e) Proteger a los optómetras y a la profesión de optometría, defender sus derechos e inmunidades y combatir todo acto lesivo a la profesión, inclusive llevando ante los tribunales a las personas naturales o jurídicas responsables o causantes de dichos actos y a intervenir, de estimarlo propio, en aquellos asuntos relacionados con la profesión de optometría o con los optómetras que en opinión de su Junta Directiva ameriten su participación. Art. 12 de la Ley Núm. 129-1993, 20 LPRA sec. 545k.
Además de las facultades previamente mencionadas, el
Colegio puede recurrir a los tribunales para solicitar
órdenes de cese y desista de actos que constituyan práctica
ilegal de la optometría. Art. 11 de la Ley Núm. 129-1993, 20
LPRA sec. 545j.
En lo atinente a la controversia aquí planteada, el
estatuto dispone que “ningún optómetra que no sea miembro del
Colegio podrá ejercer dicha profesión en Puerto Rico”. Art.
4 de la Ley Núm. 129-1993, 20 LPRA sec. 545c. La falta de
pago de las cuotas al Colegio conlleva la suspensión de la
licencia por parte de la Junta Examinadora. Art. 10 de la Ley
Núm. 129-1993, 20 LPRA sec. 545i.
Al aprobar la disposición citada, el legislador no pasó
por alto el dilema constitucional que suponía el requisito de AC-2022-0059 18
afiliación compulsoria. Sobre el tema, la Exposición de
Motivos de la Ley Núm. 129-1993, supra, enuncia:
La colegiación obligatoria de las distintas profesiones, así como la imposición de cuotas para sufragarla, tienen amplia base constitucional. Se reconoce que aunque la colegiación compulsoria incide sobre la libertad del profesional para practicar la profesión y para no asociarse, en el balance de conveniencias los intereses apremiantes que motivan la colegiación superan esa molestia mínima.
Como explicamos a continuación, ese no es el escrutinio
constitucional aplicable.
III
Antes de disponer de la controversia, debemos atender
unas interrogantes traídas por el Estado relacionadas con el
escrutinio que aplicamos en estos casos.
Primero, el Estado sugiere que debemos cuestionarnos la
posibilidad de validar la colegiación compulsoria de los
optómetras si esta adelanta mejor o de manera más efectiva el
interés del Estado. En específico cuestiona: “¿No deben los
foros judiciales validar el mecanismo existente, si en
efecto, adelanta mejor y efectivamente el interés apremiante
del Estado?” Alegato del Estado, pág. 2. La respuesta es
sencilla; no. Solo podemos validar la colegiación obligatoria
de un grupo profesional si se demuestra que es imprescindible.
Hemos establecido de forma diáfana que si el Estado tiene a
su alcance una alternativa que no violente el derecho
fundamental, está obligado a utilizarla. Rivera Schatz v. ELA
y C. Abo. PR II, supra, pág. 813. El menoscabo de un derecho
fundamental no puede validarse por ser más efectivo o AC-2022-0059 19
conveniente para el Estado. ”La norma constitucional no se
establece por la conveniencia del momento”. Senado de PR v.
ELA, 203 DPR 62, 85 (2019).
Por otra parte, el Estado sostiene que debemos
cuestionarnos si es correcto declarar inconstitucional la
colegiación compulsoria de los optómetras, sin tener
constancia de que la denominada alternativa menos restrictiva
puede sustituir de manera viable y efectiva el esquema que se
pretende declarar inconstitucional. Sobre este punto, lo que
el escrutinio estricto nos ordena evaluar es si existe una
alternativa menos restrictiva para adelantar el interés
apremiante del Estado, no para sustituir el esquema
impugnado. Alterar los esquemas que instaura la Asamblea
Legislativa para regular la práctica de las profesiones, es
una prerrogativa legislativa. Si la Rama Legislativa entiende
que una profesión podría regularse de manera más efectiva, es
esta quien tiene el poder de legislar para proveer los
mecanismos adecuados a esos fines. No obstante, el escrutinio
estricto es claro; si el Estado tiene una manera de conseguir
sus objetivos sin afectar el derecho fundamental a la libertad
de asociación de terceros, la limitación del derecho es
inconstitucional. Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra,
pág. 813.
Dicho esto, luego de un análisis exhaustivo de los
deberes y facultades delegados a la Junta Examinadora y al
Colegio de Optómetras, concluimos que en este caso la AC-2022-0059 20
colegiación compulsoria no es indispensable para adelantar el
interés apremiante del Estado.
El Colegio argumenta que el Tribunal de Apelaciones
aplicó de manera automática lo resuelto por esta Curia en
Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, sin considerar
que la colegiación compulsoria de los optómetras, a
diferencia de otras profesiones, responde a la necesidad del
Estado de velar por que la práctica de la profesión se realice
bajo los más altos estándares, para proteger la salud y la
vida del pueblo. Así las cosas, su argumento principal es que
en la controversia que nos atañe, la relevancia del interés
apremiante del Estado justifica la “lesión mínima” al derecho
individual de este grupo de profesionales. No le asiste la
razón.
De entrada, la existencia de un interés apremiante es
imprescindible para validar la violación de un derecho
fundamental. Sin embargo, el análisis constitucional no
termina ahí. Aquí indiscutiblemente el Estado tiene un
interés apremiante en regular la profesión de la optometría
y de ese modo, velar por la salud del pueblo. De hecho, una
de las razones por las cuales este Tribunal ha validado la
autoridad de la Asamblea Legislativa de regular la práctica
de las profesiones es precisamente para proteger la salud del
pueblo. Rodríguez Casillas et. al v. Colegio, supra, pág.
440. Pese a lo anterior, hemos sido enfáticos en que mediante
ese ejercicio no se pueden coartar derechos fundamentales, a
menos que no haya otra alternativa menos restrictiva. Rivera AC-2022-0059 21
Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra, pág. 813. El argumento
de que la colegiación compulsoria representa una “lesión
mínima” al derecho de asociación en comparación con el fin
que persigue, se abstrae de la realidad jurídica de que se
trata de una intromisión con un derecho fundamental. Al ser
así, ineludiblemente debe superar un escrutinio estricto.
Por otra parte, el Colegio intenta justificar la
necesidad de la colegiación compulsoria bajo el fundamento de
que posee facultades adicionales a las que ostenta la Junta
Examinadora, y que estas son de gran importancia para proteger
la salud pública. Específicamente, el Colegio alude a su
facultad de proteger el interés público y de sus colegiados
al investigar motu proprio quejas sobre violaciones éticas,
prácticas impropias y desacuerdos entre optómetras y
pacientes, entre otros. Art. 3(g) de la Ley Núm. 129-1993, 20
LPRA sec.545b. Además, declara que no tendría sentido que su
membresía sea de carácter voluntario dado que actualmente el
número de colegiados no excede de 417 y si la membresía se
diluye no habría una forma eficaz de impedir prácticas lesivas
a la profesión. Subraya que solo se puede dar cumplimiento a
los fines de la ley, si a los optómetras se le requiere que
tengan que responder ante el ente creado para velar su
desempeño.
Nuevamente, ese no es el escrutinio constitucional
aplicable. Tampoco hay un requisito numérico para eximir a un
grupo de profesionales de su derecho a asociarse libremente.
Hay que enfatizar que el organismo creado para velar y AC-2022-0059 22
fiscalizar el desempeño de los optómetras es la Junta
Examinadora, mediante sus extensas facultades reguladoras. No
podemos arribar a otra conclusión pues la Junta Examinadora
es el único organismo autorizado por la ley a suspender o
cancelar licencias para ejercer la profesión de la
optometría. Art. 2, Sec. 2.04 (a)(e) de la Ley Núm. 246-1999,
20 LPRA sec. 544d. Asimismo, como ente fiscalizador, tiene la
facultad de imponer multas por el incumplimiento de la ley y
sus reglamentos. Art. 2, Sec. 2.04 (j) de la Ley Núm. 246-
1999, supra. En esa línea, la Junta ha delimitado y proscrito
ciertos actos impropios, fraudulentos y engañosos que pueden
afectar a terceros. Parte VII, Art. 1 del Reglamento General,
supra. Para la adjudicación de querellas u otras
controversias, el Reglamento General instituye un
procedimiento formal de vistas. Parte VIII, Art. III, Sec. 2
del Reglamento General, supra.
Cabe destacar que la Junta Examinadora tiene autoridad
para iniciar motu proprio cualquier procedimiento
disciplinario sobre violaciones éticas o prácticas impropias
y realizar las investigaciones correspondientes. Véanse, Sec.
2.5 (b) de Ley Núm. 246-1999, 20 LPRA sec. 544e; Parte VIII,
Art. III, Sec. 1 del Reglamento General, supra. Más aun, la
Junta Examinadora puede designar a cualquier persona u
organismo para que investigue estos asuntos disciplinarios.
Parte, VIII, Art. III, Sec. 2 del Reglamento General, supra.
Ciertamente, al Colegio se le reconoce la facultad de
investigar por iniciativa propia asuntos que atañen a la AC-2022-0059 23
profesión de la optometría, para proteger el bienestar
público y de sus colegiados. Art. 3(h) de la Ley Núm. 129-
1993, 20 LPRA sec.545b. Esta facultad no está en controversia.
Sin embargo, no se trata de que la Junta Examinadora no tenga
poderes investigativos, sino de que el Colegio posee
autoridad para investigar de forma general diversos asuntos
relacionados a la profesión, para beneficio público y de sus
colegiados. De hecho, de la misma disposición que autoriza al
Colegio a investigar, se desprende que este organismo
“referirá las quejas que se le presenten, con sus
recomendaciones, a la Junta Examinadora, de modo que ésta
disponga lo que en derecho proceda”. Art. 3(h) de la Ley Núm.
129, supra. Así pues, queda claro que el Colegio no puede
adjudicar controversias que afecten la práctica de la
profesión. Más bien, su facultad opera como un brazo
auxiliador de la Junta Examinadora, que es el ente a quien
los optómetras vienen obligados a responderle.
De igual forma, reconocemos el rol colaborativo del
Colegio en la preparación del Código de Ética Profesional de
los optómetras y su facultad de acudir a los tribunales para
prevenir prácticas ilegales de la profesión. Art. 3(i) y Art.
11 de la Ley Núm. 129-1993, supra. Estas funciones no están
en controversia, pues la inconstitucionalidad del
requerimiento de afiliación compulsoria no invalidaría el
estatuto que creó el Colegio ni las facultades que le delegó
la Asamblea Legislativa. Lo cierto es que no es necesaria la
colegiación compulsoria para que el Colegio investigue AC-2022-0059 24
asuntos sobre la profesión, en beneficio de sus miembros y
del público en general. Tampoco hace falta la colegiación
obligatoria para que el Colegio pueda recomendar unas reglas
éticas a la Junta Examinadora, ni para que pueda acudir a los
tribunales para prevenir la práctica ilegal de la profesión.
En la controversia de autos, el Tribunal de Apelaciones
resolvió que la Junta Examinadora es el medio menos
restrictivo para adelantar los intereses del Estado sin
menoscabar el derecho de los profesionales a no asociarse. El
Colegio, si bien recurrió de dicha determinación, no nos puso
en posición de concluir lo contrario. Más allá de resaltar el
rol de esta entidad en beneficio de la profesión, el Colegio
y el Gobierno no cumplieron con el peso de probar que la
asociación compelida de los optómetras es indispensable para
lograr los objetivos del Estado. La realidad es que no
adelantaron ni un solo interés apremiante que no se pueda
lograr sin obligar a estos profesionales a asociarse con quien
no desean.
Ante el escenario descrito, y luego de un análisis
detallado de los estatutos que rigen la profesión de la
optometría, concluimos que la colegiación obligatoria no
representa el mecanismo menos intrusivo para regular la
práctica de esta profesión y de ese modo proteger la salud
del pueblo. Reiteramos que esta determinación no interviene
con la vigencia de los estatutos que crearon la Junta
Examinadora, el Colegio y sus demás disposiciones. Por tanto,
el Colegio puede seguir llevando a cabo las funciones a las AC-2022-0059 25
que está facultado y complementar a la Junta Examinadora en
la consecución del interés apremiante del Estado de velar por
la salud del pueblo. No obstante, como hemos dicho “la
excelencia de la profesión no tiene y no debe estar sujeta al
menoscabo del derecho de asociación de los profesionales que
constituye la colegiación obligada”. Rodríguez Casillas et
al. v. Colegio, supra, pág. 453.
Por los fundamentos expuestos, se confirma la Sentencia
del Tribunal de Apelaciones. En consecuencia, se decreta la
inconstitucionalidad del Art. 4 de la Ley 129 de 17 de
noviembre de 1993, 20 LPRA sec. 545c.
Se dictará Sentencia en conformidad.
RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de esta Sentencia, se confirma la Sentencia del Tribunal de Apelaciones. En consecuencia, se decreta la inconstitucionalidad del Art. 4 de la Ley 129 de 17 de noviembre de 1993, 20 LPRA sec. 545c.
Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Rivera García emitió una Opinión de conformidad. La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez disintió y emitió una Opinión disidente. El Juez Asociado señor Colón Pérez disintió del resultado al que hoy se llega e hizo constar las expresiones siguientes:
El requisito de colegiación compulsoria, que se exige en nuestro País como condición para ejercer determinadas profesiones, es una medida de protección social. El mismo, a todas luces, puede co- habitar en nuestro ordenamiento jurídico con el derecho constitucional a la libre asociación. Uno no cancela al otro. Sobre el particular, véase nuestra Opinión de Conformidad en Reyes Sorto y otros v. ELA y otros, 2023 TSPR 62, 211 DPR __ (2023). AC-2022-0059 2
Siendo ello así, no albergamos duda alguna que, en vista de la importante función que desempeña el Colegio de Optómetras de Puerto Rico, -- particularmente, en las áreas de protección social, ética y educación continua --, somos del criterio que el derecho de sus miembros a no asociarse debió ceder ante los intereses que adelantaba la colegiación compulsoria.
A todas luces, los principios antes detallados, según recogidos en la Ley Núm. 129 de 17 de diciembre de 1993, 20 LPRA sec. 545 et seq., y en los reglamentos que de ella se derivan, -- que bien cumple el Colegio de Optómetras de Puerto Rico --, justificaban por demás el requisito de colegiación compulsoria de los miembros del mencionado gremio, como condición para poder ejercer en nuestra jurisdicción la profesión de la optometría.
Es, pues, por todo lo antes expuesto, que respetuosamente disentimos del curso de acción seguido por mis compañeros y compañera de estrado en el día de hoy.
El Juez Asociado señor Estrella Martínez disintió sin opinión escrita.
Javier O. Sepúlveda Rodríguez Secretario del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Sandra Vélez Colón y otros Apelados v. AC-2022-0059 Apelación Colegio de Optómetras de Puerto Rico y otros Apelantes
Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado señor Rivera García
El imperativo de que los casos de colegiación
compulsoria sean adjudicados dentro del contexto particular
de cada profesión no representa una mera expresión
aspiracional. Más bien, intima una realidad jurídica en la
cual algunos esquemas de colegiación compulsoria son
constitucionales y otros no. Hoy, nos enfrentamos ante una
medida de asociación compelida que no sobrepasa el crisol
de nuestra Carta Magna.
Por los fundamentos que expondré a continuación, estoy
conforme en decretar la inconstitucionalidad de la
colegiación compulsoria de los optómetras. Cónsono con el
criterio que expresé en mi Opinión Concurrente en Colegio
de Veterinarios v. Veterinario Express et al, 210 DPR __
(2022), 2022 TSPR 113, ante un esquema de regulación en el
cual todas las funciones necesarias para garantizar la
excelencia profesional ya son ejercidas por una junta
examinadora, la colegiación compulsoria resulta una AC-2022-0059 2
imposición innecesaria para adelantar los poderosos
intereses que pueda tener el Estado.
Los hechos de este caso se encuentran recogidos
adecuadamente en la Opinión del Tribunal. Por ello, procedo
directamente a los fundamentos que motivan mi conformidad.
A. Derecho a la no asociación y la colegiación compulsoria
El derecho a la asociación surge expresamente de
nuestra Constitución. Allí se preceptúa que “[l]as personas
podrán asociarse y organizarse libremente para cualquier fin
lícito, salvo en organizaciones militares o cuasi
militares”.1 Ciertamente, la preeminencia de este derecho en
nuestra jurisdicción no se discute, pues obedece a una
intención de reconocer un derecho distinto a aquel que surge
de la Constitución federal.2
En fiel apego a los valores que protege esta garantía
constitucional, desde hace décadas este Foro reconoció que
el derecho a la asociación supone necesariamente el derecho
a no asociarse.3 Al así hacerlo, hemos sido enfáticos que
nuestra discusión respecto a este derecho constitucional se
enmarcaba en los confines de la Constitución de Puerto Rico,
como fundamento estatal adecuado e independiente.4
Const. P.R., Art. II, Sec. 6. 1
Rivera Schatz v. ELA II, 191 DPR 791, 810-11 (2014). 2 3 Rivera Schatz v. ELA II, supra, págs. 811-12 (citando a
Colegio de Abogados v. Schneider, 112 DPR 540 (1982)). 4 Íb., pág. 809 (Invocando la doctrina de Michigan v. Long,
463 US 1032 (1983)). AC-2022-0059 3
Ahora bien, la doctrina atinente a este derecho
constitucional no había sido objeto de mayor discusión hasta
el momento en el que emitimos nuestra Opinión en Rivera
Schatz v. ELA II, 191 DPR 791 (2014). Allí, nos expresamos
sobre el esquema de colegiación compulsoria que se le había
impuesto en nuestra jurisdicción a los abogados. Amparados
exclusivamente en nuestro poder inherente para reglamentar
la profesión legal, declaramos inconstitucionales ciertas
disposiciones de la Ley Núm. 109-2014, las cuales habían
reestablecido la colegiación compulsoria de los letrados.5
Fue nuestro criterio que la reimposición de la
colegiación compulsoria a los abogados representaba una
intromisión inconstitucional en la esfera delegada a este
Tribunal por nuestra Carta Magna.6 Además, estimamos, que
como Foro rector poseíamos las herramientas necesarias para
salvaguardar el buen funcionamiento de la justicia en Puerto
Rico.7 Al evaluar la improcedencia del esquema de
colegiación compulsoria de la profesión legal, indicamos que
“los abogados son un grupo de profesionales sui géneris que,
contrario a otros grupos profesionales, están fiscalizados
por un ente permanente que los regula de manera
independiente a cualquier grupo profesional o colegio”.8
(Bastardillas en el original).
5 Íb., pág. 795. 6 Íb., pág. 821. 7 Íb. 8 Íb., págs. 816-17. AC-2022-0059 4
Ahora bien, como parte de nuestra exposición del
derecho, también nos expresamos sobre las imbricaciones
constitucionales del requerimiento de asociación a una
organización, como precondición para ejercer una profesión.9
Ya en Colegio de Abogados v. ELA, 181 DPR 135, 137 (2011),
mediante Resolución, habíamos adelantado que
es la colegiación compulsoria de una clase profesional la que crea una fricción inevitable con la libertad de asociación de los afectados. Por ello, esa limitación significativa de la libertad a no asociarse es constitucional solamente si el Estado demuestra un interés gubernamental apremiante que la hace necesaria.10
Así, en Rivera Schatz v. ELA II, supra, reconocimos que
una medida que incida sobre este derecho fundamental deberá
representar no solamente un interés apremiante del Estado,
sino que debe ser un medio menos oneroso para la consecución
de ese fin.11
Posteriormente, este Foro tuvo una segunda ocasión para
atender una controversia sobre un esquema de colegiación
compulsoria en Rodríguez Casillas v. Colegio de Técnicos y
Mecánicos Automotrices de Puerto Rico, 202 DPR 428 (2019).
Allí, resolvimos que nuestra discusión en Rivera Schatz v.
ELA II, supra, sobre el derecho a la no asociación, era
extensiva a otras profesiones.12 Consecuentemente,
reiteramos que cualquier actuación estatal que interfiriera
9 Rivera Schatz v. ELA II, supra, pág. 809. 10 Colegio de Abogados v. ELA, 181 DPR 135, 137 (2011). 11 Rivera Schatz v. ELA II, supra, pág. 813. 12 Rodríguez Casillas v. Colegio de Técnicos y Mecánicos Automotrices de Puerto Rico, 202 DPR 428, 451 (2019). AC-2022-0059 5
con el ejercicio del derecho a la asociación debería
sobrepasar, para su validez, un escrutinio constitucional
estricto.13 Ello, presupone la existencia de un interés
apremiante que haga la actuación necesaria y que el Estado
no tenga a su alcance medidas menos onerosas para lograr el
interés articulado.14
Según concluimos, en el contexto particular de los
técnicos y mecánicos automotrices, aunque existía un interés
apremiante del Estado, la colegiación compulsoria no era el
medio menos oneroso.15 Así, recurrimos a un análisis
detallado de las disposiciones que crearon la Junta
Examinadora de Técnicos y Mecánicos Automotrices y el
Colegio de Técnicos y Mecánicos Automotrices de Puerto Rico.
Al comparar estas disposiciones, estimamos que sería
mediante el buen ejercicio de las facultades delegadas a esa
junta examinadora que se lograrían mantener estándares altos
en esa profesión.16
Destaco, que en esa ocasión el compañero Juez Asociado
señor Estrella Martínez apuntaló, que era “necesario
enfatizar que el esquema de colegiación compulsoria
invalidado en este caso particular no necesariamente
corresponde a la realidad de las profesiones restantes en
Puerto Rico”.17 (Énfasis en el original). Lo anterior, pues
Íb., pág. 449-50. 13
Íb., pág. 450. 14 15 Íb., pág. 452. 16 Íb., pág. 452. 17 Íb., pág. 457. (Expresión concurrente, J. Estrella Martínez). AC-2022-0059 6
la regulación de las diversas profesiones es un asunto que
no puede tratarse homogéneamente.18
En los años sucesivos, esta Curia ha tenido nuevas
oportunidades para revisitar el tema de la colegiación
compulsoria y su relación con el derecho a la no asociación.
Como es de conocimiento, las decisiones más recientes en
Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico v.
Veterinario Express et al, supra, y Reyes Sorto et al v.
CIAPR, 2023 TSPR 62, 211 DPR __ (2023), no produjeron una
opinión mayoritaria.
Sin embargo, tal y como lo hice en esas ocasiones,
reafirmo la necesidad de precisar las características que
debe exhibir un método alterno a la colegiación compulsoria,
para que pueda decretarse la inconstitucionalidad de esta
última. Por ello, reafirmo mi criterio de que la
determinación sobre si efectivamente existe un medio menos
oneroso requiere, responsablemente, determinar que esa
alternativa sea viable y efectiva.
No obstante, ya en Colegio de Médicos Veterinarios de
Puerto Rico v. Veterinario Express et al, supra, adelanté
que cuando la reglamentación de una profesion demuestre que
puede operar efectivamente sin necesidad de una colegiación
compulsoria, la ausencia de esta resulta una alternativa
viable.19 Esto se manifiesta con absoluta claridad cuando la
18Íb. 19Colegio de Veterinarios v. Veterinario Express et al, supra. (Opinión concurrente, J. Rivera García, pág. 13). AC-2022-0059 7
prueba demuestra que el rol del colegio profesional “no es
el de ejercer funciones de otro modo pertenecientes al
Estado, sino el de complementar las ya ejercidas por la
Junta Examinadora”.20
Es evidente que la determinación sobre la
constitucionalidad de la colegiación compulsoria de los
optómetras debe emitirse con plena consciencia sobre los
poderosos asuntos en juego. Ciertamente, nos adentramos por
primera vez en la consideración de una medida de colegiación
compulsoria intrínsecamente atada a la preservación de la
salud pública.
En vista de que aquí nos enfrentamos ante uno de los
ejes del poder de razón estatal, debemos proceder
cautelosamente en el ejercicio de la función judicial. Aun
así, reconociendo el poderoso interés gubernamental en la
preservación de la salud pública, debemos ser igualmente
celosos en la protección del derecho individual a no
asociarse, máxime cuando la asociación compelida no resulte
indispensable para adelantar los intereses del Estado.
Con esto en mente, y ante el hecho indisputado de que
estamos ante una medida que incide sobre el derecho de los
apelados a no asociarse, procede someter la medida de
colegiación compulsoria aquí impugnada a los rigores del
escrutinio estricto. De entrada, la normativa atinente nos
20 Íb., pág. 19. AC-2022-0059 8
exige que encontremos la presencia de un interés apremiante
alegado por el Estado. Como reconoce el Tribunal, aquí no
hay duda alguna de que existe un poderosísimo interés
estatal en la reglamentación y aseguramiento de la salud
pública. No obstante, esto no dispone de la controversia.
Un segundo aspecto de la consideración constitucional
requiere que determinemos si la colegiación compulsoria,
como medida que indudablemente incide sobre el derecho del
individuo a no asociarse, representa el medio menos oneroso
al derecho agraviado y que, a su vez, adelante el interés
estatal. Cónsono con mi postura, sostengo que no es posible
la determinación de que existe una alternativa menos onerosa
si esta no es lo suficientemente viable y efectiva como para
adelantar el interés gubernamental.
Ahora bien, tras examinar el expediente, mi análisis
confirma que bajo el esquema existente es únicamente la
Junta Examinadora de Optómetras quien ostenta la totalidad
de las funciones reguladoras en esta profesion. En ese
sentido, el modelo regulatorio que proponen los apelados
como medio menos oneroso es esencialmente el mismo que ya
existe. Es precisamente por ello que salta a la vista la
patente redundancia del requisito de colegiación
compulsoria. Difícilmente se puede argumentar que la medida
impuesta atenta contra el interés del Estado, cuando el
propio gobierno no ha investido al gremio con función alguna
que pudiese ameritar que los profesionales de la optometría
tengan que estar colegiados por mandato de ley. AC-2022-0059 9
Al examinar las funciones de esta Junta Examinadora y
el COPR, encuentro un caso similar al de los médicos
veterinarios. Recordemos, que bajo ese esquema el colegio
profesional, sin menosprecio a su importante función social,
fungía únicamente como un facilitador y brazo auxiliar del
poder estatal. Igualmente, tampoco hay controversia de que
bajo la legislación y reglamentación que rige en esta
profesión no se le ha delegado al COPR el tipo de funciones
que, por ejemplo, tiene el Colegio de Ingenieros y
Agrimensores de Puerto Rico (CIAPR).
Como expuse en mi Opinión de Conformidad en Reyes Sorto
et al v. CIAPR, supra, el modelo regulatorio de la ingeniería
y la agrimensura se fundaba en una patente delegación de
funciones al CIAPR. En esos hechos, el CIAPR era quien
ejercía, para todo efecto práctico, la función regulatoria
de la ética profesional.21 Además, el CIAPR administraba,
por delegación de la propia junta examinadora de ingenieros
y agrimensores, el programa de educación continua.22
Ciertamente, como presupuesto mínimo, la colegiación
compulsoria en esas profesiones adelantaba el interés
estatal, indistintamente de los argumentos que tuviéramos
sobre si había otras alternativas menos onerosas al derecho
a no asociarse.
21 Reyes Sorto et al v. CIAPR, 2023 TSPR 62, 211 DPR __ (2023) (Opinión de conformidad, J. Rivera García, pág. 29). 22 Íb., pág. 30. AC-2022-0059 10
Sin embargo, a mi juicio, no podemos decir lo mismo en
el caso de los optómetras. Aquí, no surge ninguna función
regulatoria que el COPR ostente y que la Junta Examinadora
no. En cuanto a esto, mucho se ha discutido sobre la facultad
estatutaria que tiene el COPR para, en el interés público y
de los colegiados, recibir o investigar a su propia
iniciativa quejas o asuntos sobre (1) problemas que atañen
a la profesión, (2) conducta impropia sobre violaciones
éticas y (3) desacuerdos entre optómetras y pacientes,
optómetras entre sí y otros.23 Todo lo anterior, en lo
relacionado a la optometría y sus materias.24
A simple vista, esto daría la impresión de que estamos
ante una facultad estatutaria que la Junta Examinadora
carece. No obstante, la realidad es otra. En el caso de una
entidad que lleva a cabo funciones cuasi-legislativas y
cuasi-judiciales, como lo es una junta examinadora, el poder
investigativo supone una extensión lógica de sus facultades.
Se perfila como un presupuesto básico para el funcionamiento
de una entidad que viene llamada a tomar decisiones
informadas. Prueba de ello es el hecho de que la Junta
Examinadora reconoció por reglamento su facultad para
realizar investigaciones, incluso motu proprio, como parte
del trámite de atender una querella.25 Al así hacerlo,
20 LPRA sec. 545b. 23
Íb. 24 25 Art. III, Sec. 2, Reglamento General de la Junta Examinadora
de Optómetras de Puerto Rico, Reglamento Núm. 8101 de 17 de noviembre de 2011, Departamento de Salud, pág. 21. AC-2022-0059 11
meramente instrumentaliza la autoridad indubitada que tiene
para dar cumplimiento a su ley orgánica.
En suma, la colegiación compulsoria de los optómetras
choca irremediablemente con nuestra Constitución, en tanto
el estudio de las disposiciones atinentes a esa profesión
demuestra que esta imposición no es necesaria para adelantar
el interés estatal. Por ello, no tengo reparos en concluir
que esta colegiación compulsoria no cumple fin alguno. Ello,
ante la ausencia de funciones regulatorias que le fueran
asignadas al colegio profesional.
En un caso como este, la conclusión de que existe un medio
menos oneroso a la colegiación compulsoria ⎯y que es
viable⎯ se desprende de un estudio integral de las
disposiciones legales aplicables. Por ello, estoy conforme
con la determinación que hoy toma este Foro.
Edgardo Rivera García Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez emitió una Opinión disidente
Cuando nos enfrentamos a la tarea de evaluar si
una medida que impone un requisito de colegiación
compulsoria es constitucional o no, es imprescindible
determinar, en primera instancia, a cuál o a cuáles
intereses apremiantes responde. En ese sentido, la
aplicación del escrutinio estricto debe darse en cada
uno de ellos para poder determinar si existe una medida
menos onerosa, viable y efectiva o no, que adelante
ese interés en particular. Concretamente, en el caso
ante nuestra consideración, no solo estamos ante un
interés apremiante del Estado en regular la profesión
de las y los optómetras, sino que también existe un
interés apremiante en proteger la salud pública de la
ciudadanía puertorriqueña. AC-2022-0059 2
Luego de un análisis particularizado y concienzudo de
las facultades y los deberes que posee tanto el Colegio de
Optómetras de Puerto Rico (Colegio) como la Junta
Examinadora de Optómetras de Puerto Rico (Junta
Examinadora), concluyo que esta última, ciertamente,
constituye la medida menos onerosa, efectiva y viable para
adelantar el interés del Estado de regular la profesión de
la optometría. Sin embargo, el segundo interés apremiante
al que nos confrontamos en este caso -el de la salud pública-
en forma alguna se adelante mediante las labores de la Junta
Examinadora. En ese sentido, es forzoso colegir que la
colegiación compulsoria aquí impugnada es la medida menos
onerosa existente para adelantar ese interés de la más alta
jerarquía. Por consiguiente, sobrevive el crisol del
escrutinio estricto. Disiento, pues, del curso de acción de
la mayoría.
I.
A. El derecho a la libre asociación
Nuestra Constitución protege el derecho fundamental de
que las personas puedan asociarse y organizarse libremente,
siempre y cuando el fin sea lícito. Art. II, Sec. 6 Const.
ELA, LPRA, Tomo 1. A su vez, este Tribunal interpretó que
este derecho no solo opera en su vertiente positiva, sino
que también se reconoció ampliamente el derecho de las
personas a no asociarse. Rodríguez Casillas v. Colegio de
Técnicos y Mecánicos Automotrices de Puerto Rico, 200 DPR
429, 449 (2019); Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, 191 AC-2022-0059 3
DPR 791, 811-812 (2014). Sin embargo, y como sucede con los
demás derechos fundamentales, el derecho a la libre
asociación en ambas vertientes no es absoluto. Una medida
legislativa que incida indebidamente sobre este derecho
puede sobrevivir si: (1) persigue un interés apremiante del
Estado y (2) el medio empleado para adelantar ese interés
sea el menos oneroso. Rodríguez Casillas v. Colegio de
Técnicos y Mecánicos Automotrices de Puerto Rico, supra,
pág. 449-450; Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra,
pág. 813. En otras palabras, la determinación de
constitucionalidad de la legislación impugnada debe
sobrevivir la aplicación de un escrutinio estricto.
En ese sentido, varios miembros de este Tribunal nos
hemos dado a la tarea de brindarle mayor contenido a lo que
significa el medio menos oneroso. Lo anterior se hace
imperioso ante un esfuerzo incesante de ciertos integrantes
de esta Curia de aplicar un análisis mecánico y trillado del
escrutinio estricto a la colegiación compulsoria de las
profesiones, ofreciendo un trato homogéneo que no reconoce
distintividad alguna. Así pues, acudimos a la casuística
federal para proveerle un mayor contexto al término. En U.S.
v. Playboy Entertainment Group, Inc., 529 U.S. 803 (2000),
la Corte Suprema federal reafirmó que en caso de existir un
medio menos restrictivo para lograr adelantar el interés
apremiante que se intenta proteger, el Estado está compelido
a utilizarlo. Reyes Sorto y otros v. ELA y otros, 2023 TSPR
62, 211 DPR __ (2023) (Opinión de Conformidad, J. Rivera AC-2022-0059 4
García, pág. 23) (citando a U.S. v. Playboy Entertainment
Group, Inc., supra, págs. 815-816). Sin embargo, añadió que
cuando se ofrece una alternativa menos onerosa y plausible,
el Estado debe probar que dicha alternativa no será efectiva
para adelantar el interés apremiante que busca proteger. Íd.
B. Junta Examinadora de Optómetras
La práctica de la optometría en Puerto Rico ha sido
regulada desde la década de los años 30. No obstante, no fue
hasta la aprobación de la Ley Núm. 80 de 26 de junio de 1964,
(1964 Leyes de Puerto Rico 266) que se creó la Junta
Examinadora de Optómetras. Posteriormente, se promulgó la
Ley para Reglamentar la Profesión de la Optometría en Puerto
Rico, Ley Núm. 246-1999, 20 LPRA secs. 544-544y. Esta
legislación tuvo el propósito de regular la práctica “de una
manera que responda a los adelantos científicos y
profesionales ocurridos en las últimas décadas”. Exposición
de Motivos de la Ley Núm. 246-1999 (1999 (Parte 1) Leyes de
Puerto Rico, 1034). Asimismo, la Asamblea Legislativa
expresó que mantener la legislación anterior, “resultaría no
tan solo limitar irracionalmente a los profesionales de la
optometría puertorriqueños en el desempeño cabal de su
profesión, sino también en una privación al pueblo de Puerto
Rico de recibir cuidado de alta calidad”. Íd.
Entre las facultades y deberes de la Junta Examinadora
se encuentran los siguientes: (1) autorizar la práctica de
la Optometría y la Optometría Certificada en Puerto Rico
quedando facultada para expedir las correspondientes AC-2022-0059 5
licencias y certificados a todas las personas que reúnan los
requisitos estipulados en la ley; (2) dictar las reglas y
reglamentos necesarios para la ejecución efectiva de las
disposiciones de la ley, así como para la administración
interna de la Junta, para la celebración de exámenes de
licencia y certificación, para establecer los procedimientos
administrativos para las vistas de suspensión o revocación
de licencias, y para establecer el procedimiento apelativo
de las decisiones administrativas emitidas por la Junta; (3)
expedir, denegar, suspender o revocar licencias por las
razones que se consignan en la ley; (4) mantener un registro
actualizado de las licencias que se expidan; (5) preparar y
administrar los exámenes requeridos; (6) desarrollar un
sistema de información y registro que permita establecer una
relación estadística entre los resultados de la reválida y
las características de los aspirantes; (7) atender y
resolver todas las querellas presentadas por violaciones a
las disposiciones de esta Ley o de los reglamentos adoptados
en virtud de la misma, previa notificación y celebración de
vista; (8) imponer multas administrativas a las personas que
violen lo establecido por esta Ley o su reglamento, previa
vista administrativa; (9) presentar al Gobernador, por
conducto del Secretario de Salud, a la Asamblea Legislativa
de Puerto Rico y al Colegio de Optómetras de Puerto Rico un
informe anual de sus trabajos; (10) preparar información de
interés público, describiendo sus funciones y procedimientos
ante querellas radicadas y resueltas, y publicar las mismas AC-2022-0059 6
en el Internet, entre otros. Ley Núm. 246-1999, supra, sec.
544d.
De un simple examen de lo anterior salta a la vista que
estas facultades van dirigidas a regular la práctica
profesional de las y los optómetras, según dispone la Ley
246-1999, supra.
Por su parte, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley del
Colegio de Optómetras de Puerto Rico, Ley Núm. 129-1993, 20
LPRA secs. 545-545p. A raíz de la promulgación de esta Ley,
se impuso la colegiación compulsoria como requisito sine qua
non para ejercer la profesión de optometría en Puerto Rico.
Íd., sec. 545c.
Dentro de las facultades conferidas al Colegio, se le
otorgó poder para: (1) ser la voz o el instrumento
representativo, inclusive compareciendo ante los tribunales
y agencias en concepto de amicus curiae de la colectividad
que constituye la profesión de optometría en Puerto Rico;
(2) redactar y adoptar un reglamento que será obligatorio
para todos los miembros; (3) proteger el interés público y
a los colegiados recibiendo, o investigando por su propia
iniciativa, quejas o asuntos sobre problemas que atañen a la
profesión, conducta impropia sobre violaciones de ética,
sobre desacuerdos que surjan entre optómetras y pacientes,
o entre optómetras entre sí, o entre optómetras y otros, en
lo relacionado a la optometría, o sus materias, en Puerto
Rico, las cuales serán referidas a la Junta Examinadora; (4) AC-2022-0059 7
someter para su adopción por la Junta Examinadora, un Código
de Ética Profesional que regirá la conducta de los
optómetras, entre otros. Íd., sec. 545b (énfasis suplido).
Asimismo, se le otorgó facultad de solicitar ante los
tribunales las correspondientes órdenes de interdicto, auto
inhibitorio o cualquier remedio a su disposición para exigir
el cese y desista de actos o prácticas contrarias a los
propósitos de esta Ley. Íd., sec. 545j.
En adición, al Colegio se le confirieron amplios
deberes y derechos que están íntimamente imbricados con
proteger la salud pública y resaltar la ética en la
profesión. Entre estos se encuentran:
[. . .]
b) Contribuir a la permanencia, al progreso y adelanto de la profesión de optometría en Puerto Rico, así como de aquellas artes e industrias relacionadas con la misma, y publicar y circular periódicos, revistas, libros, artículos y material impreso, así como la preparación o el auspicio y la presentación de programas acerca de la optometría, utilizando cualquiera de los medios de comunicación existentes.
c) Orientar a la ciudadanía acerca de la profesión de optometría.
d) Rendir los informes y consultas que el Gobierno le solicite, y cooperar con los gobiernos municipales, estatal y federal y sus agencias, instrumentalidades públicas y organismos reguladores en todo cuanto sea de interés mutuo o de beneficio al bienestar general del pueblo y que esté relacionado con la optometría.
h) Gestionar con las universidades acreditadas el ofrecimiento de programas de estudio de un curso pre-optométrico, así como cursos de repaso y educación continuada para los AC-2022-0059 8
miembros. Tales cursos deberán contar con el aval de la Junta Examinadora.
j) Propulsar legislación o gestionar enmiendas a la legislación que reglamenta la admisión y la práctica de la profesión de optometría en Puerto Rico y velar porque se mantenga a la par con el progreso y desarrollo optométrico que dicha Ley contiene sobre la profesión de optometría y su práctica.
k) Mantener un alto nivel de profesionalismo y de ética profesional entre los colegiados, y denunciar la práctica desleal de la profesión de optometría. Íd., sec. 545k (Énfasis suplido).
II.
Lo que sostuve en mi Opinión disidente en Colegio de
Veterinarios de Puerto Rico v. Veterinario Express, 2022
TSPR 113, 210 DPR __ (2022) (Opinión Disidente, J. Oronoz
Rodríguez, pág. 18) aplica perfectamente al presente caso:
[E]l interés del Estado con la colegiación compulsoria de los médicos veterinarios no se limita a regular la profesión para mantener estándares altos. El Estado busca proteger la salud del Pueblo [. . .] aprovechando los avances tecnológicos para el desarrollo de la profesión. (Énfasis suplido).
En esta misma línea de pensamiento, es imperativo
recalcar que “la colegiación compulsoria de las distintas
profesiones se debe evaluar caso a caso y no puede tratarse
de manera homogénea”. Íd., pág. 10 (énfasis suplido).
De un análisis exhaustivo del expediente ante nos, se
desprende con meridiana claridad que la Junta Examinadora
está dotada de facultades y deberes dirigidos únicamente a
la regulación de la práctica profesional de la optometría.
Lo anterior denota que, aunque inciden indirectamente, no AC-2022-0059 9
están enfocados específicamente en salvaguardar la salud
pública de la ciudadanía; especialmente en comparación con
las facultades y deberes conferidos al Colegio.
Por ello, se hace ineludible resaltar que la labor que
realizan las y los optómetras no solamente se manifiesta en
el cuidado de la salud visual. En ese aspecto,
[m]ediante un examen de retina, llevado a cabo por un Optómetra, se pueden identificar varias condiciones médicas, entre ellas, pero sin limitarse a: presión arterial; glaucoma; diabetes; tumores del nervio óptico; hemorragias; atrofias de la córnea; disolución [del] iris (que causa ceguera); doble visión; enfermedades de la tiroide[s]; artritis; la necesidad de ajustar las dosis de medicamentos debido a daños en la visión, entre muchas otras”.1
Los demandantes apelados enfatizan que el Colegio no
tiene facultad para expedir o revocar licencias y tampoco
tiene poderes adjudicativos en proceso éticos, mas la Junta
Examinadora sí. 2 Arguyeron que, tanto el Colegio de
Optómetras como el Colegio de Mecánicos Automotrices
―examinado por este Tribunal en Rodríguez Casillas v.
Colegio de Técnicos y Mecánicos, supra― comparten funciones
similares, por lo que adujeron que no requieren de una
colegiación compulsoria para su cumplimiento. 3 Alegan,
además, que no existe si quiera un interés apremiante que
justifique la lesión de su derecho constitucional.4
Por su parte, el Estado advirtió que en el presente
caso debe evaluarse a la luz de la crisis fiscal, la
1 Apéndice del certiorari, pág. 178. 2 Véase: Alegato de la parte apelada, pág. 6. 3 Íd., pág. 9. 4 Íd. AC-2022-0059 10
incapacidad presupuestaria y administrativa de la Junta, sus
funciones y deberes, para así analizar si existe un mecanismo
menos oneroso, viable y efectivo, que pueda sustituir el
andamiaje estatuido por la Asamblea Legislativa en aras de
salvaguardar los intereses apremiantes que están presentes
en este caso.5
A su vez, el Colegio exaltó que el rol que ejerce la
profesión de la optometría es claramente distinguible de
otras profesiones.6 Asimismo, destacó que, en el transcurso
de un año y diez meses, ha realizado 86 investigaciones
relacionadas a la práctica de la optometría.7 En adición,
por medio de declaraciones juradas, aseveró que aparte de
realizar activamente estas investigaciones, el Colegio
realiza un sinnúmero de actividades y colaboraciones
enfocadas directamente al cuidado primario de la salud
visual de los puertorriqueños y las puertorriqueñas. Entre
estas se encuentran: (1) la realización de acuerdos
colaborativos con entidades, organizaciones sin fines de
lucro y agencias de gobierno; (2) participación activa en
foros y/o ponencias ante la Legislatura en aquellos temas
relacionados con la práctica de la Optometría; (3)
ofrecimiento de actividades de ayuda y orientación a la
comunidad, que incluyen clínicas visuales alrededor de la
isla; (4) entrega de suministros y artículos de higiene luego
5 Véase: Alegato del Estado, pág. 28. 6 Véase: Apelación de Sentencia, pág. 12. 7 Íd., pág. 13. AC-2022-0059 11
del Huracán María y los terremotos ocurridos en enero de
2020; (5) sostener un programa de radio con el propósito de
mantener informada a la población sobre la salud visual; (6)
orientación a la comunidad sobre el uso de termómetros
infrarrojos utilizados durante la pandemia del Covid-19; (7)
donación de equipo necesario para habilitar un cuarto de
examen de la vista en el Municipio de Vieques, luego de que
el Colegio adviniera en conocimiento de que el municipio no
tenía acceso a una clínica que proveyera cuidado visual; (8)
colaboración con la American Optometrics Association para
ayudar a afianzar la relación entre el profesional de la
optometría y el o la paciente de diabetes; (9) participación
activa al presentar proyectos y asesorar a la Asamblea
Legislativa en la implantación de medidas dirigidas al
cuidado primario de la salud visual; (10) la intervención
del Colegio logró que se le otorgara a las y los optómetras
la exención contributiva otorgada por el Código de
Incentivos de Puerto Rico, Ley 60-2019, 13 LPRA secs. 45001-
48599, dirigida específicamente a evitar el éxodo de médicos
en Puerto Rico, entre otras aportaciones significativas al
cuidado de la salud.8
No puede albergarse duda de que, la función que ejerce
el Colegio ante las facultades y deberes que le fueron
otorgados, es mucho más abarcadora que la realizada por la
Junta Examinadora. Como destaqué inicialmente, la Junta
8 Véase: Apéndice de certiorari, págs. 213-220. AC-2022-0059 12
Examinadora se limita a ejercer un rol regulador de la
práctica de la Optometría que, si bien incide en la salud
pública del Pueblo, no es suficiente para adelantar y
proteger este interés hegemónico. Por ello, concluir
categóricamente que la Junta Examinadora es el medio menos
oneroso para lograr la consecución de la totalidad de los
intereses estatales aquí implicados es completamente errado.
Esto pues, supone ignorar que, en la edificación de estos
cuerpos reguladores, la Legislatura tenía como propósito
atender únicamente la regulación de la profesión de la
optometría. Lo anterior resulta insuficiente pues ante nos
se encuentra otro interés apremiante; incluso uno de mayor
jerarquía.
De frente a esta realidad, es razonable concluir que,
ante un planteamiento de viabilidad y efectividad de la
medida menos onerosa para adelantar el interés apremiante
del Estado en regular la profesión de la optometría, la Junta
Examinadora constituye tal medida. Ahora bien, lo anterior
no es de aplicación al segundo interés que tenemos ante nos:
la salud pública del país. Dicho de otra manera, invalidar
la legislación impugnada al ignorar este segundo interés
supone que “la Junta examinadora es el medio menos oneroso
para cumplir con un interés para el que no está habilitada”.
Colegio de Veterinarios de Puerto Rico v. Veterinario
Express, 2022 TSPR 113, 210 DPR __ (2022) (Opinión Disidente,
J. Oronoz Rodríguez, pág. 17) (énfasis suplido). AC-2022-0059 13
La decisión a la que se llega en este caso incidirá
directamente sobre la recaudación de ingresos que lleva a
cabo el Colegio por medio de la colegiación compulsoria.
Esto, sin duda alguna, pone en peligro la labor encomiable
y neurálgica que cumple el Colegio, y consecuentemente,
amenaza la protección de la salud pública que adelanta esta
entidad. Por ello, la mayoría no solo parte de la premisa
equivocada de que la Junta Examinadora es el medio menos
oneroso para adelantar los intereses apremiantes del Estado
ante la carencia de facultades y deberes expuestas
anteriormente, sino que va más allá al razonar que el Colegio
podrá continuar ejecutando las facultades y complementar a
la Junta Examinadora. En esencia, el consenso mayoritario se
abstrae completamente de la realidad y expone a la ciudadanía
a sufrir las consecuencias.
Ante la innegable encomienda y ejecución del Colegio,
la falta de recursos económicos como cuestión de hecho que
sufren las Juntas Examinadoras y la carencia de facultades
y deberes dirigidos a proteger expresamente el cuidado
primario de la salud visual otorgados a la Junta Examinadora
de Optómetras, estimo que la colegiación compulsoria aquí
impugnada sobrevive la aplicación del escrutinio estricto.
Es decir, el andamiaje erigido por la Asamblea Legislativa
salvaguardar la salud pública.
III.
Una vez más se aplica un análisis mecánico, generalizado AC-2022-0059 14
y homogéneo sin tener en cuenta las circunstancias
particulares que giran en torno a las distintas profesiones.
Por segunda vez, se ignora que la salud pública en sí misma
constituye un interés apremiante que requiere ser examinado
a la luz del escrutinio estricto más allá de las facultades
y deberes dirigidos a regular la profesión.9 El resultado de
esta decisión incidirá de manera nefasta no solamente en la
salud visual de la ciudadanía, sino en el conjunto de
enfermedades y condiciones que las y los optómetras pueden
detectar, al poner en riesgo la labor realizada por el
Colegio en pro de la salud pública y la exaltación del honor
y la dignidad de la profesión de la optometría.
Por los fundamentos esbozados, disiento enérgicamente
del curso de acción mayoritario.
Maite D. Oronoz Rodríguez Jueza Presidenta
9 Véase Colegio de Veterinarios de Puerto Rico v. Veterinario Express, 2022 TSPR 113, 210 DPR __ (2022) (Sentencia).
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