ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL III
CARLOS M. FIGUEROA Revisión NIEVES Administrativa procedente de la Recurrente Junta de Apelaciones de la V. KLRA202400395 Corporación del Fondo del Seguro del Estado CORPORACIÓN DEL FONDO DEL SEGURO DEL ESTADO Caso Núm.: JA-07- 23 (B) Recurrido Sobre: Cobro Ilegal; Pasos por Mérito; Debido Proceso de Ley
Panel integrado por su presidente, el juez Figueroa Cabán, el juez Salgado Schwarz y el juez Monge Gómez
Figueroa Cabán, Juez Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 2 de octubre de 2024.
Comparece Carlos M. Figueroa Nieves, en adelante
el señor Figueroa o el recurrente, y nos solicita que
revoquemos la Resolución Sumaria que emitió la Junta
de Apelaciones de la Corporación del Fondo del Seguro
del Estado, en adelante Junta o recurrida, el 24 de
mayo de 2024.1 Mediante dicha Resolución Sumaria, la
Junta decretó No Ha Lugar la Solicitud de Sentencia
Sumaria que presentó el señor Figueroa y, en
consecuencia, desestimó la apelación presentada por
este ante el organismo apelativo, en virtud del
Artículo 23 del Reglamento de la Junta de Apelaciones
de Empleados Gerenciales.
Examinado el Recurso de Revisión Administrativa
presentado por el recurrente, le concedimos a la
1 La Resolución Sumaria fue registrada, archivada y notificada el mismo día, 24 de mayo de 2024.
Número Identificador
SEN2024_________________ KLRA202400395 2
Corporación del Fondo del Seguro del Estado, en
adelante CFSE o la recurrida, un término de 30 días
para que presentara su alegato en oposición y una
copia certificada del expediente administrativo del
caso número JA-07-23 (B).
En cumplimiento con lo ordenado, la recurrida
presentó su escrito en oposición y la copia
certificada del expediente administrativo. Así pues,
con el beneficio de su comparecencia, resolvemos.
-I-
El pleito ante nuestra consideración se originó
cuando el señor Figueroa presentó una Apelación y
Solicitud de Remedios Provisionales contra la CFSE,
para impugnar el recobro de $7,743.70, que se le
descontó de su compensación final, tras acogerse al
retiro.2
Surge del expediente, que la recurrida le pagó al
señor Figueroa dicha cantidad, después de determinar
que procedía la concesión de los pasos por mérito que
solicitó en el año 1998.3 La decisión de conceder los
pasos por mérito se notificó al recurrente el 17 de
marzo de 2000.4
Sin embargo, el 13 de noviembre de 2007, la CFSE
informó al recurrente que había errado al concederle
los pasos por mérito. Ante ello, le informó que
procedía el cobro del dinero pagado indebidamente.5
Indicó, además, que el error ocurrió “al computar los
años de servicio como empleado regular en la
2 Apéndice del recurrente, págs. 1-6. 3 Id., pág. 1. 4 Id. 5 Copia certificada del expediente administrativo, pág. 6. KLRA20400395 3
Corporación.”6 Explicó que, al momento de concederse
los pasos por mérito, el recurrente había cumplido un
año como empleado regular, “por lo que tenía que
esperar a tener tres (3) años para poder solicitar su
primer Paso por Mérito.”7
En desacuerdo, el señor Figueroa señaló que la
determinación de la CFSE era incorrecta, pues cumplía
con los requisitos según determinados por el Sistema
de Evaluación y Motivación para la Concesión de Pasos
por Mérito del Personal Gerencial de Carrera.
En la alternativa, alegó que se trataba de un
error en la interpretación de su Reglamento, por lo
que la recurrida estaba impedida de recobrar lo pagado
al señor Figueroa. Adujo, también, que la equivocación
de la CFSE consistió en acreditar el tiempo probatorio
trabajado por el recurrente como parte de la fórmula
para conceder los pasos por mérito. Empero, asegura
que ese tiempo no desaparece y se debe considerar.
En respuesta a su contención, la CFSE rechazó la
mayoría de las alegaciones del señor Figueroa.8 No
obstante, levantó como defensa afirmativa, entre
otras, que la acción de recobro estaba predicada en un
error de hecho.9
Después de varios trámites procesales, el
recurrente sometió una Solicitud de Resolución
Sumaria, por entender que no existían controversias de
hechos medulares y que lo que procedía era que se
dictara una resolución sumaria a su favor.10 Para
6 Id. 7 Id. 8 Apéndice del recurrente, págs. 7-8. 9 Id. 10 Id., págs. 24-50. KLRA202400395 4
fundamentar su posición, el señor Figueroa sostuvo que
la CFSE violentó las disposiciones del Reglamento de
Personal de 1999, al no acreditarle el periodo que
trabajó como empleado transitorio. Aseguró que, según
el Artículo 12.3, inciso 10, del referido Reglamento,
este era un empleado regular de carrera al momento de
presentar su solicitud de pasos por mérito en enero de
1998.11 Entiende que, para esa fecha, estaba próximo a
cumplir los tres años de servicio que requiere el
reglamento para solicitar el aumento.
Adujo también, entre otras alegaciones, que la
retención de los $7,743.70 violentó su derecho a un
debido proceso de ley, pues ese dinero era parte de su
salario.12 Sobre este asunto, afirmó que la actuación
de la CFSE lo privó de su derecho propietario al no
concederle una vista informal previo al descuento de
la suma en pugna.13
Por otro lado, indicó que la recurrida no podía
recobrar los salarios pagados de manera retroactiva,
puesto que ya habían transcurrido más de tres años
desde que pagó el aumento. Por ende, la acción estaba
prescrita o, en todo caso, le podía aplicar la
doctrina de incuria.14
Por último, el recurrente señaló que el error
cometido por la CFSE no se trataba de un “error
humano”, sino de derecho.15 En su opinión, este
consistió en la interpretación que hizo un funcionario
de la recurrida del Reglamento de Personal de la CFSE,
11 Id., pág.38. 12 Id. 13 Id. 14 Id. 15 Id., pág.39. KLRA20400395 5
para luego determinar que el periodo transitorio debía
ser incluido en el cómputo. Adujo que este hecho
impide a la CFSE recobrar lo pagado indebidamente.16
Finalmente, arguyó que, de ser cierto que el
nombramiento transitorio no se debía incluir,
correspondía entonces mover los pasos otorgados al
señor Figueroa al próximo año elegible de este y no
eliminarlos.17 En consecuencia, solicitó que se
declarara con lugar la apelación presentada y se
determinara que tanto el ajuste al salario del
apelante como la retención realizada fue ilegal, por
lo que procedía la devolución de los $7,743.70, más
penalidades y honorarios de abogado.18
En respuesta, la CFSE presentó su oposición a la
petición sumaria.19 Arguyó que no procedía la solicitud
del señor Figueroa, toda vez que los pasos por mérito
concedidos fueron consecuencia de un error de cálculo.
Por consiguiente, el aumento otorgado constituyó un
error de hecho sujeto a recobrarse.20
Expuso, además, que tanto lo dispuesto en el
Reglamento de Pasos por Mérito, como lo establecido en
la Estipulación de 1996, no dejan lugar a dudas en
cuanto a los requisitos para adjudicar el aumento.21
Ambos cuerpos de normas requieren que el trabajador
posea tres años o más de servicio como empleado
regular de carrera en la CFSE. Sobre este particular,
la recurrida argumentó que a la fecha de la solicitud
del señor Figueroa, este no cumplía con el criterio
16 Id. 17 Id. 18 Id. 19 Id., págs. 59-96. 20 Id., pág. 59. 21 Id., págs. 70-71. KLRA202400395 6
establecido. Sostuvo que el recurrente debió esperar
hasta enero de 2000, para solicitar los pasos por
mérito.22
La recurrida también afirmó que al señor Figueroa
no le ampara la protección constitucional del debido
proceso de ley.23 Ello así, debido a que los pasos por
mérito fueron obtenidos de forma ilegal, en cuyo caso,
no era necesaria la celebración de una vista informal
previa para proceder con su recobro.24 En su opinión,
la concesión de los pasos por mérito respondió a un
error administrativo que no generó un estado de
derecho a favor del recurrente, ni le concedió un
interés propietario sobre el aumento de salario.25
Por último, la CFSE adujo que tampoco procede la
aplicación de la doctrina de incuria, ya que “la
acción para decretar la inexistencia de un acto nulo
nunca prescribe […].”26
Examinados los escritos de las partes, la Junta
consignó las siguientes determinaciones de hecho:
1. El 3 de febrero de 1995, el apelante fue nombrado en un puesto de Supervisor de Limpieza con carácter transitorio en la División de Servicios Administrativos.
2. Efectivo el 1 de septiembre de 1996, el apelante fue nombrado para ocupar el puesto de Supervisor de Limpieza con carácter de empleado regular. El tiempo que trabajó con carácter transitorio en dicho puesto se le consideró como equivalente al periodo probatorio.
3. El 10 de enero de 1997, el apelante presentó una Solicitud de pasos por mérito de acuerdo con su desempeño durante el año 1996.
4. Dicha solicitud fue denegada por no poseer aún los tres (3) años de servicio como empleado regular de carrera en la CFSE al momento de radicar la solicitud.
22 Id., pág. 72. 23 Id., pág. 76. 24 Id. 25 Id. 26 Id., págs. 77-78. KLRA20400395 7
5. El 9 de enero de 1998, recibida el 26 del mismo mes, el señor Figueroa Nieves presentó nuevamente una Solicitud de pasos por mérito de acuerdo con su desempeño durante el año 1997.
6. El 17 de marzo de 2000, se le notificó al apelante que era merecedor de dos (2) pasos por méritos.
7. Con relación a lo anterior, se le concedió al señor Figueroa Nieves un aumento de sueldo de $134.00 que sería efectivo al 9 de enero de 1998.
8. El 13 de noviembre de 2007 se le notificó al apelante que procedía el recobro de los pagos que la CFSE le desembolsó indebidamente, con efectividad al 11 de enero de 1998, ya que se incurrió en un error al computar los años de servicio como empleado regular de carrera en la corporación. Consecuentemente, se le canceló el aumento de sueldo con efectividad al 9 de enero de 1998.
9. Como resultado de la cancelación antes mencionada, al apelante se le retuvo la cantidad de $7,743.70.
10. El 16 de enero de 2015, el señor Figueroa Nieves se acogió al beneficio de pensión por razón de edad y años de servicio.27
Luego de considerar que no existía controversia
alguna sobre los hechos medulares del pleito, la CFSE
resolvió lo siguiente:
Surge del expediente ante nuestra consideración que el apelante comenzó a laborar en la CFSE el 3 de febrero de 1995 como empleado transitorio en la Clase de Supervisor de Limpieza. Su estatus de transitorio se mantuvo inalterado hasta el 1 de septiembre de 1996 cuando fue nombrado empleado regular al puesto 3614 la Clase de Supervisor de Limpieza.
Del Reglamento de Sistema de Evaluación y Motivación para la concesión de pasos por méritos al personal gerencial del 1996, surge con meridiana claridad que los empleados gerenciales regulares de carrera podrán solicitar la concesión de su primer paso por mérito a partir del 1 de enero de 1997, siempre y cuando a esa fecha, posean tres (3) años o más de servicio como empleado regular en la CFSE…
[Por consiguiente,] tanto la Estipulación y el Reglamento de Personal pertinente son claros al establecer como requisito mínimo para solicitar un paso por mérito el hecho de que el empleado gerencial haya laborado como empleado regular de carrera por tres (3) años. Surge del expediente que el señor Figueroa Nieves adquirió estatus de empleado regular el 1 de septiembre de 1996. El 9 de enero del 1998 fue la fecha en la que el apelante solicitó el paso por mérito que se encuentra en controversia, es decir, un (1) año y cuatro (4) meses luego de haber adquirido la permanencia y el estatus de empleado regular. Como vemos, el apelante incumplió patentemente con lo establecido tanto en la Estipulación del 1996 y en el Reglamento de personal, pues dichos documentos son claros al requerir tres (3) años como empleado regular.
27 Id., pág. 99. KLRA202400395 8 […]
No existe duda de que el error en el cálculo fue atribuible exclusivamente al personal humano que contabilizó el periodo pertinente al paso por mérito solicitado. Es decir, el error en el que aquí se incurrió equivale a una confusión o equivocación administrativa, por lo que es forzoso colegir que nos encontramos ante un error de hecho que permite perfectamente el recobro de lo mal pagado…
Las disposiciones que sobre dicha figura (error de hecho) contiene el Código Civil aplicable, nada indican sobre un término especial prescriptivo para ejercitarla. Por lo tanto, la acción civil de cobro del pago de lo indebido es una acción personal, que no tiene término prescriptivo específico dispuesto en ley. No obstante, el Artículo 1864 del Código Civil, establece que las acciones personales que no tengan señalado un término especial de prescripción, prescribirán a los quince (15) años. Desde el momento en que se comenzó con la investigación sobre los posibles errores en los pagos hasta que finalmente se concluyó, transcurrieron cerca de dos (2) años debido al volumen de casos que había que evaluar. La CFSE actuó dentro del término provisto y fue totalmente diligente y proactiva desde el momento mismo en que advino en conocimiento de los posibles errores y no incurrió en dilaciones excesivas y mucho menos intencionales o injustificadas.28
Por tanto, la Junta declaró No ha lugar la
Solicitud de Sentencia Sumaria y, consecuentemente,
ordenó la desestimación de la apelación.29
En desacuerdo, el recurrente presentó una
Solicitud de Reconsideración30 que la Junta la declaró
No Ha Lugar31.
Aún inconforme, el señor Figueroa acudió ante
este tribunal intermedio mediante el recurso de
epígrafe, en el que señaló la comisión de los
siguientes errores:
ERRÓ LA JUNTA DE APELACIONES AL ENTENDER QUE LA CFSE INCURRIÓ EN UN ERROR DE HECHO Y NO UNO DE DERECHO QUE IMPOSIBILITA LA ACCIÓN DE RECOBRO POR PARTE DE ESTA.
ERRÓ LA JUNTA DE APELACIONES AL DETERMINAR QUE EL TÉRMINO PRESCRIPTIVO APLICABLE A LA ACCIÓN DE RECOBRO POR PARTE DE LA CFSE ES DE QUINCE AÑOS.
ERRÓ LA JUNTA DE APELACIONES AL REALIZAR DETERMINACIONES DE HECHOS Y/O CONCLUSIONES DE DERECHO QUE NO SE SUSTENTAN CON LA PRUEBA PRESENTADA.
28 Id., págs. 104-106. (Énfasis en el original). 29 Id., pág. 106. 30 Id., págs. 108-111. 31 Id., págs. 112-113. KLRA20400395 9
ERRÓ LA JUNTA DE APELACIONES AL DESESTIMAR LA APELACIÓN SIN QUE SE HAYA DEMOSTRADO LA PROCEDENCIA DE LA DEUDA Y LA CORRECCIÓN DE LA CUANTÍA RETENIDA Y SIN ORDENAR QUE LA CFSE DEVUELVA EL DINERO RETENIDO AL RECURRENTE.
-II-
A.
La revisión judicial de las decisiones
administrativas tiene como fin primordial delimitar la
discreción de las agencias, para asegurar que ejerzan
sus funciones conforme la ley y de forma razonable.32 A
esos efectos, la revisión judicial comprende tres
aspectos, a saber: 1) la concesión del remedio
apropiado; 2) la revisión de las determinaciones de
hecho conforme al criterio de evidencia sustancial; y
3) la revisión en todos sus aspectos de las
conclusiones de derecho del organismo administrativo.33
Esto es, la intervención judicial debe
circunscribirse a determinar si el remedio concedido
fue apropiado, si las determinaciones de hechos están
razonablemente sostenidas por la prueba y si las
conclusiones de derecho del organismo administrativo
son correctas.34 Además, el tribunal debe determinar si
la agencia, en el caso particular, actuó arbitraria o
ilegalmente, o de manera tan irrazonable que su
actuación constituyó un abuso de discreción.35
32 Fuentes Bonilla v. ELA et al., 200 DPR 364, 391 (2018); Rodríguez Ocasio et al. v. ACAA, 197 DPR 852, 860 (2017); Unlimited v. Mun. de Guaynabo, 183 DPR 947, 965 (2011); Empresas Ferrer v. ARPe, 172 DPR 254, 264 (2007). 33 Rodríguez Ocasio et al. v. ACAA, supra, págs. 860-861; Batista,
Nobbe v. Jta. Directores, 185 DPR 206, 217 (2012); Padín Medina v. Adm. Sist. Retiro, 171 DPR 950, 960 (2007). 34 García Fantauzzi v. Dir. Adm. Trib., 182 DPR 560, 566-567 (2011); Ramos Román v. Corp. Centro Bellas Artes, 178 DPR 867, 883 (2010); Rivera v. A & C Development Corp., 144 DPR 450, 460- 461 (1997). 35 Batista, Nobbe v. Jta. Directores, supra, pág. 216; JP, Plaza
Santa Isabel v. Cordero Badillo, 177 DPR 177, 187 (2009); Rivera Concepción v. ARPe, 152 DPR 116, 122 (2000). KLRA202400395 10
Ahora bien, es una norma firmemente establecida
que las decisiones de los organismos administrativos
gozan de deferencia por los tribunales y se presumen
correctas.36 Por ello, al revisar las determinaciones
de las agencias administrativas, los tribunales tienen
gran deferencia en virtud de la experiencia en la
materia y pericia de estos organismos.37 Por tal razón,
la revisión judicial es limitada.38
No obstante, la deferencia judicial cede ante las
siguientes circunstancias: cuando la decisión no está
basada en evidencia sustancial; cuando el organismo
administrativo ha errado en la aplicación o
interpretación de las leyes o reglamentos; cuando ha
mediado una actuación arbitraria, irrazonable o
ilegal; o cuando la actuación administrativa lesiona
derechos constitucionales fundamentales.39
Por otro lado, el Tribunal Supremo de Puerto
Rico, en adelante TSPR, ha establecido que las
determinaciones de hechos de las decisiones de las
agencias serán sostenidas por el tribunal si se basan
en evidencia sustancial que obra en el expediente
administrativo considerado en su totalidad.40 La
evidencia sustancial es aquella evidencia pertinente
que “una mente razonable podría aceptar como adecuada
para sostener una conclusión.”41 Dicho análisis
requiere que la evidencia sea considerada en su
36 Borschow Hosp. v. Jta. de Planificación, 177 DPR 545, 566 (2009); Martínez v. Rosado, 165 DPR 582, 589 (2005). 37 Misión Ind. PR v. JCA, 145 DPR 908, 929 (1998). 38 Id. 39 Otero v. Toyota, 163 DPR 716, 729 (2005); PCME v. JCA, 166 DPR
599, 617 (2005). 40 Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de
Puerto Rico, Sec. 4.5, Ley Núm. 38-2017 (3 LPRA sec. 9675); Asoc. Vec. de H. San Jorge v. U. Med. Corp., 150 DPR 70, 75 (2000). 41 Asoc. Vec. de H. San Jorge v. U. Med. Corp., supra. KLRA20400395 11
totalidad, esto es, tanto la que sostenga la decisión
administrativa como la que menoscabe el peso que la
agencia le haya conferido.42 Ello implica que de
existir un conflicto razonable en la prueba, debe
respetarse la apreciación de la agencia.43
Debido a la presunción de regularidad y
corrección de los procedimientos y las decisiones de
las agencias administrativas, quien alegue ausencia de
evidencia sustancial tendrá que presentar prueba
suficiente para derrotar esta presunción, sin poder
descansar en meras alegaciones.44 Para ello deberá
demostrar que existe otra prueba en el expediente, que
reduzca o menoscabe el valor probatorio de la
evidencia impugnada, hasta el punto de que no se pueda
concluir que la determinación de la agencia fue
razonable de acuerdo con la totalidad de la prueba que
tuvo ante su consideración.45 Si la parte afectada no
satisface dicho parámetro, el tribunal respetará las
determinaciones de hecho y no sustituirá el criterio
de la agencia por el suyo.46
B.
La Sección 3.7 de la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico47
autoriza a las agencias administrativas a emitir
resoluciones sumarias cuando concluyan que no es
necesario celebrar una vista adjudicativa. El proceso
de adjudicación sumaria a nivel administrativo
42 Assoc. Ins. Agencies, Inc. v. Com. Seg. PR, 144 DPR 425, 437 (1997). 43 Hilton Hotels v. Junta Salario Mínimo, 74 DPR 670, 686-687 (1953). 44 Pacheco v. Estancias, 160 DPR 409, 431 (2003). 45 Gutiérrez Vázquez v. Hernández y otros, 172 DPR 232, 244 (2007). 46 Otero v. Toyota, supra, pág. 728. 47 Ley Núm. 38-2017 (3 LPRA sec. 9647). KLRA202400395 12
requiere del análisis de los documentos que obren en
el expediente, los anejados a la moción del promovente
y aquellos que haya sometido el promovido.48
No obstante, la agencia no podrá dictar órdenes o
resoluciones sumarias cuando: (1) existan hechos
materiales o esenciales controvertidos; (2) haya
alegaciones afirmativas en la querella que no han sido
refutadas; (3) surja, de los propios documentos que se
acompañan con la petición, una controversia real sobre
algún hecho material y esencial; o (4) como cuestión
de derecho no proceda.49
C.
El Artículo 1795 del Código Civil de 1930,
vigente al momento de los hechos, regula la figura del
cobro de lo indebido. Específicamente dispone que
“[c]uando se recibe alguna cosa que no había derecho a
cobrar, y que por error ha sido indebidamente
entregada, surge la obligación de restituirla”.50
En nuestro ordenamiento jurídico se había
reconocido como norma que el error que da origen al
cuasicontrato de cobro de lo indebido es el error de
hecho; no el de derecho.51 Sin embargo, nunca se había
definido ambas clases de errores.
Así pues, en Sepúlveda v. Departamento de Salud,
supra, el TSPR se dio a la tarea de definir ambos
tipos de error. De modo, que el “error de derecho se
ha conocido tradicionalmente como aquel en el que
incurre quien actúa sin ajustarse a lo dispuesto por
48 Id. 49 Id. 50 Código Civil de Puerto Rico, Artículo 1795 (31 LPRA sec. 5121)
(derogado). 51 American R.R. Co of PR v. Wal Ross, 22 DPR 281, 288 (1915),
según citado en Sepúlveda v. Departamento de Salud, 195 DPR 560, 567 (1998). KLRA20400395 13
una norma jurídica vigente”.52 Por tal razón, “…comete
error de derecho quien realiza un pago bajo la
creencia de que el mismo le es exigible en derecho,
bien por desconocimiento de la norma que lo descarga
del pago, bien por una interpretación errónea del
derecho aplicable”.53
En cambio, el error de hecho “…se refiere a quien
obra a base de unos hechos que no son los
verdaderos…”.54 Es decir, se comete error de hecho,
“cuando, aún conociendo los hechos verdaderos, se
produce una equivocación meramente formal o de
trámite, es decir, cuando se comete lo que
popularmente se ha denominado un “error humano”.55
Bajo dicho esquema normativo, “[l]a prueba del
pago incumbe al que pretende haberlo hecho. También
corre a su cargo la del error con que lo realizó…”.56
Finalmente, “[s]e presume que hubo error en el
pago cuando se entregó cosa que nunca se debió o que
ya estaba pagada; pero aquel a quien se pida la
devolución puede probar que la entrega se hizo a
título de liberalidad o por otra causa justa”.57
Posteriormente, en ELA v. Crespo Torres 180 DPR
776 (2011), el TSPR revocó a Sepúlveda v. Departamento
de Salud, supra, y adoptó “la corriente doctrinal más
moderna”,58 consistente en reconocer “que el derecho de
repetición es procedente tanto si el error es de hecho
como de derecho (es decir, tanto si recae sobre un
52 Id. 53 Id., pág. 568. 54 Id. 55 Id. 56 Id. (Énfasis en el original). 57 Id. pág. 569. (Énfasis en el original). 58 ELA v. Crespo Torres, supra, pág. 795. KLRA202400395 14
acontecimiento como sobre una disposición legal).59 En
otras palabras, “…el derecho de repetición es
procedente tanto si el error es de hecho como de
derecho”.60
D.
Finalmente, el TSPR ha enfatizado que, como regla
general, “un error administrativo no crea un estado de
derecho que obligue a la agencia ni impida su
corrección”.61 No obstante, dicha doctrina no aplica de
forma automática al ser invocada; al contrario, solo
tiene vigencia cuando la agencia actúa de forma
incorrecta, ilegal, o ultra vires.62 De modo, que una
parte no puede amparar una reclamación sobre el
fundamento de una acción administrativa incorrecta o
ilegal.63 Es decir, la doctrina de error administrativo
aplica solo en los casos en que la agencia ha
procedido de forma contraria a nuestro ordenamiento
jurídico.64
-III-
Para el recurrente, el error en cuestión es el
resultado de una interpretación incorrecta del
Artículo 12.3(10) del Reglamento de Personal. En
consecuencia, es un error de derecho que, conforme al
estado de derecho vigente al momento de surgir la
controversia, no da paso al cobro de lo indebido.
En todo caso, de tratarse de un error humano,
“atribuible al personal que contabilizó el periodo
59 Id., pág. 796. 60 Id. 61 Gonzalez v. ELA, 167 DPR 400, 413 (2006); Magriz v. Empresas
Nativas 143 DPR 63, 71 (1997); Santiago v. Depto. de la Familia, 153 DPR 208, 218 (2001). 62 Rivera Padilla et al. v. OAT, 189 DPR 315, 345 (2013). 63 Del Rey v. JACL, 107 DPR 348, 355-356 (1978). 64 Rivera Padilla et al. v. OAT, supra. KLRA20400395 15
pertinente al paso por mérito”, la controversia no
podía resolverse sumariamente. Por el contrario,
requería presentar prueba sobre cómo se realizó el
cálculo y por qué se reconocieron originalmente los
pasos por méritos.
Además, el señor Figueroa arguye que, de tratarse
de un error de derecho, no procede el recobro de las
cantidades reclamadas. Esto es así, porque como la
equivocación afecta “una reclamación de salario a la
inversa y no una acción de personal”, el término
prescriptivo es de 3 años y, en consecuencia, la
reclamación estaría prescrita.
Finalmente, el recurrente sostiene, que como la
medida implantada afectaba su salario, no se podía
efectuar la reducción sin antes garantizarle el debido
proceso de ley, es decir, sin que se hubiese celebrado
previamente una vista informal.
En tanto, la recurrida sostiene que no cometió
ningún error de derecho como alega el señor Figueroa,
por lo que no incidió al solicitar el cobro de lo
pagado indebidamente. Aduce que la norma que gobierna
la controversia de autos establece que un error de
cálculo o trámite permite el recobro de lo pagado
ilícitamente.
A su vez, asegura que el reclamo del recurrente
no encuentra apoyo en los documentos pertinentes al
asunto en pugna,65 pues en estos se establece que al
señor Figueroa no le correspondía el aumento concedido
por no cumplir con el término de tres años como
65Estipulación de 1996, firmada entre la CFSE y la Asociación de Empleados Gerenciales de la CFSE, y el Reglamento del Sistema de Evaluación y Motivación de Recursos Humanos, Pasos por Mérito, Personal Gerencial de Carrera. KLRA202400395 16
empleado regular.66 Agregó que, aun si se tomara en
consideración el tiempo que cumplió como empleado
transitorio, tampoco tenía derecho al aumento
otorgado, ya que a la fecha de la petición aún le
faltaba un mes para cumplir los tres años requeridos.
Señaló que el señor Figueroa solamente tenía un año y
cuatro meses como empleado regular cuando presentó su
petición.
En cuanto a las alegaciones de que la acción está
prescrita, la CFSE arguye que para el cobro de los
pagos desembolsados indebidamente no existe un término
especial de prescripción. Por consiguiente, le aplica
el término de 15 años según se ha establecido por el
ordenamiento civil. Afirma que desde que la CFSE
descubrió el error actuó con diligencia dentro del
término prescrito.
Además, la CFSE afirma que su Oposición a
Solicitud de Resolución Sumaria contenía todos los
anejos que sustentan las gestiones que hizo la agencia
cuando advino en conocimiento de lo pagado
indebidamente al señor Figueroa. Por ello, aduce que
la alegación de que la Junta no contó con prueba
suficiente que demostrara que no incurrió en incuria,
no se sostiene.
Por último, la recurrida afirma que un error
administrativo no crea un estado de derecho a favor
del recurrente, ni le concede un interés propietario
sobre el aumento. Bajo este supuesto, la CFSE sostiene
que no era necesaria una vista informal, pues al
recurrido no le amparaban las protecciones
66 Alegato del recurrido. KLRA20400395 17
constitucionales de un debido proceso de ley.
Fundamenta su alegación en que la concesión errónea de
los pasos por mérito nunca tuvo eficacia jurídica.
Esto es así, debido a que lo inexistente nunca puede
ser convalidado.
Para efectos del resultado alcanzado,
discutiremos los señalamientos de error
integradamente.
Examinadas las alegaciones de las partes junto a
la totalidad del expediente, no albergamos duda de que
la determinación impugnada se encuentra sustentada en
la prueba contenida en autos. Veamos.
Como bien expuso la recurrida en su Resolución
Sumaria, el señor Figueroa comenzó a trabajar en la
CFSE el 3 de febrero de 1995, como Supervisor de
Limpieza con carácter transitorio en la División de
Servicios Administrativos de la Región de Bayamón.67
Sin embargo, no fue hasta el 1 de septiembre de 1996,
que este obtuvo un puesto de carácter regular.68 Es
decir, a la fecha en que solicitó el primer aumento
salarial por pasos por mérito apenas tenía cuatro
meses en su puesto como empleado regular.69
Después de que la CFSE denegara su solicitud
porque no cumplía con el requisito de “[p]oseer tres
(3) años de servicio como empleado regular de carrera
en la [CFSE] al momento de radicar la solicitud,”70 el
26 de enero de 1998, el recurrente presentó una nueva
petición de pasos por mérito. En aquella ocasión, este
contaba con un año y cuatro meses como empleado
67 Copia certificad del expediente administrativo, pág. 129. 68 Id., pág. 131. 69 Id., pág. 133. 70 Id., pág. 135. KLRA202400395 18
regular. A pesar de que el señor Figueroa no cumplía
con el requisito que exige la Estipulación de 199671 y
el Sistema de Evaluación y Motivación de Recursos
Humanos,72 el 17 de marzo de 2000, la CFSE le otorgó
dos pasos por mérito.73
Tras advertir el error, el 13 de noviembre de
2007 la CFSE le notificó al señor Figueroa que el
aumento de $134.00,74 concedido en el 2000, fue
autorizado indebidamente.75 Esto, debido a “un error al
computar los años de servicio como empleado regular en
la Corporación”.76
La recurrida también informó que el error
consistió en considerar, para efectos de computar el
tiempo trabajado como empleado regular, la fecha en
que el recurrente comenzó en el cargo transitorio “y
no la fecha del nombramiento como empleado regular
[…], por lo que tenía que esperar a tener tres (3)
años para poder solicitar su primer Paso por Mérito”.77
Sobre estos hechos materiales no existe disputa,
por lo que procede determinar si la recurrida aplicó
correctamente la norma que gobierna la controversia
ante nuestra consideración.78
Resulta claro reconocer que el error cometido por
la CFSE fue uno de hecho y no de derecho como sugiere
el recurrente. La interpretación que hace la parte
recurrida es correcta en derecho, pues lo pagado al
recurrente se hizo bajo la premisa equivocada de que
71 Apéndice del recurrente, pág. 80. 72 Id., pág. 51. 73 Copia Certificada del Expediente Administrativo, pág. 139. 74 Id., pág. 141. 75 Id., pág. 143. 76 Id. 77 Id. 78 Meléndez González, et al. v. M. Cuebas, 193 DPR 100 (2015). KLRA20400395 19
correspondía el aumento concedido. Ello, a pesar de
que no existía tal obligación jurídica debido a que el
señor Figueroa incumplió con el requisito de contar
con tres años como empleado regular, que requiere
tanto la Estipulación de 1996 como el Sistema de
Evaluación y Motivación de Recursos Humanos.79 Por
consiguiente, la CFSE pagó al recurrente el aumento
solicitado bajo la creencia de que a este le
correspondía los dos pasos por mérito, concedidos por
un funcionario que hizo un cómputo errado de los años
de servicio que tenía como empleado regular.80
En consecuencia, lo pagado indebidamente no puede
considerarse un error de derecho, sino un error de
trámite o de hecho,81 que no genera derechos que
activen la protección del debido proceso de ley y en
cambio, “da lugar a la obligación de restituir”.82
De lo anterior podemos concluir, que la
resolución recurrida está basada en prueba que obra en
el expediente. Además, la interpretación que la CFSE
hace del Reglamento de Pasos por Méritos y de la
Estipulación de 1996, nos parece razonable, por lo
cual, no encontramos fundamento alguno para ejercer
nuestra función revisora.
Conviene añadir, que también nos parece razonable
la interpretación de la recurrida sobre el término de
prescripción aplicable. Como la reclamación de cobro
de lo indebido no tiene un término prescriptivo
específico, el Art. 1864 del Código Civil, vigente al
79 ELA v. Crespo Torres, supra. 80 Id. 81 Sepúlveda v. Depto. de Salud, supra, pág. 574. 82 Art. 1795 del Código Civil de 1930, supra; ELA v. Crespo Torres, supra, pág. 794; González v. ELA, supra. KLRA202400395 20
momento de los hechos, subsana esa omisión
reconociéndole a esta clase de obligación un término
prescriptivo de 15 años.
Abona a la razonabilidad de la interpretación de
la CFSE, que el TSPR ha reconocido la idoneidad de
dicho término en casos, como el presente, en el que se
reclama el reembolso de fondos públicos.
Por otro lado, la recurrida no incurrió en
incuria. Luego de examinar el expediente entendemos
que actuó con razonable diligencia, teniendo en cuenta
la multiplicidad de reclamaciones, de empleados
afectados y la dificultad de determinar la naturaleza
del error en cada caso.
Para terminar, si aun tuviéramos duda sobre la
aplicación de los conceptos de error de hecho y error
de derecho, de lo que sí estamos convencidos es de que
al señor Figueroa se le concedieron dos pasos por
méritos por error. Esto es suficiente para no
concederle remedio alguno, porque en el ámbito del
derecho administrativo el error carece de eficacia
jurídica.
-IV-
Por los fundamentos previamente expuestos, se
confirma la resolución recurrida.
Lo acordó y manda el Tribunal y lo certifica la
Secretaria del Tribunal de Apelaciones.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones