Oficina De Etica Gubernamental v. Soto Rivera, Jose Hiram
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Opinion
Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL ESPECIAL
Revisión de Decisión Administrativa OFICINA DE ETICA procedente de la GUBERNAMENTAL Oficina de Ética Gubernamental Recurrida Caso Núm.: KLRA202300267 23-06 V. Sobre: Violación a los JOSE HIRAM SOTO Artículos 4.2 (s) y 4.3 RIVERA (d) de la Ley Orgánica de la Oficina de Ética Recurrente Gubernamental de Puerto Rico, Ley Núm. 1-2012, según enmendada
Panel integrado por su presidenta la Juez Lebrón Nieves, el Juez Adames Soto y el Juez Pérez Ocasio1
Lebrón Nieves, Juez Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 29 de febrero de 2024.
El 9 de junio de 2023, compareció ante este foro revisor, el
José Hiram Soto Rivera, señor Alcalde del municipio de Adjuntas (en
adelante, parte recurrente) mediante un recurso de “Revisión
Judicial”, y nos solicita que revoquemos la “Resolución” emitida el
15 de mayo de 2023, y notificada el 17 de mayo de 2023, por la
Oficina de Ética Gubernamental, en adelante, OEG.
Adelantamos que, por los fundamentos que expondremos a
continuación, se confirma Resolución recurrida.
I
Los hechos procesales y fácticos que dan lugar al presente
recurso son los que en adelante se reseñan. El 28 de julio de 2022,
el Área de Investigaciones y Procesamiento de la Oficina de Ética
1 Conforme a la Orden Administrativa OATA-2023-131 emitida el 14 de julio de
2023, se designó al Juez Pérez Ocasio en sustitución de la Jueza Martínez Cordero. KLRA202300267 2
Gubernamental (en adelante, AIPA) presentó una Querella contra el
recurrente, en la que le imputó haber infringido los artículos 4.2(s)
y 4.3(d) de la Ley Núm. 1 del 3 de enero de 2012, conocida como Ley
de Ética Gubernamental de Puerto Rico (en adelante, Ley 1-2012 o
LOOEG)2; y el Reglamento sobre Asuntos Programáticos de la
Oficina de Ética Gubernamental de Puerto Rico (en adelante,
Reglamento).3 Ello, al Alcalde Soto Rivera, en representación del
Municipio de Adjuntas, otorgar con el señor Roberto Fernandini
Torré –un pariente de un servidor público –dos contratos (números
2021-00014 y 2022-000020) y dos enmiendas a estos, sin la previa
consulta a la OEG, según exige su ley habilitadora. Sostuvo la AIPA
que la otorgación de los referidos dos (2) contratos y las dos (2)
enmiendas otorgadas por el recurrente, configuraron cuatro (4)
violaciones a la LOOEG.4
La AIPA sostuvo, además, que las actuaciones del recurrente
“mancilla[n] la confianza en la función pública del Municipio de
Adjuntas”.5 Por estas razones, la agencia solicitó que se le
impusieran las multas pertinentes, conforme al Artículo 4.7(c) de su
ley habilitadora. Ley 1-2012, supra.6
Evaluadas las posturas de las partes, aquilatada la prueba
ante su consideración, así como la totalidad del expediente
administrativo, la Oficina de Ética Gubernamental, por conducto de
su Director Ejecutivo, el licenciado Luis A. Pérez Vargas, emitió el
15 de mayo de 2023, notificada el día 17 del mismo mes y año, la
Resolución cuya revisión nos atiene. En aludida la Resolución,
adoptó en su totalidad, el Informe sometido por la Oficial
2 3 LPRA secs. 1857a y 1857b. 3 Reglamento número 8231 del 18 de julio de 2012. 4 Apéndice del recurso, pág. 19. 5 Id. 6 3 LPRA sec. 1857f.6 KLRA202300267 3
Examinadora7, donde se formularon las siguientes determinaciones
de hechos:
1. El querellado, señor Soto Rivera, se desempeña como alcalde del Municipio de Adjuntas desde el 11 de enero de 2021.
2. El querellado es un servidor público y la autoridad nominadora del Municipio de Adjuntas con la función inherente de nombrar, ascender, remunerar y contratar.
3. El 11 de enero de 2021 el querellado nombró al Sr. José Luis Fernandini Torres al puesto de confianza de director de Obras Públicas del Municipio de Adjuntas.
4. El 12 de enero de 2021, se organizó la corporación FERCON LLC ante el Departamento de Estado.
5. El Sr. Roberto Fernandini Torré es el presidente, representante autorizado, agente residente y único miembro de FERCON LLC.
6. Las ganancias que se derivan de las operaciones de FERCON LLC pertenecen y se dividen entre el señor Fernandini Torré, su esposa y la sociedad legal de gananciales habida entre ambos.
7. El señor Fernandini Torres, director de Obras Públicas del Municipio de Adjuntas, es tío del señor Fernandini Torré, presidente y representante de FERCON LLC.
8. El 19 de abril de 2021, el querellado, en representación del Municipio de Adjuntas, otorgó un Contrato de Servicios de Renta Equipo Pesado, contrato núm. 2021-000114, con el señor Fernandini Torré, quien compareció en representación de FERCON LLC. Este contrato estuvo vigente desde la fecha de su otorgamiento hasta el 30 de junio de 2021, con una cantidad máxima de $16,800.00 mensuales.
9. El 14 de junio de 2021, la Junta de Subastas del Municipio de Adjuntas publicó, en el periódico Primera Hora, un Aviso de Subasta, Subasta 21- 0004, Serie 2020-2021. Entre los suministros generales que se solicitaron en el aviso se encontraba la Renta de Equipo Pesado en el Reglón 11.
10. El 28 de junio de 2021, se llegó a cabo el acto de apertura de las propuestas recibidas para la Renta de Equipo Pesado, Renglón 11, en la Subasta 21- 0004, Serie 2020-2021. En este Acto comparecieron dos compañías, una de ellas
7 Véase, Apéndice VI del recurso, págs. 32-42. KLRA202300267 4
FERCON LLC, representada por su presidente, el señor Fernandini Torré.
11. El 30 de junio de 2021, el querellado, en representación del Municipio de Adjuntas, otorgó el contrato número 2021-000114-A, con el señor Fernandini Torré, quien compareció en representación de FERCON LLC. Este contrato tuvo el propósito de enmendar la cláusula “NOVENA” del contrato número 2021-000114 para extender su vigencia del el 1 al 31 de julio de 2021. También dispuso que los servicios se efectuarían “con cargo a la cuenta número 01-04-04-94.51” y se acompañó una Certificación, en la que se estableció que esta cuenta “asigna fondos suficientes para obligar este contrato por la cantidad estimada de $9,450.00 dólares”.
12. El 31 de julio de 2021, el querellado y el señor Fernandini Torré otorgaron el contrato núm. 2021- 000114-B. Este contrato no enmendó ninguna cláusula del contrato núm. 2021-000114, sino que corrigió la Certificación que se adjuntó a la enmienda realizada a través del contrato núm. 2021-000114-A, a los fines de aclarar que “[a]l computar la cuantía no se tomó en consideración la suma total del servicio del mes establecido en la enmienda. Por lo tanto, existe una diferencia en cuantía de nueve mil cuatrocientos cincuenta dólares ($9,450.00) por el servicio contratado”.
13. El 2 de agosto de 2021, el querellado, en representación del Municipio de Adjuntas, otorgó un Contrato de Servicios de Renta Equipo Pesado, contrato núm. 2022-000020, con el señor Fernandini Torré, en representación de FERCON LLC. Este contrato estuvo vigente desde la fecha de su otorgamiento hasta el 31 de agosto de 2021, con una cuantía total de $4,200 semanales.
14. El 30 de agosto de 2021, tanto el querellado como el señor Fernandini Torré suscribieron la Enmienda a Contrato de Servicios de Renta de Equipo Pesado, como contrato núm. 2022-000020- A, el cual enmendó la cláusula “OCTAVA” del contrato 2022-000020, para extender su vigencia desde el 1 al 30 de septiembre de 2021. También dispuso que “la cuantía a pagar por los servicios provistos será de una cantidad estimada de dieciocho mil doscientos dólares ($18,200.00)” y los servicios se efectuarían “con cargo a la cuenta número 001-04-04-94.51”.
15.
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Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL ESPECIAL
Revisión de Decisión Administrativa OFICINA DE ETICA procedente de la GUBERNAMENTAL Oficina de Ética Gubernamental Recurrida Caso Núm.: KLRA202300267 23-06 V. Sobre: Violación a los JOSE HIRAM SOTO Artículos 4.2 (s) y 4.3 RIVERA (d) de la Ley Orgánica de la Oficina de Ética Recurrente Gubernamental de Puerto Rico, Ley Núm. 1-2012, según enmendada
Panel integrado por su presidenta la Juez Lebrón Nieves, el Juez Adames Soto y el Juez Pérez Ocasio1
Lebrón Nieves, Juez Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 29 de febrero de 2024.
El 9 de junio de 2023, compareció ante este foro revisor, el
José Hiram Soto Rivera, señor Alcalde del municipio de Adjuntas (en
adelante, parte recurrente) mediante un recurso de “Revisión
Judicial”, y nos solicita que revoquemos la “Resolución” emitida el
15 de mayo de 2023, y notificada el 17 de mayo de 2023, por la
Oficina de Ética Gubernamental, en adelante, OEG.
Adelantamos que, por los fundamentos que expondremos a
continuación, se confirma Resolución recurrida.
I
Los hechos procesales y fácticos que dan lugar al presente
recurso son los que en adelante se reseñan. El 28 de julio de 2022,
el Área de Investigaciones y Procesamiento de la Oficina de Ética
1 Conforme a la Orden Administrativa OATA-2023-131 emitida el 14 de julio de
2023, se designó al Juez Pérez Ocasio en sustitución de la Jueza Martínez Cordero. KLRA202300267 2
Gubernamental (en adelante, AIPA) presentó una Querella contra el
recurrente, en la que le imputó haber infringido los artículos 4.2(s)
y 4.3(d) de la Ley Núm. 1 del 3 de enero de 2012, conocida como Ley
de Ética Gubernamental de Puerto Rico (en adelante, Ley 1-2012 o
LOOEG)2; y el Reglamento sobre Asuntos Programáticos de la
Oficina de Ética Gubernamental de Puerto Rico (en adelante,
Reglamento).3 Ello, al Alcalde Soto Rivera, en representación del
Municipio de Adjuntas, otorgar con el señor Roberto Fernandini
Torré –un pariente de un servidor público –dos contratos (números
2021-00014 y 2022-000020) y dos enmiendas a estos, sin la previa
consulta a la OEG, según exige su ley habilitadora. Sostuvo la AIPA
que la otorgación de los referidos dos (2) contratos y las dos (2)
enmiendas otorgadas por el recurrente, configuraron cuatro (4)
violaciones a la LOOEG.4
La AIPA sostuvo, además, que las actuaciones del recurrente
“mancilla[n] la confianza en la función pública del Municipio de
Adjuntas”.5 Por estas razones, la agencia solicitó que se le
impusieran las multas pertinentes, conforme al Artículo 4.7(c) de su
ley habilitadora. Ley 1-2012, supra.6
Evaluadas las posturas de las partes, aquilatada la prueba
ante su consideración, así como la totalidad del expediente
administrativo, la Oficina de Ética Gubernamental, por conducto de
su Director Ejecutivo, el licenciado Luis A. Pérez Vargas, emitió el
15 de mayo de 2023, notificada el día 17 del mismo mes y año, la
Resolución cuya revisión nos atiene. En aludida la Resolución,
adoptó en su totalidad, el Informe sometido por la Oficial
2 3 LPRA secs. 1857a y 1857b. 3 Reglamento número 8231 del 18 de julio de 2012. 4 Apéndice del recurso, pág. 19. 5 Id. 6 3 LPRA sec. 1857f.6 KLRA202300267 3
Examinadora7, donde se formularon las siguientes determinaciones
de hechos:
1. El querellado, señor Soto Rivera, se desempeña como alcalde del Municipio de Adjuntas desde el 11 de enero de 2021.
2. El querellado es un servidor público y la autoridad nominadora del Municipio de Adjuntas con la función inherente de nombrar, ascender, remunerar y contratar.
3. El 11 de enero de 2021 el querellado nombró al Sr. José Luis Fernandini Torres al puesto de confianza de director de Obras Públicas del Municipio de Adjuntas.
4. El 12 de enero de 2021, se organizó la corporación FERCON LLC ante el Departamento de Estado.
5. El Sr. Roberto Fernandini Torré es el presidente, representante autorizado, agente residente y único miembro de FERCON LLC.
6. Las ganancias que se derivan de las operaciones de FERCON LLC pertenecen y se dividen entre el señor Fernandini Torré, su esposa y la sociedad legal de gananciales habida entre ambos.
7. El señor Fernandini Torres, director de Obras Públicas del Municipio de Adjuntas, es tío del señor Fernandini Torré, presidente y representante de FERCON LLC.
8. El 19 de abril de 2021, el querellado, en representación del Municipio de Adjuntas, otorgó un Contrato de Servicios de Renta Equipo Pesado, contrato núm. 2021-000114, con el señor Fernandini Torré, quien compareció en representación de FERCON LLC. Este contrato estuvo vigente desde la fecha de su otorgamiento hasta el 30 de junio de 2021, con una cantidad máxima de $16,800.00 mensuales.
9. El 14 de junio de 2021, la Junta de Subastas del Municipio de Adjuntas publicó, en el periódico Primera Hora, un Aviso de Subasta, Subasta 21- 0004, Serie 2020-2021. Entre los suministros generales que se solicitaron en el aviso se encontraba la Renta de Equipo Pesado en el Reglón 11.
10. El 28 de junio de 2021, se llegó a cabo el acto de apertura de las propuestas recibidas para la Renta de Equipo Pesado, Renglón 11, en la Subasta 21- 0004, Serie 2020-2021. En este Acto comparecieron dos compañías, una de ellas
7 Véase, Apéndice VI del recurso, págs. 32-42. KLRA202300267 4
FERCON LLC, representada por su presidente, el señor Fernandini Torré.
11. El 30 de junio de 2021, el querellado, en representación del Municipio de Adjuntas, otorgó el contrato número 2021-000114-A, con el señor Fernandini Torré, quien compareció en representación de FERCON LLC. Este contrato tuvo el propósito de enmendar la cláusula “NOVENA” del contrato número 2021-000114 para extender su vigencia del el 1 al 31 de julio de 2021. También dispuso que los servicios se efectuarían “con cargo a la cuenta número 01-04-04-94.51” y se acompañó una Certificación, en la que se estableció que esta cuenta “asigna fondos suficientes para obligar este contrato por la cantidad estimada de $9,450.00 dólares”.
12. El 31 de julio de 2021, el querellado y el señor Fernandini Torré otorgaron el contrato núm. 2021- 000114-B. Este contrato no enmendó ninguna cláusula del contrato núm. 2021-000114, sino que corrigió la Certificación que se adjuntó a la enmienda realizada a través del contrato núm. 2021-000114-A, a los fines de aclarar que “[a]l computar la cuantía no se tomó en consideración la suma total del servicio del mes establecido en la enmienda. Por lo tanto, existe una diferencia en cuantía de nueve mil cuatrocientos cincuenta dólares ($9,450.00) por el servicio contratado”.
13. El 2 de agosto de 2021, el querellado, en representación del Municipio de Adjuntas, otorgó un Contrato de Servicios de Renta Equipo Pesado, contrato núm. 2022-000020, con el señor Fernandini Torré, en representación de FERCON LLC. Este contrato estuvo vigente desde la fecha de su otorgamiento hasta el 31 de agosto de 2021, con una cuantía total de $4,200 semanales.
14. El 30 de agosto de 2021, tanto el querellado como el señor Fernandini Torré suscribieron la Enmienda a Contrato de Servicios de Renta de Equipo Pesado, como contrato núm. 2022-000020- A, el cual enmendó la cláusula “OCTAVA” del contrato 2022-000020, para extender su vigencia desde el 1 al 30 de septiembre de 2021. También dispuso que “la cuantía a pagar por los servicios provistos será de una cantidad estimada de dieciocho mil doscientos dólares ($18,200.00)” y los servicios se efectuarían “con cargo a la cuenta número 001-04-04-94.51”.
15. El 20 de septiembre de 2021, la Junta de Subastas del Municipio de Adjuntas publicó un Aviso de Adjudicación en la Subasta 21-0004, Serie 2020- 2021, para la Renta de Equipo Pesado, donde anunció a FERCON LLC como licitador favorecido.
16. A tenor con esta adjudicación de subasta pública, el 1 de octubre de 2021, el querellado y el señor KLRA202300267 5
Fernandini Torré otorgaron un Contrato de Servicios de Renta de Equipo Pesado, contrato núm. 2022-000045, con vigencia desde la fecha de su otorgamiento hasta el 30 de junio de 2022, y donde se asignaron fondos ascendentes a $158,80.00.
17. El querellado no solicitó la autorización de la OEG con anterioridad al otorgamiento de los contratos que se mencionan en la Querella de epígrafe, suscritos ante el Municipio de Adjuntos y FERCON LLC.
Consecuentemente, le impuso una multa administrativa de
dieciséis mil dólares ($16,000.00), por las cuatro violaciones. Se
decretó, además, la desestimación y archivo de la imputación de la
violación al Artículo 4.2 (s) de la Ley 1-2012, supra.
Inconforme con la precitada determinación de la OEG, Soto
Rivera recurre ante esta Curia. En su recurso, el recurrente esgrime
dos señalamientos de error:
Primer Error: Erró la Oficina de Ética Gubernamental al determinar que el recurrente incurrió en cuatro (4) violaciones por el inciso (D) del Art. 4.3 de la Ley 1-2012, ya que dicha interpretación de la agencia, provoca un resultado incompatible o contrario al propósito para el cual se aprobó la legislación y la política pública que promueve.
Segundo Error: Erró la Oficina de Ética Gubernamental al aplicar una multa excesiva e irrazonable que no guarda proporción con determinaciones de la propia agencia administrativa y que no está basada en criterios públicos y objetivos.
El 29 de junio de 2023, la parte recurrida compareció
mediante su “Alegato en Oposición a Revisión Judicial”. Con el
beneficio de la comparecencia de ambas partes, procedemos a
resolver.
II
A. Revisión Determinaciones Administrativas
Según es sabido, los tribunales apelativos debemos otorgar
amplia deferencia a las decisiones emitidas por las agencias
administrativas, puesto que, estas cuentan con vasta experiencia y
pericia para atender aquellos asuntos que se les han sido delegados KLRA202300267 6
por la Asamblea Legislativa. Hernández Feliciano v. Mun.
Quebradillas, 2023 TSPR 6, 211 DPR ___ (2023); OEG v. Martínez
Giraud, 210 DPR 79, 87-89 (2022); Pérez López v. Depto. Corrección,
208 DPR 656, 672 (2022); Super Asphalt v. AFI y otros, 206 DPR
803, 819 (2021); Graciani Rodríguez v. Garaje Isla Verde, 202 DPR
117, 126 (2019); Rolón Martínez v. Supte. Policía, 201 DPR 26, 35
(2018); Torres Rivera v. Policía de PR, 196 DPR 606, 626 (2016);
Batista, Nobbe v. Jta. Directores, 185 DPR 206, 216 (2012); Asoc.
Fcias. v. Caribe Specialty et al. II, 179 DPR 923, 940 (2010). Es por
ello, que, tales determinaciones suponen una presunción de
legalidad y corrección, que a los tribunales nos corresponde
respetar, mientras la parte que las impugne no presente prueba
suficiente para derrotarlas. Íd. No obstante, tal norma no es
absoluta, es por lo que, nuestro Máximo Foro ha enfatizado que no
podemos imprimirle un sello de corrección, so pretexto de deferencia
a las determinaciones administrativas que sean irrazonables,
ilegales o contrarias a derecho.
En Torres Rivera v. Policía de Puerto Rico, 196 DPR 606, 628
(2016), nuestro Tribunal Supremo resumió las normas básicas en
torno al alcance de la revisión judicial de la forma siguiente:
[L]os tribunales deben deferencia a las decisiones de una agencia administrativa, pero tal deferencia cederá cuando: (1) la determinación administrativa no está basada en evidencia sustancial; (2) el ente administrativo erró en la aplicación o interpretación de las leyes o reglamentos que se le ha encomendado administrar; (3) el organismo administrativo actuó arbitraria, irrazonable o ilegalmente, realizando determinaciones carentes de una base racional, o (4) la actuación administrativa lesionó derechos constitucionales fundamentales. Es importante destacar que si el tribunal no se encuentra frente a alguna de esas situaciones, aunque exista más de una interpretación razonable de los hechos procede que se valide la interpretación que realizó la agencia administrativa recurrida. (Énfasis suplido).8
8 Véase Hernández Feliciano v. Mun. Quebradillas, supra; Super Asphalt v. AFI y
otros, supra, págs. 819-820. KLRA202300267 7
El criterio rector bajo el cual los tribunales deben revisar las
decisiones administrativas es el criterio de razonabilidad.
Hernández Feliciano v. Mun. Quebradillas, supra; OEG v. Martínez
Giraud, supra, pág. 90; Super Asphalt v. AFI y otros, supra, pág. 820;
Graciani Rodríguez v. Garaje Isla Verde, supra, pág. 127; Torres
Rivera v. Policía de PR, supra, pág. 626. Bajo este criterio, se limita
la revisión judicial a dirimir si la agencia actuó de forma arbitraria
o ilegal, o de manera tan irrazonable que su actuación constituya
un abuso de discreción. Íd.; Pérez López v. Depto. Corrección, supra,
pág. 673; Super Asphalt v. AFI y otros, supra, pág. 819-820; Rolón
Martínez v. Supte. Policía, supra, pág. 36; Batista, Nobbe v. Jta.
Directores, pág. 216.
Bajo este supuesto, la Sec. 4.5 de la Ley Núm. 38 del 30 de
junio de 2017, 3 LPRA 9675, conocida como la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico (LPAU),
“estableció el marco de revisión judicial de las agencias
administrativas”. Rolón Martínez v. Supte. Policía, supra, pág. 35. La
intervención del tribunal se limita a tres áreas, a saber: (1) si el
remedio concedido por la agencia fue apropiado; (2) si las
determinaciones de hecho que realizó la agencia están sostenidas
por evidencia sustancial que obra en el expediente administrativo
visto en su totalidad, y (3) si las conclusiones de derecho del ente
administrativo fueron correctas. Íd. págs. 35-36; Hernández
Feliciano v. Mun. Quebradillas, supra; OEG v. Martínez Giraud,
supra; Torres Rivera v. Policía de PR, supra, págs. 626-627; Nobbe v.
Jta. Directores, supra, pág. 217; Sec. 4.5 de la LPAU, 3 LPRA sec.
9675. Nuestro Máximo Foro, ha expresado que, esta intervención
“debe ocurrir cuando la decisión administrativa no se fundamente
en evidencia sustancial o cuando la agencia se equivoque en la
aplicación de la ley”. Rolón Martínez v. Supte. Policía, supra, pág. 36.
Siendo así, aquellas determinaciones de hechos formuladas por el KLRA202300267 8
ente administrativo deberán sostenerse cuando estén basadas en
evidencia sustancial que surja del expediente administrativo
considerado en su totalidad. Íd.; Hernández Feliciano v. Mun.
Quebradillas, supra; OEG v. Martínez Giraud, supra; Super Asphalt
v. AFI y otros, supra, pág. 819-820. Por otro lado, las
determinaciones de derecho pueden ser revisadas en su totalidad.
Rolón Martínez v. Supte. Policía, supra, pág. 36; Torres Rivera v.
Policía de PR, supra, pág. 627; Sec. 4.5 LPAU, 3 LPRA sec. 9675. No
obstante, los tribunales deberán darles peso y deferencia a las
interpretaciones que la agencia realice de aquellas leyes particulares
que administra. Rolón Martínez v. Supte. Policía, supra, págs. 36-37;
Torres Rivera v. Policía de PR, supra, pág. 627. El Tribunal Supremo
ha dispuesto que, la deferencia que le deben los tribunales a la
interpretación que haga el ente administrativo sobre aquellas leyes
y reglamentos que le corresponde poner en vigor, cede si la agencia:
“(1) erró al aplicar la ley; (2) actuó arbitraria, irrazonable o
ilegalmente, o (3) lesionó derechos constitucionales fundamentales.
Íd. págs. 627-628; OEG v. Martínez Giraud, supra. Finalmente,
nuestra más Alta Curia ha expresado que, conforme lo anterior, el
criterio administrativo no podrá prevalecer en aquellas instancias
donde la interpretación estatutaria realizada por una agencia
provoque un resultado incompatible o contrario al propósito para el
cual fue aprobada la legislación y la política pública que promueve.
Así, “la deferencia judicial al expertise administrativo, concedido
cuando las agencias interpretan la ley, tiene que ceder ante
actuaciones que resulten irrazonables, ilegales o que conduzcan a
la comisión de una injusticia”. Íd.
B. Ley Orgánica de la Oficina de Ética Gubernamental de Puerto Rico
La Ley Núm. 1-2012, supra, fue creada con el objetivo
principal de renovar y reafirmar la función preventiva y fiscalizadora KLRA202300267 9
de la Oficina de Ética Gubernamental.9 Según se ha dispuesto, uno
de los propósitos principales para la creación del precitado estatuto,
fue promover y preservar la integridad de los servidores públicos y
de las instituciones del gobierno.10 La Oficina de Ética
Gubernamental, “fiscaliza, mediante los mecanismos y los recursos
que la ley le provee, la conducta de los servidores públicos y penaliza
a todos aquellos que transgreden la normativa ética que integra los
valores en el servicio público”.11 Dentro de su función preventiva,
busca atacar y prevenir la corrupción del Gobierno, la conducta
ilegal de los empleados públicos, los conflictos de intereses, el abuso
de poder y el ejercicio de influencias indebidas.12
En lo pertinente, el Art. 4.3 (d) de la Ley Núm. 1-2012, supra,
dispone lo siguiente respecto a las prohibiciones relacionadas a
otros empleos, contratos o negocios:
Artículo 4.3 - Prohibiciones relacionadas con otros empleos, contratos o negocios
[…..]
(d) La autoridad nominadora no puede llevar a cabo un contrato en el que un servidor público de la agencia o un miembro de la unidad familiar, un pariente, un socio o una persona que comparta la residencia de este último tenga o haya tenido, directa o indirectamente, un interés pecuniario durante los últimos dos (2) años anteriores a su nombramiento. Esta prohibición no aplica cuando, a discreción de la Dirección Ejecutiva, medien circunstancias excepcionales que hayan sido evaluadas con anterioridad a que la autoridad nominadora contrate con el servidor público o con un miembro de la unidad familiar, un pariente, un socio o una persona que comparta la residencia de este último.
La Oficina de Ética Gubernamental está facultada para
imponer sanciones a aquellos servidores públicos que actúen de
forma que contravenga lo dispuesto por la Ley Núm. 1-2012,
supra.13 A esos efectos, respecto a las sanciones y penalidades en la
9 Exposición de Motivos de la Ley Núm. 1-2012, supra, pág. 2. 10 OEG v. Martínez Giraud, supra; O.E.G. v. Rodríguez, 159 DPR 98, 122 (2003). 11 Exposición de Motivos de la Ley Núm. 1-2012, supra, pág. 2; Véase, Pueblo v.
Arlequín Vélez, 204 DPR 117, 154 (2020). 12 O.E.G. v. Rodríguez, supra, págs. 122-123. 13 OEG v. Martínez Giraud, supra, pág. 12. KLRA202300267 10
acción administrativa, el Art. 4.7(c) dispone que, quien viole lo
dispuesto en el Art. 4.2 podrá ser castigado por la Dirección
Ejecutiva con una multa administrativa que no excederá de veinte
mil dólares ($20,000.00) por cada violación.14 Dispone además que,
en los casos que aplique, como medida administrativa se podrá
ordenar la restitución.15
C. Contratación Gubernamental
La Constitución de Puerto Rico establece que “[so]lo se
dispondrá de las propiedades y fondos públicos para fines públicos
y para el sostenimiento y funcionamiento de las instituciones del
Estado, y en todo caso por autoridad de ley”. Art. VI, Sec. 9, Const.
PR., LPRA, Tomo 1, ed.2016, pág. 444. En virtud de este mandato
constitucional, [nuestra Alta Curia ha] sido consecuente al exigir el
manejo ético y apropiado de los fondos públicos. Vicar Builders v.
ELA et al., 192 DPR 256 (2015); Rodríguez Ramos et al. v. ELA et al.,
190 DPR 448 (2014); Jaap Corp. v. Depto. Estado et al., 187 DPR 730
(2013). Ello, en miras de que “[l]a buena administración de un
gobierno es una virtud de democracia, y parte de una buena
administración implica llevar a cabo sus funciones como comprador
con eficacia, honestidad y corrección para proteger los intereses y
dineros del pueblo al cual dicho gobierno representa”. Génesis
Security v. Depto. Trabajo, 204 DPR 986, 997 (2020).
A esos fines, la Asamblea Legislativa ha desarrollado un
andamiaje de distintos estatutos que tienen como propósito
garantizar el control fiscal y regular la contratación gubernamental.
Vicar Builders v. ELA et al., supra, pág. 262. De igual modo, [nuestro
Tribunal Supremo] ha afinado los preceptos de una sana
administración pública mediante nuestra jurisprudencia. Jaap
Corp. v. Depto. Estado et al., supra, pág. 741. En consecuencia, la
14 Art. 4.7(c) de la Ley Núm. 1-2012, 3 LPRA sec. 1857f (c). 15 Íd. KLRA202300267 11
facultad del Gobierno de Puerto Rico y de sus entidades para
contratar y comprometer fondos públicos está limitada por estas
normas.16
Sabemos que, en todo caso, “[l]a facultad de contratación del
Gobierno de Puerto Rico y de sus entidades, está limitada por las
normas estatutarias y jurisprudenciales respecto a la sana
administración pública”. Génesis Security v. Depto. Trabajo, 204
DPR 986, 998-999 (2020). Véase, Art. VI, Sec. 9, Const. PR, LPRA,
Tomo 1, ed. 2008, pág. 429. Por eso, los contratos con el Gobierno
deben cumplir rigurosamente los requisitos de: (1) reducirse a
escrito; (2) mantener un registro fiel para establecer su existencia
prima facie; (3) remitir copia a la Oficina del Contralor a fin de una
doble constancia de su otorgamiento, términos y existencia, y (4)
acreditar que se realizó y otorgó 15 días antes. Engineering Services
v. AEE, supra, págs. 1025-1026.
Los contratos gubernamentales deben cumplir rigurosamente
con cada una de estas exigencias, “ya que sirven como mecanismo
de cotejo para perpetuar circunstancial y cronológicamente esos
contratos y, así, evitar pagos y reclamaciones fraudulentas”. Vicar
Builders v. ELA et al., supra, pág. 264.
El Estado posee un gran interés en promover una sana y recta
administración pública y en prevenir el despilfarro, la corrupción y
el amiguismo en la contratación gubernamental. CMI Hospital v.
Depto. Salud, 171 DPR 313, 320 (2007). En ese ánimo, nuestra
última instancia judicial ha favorecido la aplicación de una
normativa restrictiva en cuanto a los contratos entre un ente privado
y el gobierno. Véanse: Cordero Vélez v. Mun. de Guánica, 170 DPR
237, 248 (2007); Lugo v. Municipio de Guayama, 163 DPR 208, 215
(2004). Es por eso que h[a] reiterado la rigurosidad de las
16 Id, págs. 997-998. KLRA202300267 12
disposiciones de ley que rigen la contratación gubernamental,
asunto que está revestido del más alto interés público. ALGO Corp.
v. Mun. de Toa Alta, 183 DPR 530, 533 (2011); Cordero Vélez v. Mun.
de Guánica, supra; Fernández & Gutiérrez v. Mun. San Juan, 147
DPR 824, 829 (1999). La validez de este tipo de contrato se
determina a base de estatutos especiales que lo regulan, y no a base
de las teorías generales de contratos. ALGO Corp. v. Mun. de Toa
Alta, supra, pág. 537, citando a Quest Diagnostics v. Mun. San Juan,
175 DPR 994, 1000 (2009); Rodríguez Ramos et al. v. ELA et al.,
supra, págs. 461-462. Véase, además: Demeter Int’l v. Srio.
Hacienda, 199 DPR 706, 729 (2018).
A su vez, el Código Municipal de Puerto Rico, Ley Núm. 107
de 14 de agosto de 2020, según enmendada, 21 LPRA sec. 7001 et
seq., establece en su Art. 2.014, que todo contrato otorgado por un
municipio tendrá que cumplir con los siguientes requisitos:
(a) que conste por escrito y esté suscrito por todas las partes;
(b) que su vigencia sea prospectiva y que no incluya cláusulas de renovación automática ni tácita reconducción;
(c) que contenga una cláusula en la cual se identifica la partida presupuestaria que sufragará el contrato;
(d) que cumpla con las disposiciones de la Ley 237- 2004, según enmendada, cuando se trate de [un] contrato de servicios profesionales;
(e) cualquier otro requisito contemplado por ley. Además, todo contrato será registrado en la Oficina del Contralor de Puerto Rico, en cumplimiento con la Ley Núm. 18 de 30 de octubre de 1975, según enmendada.17 (Énfasis nuestro).
La Ley Núm. 237-2004, supra, enumera en su Art. 3, una
serie de requisitos, tanto de forma como sustantivos, con los cuales
debe cumplir todo contrato entre el Estado y un contratista. 3 LPRA
sec. 8613. En específico, este Artículo requiere:
17 21 LPRA sec. 7173. KLRA202300267 13
(a) El otorgamiento de un contrato de servicios profesionales o consultivos entre un contratista y el Gobierno deberá ser prospectivo. Toda entidad gubernamental pagará únicamente por servicios rendidos.
(b) Debe formalizarse por escrito e incluirse en el texto del mismo la disposición legal que faculta a la entidad gubernamental a otorgar contratos. (Énfasis suplido). Íd.
El resto de los incisos de esta disposición legal detalla la
información que debe contener el contrato sobre el contratista, los
servicios que prestará, la vigencia del contrato, la cuantía máxima a
pagarse y la forma de pago. Íd. Más adelante, el Art. 5 de la misma
ley, 3 LPRA sec. 8615, requiere que se incluya en el contrato una
lista extensa de cláusulas mandatorias.
El Art. 2 de la Ley Núm. 230 de 23 de julio de 1974, según
enmendada, conocida como Ley de Contabilidad del Gobierno de
Puerto Rico, 3 LPRA sec. 283a, define el término “obligación” como
“[u]n compromiso contraído que esté representado por orden de
compra, contrato o documento similar, pendiente de pago, firmado
por autoridad competente para gravar las asignaciones, y que puede
convertirse en el futuro en deuda exigible”. Art. 3 de la Ley Núm.
230 supra, 3 LPRA sec. 283b(k).
Cabe mencionar que, con relación a órdenes de compra o
servicios realizados, la Ley Núm. 237-2004, supra, incorporó como
Art. 6, 3 LPRA sec. 8616, lo siguiente:
Toda orden de compra o servicio realizad[o] después de la fecha de efectividad de esta Ley por cualquier agencia, departamento, corporación pública o instrumentalidad del Estado Libre Asociado (a) deberá ser prospectiva, (b) deberá identificar la partida presupuestaria de la cual se pagará dicha orden de compra o servicio y, (c) agencia, departamento, corporación pública o instrumentalidad deberá entregarle al suplidor (contratista) previo a la prestación de los servicios la orden de compra generada por su sistema de contabilidad, a los efectos de que los gastos incurridos bajo la orden de compra están incluidos en el presupuesto. Cualquier orden de compra o servicio que no cumpla con los requisitos aquí establecidos será nula e ineficaz. (Énfasis nuestro). KLRA202300267 14
Nuestro Alto Foro ha señalado que “[l]as distintas
disposiciones estatutarias [que] regul[an] la realización de obras y
contratación de servicios para el Estado y sus agencias e
instrumentalidades tienen por meta la protección de los intereses y
dineros del pueblo contra el dispendio, la prevaricación, el
favoritismo y los riesgos del incumplimiento.” Ríos v. Municipio de
Isabela, 159 DPR 839 (2003), citando a Cancel v. Municipio de San
Juan, 101 DPR 296, 300 (1973).
Esbozada la norma jurídica, procedemos a aplicarla al recurso
ante nuestra consideración.
III
En apretada síntesis, el recurrente instó el recurso que nos
ocupa debido a su desacuerdo con la determinación emitida el 15
de mayo de 2023, por la agencia recurrida, notificada y archivada
en el expediente oficial el 17 de mayo de 2023. Mediante la aludida
Resolución, la OEG encontró al recurrente incurso en cuatro (4)
violaciones a la Ley Orgánica de la Oficina de Ética Gubernamental
de Puerto Rico.18 Consecuentemente, le impuso una multa
administrativa de $16,000 por las cuatro violaciones.19
La contención del recurrente es, eminentemente, que la OEG
incidió en la interpretación y aplicación de la LEGGPR al: 1)
determinar que este incurrió en cuatro (4) violaciones por el inciso
(d) del Art. 4.3 de la ley 1-2012; y 2) al aplicar una multa, a su juicio,
excesiva e irrazonable que no guarda proporción con
determinaciones de la propia agencia administrativa y que no está
basada en criterios públicos y objetivos.
Arguye el recurrente que, “[d]e la propia resolución surge que
se firmaron solo dos contratos entre la parte recurrente y FERCON
18 LOOEG, Ley Núm. 1-2012, 3 LPRA sec. 1854 et seq. 19 La Resolución dispuso, además, la desestimación de la imputación a infracción
al inciso (s) del artículo 4.2 de la Ley Núm. 1-2012, supra. KLRA202300267 15
LLC y cada uno de ellos tuvo una enmienda para extender la
vigencia. Las determinaciones de hechos #8 y #11 se contradicen.
No hay duda que estamos hablando de un mismo contrato con el
mismo número 2021-000114. La única diferencia es que cuando se
realiza una enmienda al contrato para extender la vigencia por 30
días o la cuenta donde se pagaría se mantiene el mismo número de
contrato, solo se añade una letra para identificar el cambio. En este
caso se identificó con el número 2021-000114-A. Ello no puede
considerarse como un nuevo contrato. Sino una extensión del
contrato original. Inclusive en la propia Solicitud de Desestimación
presentada por la parte recurrente se informó la existencia de una
segunda enmienda a ese contrato a los únicos efectos de corregir la
certificación de la cuenta de la que se pagaría el contrato. A dicha
enmienda se le identificó con el mismo número de contrato
añadiéndole la letra B, es decir 2021-000114-B. De un análisis se
podrá observar que se utilizó el mismo formato de las demás
enmiendas. Véase determinación de hecho #12. Lo mismo ocurre
con el segundo contrato entre la parte recurrente y FERCON LLC.
Este segundo contrato conllevó un nuevo número de identificación,
el número 2022-000020. De la misma manera se realizó una
enmienda para extender la vigencia por 30 días y la cuenta de donde
se pagaría. En este caso se identificó con el mismo número de
contrato añadiéndole la letra A, es decir 2022-000020A. Véase las
determinaciones de hechos #13 y #14. Si tomamos la definición de
contrato que la propia LOOGE define, no tenemos duda que solo se
puede considerar contrato el negocio jurídico original con objeto,
consentimiento y causa tanto del contrato número 2021-000114 y
el contrato número 2022-000020.”
No empece a lo anteriormente argüido, el recurrente nos
invita, en la alternativa, a que en la eventualidad de que no dejemos
sin efecto en su totalidad las infracciones dictaminadas por la KLRA202300267 16
LOOEG, determinemos que la OEG actuó irrazonablemente al
concluir que existen cuatros contratos otorgados, en vez de
considerar que fueron dos contratos con sus respectivas
extensiones. Adujo el recurrente que, el contrato número 2021-
000114 estuvo vigente por 104 días en su totalidad y el contrato
número 2022-000020 estuvo vigente por 60 días en su totalidad.
Esgrimió que, las extensiones de la vigencia de ambos contratos
fueron por un periodo de 30 días cada una para mantener el servicio
esencial del recogido de desperdicios sólidos ante la demora en la
adjudicación de la correspondiente subasta pública. Arguyó que, la
determinación de la OEG de que se deben considerar como cuatros
contratos es una actuación irrazonable y errada en derecho que no
merece nuestra deferencia.
Consideradas ponderadamente las argumentaciones de las
partes, nos corresponde, en primer lugar, determinar si nos
encontramos ante cuatro violaciones a la Ley 1-2012, supra, como
resolvió el ente administrativo recurrido o si, como arguye el
recurrente, se trata de dos violaciones al precitado estatuto.
Tal y como se desprende del recuento procesal y fáctico del
caso, el 19 de abril de 2021, el recurrente, en representación del
Municipio de Adjuntas, otorgó con Roberto Fernandini Torré, en
representación de FERCON, el Contrato de Servicios de Renta Equipo
Pesado, Contrato Núm. 2021-000114. Los otorgantes pactaron la
vigencia del aludido contrato hasta el 30 de junio de 2021.
Por otro lado, la Junta de Subastas del Municipio de Adjuntas
publicó el 14 de junio de 2021, el Aviso de Subasta 21-0004 para la
renta de equipo pesado. El acto de apertura de las propuestas de las
únicas dos compañías que comparecieron tuvo lugar el 28 de junio
de 2021. Cabe mencionar que, una de esas dos compañías
licitadoras fue FERCON. KLRA202300267 17
El 30 de junio de 2021, el recurrente otorgó el Contrato Núm.
2021-000114-A, a los fines de extender la vigencia del Contrato
Núm. 2021-000114, hasta el 31 de julio de 2021. Asimismo, los
otorgantes hicieron una segunda enmienda al Contrato Núm. 2021-
000114, identificado como Contrato Núm. 2021-000113-B,20 con el
propósito de corregir un error cometido por el Departamento de
Fianzas. Ello, debido a que, en la primera enmienda no se tomó en
consideración la cuantía del servicio contratado que responde al mes
establecido en la mencionada enmienda.
Así las cosas, el 2 de agosto de 2021 el recurrente y Roberto
Fernandini Torré otorgaron otro contrato intitulado “Contrato de
Servicios de Renta Equipo Pesado”, Contrato Núm. 2022-000020,
cuya vigencia se extendió hasta el 31 de agosto de 2021.
El 30 de agosto de 2021, el recurrente y Roberto Fernandini
suscribieron el Contrato Núm. 2022-000022, con el fin de extender
la vigencia de este hasta el 30 de septiembre de 2021, identificado
como Contrato Núm. 2022-000022-A.
A su vez, la Junta de Subastas del Municipio de Adjuntas, el
20 de septiembre de 2021, adjudicó la subasta 21-0004, otorgando
la buena pro a FERCON, como el licitador agraciado. A tales fines,
el recurrente y Roberto Fernandini Torré otorgaron el “Contrato de
Servicios de Renta Equipo Pesado”, Núm. 2022-000045, con fecha
de vigencia hasta el 30 de junio de 2022.
Como esbozamos previamente, el texto claro del Artículo 4.3
de la Ley 1-2012, supra, dispone que:
Artículo 4.3 - Prohibiciones relacionadas con otros empleos, contratos o negocios
(d) La autoridad nominadora no puede llevar a cabo un contrato en el que un servidor público de la agencia o un miembro de la unidad familiar, un pariente, un socio o una persona que comparta la residencia de este
20 Id. pág. 113. KLRA202300267 18
último tenga o haya tenido, directa o indirectamente, un interés pecuniario durante los últimos dos (2) años anteriores a su nombramiento. Esta prohibición no aplica cuando, a discreción de la Dirección Ejecutiva, medien circunstancias excepcionales que hayan sido evaluadas con anterioridad a que la autoridad nominadora contrate con el servidor público o con un miembro de la unidad familiar, un pariente, un socio o una persona que comparta la residencia de este último.
Atinente a la controversia que nos ocupa, al revisar las
disposiciones de la Ley 1-2012, supra, en su inciso (h), encontramos
que se define a la autoridad nominadora como aquel o aquellos cuya
función inherente es la de nombrar, ascender, remunerar o
contratar.21
En particular, en su inciso (gg), el aludido precepto legal,
define al servidor público como: persona en el Gobierno que
interviene en la formulación e implantación de la política pública o
no, aunque desempeñe su encomienda permanente o
temporalmente, con o sin remuneración. También, incluye al
contratista independiente cuyo contrato equivale a un puesto o
cargo, o que entre sus responsabilidades está la de intervenir
directamente en la formulación e implantación de la política
pública.22
El precitado estatuto, a su vez, define contrato como “convenio
o negocio jurídico para hacer determinado acto, otorgado con el
consentimiento de las partes contratantes, relacionado con un
objeto cierto y por virtud de la causa que se establezca. Inclusive,
pero sin limitarse, a los acuerdos de bienes, de obras, de servicios y
las órdenes de compra y de servicios.23
Por otro lado, en la definición de pariente incluye a los
abuelos, padres, hijos, tíos, nietos, hermanos cónyuge, suegros y los
21 3 LPRA sec. 1854 (h). 22 3 LPRA sec. 1854 (gg). 23 3 LPRA sec. 1854 (ñ). KLRA202300267 19
cuñados del servidor público, así como los hijos y los hijos y los
nietos de su cónyuge.
Al justipreciar los hechos del presente caso, no hay espacio
para dudas, respecto a que el recurrente, en calidad de autoridad
nominadora, contrató con el señor Roberto Fernandini –un pariente
de un servidor público –dos contratos (números 2021-00014 y 2022-
000020) y dos enmiendas, sin consultar previamente a la OEG,
según exige su ley habilitadora.
Por otro lado, la contención del recurrente de que las
enmiendas a los referidos contratos no constituyen contratos per sé,
no nos convence. De entrada, es menester destacar que, nuestro
Tribunal Supremo ha resuelto, y citamos:
El Estado posee un gran interés en promover una sana y recta administración pública y en prevenir el des- pilfarro, la corrupción y el amiguismo en la contratación gubernamental. CMI Hospital v. Depto. Salud, 171 DPR 313, 320 (2007). En ese ánimo, hemos favorecido la aplicación de una normativa restrictiva en cuanto a los contratos entre un ente privado y el gobierno. Véanse: Cordero Vélez v. Mun. de Guánica, 170 DPR 237, 248 (2007); Lugo v. Municipio de Guayama, 163 DPR 208, 215 (2004). Es por eso que hemos reiterado la rigurosidad de las disposiciones de ley que rigen la contratación gubernamental, asunto que está revestido del más alto interés público. ALGO Corp. v. Mun. de Toa Alta, 183 DPR 530, 533 (2011); Cordero Vélez v. Mun. de Guánica, supra; Fernández & Gutiérrez v. Mun. San Juan, 147 DPR 824, 829 (1999). La validez de este tipo de contrato se determina a base de estatutos especiales que lo regulan, y no a base de las teorías generales de contratos. Vicar Builders v. ELA, supra, pág. 263.24 (Énfasis nuestro)
Cabe destacar que, el Art. 2 de la Ley Núm. 230 de 23 de julio
de 1974, según enmendada, conocida como Ley de Contabilidad del
Gobierno de Puerto Rico, 3 LPRA sec. 283a, define el término
“obligación” como “[u]n compromiso contraído que esté
representado por orden de compra, contrato o documento similar,
pendiente de pago, firmado por autoridad competente para gravar
24 Citando a ALGO Corp. v. Mun. de Toa Alta, supra, pág. 537, citando a su vez a,
Quest Diagnostics v. Mun. San Juan, 175 DPR 994, 1000 (2009). KLRA202300267 20
las asignaciones, y que puede convertirse en el futuro en deuda
exigible”. Art. 3 de la Ley Núm. 230 supra, 3 LPRA sec. 283b(k).
En el caso ante nos, ciertamente, mediante las aludidas
enmiendas a los contratos en cuestión, se extendió la vigencia de los
contratos en controversia, así como las cuantías a ser
desembolsadas por los servicios contratados por el Municipio. Las
obligaciones adicionales contraídas por el Municipio, por conducto
del recurrente, conllevaron el efecto neto de afectar las arcas del
Municipio. Consecuentemente, el recurrente debió mediar la
consabida consulta a la agencia recurrida.
Avalar el curso de acción del recurrente en este caso daría
lugar a que, en futuras ocasiones, so color de enmendar los
contratos, se cometan violaciones al marco regulatorio de la
contratación gubernamental, desvirtuando así, el fin que promueve
nuestro ordenamiento jurídico al imponer las restricciones y
salvaguardas previamente esbozadas. Como mencionamos
previamente, como parte de la función preventiva, se busca atacar
y prevenir la corrupción del Gobierno, la conducta ilegal de los
empleados públicos, los conflictos de intereses, el abuso de poder y
el ejercicio de influencias indebidas.25 Es por lo anterior, que
colegimos que, el ente administrativo recurrido no incurrió en el
primer error señalado.
Por último, respecto al segundo error señalado, el recurrente
ataca la razonabilidad de la multa y añade que, la misma no está
Como esbozamos previamente, la Oficina de Ética
Gubernamental está facultada para imponer sanciones a aquellos
servidores públicos que actúen de forma que contravenga lo
dispuesto por la Ley Núm. 1-2012, supra. A esos efectos, respecto
25 O.E.G. v. Rodríguez, supra, págs. 122-123. KLRA202300267 21
a las sanciones y penalidades en la acción administrativa, el Art.
4.7(c) dispone que, quien viole lo dispuesto en el Art. 4.2(b) podrá
ser castigado por la Dirección Ejecutiva con una multa
administrativa que no excederá de veinte mil (20,000) dólares por
cada violación. Dispone, además, que en los casos que aplique,
como medida administrativa se podrá ordenar la restitución. Art.
4.7(c) de la Ley Núm. 1-2012, supra.
En el caso que nos ocupa, es menester destacar que, a pesar
de que la OEG estaba facultada para imponer una multa
administrativa de hasta veinte mil (20,000) dólares por cada
violación, en el sano ejercicio de la discreción y facultad que le
confiere la Ley 1-2012, supra, limitó la misma a cuatro mil dólares
($4,000.00) por cada infracción, para una suma total de dieciséis
mil dólares ($16,000.00). Ante ello, la multa impuesta no resulta
irrazonable, por lo que, el segundo error señalado no fue cometido.
No podemos perder de perspectiva que, el peso de la prueba
descansa sobre la parte que impugna la acción agencial. En otras
palabras, el recurrente no pudo demostrar que existía otra prueba
distinta que redujera o menoscabara el valor probatorio de la
evidencia impugnada o probar que la determinación de la agencia
no estaba basada en prueba sustancial. Por lo tanto, ante la
inexistencia de prueba que derrote la presunción de corrección que
gozan las decisiones de las agencias administrativas, los tribunales
revisores estamos obligados a respetar las determinaciones de hecho
y no debemos sustituir el criterio de la agencia por el nuestro.
En resumen, luego de un ponderado análisis del caso de
marras, seguido por una cuidadosa consideración de los
planteamientos que nos trajeron las partes, no encontramos en el
expediente ante nuestra consideración, razón por la cual no
debamos concederle deferencia a la agencia administrativa. Nada en
el expediente nos lleva a concluir que la Oficina de Ética KLRA202300267 22
Gubernamental abusó de su discreción al encontrar a la parte
recurrente incursa en cuatro (4) violaciones al inciso (d) del Art. 4.3
de la Ley Núm. 1-2012, supra. Consecuentemente, los errores
señalados no se cometieron.
IV
Por los fundamentos antes expuestos, se confirma Resolución
recurrida.
Notifíquese.
Lo acordó y manda el Tribunal, y certifica la Secretaria del
Tribunal de Apelaciones. El Juez Pérez Ocasio disidente por escrito.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL ESPECIAL
OFICINA DE ETICA REVISIÓN GUBERNAMENTAL ADMINISTRATIVA Procedente de la Recurrida Oficina de Ética Gubernamental
KLRA202300267 v. Caso Núm.: 23-06
JOSE HIRAM SOTO Sobre: Violación a los RIVERA Artículos 4.2 (s) y 4.3 (d) de la Ley Orgánica Recurrente de la Oficina de Ética Gubernamental de Puerto Rico, Ley Núm. 1-2012, según enmendada
Panel integrado por su presidenta la Juez Lebrón Nieves, el Juez Adames Soto y el Juez Pérez Ocasio.
VOTO DISIDENTE DEL JUEZ PÉREZ OCASIO
Por entender respetuosamente que la Oficina de Ética
Gubernamental erró al sancionar al aquí recurrido por cuatro (4)
violaciones a la LOOEG, me veo en la obligación de disentir, por los
siguientes fundamentos.
I.
Soto Rivera comenzó sus funciones como alcalde del
Municipio de Adjuntas el 11 de enero de 2021.1 Ese mismo día
nombró a José Fernandini Torres, en adelante José Fernandini o
Director, al puesto de Director de Obras Públicas Municipales.2
El día 12 de enero de 2021 la compañía FERCON LLC, en
adelante, FERCON, fue creada con el propósito de proveer servicios
de construcción, ingeniería, acarreo de materiales, entre otras
1 Apéndice del recurso, pág. 5. 2 Id. KLRA202300267 2
cosas.3 Como presidente y agente autorizado, aparece únicamente
Roberto Fernandini Torré, en adelante, Roberto Fernandini, quien
también es sobrino de José Fernandini.4
El 19 de abril de 2021, Soto Rivera, en representación del
Municipio de Adjuntas, otorgó el “Contrato de Servicios de Renta
Equipo Pesado”, en adelante, Contrato Núm. 2021-000114.5 Este
contrato se hizo con Roberto Fernandini, quien compareció al mismo
en representación de FERCON, con vigencia hasta el 30 de junio de
2021.
El 14 de junio de 2021, la Junta de Subastas del Municipio
de Adjuntas publicó el Aviso de Subasta 21-0004 para la renta de
equipo pesado.6 El 28 de junio de 2021 se hizo el acto de apertura
de las propuestas recibidas, y una de las compañías que compareció
fue FERCON.7
El 30 de junio de 2021, el Contrato Núm. 2021-000114, fue
enmendado e identificado como Contrato Núm. 2021-000114-A, con
el propósito de extenderlo hasta el 31 de julio de 2021.8 Además,
otorgaron una segunda enmienda al Contrato Núm. 2021-000114,
identificado como Contrato Núm. 2021-000113-B.9 En esta segunda
enmienda, se corrigió un error cometido por el Departamento de
Fianzas. En la primera enmienda, no se tomó en consideración la
cuantía del servicio contratado que responde al mes establecido en
la mencionada enmienda.
El 2 de agosto de 2021, Soto Rivera otorgó un “Contrato de
Servicios de Renta Equipo Pesado”, en adelante, Contrato Núm.
2022-000020, vigente hasta el 31 de agosto de 2021.10 El 30 de
3 Apéndice del recurso, pág. 214. 4 Id. 5 Id. pág. 66. 6 Id. pág. 261. 7 Id. 8 Id. pág. 110. 9 Id. pág. 113. 10 Id. pág. 117. KLRA202300267 3
agosto de 2021, el recurrente y Roberto Fernandini suscribieron una
enmienda al Contrato Núm. 2022-000022, con el fin de extender la
vigencia de este hasta el 30 de septiembre de 2021.11 Esta enmienda
fue identificada como Contrato Núm. 2022-000022-A.
El 20 de septiembre de 2021, la Junta finalmente avisó la
adjudicación de la subasta 21-0004, en la cual anunció a FERCON
como el licitador ganador.12 En consecución, las partes otorgaron
un “Contrato de Servicios de Renta Equipo Pesado”, en adelante,
Contrato Núm. 2022-000045, vigente hasta el 30 de junio de 2022.13
Posteriormente, el 28 de julio de 2022, la OEG presentó una
querella contra Soto Rivera, imputándole infracciones a los artículos
4.2(s) y 4.3(d) de la LOOEG.14 3 LPRA secs. 1857a y 1857b. En su
querella, la OEG arguye que el recurrente violó la LOOEG, al otorgar
los contratos número 2021-00014 y 2022-000020.15 Esto, ya que
los mismos fueron suscritos entre el Municipio de Adjuntas y el
pariente de un servidor público, sin solicitar la evaluación de la
OEG, según exige su ley habilitadora. La agencia en cuestión indicó
que los dos (2) contratos y las dos (2) enmiendas otorgadas por el
municipio y Roberto Fernandini, configuraron cuatro (4) violaciones
a la LOOEG.16
Finalmente, la OEG alegó que las actuaciones de Soto Rivera
“mancilla[n] la confianza en la función pública del Municipio de
Adjuntas”.17 Por estas razones, la agencia solicitó se le impusiera al
recurrente las multas pertinentes, conforme al Artículo 4.7(c) de su
ley habilitadora. LOOEG, supra, 3 LPRA sec. 1857f.18
11 Apéndice del recurso, pág. 139. 12 Id. pág. 263. 13 Id. pág. 143. 14 Id. pág. 18. 15 Id. 16 Id. pág. 19. 17 Id. 18 Id. KLRA202300267 4
El 3 de agosto de 2022, el recurrente presentó una “Solicitud
de Desestimación de Querella”.19 Por su parte, el 23 de agosto de
2022, la OEG presentó su “Oposición a Desestimación y Solicitud de
Resolución Sumaria”.20 Posteriormente, el 9 de septiembre de 2022,
Soto Rivera presentó una “Replica a ‘Oposición a Desestimación y
Solicitud de Sentencia Sumaria’”.21
Así las cosas, el 27 de octubre de 2022, la OEG declaró “No
Ha Lugar” la solicitud de desestimación presentada por Soto Rivera,
y determinó que resolvería en una fecha posterior la solicitud de
resolución sumaria presentada por la agencia.22
El 31 de octubre de 2022, Soto Rivera presentó su
“Contestación a Querella”.23 Luego, el 9 de noviembre de 2022, la
OEG emitió una “Orden”, en la que dio por sometidas las posiciones
de ambas partes con relación a la moción de resolución sumaria de
la agencia.
Finalmente, el 17 de mayo de 2023, la OEG notificó una
“Resolución” en la que desestimó de la querella la alegada infracción
al Artículo 4.2(s) de la LOOEG, supra, pero sostuvo la imputación
de cuatro (4) violaciones al Artículo 4.3(d) de esta.24
Rivera recurre ante esta Curia. En su recurso, el recurrente plantea
PRIMERO ERROR: ERRÓ LA OFICINA DE ÉTICA GUBERNAMENTAL ALN DETERMINAR QUE EL RECURRENTE INCURRIÓ EN CUATRO (4) VIOLACIONES POR EL INCISO (D) DEL ART. 4.3 DE LA LEY 1-2012, YA QUE DICHA INTERPRETACIÓN DE LA AGENCIA, PROVOCA UN RESULTADO INCOMPATIBLE O CONTRARIO AL
19 Apéndice del recurso, pág. 21. 20 Id. pag. 191 21 Id. pág. 274 22 Id. pág. 284 23 Id. pag. 287. 24 Id. pág. 1. KLRA202300267 5
PROPÓSITO PARA EL CUAL SE APROBÓ LA LEGISLACIÓN Y LA POLÍTICA PÚBLICA QUE PROMUEVE.
SEGUNDO ERROR: ERRÓ LA OFICINA DE ÉTICA GUBERNAMENTAL AL APLICAR UNA MULTA EXCESIVA E IRRAZONABLE QUE NO GUARDA PROPORCIÓN CON DETERMINACIONES DE LA PROPIA AGENCIA ADMINISTRATIVA Y QUE NO ESTÁ BASADA EN CRITERIOS PÚBLICOS Y OBJETIVOS.
El 29 de junio de 2023, la parte recurrida compareció con su
“Alegato en Oposición a Revisión Judicial”.
II.
A. Revisión Judicial de Decisiones Administrativas
La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del
Gobierno de Puerto Rico, en adelante la LPAUG, en adelante,
LPAUG, autoriza la revisión judicial de las decisiones de las agencias
administrativas. Ley 38-2017, 3 LPRA sec. 9601 et seq. OEG v.
Martínez Giraud, 210 DPR 79, 88 (2022).
Es harto conocido que en nuestro ordenamiento jurídico
administrativo los tribunales deben brindarles la mayor deferencia
posible a las decisiones administrativas por estas gozar de una
presunción de validez proveniente de la experiencia que se le
atribuye a las mismas. Hernández Feliciano v. Municipio de
Quebradillas, 211 DPR 99, 114 (2023); OEG v. Martínez Giraud,
supra, pág. 89; Rolón Martínez v. Supte. Policía, 201 DPR 26, 35
(2018); Sánchez et al. v. Depto. Vivienda et al., 184 DPR 95, 119-122
(2011); Mun. de San Juan v. Plaza Las Américas, 169 DPR 310, 323
(2006); Hernández Álvarez v. Centro Unido, 168 DPR 592, 615–616
(2006).
Por otro lado, las determinaciones de derecho pueden ser
revisadas en su totalidad. LPAUG, Sec. 4.5, 3 LPRA sec. 9675; Rolón
Martínez v. Supte. Policía, supra, pág. 36; Torres Rivera v. Policía de
PR, 196 DPR 606, 627 (2016). No obstante, los tribunales deberán KLRA202300267 6
darles peso y deferencia a las interpretaciones que la agencia realice
de aquellas leyes particulares que administra. Id.
En este sentido, nuestro más Alto Foro ha dispuesto que la
deferencia que se le brinda a las decisiones administrativas cederá
únicamente cuando las mismas no se encuentren basadas en
evidencia sustancial, es decir, cuando la agencia ha errado en la
aplicación de la ley y cuando su actuación resulte arbitraria,
irrazonable o ilegal. Pérez López v. Dpto. Corrección, 208 DPR 656,
673 (2022); The Sembler Co. v. Mun. de Carolina, 185 DPR 800
(2012); OCS vs. Universal, 187 DPR 164, 179 (2012).
A tales efectos, ante una revisión judicial, el tribunal tomará
en consideración lo siguiente: (a) presunción de corrección; (b)
especialización del foro administrativo; (c) no sustitución de
criterios; (d) deferencia al foro administrativo; y (e) que la decisión
administrativa solo se dejará sin efecto ante una actuación
arbitraria, ilegal o irrazonable, o ante determinaciones
huérfanas de prueba sustancial del expediente que
constituyen un abuso de discreción. Mun. De San Juan v. CRIM,
178 DPR 163, 175 (2010).
No obstante, tal norma no es absoluta. Es por ello que nuestro
Máximo Foro ha enfatizado que no podemos imprimirle un sello de
corrección, so pretexto de deferencia a las determinaciones
administrativas que sean irrazonables, ilegales o contrarias a
derecho. Ruiz Matos v. Departamento de Corrección y Rehabilitación,
2023 TSPR 144, 213 DPR ___ (2023); Graciani Rodríguez v. Garage
Isla Verde, LLC, 202 DPR 117, 126 (2019).
B. Oficina de Ética Gubernamental
La LOOEG, supra, fue aprobada con el propósito principal de
renovar y reafirmar la función preventiva y fiscalizadora de la OEG.
Exposición de Motivos de la LOOEG. La mencionada ley es el cuerpo KLRA202300267 7
normativo de la conducta de los servidores y exservidores públicos
de la Rama Ejecutiva. Id. También, adoptó un Código de Ética “que
reglamenta la conducta de los servidores y exservidores públicos de
la Rama Ejecutiva, y que constituye un principio cardinal de esta
legislación para proscribir las acciones improcedentes que ponen en
riesgo la estabilidad del soporte moral del Estado”. Id.
En cumplimiento con su Ley Habilitadora, y como parte de su
misión, la OEG tiene la encomienda de fiscalizar la conducta de los
servidores públicos, además de penalizar a los que transgreden los
valores del servicio público, mediante los mecanismos y recursos
que le provee la Ley. LOOEG, supra, sec. 1855. La LOOEG, supra.
Esta legislación tiene como propósito establecer un servicio público
íntegro, con valores, que mantenga la confianza en sus instituciones
y asegure la transparencia en las funciones oficiales. OEG v.
Martínez Giraud, supra, página 91; OEG v. Rodríguez y otros, 159
DPR 98, 122 (2003). También, busca educar e impulsar en el
servicio público los valores de bondad, confiabilidad, justicia,
responsabilidad y respeto que rigen la administración pública. Id.
De las definiciones que el cuerpo normativo en cuestión
incluye en su Artículo 1.2, huelga destacar las siguientes dos:
Agencia – los organismos de la Rama Ejecutiva del Gobierno, las corporaciones públicas, los municipios y sus legislaturas, las corporaciones especiales para el desarrollo municipal, los consorcios municipales, las juntas y aquellas entidades que estén bajo la jurisdicción de esta Rama. Contrato – convenio o negocio jurídico para hacer o dejar de hacer determinado acto, otorgado con el consentimiento de las partes contratantes, relacionado con un objeto cierto y por virtud de la causa que se establezca. Incluye, pero sin limitarse, los acuerdos de bienes, de obras, de servicios y las órdenes de compra y de servicios.
(Énfasis suplido).
En lo pertinente al recurso que de epígrafe, los incisos (b), (r)
y (s) del Artículo 4.3(d), supra, establecen lo siguiente: KLRA202300267 8
La autoridad nominadora no puede llevar a cabo un contrato en el que un servidor público de la agencia o un miembro de la unidad familiar, un pariente, un socio o una persona que comparta la residencia de este último tenga o haya tenido, directa o indirectamente, un interés pecuniario durante los últimos dos (2) años anteriores a su nombramiento. Esta prohibición no aplica cuando, a discreción de la Dirección Ejecutiva, medien circunstancias excepcionales que hayan sido evaluadas con anterioridad a que la autoridad nominadora contrate con el servidor público o con un miembro de la unidad familiar, un pariente, un socio o una persona que comparta la residencia de este último.
LOOEG, supra, sec. 1857b.
La legislación en cuestión delinea el compromiso legislativo de
supervisar a los servidores públicos, y hacer cumplir el compromiso
ético de estos, hacia sus constituyentes. Exposición de Motivos de
la LOOEG.
C. Hermenéutica
La hermenéutica legal es el proceso de interpretar las leyes;
es decir, auscultar, averiguar, precisar y determinar cuál ha sido la
voluntad legislativa. Este método de interpretación se utiliza, no
solamente en la interpretación de estatutos, sino también, en la de
los contratos, testamentos, reglamentos administrativos y
cualquier otro documento. R. Elfren Bernier y J. Cuevas Segarra,
Aprobación e Interpretación de las Leyes en Puerto Rico, 2da ed. rev.,
San Juan, Pubs. JTS, 1987, Vol. I, pág. 241; IFCO Recycling v. Aut.
Desp. Sólidos, 184 DPR 717, 738 (2012).
Los tribunales tienen la facultad de interpretar las leyes
cuando no son claras o concluyentes sobre un punto particular. Aún
más importante, los foros judiciales pueden ejercer esta función
interpretativa cuando es necesario suplir una laguna en el estatuto.
Brau, Linares v. ELA et als., 190 DPR 315, 340 (2014). KLRA202300267 9
Además, el juez debe ponderar la prueba para descubrir
elementos que con dificultad están al descubierto, y que aún con su
limitada visibilidad, suelen ser las piezas que ponen en relieve el
cuadro de la controversia, de manera completa. Es importante que
lo que se produzca sea “una solución que sea cónsona con la idea
animadora del derecho, que es la justicia”. Elfren Bernier y Cuevas
Segarra, op. cit., pág. 288.
Nuestro más Alto Foro ha expresado que nuestro
ordenamiento jurídico “contiene una serie de disposiciones dirigidas
a guiar el análisis e interpretación correcta de las leyes”. IFCO
Recycling v. Aut. Desp. Sólidos, supra. Una de las reglas de
hermenéutica legal que surgen de dicho código es: “[c]uando la ley
es clara y libre de toda ambigüedad, su texto no debe
menospreciarse bajo el pretexto de cumplir su espíritu”. Art. 19 del
Código Civil de Puerto Rico de 2020, en adelante, Código Civil 2020,
Ley Núm. 55-2020, 31 LPRA sec. 5341. Romero, Valentín v. Cruz,
CEE et al., 205 DPR 972, 992 (2020).
En referencia particular a la controversia medular del recurso
ante nos, debemos destacar que, cuando el juzgador se enfrenta al
silencio de un estatuto es importante que distinga si la omisión fue
intencional o involuntaria. Conforme a las normas de hermenéutica,
para distinguir el carácter de la omisión, se debe recurrir al contexto
o al historial legislativo. Luego de dicho análisis, si se entiende que
la omisión fue intencional, el juzgador debe abstenerse de añadir lo
omitido. Jorge Farinacci Fernós, Hermenéutica Puertorriqueña:
Cánones de Interpretación Jurídica, pág. 155-156 (2019).
De otra parte, la doctrina de hermenéutica legal casus
omissus establece que las omisiones del legislador no pueden ser
curadas por los tribunales. R.E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra,
Aprobación e interpretación de las leyes en Puerto Rico, 2da ed., San
Juan, Pubs. J.T.S., 1987, Vol. I, Cap. 43, pág. 311. Además, Antonin KLRA202300267 10
Sacalia & Bryan A. Garner, Reading Law: The Interpretation of Legal
Texts, pág. 97 (2012). Es decir, “el tribunal no está autorizado a
adicionar limitaciones o restricciones que no aparecen en el
texto de la ley, ni a suplir omisiones al interpretarla con el
pretexto de buscar la intención legislativa”. Com. Elect. PPD v.
CEE et al. 205 DPR 724, 755 (2020), citando a Rosado Molina v. ELA
y otros, 195 DPR 581, 589–590 (2016). (Énfasis suplido). Más aun,
cuando desde tiempo inmemorial se reconoce como principio general
de derecho que “lo no prohibido está permitido”. Pueblo v. Román
Feliciano, 181 DPR 679, 687 (2011); Campos del Toro v. Ame. Transit
Corp., 113 DPR 337, 345 (1982). Victoria Iturralde Sesma,
Consideración crítica del principio de permisión según el cual “lo no
prohibido está permitido”, pág. 211, País Vasco, España (1998)
citando a Hans Kelsen, Teoría General del Estado, pág. 290 (1934).
No obstante, es importante que la anterior norma se armonice
con el principio legal de que el texto de una ley incluye tanto lo que
está expreso como lo que está implícito. Así pues, cuando un
estatuto autoriza un acto, también autoriza todo lo que sea
necesario para llevar a cabo ese acto. Reading Law: The
Interpretation of Legal Texts, supra, pág. 96.
De otra parte, es preciso subrayar que el Art. 6 del Código Civil
2020, supra, 31 LPRA sec. 531, establece que:
[e]l tribunal tiene el deber inexcusable de resolver diligentemente los asuntos ante su consideración, ateniéndose al sistema de fuentes del ordenamiento jurídico establecido. El tribunal que rehúse fallar a pretexto de silencio, obscuridad, o insuficiencia de la ley, o por cualquier otro motivo incurrirá en responsabilidad.
Si existe silencio o insuficiencia de la ley, el juzgador podrá
resolver conforme a equidad, y se guiará por la razón natural y los
principios generales del derecho. Alonso Piñero v. UNDARE, Inc., 199
DPR 32, 53 (2017). KLRA202300267 11
D. Los contratos
En nuestra jurisdicción rige el principio de la autonomía
contractual y pacta sunt servanda. Las partes pueden establecer los
pactos, cláusulas y condiciones que tengan por convenientes,
siempre que no sean contrarios a las leyes, la moral y al orden
público. Artículo 1232 del Código Civil 2020, supra, 31 LPRA sec.
9753; Betancourt González v. Pastrana Santiago, 200 DPR 169, 182
(2018); Martínez Marrero v. González Droz, 180 DPR 579, 588 (2011).
De manera que, los contratos en Puerto Rico se perfeccionan por el
mero consentimiento, y desde ese momento, las partes se obligan al
cumplimiento de lo expresamente pactado y a todas las
consecuencias que según su naturaleza sean conformes a la buena
fe, al uso y a la ley. Artículo 1237 del Código Civil 2020, supra, 31
LPRA sec. 9771.
a. Teoría general de los contratos
Es sabido que las partes contratantes quedan obligadas a las
condiciones y los términos pactados cuando concurren los
elementos de consentimiento, objeto y causa. Engineering Service v.
AEE, 209 DPR 1012, 1027 (2022); Betancourt González v. Pastrana
Santiago, supra. Artículo 1233 del Código Civil 2020, supra, 31
LPRA sec. 9754. Al respecto, el objeto del contrato ha de ser una
cosa determinada, mientras que, la causa corresponde a “la
prestación o promesa de una cosa o servicio”. Rosario Rosado v.
Pagán Santiago, 196 DPR 180, 189 (2016). Art. 269 del Código Civil
2020, supra, 31 LPRA sec. 6131.
En materia contractual, cuando los términos de un contrato
son claros y no dejan duda sobre la intención de los contratantes,
se estará al sentido literal de sus cláusulas. Marcial v. Tomé, 144
DPR 522, 536 (1997). Artículo 354 del Código Civil 2020, 31 LPRA
sec. 6342. De lo contrario, las cláusulas del contrato deben leerse KLRA202300267 12
de forma integrada e interpretarse las unas por las otras,
resolviendo cualquier ambigüedad de modo que todas sus partes
surtan efecto. Art. 1236 del Código Civil 2020, supra, 31 LPRA sec.
9757. Es decir, los términos de un contrato se reputan claros
"cuando por sí mismos son bastante lúcidos para ser entendidos en
un único sentido, sin dar lugar a dudas, controversias ni diversidad
de interpretaciones y sin necesitar para su comprensión
razonamientos o demostraciones susceptibles de impugnación".
S.L.G. Francis-Acevedo v. SIMED, 176 DPR 372, 387 (2009).
b. Modificación y extinción de las obligaciones
Nuestro sistema de derecho reconoce varias causas de
extinción de las obligaciones, entre ellas, la novación. El Artículo
1183 del Código Civil 2020, supra, expone una lista taxativa de
formas en las que las obligaciones pueden novarse:
Las obligaciones pueden novarse mediante: (a) la variación de su objeto o sus condiciones; (b) la sustitución del antiguo deudor por otro, de modo que el primero queda liberado por el acreedor; o (c) la sustitución del antiguo acreedor por otro, de manera que el deudor queda vinculado a él por una nueva obligación y liberado respecto al antiguo.
31 LPRA sec. 9422.
De una somera lectura al artículo precitado, surge que cuando
la novación se da, una obligación se extingue, para crear una nueva.
Es decir, contrario a lo dispuesto en el Código Civil de 1930, ya no
cabe hablar de la novación en el contexto de una modificación en la
obligación. Tan es así, que en su Exposición de Motivos, el Código
Civil 2020, supra, establece lo siguiente:
Se acoge el planteamiento de una corriente doctrinal moderna que descarta la dicotomía tradicional entre la novación extintiva y la llamada novación modificativa. Esta doctrina sostiene que la novación propiamente dicha, solamente puede ser extintiva; que la modificación puede KLRA202300267 13
darse en cualquier obligación; y añadir la palabra “modificativa” a la novación provoca confusión. Como mencionáramos, esto no siempre fue así. El Código Civil
de 1930 reconocía otro tipo de novación – la modificativa. A través
de los años, la jurisprudencia amplió el concepto de la novación
modificativa, haciendo una distinción entre ambas y delimitando los
criterios para cada una. López v. Atlantic Southern Ins. Co., 158 DPR
562 (2003); Miranda Soto v. Mena Eró, 109 DPR 473, 478-479
(1980); Warner Lambert Co. v. Tribunal Superior, 101 DPR 378, 389
(1973).
Por lo antes expresado, entendemos que la jurisprudencia que
por tanto tiempo fue formando el estado de derecho en cuanto a las
modificaciones contractuales, continúa relevante. Solo que no bajo
la figura de la novación.
Mediante la novación se extingue una obligación preexistente,
naciendo simultáneamente una nueva obligación en sustitución de
la original. Por su parte, la modificación de una obligación se limita
a modificar alguna condición de la obligación preexistente,
subsistiendo así la obligación original, pero de manera alterada.
CSMPR v. Carlo Marrero, 182 DPR 411, 419 (2011); P.D.C.M. Assoc.
v. Najul Bez, 174 DPR 716, 725 (2008); Mun. de San Juan v. Prof.
Research, 171 DPR 219, 244 (2007); United v. Villa, 161 DPR 609,
618 (2004); Miranda Soto v. Mena Eró, supra, pág. 478. Es decir, si
los cambios son secundarios o de poca envergadura, se trata de una
modificación en la obligación. P.D.C.M. Assoc. v. Najul Bez, supra,
pág. 725; Mun. de San Juan v. Prof. Research, supra, pág. 244;
United v. Villa, supra, pág. 618; Miranda Soto v. Mena Eró, supra,
pág. 478; Warner Lambert Co. v. Tribunal Superior, supra, págs. 389–
390.
Al examinar la figura de la novación, es importante que el
juzgador evalúe las intenciones de las partes, es decir, el animus KLRA202300267 14
novandi de estos, al momento de alterar una obligación. Mun. San
Juan v. Prof. Research, supra, pág. 244; González v. Sucn. Cruz, 163
DPR 449, 459 (2004); Warner Lambert Co. v. Tribunal Superior,
supra, pág. 389.
En cuanto a la novación, hablamos de una declaración
expresa y terminante que el Artículo 1183 del Código Civil 2020,
supra, exige para extinguir una obligación. Warner Lambert Co. v.
Tribunal Superior, supra, págs. 389–390. En cambio, la modificación
de una obligación no requiere el animus novandi para alterar la
misma. Esta se configura cuando no existe la intención de
extinguir una obligación y sustituirla por otra, o cuando haya
compatibilidad entre las obligaciones. P.D.C.M. Assoc. v. Najul
Bez, supra, pág. 725; United v. Villa, supra, pág. 619.
La novación solamente se produce cuando sea así la intención
de las partes, y estas lo hayan declarado de forma inequívoca. En
su defecto, la novación de una obligación también se produce
cuando la intención de novar se deriva de la incompatibilidad
absoluta entre las dos obligaciones, bien sea porque se varíe el
objeto, o cuando varíen las condiciones principales de la obligación
original y la nueva. P.D.C.M. Assoc. v. Najul Bez, supra, pág. 725;
G&J, Inc. v. Doré Rice Mill, Inc., 108 DPR 89, 91 (1978); Warner
Lambert Co. v. Tribunal Superior, supra, pág. 389; Caribe Lumber
and Trading Corp. v. Marrero, 78 DPR 868, 876 (1955).
Para determinar si hubo novación de un contrato por razón
de incompatibilidad absoluta entre la nueva obligación y la antigua,
hay que inferir la voluntad de las partes, examinando la naturaleza
de las obligaciones y las circunstancias que rodearon los acuerdos
entre estos.
c. Contratos gubernamentales
Los contratos gubernamentales están revestidos del más alto
interés público. Tan así, que nuestra Carta Magna contiene una KLRA202300267 15
disposición que establece el principio de que “sólo se dispondrá de
las propiedades y fondos públicos para fines públicos y para el
sostenimiento y funcionamiento de las instituciones del Estado y en
todo caso por autoridad de ley”. Artículo VI, Sección 9, Constitución
del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 1 LPRA.
El interés del Estado va dirigido “a evitar el favoritismo, la
corrupción, el dispendio, la prevaricación, la extravagancia, el
descuido y los riesgos de incumplimiento.” Vicar Builders v. ELA,
192 D.P.R. 256, 263 (2015); Alco Corp. v. Mun. de Toa Alta, 183
DP.R. 530, 536–37 (2011); Hatton v. Mun. de Ponce, 134 D.P.R.
1001, 1005, (1994).
De igual forma, existe una normativa de naturaleza
restrictiva, en cuanto a la contratación gubernamental con entes
privados, la cual ha sido reiterada consistentemente por nuestro
Tribunal Supremo. A esos fines, los contratos entre el Estado y una
parte privada tienen que cumplir con determinados requisitos, a
saber: 1) se reduzcan a escrito; 2) se mantenga un registro fiel con
miras a establecer su existencia prima facie; 3) se remita copia a la
Oficina del Contralor como medio de una doble constancia de su
otorgamiento, términos y existencia; y 4) se acredite la certeza de
tiempo, es decir, haber sido realizados y otorgados quince días
antes. Ley para Establecer Parámetros Uniformes en los Procesos de
Contratación de Servicios Profesionales y Consultivos para las
Agencias y Entidades Gubernamentales del ELA, en adelante, Ley
para Establecer Parámetros Uniformes, Ley Núm. 237-2004, 3 LPRA
sec. 8613(b). CMI Hospital v. Depto. Salud, 171 DPR 313, 320
(2007); Ocasio v. Alcalde Mun. de Maunabo, 121 DPR 37, 54 (1988).
La Ley para Establecer Parámetros Uniformes, en su artículo
5, dispone que “[t]oda entidad gubernamental velará que al otorgar
un contrato se cumpla con las leyes especiales y reglamentación que
apliquen según el tipo de servicios a contratarse”. Ley para KLRA202300267 16
Establecer Parámetros Uniformes, supra, 3 LPRA sec. 8611. Los
contratos privados, y aquellos que envuelven entidades públicas son
regulados con distinción en nuestro ordenamiento jurídico; esta es
una realidad ineludible. A estos efectos, el Tribunal Supremo hizo
las siguientes expresiones:
Es por eso que hemos reiterado la rigurosidad de las disposiciones de ley que rigen la contratación gubernamental, asunto que está revestido del más alto interés público. La validez de este tipo de contrato se determina a base de estatutos especiales que lo regulan y no a base de las teorías generales de contratos.
Vicar Builders v. ELA, supra, pág. 262-263.
Además, en lo referente al contrato gubernamental, sus
enmiendas o extensiones, las mismas deben constar por escrito. El
requisito de que los contratos de esta naturaleza obren por escrito
“se ha convertido en uno de carácter formal y sustantivo, cuyo
propósito principal es evitar el desembolso ilegal de fondos
gubernamentales, fomentar la transparencia en la gestión pública.”
Rocío de Félix Dávila, El Estado como contratante: hacia un nuevo
modelo de contratación gubernamental, 84 Rev. Jur. U.P.R. 1137,
1141 (2015).
De igual forma, los contratos gubernamentales tienen que ser
presentados a la Oficina del Contralor para su registro oficial. Así lo
establece la Ley de Registros de Contratos, en su artículo 1, al
precisar lo siguiente:
(a) Las entidades gubernamentales y las entidades municipales del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, sin excepción alguna, mantendrán un registro de todos los contratos que otorguen, incluyendo enmiendas a los mismos, y deberán remitir copia de éstos a la Oficina del Contralor dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de otorgamiento del contrato o la enmienda.
Ley Núm. 18 de 30 de octubre de 1975, 2 LPRA sec. 97. KLRA202300267 17
Sobre el referido articulado, el Tribunal Supremo señaló que
es evidente la intención del legislador de crear mediante esta pieza
legislativa un mecanismo de cotejo y publicidad de
los contratos gubernamentales. Rodríguez Ramos v. ELA, 190 DPR
448, 462 (2014).
III.
El recurrente plantea que la OEG se equivocó en dos (2)
instancias – al imputarle cuatro (4) violaciones a la LOOEG, y al
haber impuesto una multa excesiva. Con respecto al primer
señalamiento de error, este juez entiende que al recurrente le asiste
razón.
De la “Resolución” recurrida, surge que la OEG “adopt[ó] en
su totalidad” el Informe de la Oficial Examinadora, por lo que me
remito a este.25 Del mencionado informe surge que las cuatro
infracciones corresponden a los dos (2) contratos y a las dos (2)
enmiendas suscritas por las partes. En su informe, la oficial
examinadora indicó que estaba “convencida de que se configur[ó],
en cuatro ocasiones, el segundo elemento del artículo 4.3(d) de la
LOOEG”.26 Sin embargo, como cuestión de derecho, me veo
imposibilitado de otorgarle deferencia a la agencia con relación a
esta interpretación.
Concuerdo con la agencia en que las obligaciones pactadas
entre el recurrente y FERCON, efectuadas los días 19 de abril de
2021 y 2 de agosto de 2021 son contratos debidamente
configurados. Sin embargo, entiendo que la controversia principal
del caso se reduce a la interpretación de las enmiendas otorgadas
los días 30 de junio y 30 de agosto de 2021.
25 Apéndice del recurso, pág. 1. 26 Id. pág. 13. KLRA202300267 18
El juez que suscribe entiende que las referidas enmiendas no
son contratos separados o nuevos. Por el contrario, las enmiendas
precitadas son una modificación de los contratos originales. En vista
de que solo se constituyeron dos (2) contratos, la OEG debió imponer
multas únicamente por estos.
Reconozco que el trato de nuestro ordenamiento jurídico entre
los contratos privados y los gubernamentales – como el caso de
marras – está regulado, en ciertos aspectos, por legislación y
jurisprudencia especial o específica. Es por esto que me propongo
contestar la siguiente pregunta: ¿qué derecho aplicamos para
determinar si las enmiendas en cuestión son contratos nuevos?
Si bien es cierto que nuestra jurisprudencia ha sido clara en
que a los contratos gubernamentales le aplican las legislaciones
especiales que regulan el campo o la materia del contrato, esto no
puede redundar en la desunión de estos con el derecho contractual
que ha regulado siempre las obligaciones. La parte recurrida intenta
utilizar las palabras del caso de Vicar Builders, supra, para
argumentar lo que he interpretado como esto último. El precitado
caso indica que la validez de los contratos gubernamentales no se
basa en las teorías generales de derecho contractual, sino en
legislación especial. Esto último es cierto, en el sentido de que, al
interpretar la validez de un contrato de esta naturaleza, el mismo
debe pasar primeramente por el cedazo de la legislación específica
que lo regula.
Ahora bien, esto no quiere decir que los principios cardinales
del derecho de obligaciones y contratos, así como la interpretación
en derecho y conforme a la hermenéutica no puede aplicar. De lo
contrario, las expresiones de nuestro Alto Foro pudieran convertirse
en un contenedor sin fondo, en el que cabe cualquier razón para no
aplicar la normativa contractual que no esté expresamente en la
legislación especial. Precisamente, como ha hecho en este caso la KLRA202300267 19
opinión mayoritaria, quien, en su sentencia, reconocen que en efecto
se configuraron dos contratos y dos enmiendas. Pero, que, a la luz
del caso precitado, no están convencidos que las enmiendas sean
solo enmiendas, y no contratos per se. No es posible utilizar,
única y exclusivamente, las leyes habilitadoras, especiales o
municipales para evaluar la validez de un contrato público.
Con relación a Vicar Builders, supra, es importante constatar
que, en el mismo, nuestro Tribunal Supremo se enfrentó a un
contrato, que, aunque municipal, fue muy distinto al que nos ocupa
– uno de arrendamiento. Además, la controversia que nos presenta
el recurrente no versa sobre la validez de los contratos en cuestión,
sino sobre la interpretación de sus enmiendas.
Ninguna de las legislaciones especiales que están
circunscritas a las materias o los sujetos de los contratos en
cuestión nos mueve a concluir que las enmiendas efectuadas no son
más que eso. Sin embargo, la parte recurrida nos hace un flaco
planteamiento al respecto. En su alegato, argumentó que la
disposición del Artículo 1 de la Ley de Registros de Contratos, supra,
que indica que las agencias están obligadas a notificar y registrar a
la Oficina del Contralor, no solo los contratos que otorgue, sino sus
enmiendas, tiene un significado especial. En su escrito, la OEG
expone que con “este lenguaje, el legislador se aseguró de que las
enmiendas a los contratos gubernamentales pasen por el mismo
rigor de fiscalización que los contratos gubernamentales originales”.
Como bien lo ha interpretado nuestra jurisprudencia, la
publicidad de los contratos que otorgue el gobierno tiene el fin
principal de salvaguardar la transparencia de las transacciones
hechas con fondos públicos. Entiendo que estos fines son
imposibles de perseguir si en la publicidad de los contratos, no se
incluyen sus enmiendas. Si ello no fuese requerido por la Ley de
Registros de Contratos, supra, sería muy fácil simular contratos KLRA202300267 20
públicos, con lo que se registra en la Oficina del Contralor, en
contraposición a lo que en realidad prevalezca mediante enmiendas.
Por otro lado, las normas de hermenéutica nos impiden
añadirle al texto de la ley, aquello que de la misma no se desprende.
A esos efectos, resulta necesario repasar lo dispuesto en la LOOEG,
supra, con relación a lo que define como contrato. En su Artículo
1.2, la precitada ley establece que, para efecto de su interpretación,
contrato es un “convenio o negocio jurídico para hacer o dejar de
hacer determinado acto, otorgado con el consentimiento de las
partes contratantes, relacionado con un objeto cierto y por virtud de
la causa que se establezca. Incluye, pero sin limitarse, los acuerdos
de bienes, de obras, de servicios y las órdenes de compra y de
servicios”. Del texto mismo de la principal pieza de legislación en la
controversia ante esta Curia, nada parece indicar que las enmiendas
dirigidas a extender el plazo de un contrato constituyen un contrato
en sí.
Por lo antes expuestos, entiendo que procede consultar el
derecho contractual que regula las modificaciones y la extinción de
los contratos.
La OEG concluyó que los contratos otorgados por las partes
los días 19 de abril de 2021 y 2 de agosto de 2021, por haberse
suscrito en contravención a la LOOEG, supra, responden por dos (2)
de las cuatro (4) infracciones imputadas. Además, expuso que las
enmiendas efectuadas para ambos contratos, los días 30 de junio y
30 de agosto de 2021 respectivamente, responden, como contratos,
por las otras dos (2) infracciones imputadas.
Sin embargo, para llegar a la conclusión de la OEG, resultaría
imperativo determinar que los contratos adjudicados los días 19 de
abril de 2021 y 2 de agosto de 2021 fueron producto de una
novación. Como discutimos previamente, bajo la normativa de
nuestro nuevo Código Civil 2020, para determinar que un contrato KLRA202300267 21
se extinguió, o se desprende completamente de su predecesor, es
necesario que se cumpla con una serie de requisitos que no veo
materializados en el caso de autos.
Luego de un exhaustivo estudio del derecho, principalmente
el contractual, me veo imposibilitado llegar a la misma conclusión
que la agencia recurrida y la opinión mayoritaria.
Lo cierto es que no se otorgaron contratos nuevos en la fecha
de las enmiendas. Las partes contratantes no dispusieron en las
enmiendas, de manera expresa, la intención de novar los contratos
existentes, con el fin de extinguirlos. El resultado de la
interpretación hecha por la OEG es la adjudicación de una novación
que no cumple con los requisitos para la misma. Para que esas
enmiendas puedan ser consideradas como contratos, era necesario
que las partes estipularan de manera clara y expresa la intención de
terminar el contrato original. Tampoco puedo colegir la intención de
estos para extinguir el contrato original, y crear uno nuevo. Además,
los contratos y las enmiendas no son incompatibles ni varían en sus
obligaciones principales.
Como vimos, aquí no se cumplió con ninguna de las
circunstancias que podían producir la novación que la OEG,
implícitamente, les adjudicó a las enmiendas. No obstante,
entendemos que las enmiendas aludidas realmente fueron objeto de
modificaciones.
Las enmiendas de los contratos originales solamente alteraron
una característica secundaria, no principal, de los acuerdos: la
fecha de vigencia. Los acuerdos principales y las obligaciones
permanecieron iguales. No surge que las enmiendas a los contratos
otorgados por las partes en abril y agosto del año 2021 hayan tenido
la intención expresa de dejarlos sin efectos. Todo lo contrario.
Entendemos que la intención de las partes contratantes era KLRA202300267 22
extender los acuerdos y las obligaciones pactadas por un término
adicional.
Por lo tanto, resulta ineludible concluir que los hechos del
caso de epígrafe contemplan dos (2) contratos, y no cuatro (4)
contratos, por lo que hubiéramos sostenido únicamente dos (2)
violaciones.
IV.
Por los fundamentos antes expuestos, disiento de la decisión
mayoritaria aquí emitida.
En San Juan, Puerto Rico a de febrero de 2024.
ALBERTO LUIS PÉREZ OCASIO Juez del Tribunal de Apelaciones
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Oficina De Etica Gubernamental v. Soto Rivera, Jose Hiram, Counsel Stack Legal Research, https://law.counselstack.com/opinion/oficina-de-etica-gubernamental-v-soto-rivera-jose-hiram-prapp-2024.