EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Wilfredo Calderón Otero Recurrido
v. Certiorari Corporación del Fondo del Seguro del Estado 2011 TSPR 48 Peticionario Wilfredo Calderón Otero 181 DPR ____ Peticionario
v.
Corporació n del Fondo del Seguro del Estado Recurrido
Número del Caso: CC - 2009 - 625 cons. CC - 2010 - 189
Fecha: 29 de marzo de 2011
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan Panel III
Juez Ponente: CC- 2009 - 625 Hon. Héctor Cordero V ázquez
Jueza Ponente CC- 2010 - 189 Hon. Luisa Colom García ______________________________________________ CC- 2009 - 625 Abogado s de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Pablo B. Rivera Díaz Lcda. Nelcy A. Rivera de León
Abogado de la Parte Recurrida:
Lcdo. Ramón Rodríguez Meléndez
CC- 2010189 Abogado de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Ramón L. Rodríguez Meléndez
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcdo. Pablo B. Rivera Díaz
Materia: Revisión Administrativa
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Wilfredo Calderón Otero * * Recurrido * * Vs. * CC-2009-0625 * * Corporación del Fondo del* Seguro del Estado * * Peticionario * ________________________ * Cons. con * Wilfredo Calderón Otero * * Peticionario * * Vs. * CC-2010-0189 * Corporación del Fondo del* Seguro del Estado * * Recurrido * ***************************
Opinión del Tribunal emitida por el Juez presidente señor HERNÁNDEZ DENTON
San Juan, Puerto Rico, a 29 de marzo de 2011.
Los dos recursos de epígrafe nos dan la oportunidad de
resolver una controversia que se encuentra en dos procesos
disciplinarios diferentes. Por un lado, en el recurso CC-
2009-0625, debemos determinar si erró el Tribunal de
Apelaciones al revocar una decisión del Administrador de la
Corporación del Fondo del Seguro del Estado (C.F.S.E.)
mediante la cual se suspendió al Sr. Wilfredo Calderón Otero
de empleo y sueldo por el término de treinta días laborables.
Por otro lado, en el recurso CC-2010-0189, debemos resolver
si obró correctamente el foro apelativo intermedio al CC-2009-0625 Cons con. CC-2010-0189 2
confirmar un dictamen de la Junta de Apelaciones de la
C.F.S.E. en el cual, a su vez, se denegó una apelación
presentada por el señor Calderón Otero a causa de su cesantía
en el empleo.
Específicamente, debemos determinar si se le violó el
debido proceso de ley al señor Calderón Otero al aplicársele
un Manual de Medidas Disciplinarias de un Reglamento derogado
al momento del procesamiento disciplinario llevado en su
contra. Por entender que no hubo violación al debido proceso
de ley por los fundamentos que expondremos a continuación, se
revoca la sentencia del Tribunal de Apelaciones en el recurso
CC-2009-0625 y se confirma la sentencia del foro apelativo
intermedio en el caso CC-2010-0189.
I.
A.
Los hechos que dieron base al recurso CC-2009-0625 son
los siguientes. El 13 de mayo de 2004, el señor Calderón
Otero, quien ocupaba el puesto de Supervisor de la Sección de
Reembolsos de Gastos de Primas de la C.F.S.E., recibió una
comunicación escrita del Administrador de dicha entidad
gubernamental mediante la cual se le notificó la intención de
suspenderlo de empleo y sueldo por el término de treinta días
laborables. Asimismo, se le informó al señor Calderón Otero
sobre su derecho a solicitar una vista informal para esbozar
sus argumentos de defensa y presentar prueba a su favor.
Específicamente, mediante dicha notificación se le imputó al
señor Calderón Otero faltarle el respeto e intentar minar la CC-2009-0625 Cons con. CC-2010-0189 3
autoridad de sus supervisores, incluyendo al Sr. Jorge L.
Martínez, Director de Finanzas, entre otros, y que, como
consecuencia, afectó el ambiente saludable que debe
prevalecer en el lugar de trabajo.1
Posteriormente, el 17 de junio de 2004, se celebró la
correspondiente vista informal peticionada ante un Oficial
Examinador. El 27 de agosto de ese año, dicho Oficial
Examinador emitió su informe y recomendó la suspensión del
señor Calderón Otero por el término de treinta días
laborables. El Administrador de la C.F.S.E. le informó al
empleado su intención de confirmar la medida disciplinaria
antes referida, por lo que el señor Calderón Otero estuvo
suspendido de empleo y sueldo desde el 24 de septiembre de
2004 hasta el 9 de noviembre del mismo año.
Inconforme con tal determinación, el señor Calderón Otero
apeló la decisión de la C.F.S.E. ante la Junta de Apelaciones
de dicha entidad (Junta). Después del descubrimiento de
prueba, la vista evidenciaria comenzó el 21 de mayo de 2006,
y el caso quedó sometido ante la consideración de la Junta el
30 de enero de 2008. El 20 de noviembre de ese año, la Junta
confirmó la medida disciplinaria proferida y, además,
concluyó que el señor Calderón Otero no llena los requisitos
1 Según surge del expediente, al señor Calderón Otero se le informó que, el 27 de agosto de 2003, usó un tono irrespetuoso para dirigirse hacia el Director de Finanzas, y que cuestionó su autoridad e indicó que no aceptaría sus consejos. De igual forma, se le acusó de haber utilizado lenguaje obsceno en el lugar de trabajo y la comisión de varios errores en la ejecución de tareas relacionadas con la utilización de códigos incorrectos para las cuentas que maneja. CC-2009-0625 Cons con. CC-2010-0189 4
y criterios de productividad, eficiencia, orden y disciplina
que deben prevalecer en el servicio público, según el Art.
11, Sec. 11.2 del Reglamento de Personal de 1983 y Sec. 15.2
del Reglamento de Personal de 2000.
Aún insatisfecho, el señor Calderón Otero acudió ante el
Tribunal de Apelaciones y, en esencia, alegó que erró la
Junta al confirmar la referida medida disciplinaria por ser
ésta ultra vires. Según el señor Calderón Otero, el
Administrador de la C.F.S.E. incumplió con su deber
ministerial de establecer un manual de medidas disciplinarias
y orientarlo sobre su contenido y alcance. Argumentó,
asimismo, que el Administrador en su notificación no le
imputó una violación a ninguna regla de conducta vigente al
momento de los hechos y que éste no tiene la facultad de
suspender de empleo y sueldo a un empleado antes de ventilar
un caso en su fondo, salvo en caso de que sea acusado de
delito grave o que conlleve depravación moral.
Luego de ponderar los referidos errores, el foro
apelativo intermedio revocó la decisión de la Junta. En
esencia, concluyó que se le violó el debido proceso de ley en
su fase procesal al señor Calderón Otero, pues no se le
informó debidamente sobre las reglas disciplinarias que debía
respetar en el lugar de trabajo. Esto, pues el 11 de enero de
2000, el otrora Administrador de la C.F.S.E., el Sr. Juan A.
Ramírez, promulgó un nuevo Reglamento de Personal, Reglamento
Núm. 6226, mediante el cual le correspondía a dicha agencia
establecer un manual de medidas disciplinarias que le CC-2009-0625 Cons con. CC-2010-0189 5
permitiera a todo empleado conocer el alcance de la conducta
que debían observar y las acciones disciplinarias aplicables
ante el incumplimiento de dicho cuerpo normativo.
Al momento de ocurrir los hechos sancionados, sin
embargo, no se había promulgado un nuevo manual de medidas
disciplinarias, por lo que, según el Tribunal de Apelaciones,
la C.F.S.E. carecía de un cuerpo normativo disciplinario
mediante el cual se pudiese sancionar a algún empleado. Por
lo tanto, el foro apelativo intermedio entendió que el manual
de medidas disciplinarias contenido en el Reglamento de
Personal de 1983 había sido derogado, puesto que dicho
reglamento quedó derogado por completo ante la entrada en
vigor del Reglamento de Personal de 2000.
Insatisfecha, la C.F.S.E. acude ante nos y,
esencialmente, alega que erró el Tribunal de Apelaciones al
determinar que se le violó el debido proceso de ley al señor
Calderón Otero al no habérsele notificado sobre las normas
disciplinarias vigentes al momento de los hechos sancionados.
Esto, pues, arguye que el Reglamento de Personal de 2000 no
derogó totalmente al Reglamento de Personal de 1983 y, en
específico, que el manual de medidas disciplinarias contenido
en este último estaba vigente al momento de los hechos
sancionados en este caso, por lo que la actuación de la
C.F.S.E. no fue ultra vires. Así, decidimos, mediante
Resolución de 29 de enero de 2010, expedir el recurso
presentado por la C.F.S.E. Luego de presentados los
correspondientes alegatos de ambas partes, el 11 de mayo de CC-2009-0625 Cons con. CC-2010-0189 6
2010, el caso de autos quedó sometido para su adjudicación en
los méritos.
B.
Posterior a los hechos que provocaron la suspensión por
treinta días laborables del señor Calderón Otero, la C.F.S.E.
le impuso, por otros hechos ocurridos en el 2005, la medida
disciplinaria de destitución de su empleo. Dicha
determinación fue oportunamente apelada hasta llegar ante
nuestra consideración. Pasamos a relatar los hechos que
provocaron el recurso CC-2010-0189 que, esencialmente,
contiene la misma controversia que el referido anteriormente.
El 24 de octubre de 2005, el Lcdo. Salvador Rovira
Rodríguez, el otrora Administrador de la C.F.S.E., le
notificó al señor Calderón Otero, entonces Supervisor de
Cuentas a Pagar por Facturas de Servicios Administrativos, la
intención de destituirlo de su empleo. Ello, pues alegó que
el comportamiento del señor Calderón Otero era irrespetuoso,
amenazante, desordenado e inapropiado con sus compañeros y
compañeras de trabajo.
En específico, los hechos que dieron paso a la acción
disciplinaria comenzaron en mayo de 2005, cuando el señor
Calderón Otero entregó un permiso oficial para asistir a la
Oficina del Procurador del Ciudadano sin presentar prueba de
su comparecencia. Ese mismo mes, el peticionario le profirió
palabras ofensivas a una empleada en presencia de otro
empleado. Posteriormente, en octubre de 2005, se alega que el
señor Calderón Otero les dijo palabras soeces, por teléfono y CC-2009-0625 Cons con. CC-2010-0189 7
personalmente, a varios empleados de la C.F.S.E., incluyendo
al Sr. Edgardo González Domínguez, entonces Subdirector de
Presupuesto de dicha entidad.
A raíz de estos hechos, la C.F.S.E. le imputó al señor
Calderón Otero la violación de cinco incisos de la Sec. 11.8,
correspondiente a las medidas disciplinarias contenidas en el
Art. 11 del Reglamento de Personal de 1983.2 Por tal razón,
el 24 de octubre de 2005, se le envió una misiva al señor
Calderón Otero en la cual se le informó sobre la intención de
la C.F.S.E. de destituirlo de su empleo, así como de su
derecho a solicitar una vista informal ante un Oficial
Examinador dentro del término de cinco días laborables a
partir del recibo de dicha comunicación. Oportunamente, el
señor Calderón Otero solicitó la correspondiente vista
informal, que se celebró el 20 de diciembre de 2006. Luego de
ello, el entonces Administrador de la C.F.S.E., Lcdo. Carlos
2 Los cinco incisos del Manual de Medidas Disciplinarias contenidos en el Reglamento de 1983 son los siguientes:
5. Conducta desordenada en predios del F.S.E. tales como juegos de mano, bromas pesadas, intimidar o abusar de otros empleados y palabras obscenas. 7. Cometer o provocar agresión, riña o desorden dentro del F.S.E. (se tomará en consideración si es o no en horas laborales y cómo se afectan adversamente la moral, la productividad o la disciplina. 9. Conducta impropia dentro o fuera de tal naturaleza que afecte el buen nombre, refleje el descrédito o ponga en dificultad al F.S.E. o a cualquier agencia o dependencia del Gobierno de Puerto Rico. 21. Insubordinación (negarse a acatar órdenes, insolencia, o comportamiento impropio). 38. Insubordinación o falta de respeto a un supervisor. CC-2009-0625 Cons con. CC-2010-0189 8
J. Ruiz Nazario, notificó la destitución del señor Calderón
Otero por los cargos imputados en la carta de intención de
destitución.
El 28 de febrero de 2007, el señor Calderón Otero
presentó una apelación ante la Junta, foro que declaró no ha
lugar el recurso apelativo de dicho empleado. Inconforme con
tal determinación, el señor Calderón Otero acudió ante el
Tribunal de Apelaciones y, esencialmente, alegó los mismos
errores que había argüido cuando por primera vez acudió ante
el foro apelativo intermedio a raíz de su suspensión de
empleo y sueldo por treinta días laborables. En síntesis, el
empleado alegó que se le violó el debido proceso de ley en su
fase procesal al aplicársele un Reglamento de Personal
completamente derogado, cuando el Administrador de la
C.F.S.E. incumplió con su deber ministerial de promulgar un
nuevo manual de medidas disciplinarias a la luz del
Reglamento de Personal de 2000. Además, adujo que el
Administrador de la C.F.S.E. había incurrido en incuria, por
la dilación en los procesos, y que le impuso una destitución
aún cuando no procedía pues era una primera ofensa.
El Tribunal de Apelaciones, sin embargo, confirmó el
dictamen de la Junta. Esto, pues entendió que no hubo
violación al debido proceso de ley al aplicar el manual de
medidas disciplinarias al amparo del Reglamento de Personal
de 1983 al caso de autos, porque éste no era incompatible con
las disposiciones del Reglamento de Personal de 2000, vigente
al momento de ocurrir los hechos por los cuales el señor CC-2009-0625 Cons con. CC-2010-0189 9
Calderón Otero fue destituido de su empleo. Esta
determinación se basa en la conclusión de que el Reglamento
de Personal de 2000 derogó parcialmente el Reglamento de
Personal de 1983, y no completamente, como alegó el señor
Calderón Otero. Por lo tanto, la C.F.S.E. cumplió con los
requisitos mínimos de debido proceso de ley al sancionar al
señor Calderón Otero y destituirlo de su empleo.
Aún insatisfecho, el señor Calderón Otero acude ante nos
y alega que erró el foro apelativo intermedio al confirmar la
determinación de la Junta. Específicamente, se basa en
exactamente los mismos errores que le imputó a la Junta
cuando acudió ante el Tribunal de Apelaciones. Así, el 27 de
agosto de 2010, le concedimos veinte días a la C.F.S.E. para
que compareciera y mostrara causa por la cual no se deba
revocar la sentencia recurrida dictada por el foro apelativo
intermedio. Oportunamente, la C.F.S.E. presentó su alegato en
oposición al recurso de certiorari presentado por el señor
Calderón Otero.
Contando con la comparecencia de ambas partes, expedimos
el recurso y procedemos a adjudicarlo en los méritos. Como la
controversia neurálgica de los dos recursos de epígrafe antes
reseñados es la misma, procedemos, además, a consolidarlos y
resolverlos conjuntamente, pues la adjudicación de uno afecta
directamente la adjudicación del otro. CC-2009-0625 Cons con. CC-2010-0189 10
II.
Reiteradamente hemos expresado que los dictámenes de los
organismos administrativos merecen la mayor deferencia
judicial. Asoc. Fcias. v. Caribe Specialty et al. II, res. el
23 de septiembre de 2010, 2010 T.S.P.R. 204; Otero v. Toyota,
163 D.P.R. 716, 727 (2005); véase, además, Pacheco v.
Estancias, 160 D.P.R. 409 (2003). Dicha deferencia tiene su
fundamento último en que son los organismos administrativos
los que cuentan con el conocimiento experto y con la
experiencia especializada sobre los asuntos que les son
encomendados. Rebollo v. Yiyi Motors, 161 D.P.R. 69 (2004);
González Santiago v. F.S.E., 118 D.P.R. 11 (1986). Por tal
razón, es un principio firmemente establecido que las
decisiones de las agencias administrativas tienen una
presunción de legalidad y corrección que deben respetar los
tribunales mientras la parte que las impugna no produzca
suficiente evidencia para derrotarlas. Misión Ind. P.R. v.
J.P., 146 D.P.R. 64, 131 (1998).
No obstante, esa deferencia no significa que hayamos
renunciado nuestra función revisora en instancias apropiadas
y meritorias, pues en el supuesto de que la agencia
administrativa hubiese errado al aplicar la ley, dicha
actuación sería inválida. Fuertes y otros v. A.R.Pe., 134
D.P.R. 947, 953 (1993); Del Rey v. J.A.C.L., 107 D.P.R. 384,
355 (1978). Asimismo, la Sec. 4.5 de la Ley de Procedimiento CC-2009-0625 Cons con. CC-2010-0189 11
Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico (L.P.A.U.), 3 L.P.R.A. sec. 2175, delimita la facultad
de los tribunales para revisar decisiones administrativas. A
tales efectos, nos dice la referida disposición que:
El tribunal podrá conceder el remedio apropiado si determina que el recurrente tiene derecho a un remedio.
Las determinaciones de hechos de las decisiones de las agencias serán sostenidas por el tribunal, si se basan en evidencia sustancial que obra en el expediente administrativo.
Las conclusiones de derecho serán revisables en todos sus aspectos por el tribunal. Íd.
De igual manera, al interpretar la referida sección de la
L.P.A.U. sobre las determinaciones de hecho, el criterio bajo
el cual un tribunal debe revisar las determinaciones e
interpretaciones de una agencia administrativa es el criterio
de razonabilidad. Rebollo v. Yiyi Motors, supra, pág. 76. Por
esta razón, y en armonía con la finalidad perseguida, la
revisión judicial de dictámenes administrativos debe
limitarse a determinar si la agencia actuó arbitraria o
ilegalmente, o en forma tan irrazonable que su actuación
constituya un abuso de discreción. JP Plaza Santa Isabel v.
Cordero Badillo, res. el 14 de octubre de 2009, 2009 T.S.P.R.
160; Oficina del Comisionado v. Integrand Assurance Comp.,
res. el 22 de mayo de 2008, 2008 T.S.P.R. 94; Fuertes y otros
v. A.R.Pe., supra, pág. 953 (1993); Murphy Bernabe v.
Tribunal Superior, 103 D.P.R. 692, 699 (1975).
No obstante lo anterior, este Tribunal ha señalado que
las conclusiones de derecho de las agencias administrativas, CC-2009-0625 Cons con. CC-2010-0189 12
distinto a las determinaciones de hecho, el tribunal las
puede revisar en todos sus aspectos, sin sujeción a norma o
criterio alguno. 3 L.P.R.A. sec. 2175; véase, además, Miranda
v. C.E.E., 141 D.P.R. 775 (1996). Esto, sin embargo, no
significa que al ejercer su facultad revisora, el tribunal
pueda descartar ligeramente las conclusiones e
interpretaciones de la agencia gubernamental, sustituyendo el
criterio de ésta por el propio. P.R.T.C. v. J. Reg. Tel. de
P.R., 151 D.P.R. 269 (2000); véase, además, D. Fernández
Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme, 2da ed., Colombia, Forum, 2001,
págs. 557-566.
Claro está, las conclusiones de derecho de la agencia
administrativa deben estar sujetas al mandato de la ley y, en
la medida en que lo estén, deben ser sostenidas por el
tribunal mediante su función revisora. Íd., pág. 283; Román
v. Superintendente de la Policía, 93 D.P.R. 685 (1966). De
igual manera, hemos determinado que en casos marginales o
dudosos, la interpretación de un estatuto por parte de la
agencia facultada para velar por su cumplimiento merece gran
deferencia, aun cuando dicha interpretación no sea la única.
P.R.T.C. v. J. Reg. Tel. de P.R., supra, pág. 283; De Jesús
v. Depto. Servicios Sociales, 123 D.P.R. 407, 418 (1989).
Dicha interpretación, además, debe ajustarse al fundamento
racional o finalidad principal de la ley y de la política
pública que la inspiran. Ind. Cortinera Inc. v. P.R. CC-2009-0625 Cons con. CC-2010-0189 13
Telephone Co., 132 D.P.R. 654, 661 (1993); Com. Seguros P.R.
v. Gen. Accident Ins. Co., 132 D.P.R. 543 (1993).
Por otro lado, cuando analizamos un planteamiento de
violación al debido proceso de ley en su vertiente procesal,
debemos determinar, primeramente, si existe un derecho
propietario o libertario merecedor de la correspondiente
protección constitucional. Domínguez Castro et al. v. E.L.A.
I., res. el 2 de febrero de 2010, 2010 T.S.P.R. 11; U. Ind.
Emp. A.E.P. v. A.E.P., 146 D.P.R. 611 (1998). Así, la
Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico dispone
que “ninguna persona será privada de su propiedad o libertad
sin un debido proceso de ley”. Art. II, Sec. 7, Const.
E.L.A., L.P.R.A. Tomo 1, ed. 2008, pág. 296. Por su parte, la
Constitución de los Estados Unidos de América cobija el
derecho al debido proceso de ley en sus Enmiendas V y XIV.
Enm. V y XIV, Const. EE. UU., L.P.R.A., ed. 2008. En su
dimensión procesal, el debido proceso de ley le impone al
Estado la obligación de garantizar que la interferencia con
los intereses de libertad y de propiedad de la persona se
haga a través de un procedimiento que sea justo y equitativo.
U. Ind. Emp. A.E.P. v. A.E.P., supra, pág. 616; Rodríguez
Rodríguez v. E.L.A., 130 D.P.R. 562 (1992).
En nuestra jurisdicción, para que se active la referida
protección constitucional que otorga este derecho en su
vertiente procesal, es necesario que exista un interés
individual de libertad o propiedad. Vázquez González v. Mun.
de San Juan, res. el 9 de abril de 2010, 2010 T.S.P.R. 50; CC-2009-0625 Cons con. CC-2010-0189 14
Rivera Santiago v. Srio. de Hacienda, 119 D.P.R. 265 (1987).
Una vez cumplida dicha exigencia, hemos adoptado y
desarrollado determinados factores que deben analizarse para
determinar si un procedimiento administrativo cumple con los
requisitos constitucionales del debido proceso de ley. U.
Ind. Emp. A.E.P. v. A.E.P., supra, pág. 616. A saber, estos
son: (1) el interés privado que puede resultar afectado por
la actuación oficial; (2) el riesgo de una determinación
errónea debido al proceso utilizado y el valor probable de
garantías adicionales o distintas, y (3) el interés
gubernamental protegido en la acción sumaria, incluso la
función de que se trata y los cargos fiscales y
administrativos que conllevaría imponer otras garantías
procesales. Domínguez Castro et al. v. E.L.A. I., supra;
Vélez Ramírez v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 716 (1982);
Mathews v. Eldridge, 424 U.S. 319 (1976).
Asimismo, desde hace mucho hemos reconocido que un
empleado de carrera tiene un interés propietario protegido
sobre su empleo, ya sea protegido por ley o cuando exista una
expectativa de continuidad sobre el mismo. Orta v. Padilla
Ayala, 131 D.P.R. 227 (1992); Torres Solano v. P.R.T.C., 127
D.P.R. 499 (1990); Board of Regents v. Roth, 408 U.S. 565
(1972). De igual forma, acogimos la norma federal que
reconoció el derecho de aquellos empleados públicos
poseedores de un interés propietario en sus puestos a ser
notificados de los cargos en su contra y a la celebración de
una vista informal previa a su despido. U. Ind. Emp. A.E.P. CC-2009-0625 Cons con. CC-2010-0189 15
v. A.E.P., supra, pág. 617; Cleveland Board v. Loudermill,
470 U.S. 532 (1985).
A tales efectos, hemos expresado que los requisitos para
garantizar el debido proceso de ley en su modalidad procesal
son: (1) la notificación adecuada del proceso; (2) un proceso
ante un juez imparcial; (3) la oportunidad de ser oído; (4)
derecho a contrainterrogar a los testigos y examinar la
evidencia presentada en su contra; (5) tener asistencia de
abogado, y (6) que la decisión se base en el récord o
expediente del caso. Rivera Rodríguez & Co. v. Lee Stowell,
etc., 133 D.P.R. 881, 889 (1993); véase, además, Fernández
Quiñones, op. cit., págs. 344-359.
Al amparo de estos preceptos, procedemos a analizar si la
aplicación del manual de medidas disciplinarias del
Reglamento de Personal de 1983 de la C.F.S.E. violó el
derecho al debido proceso que le asiste al señor Calderón
Otero en el caso de autos.
Previo a comenzar con el análisis sobre las disposiciones
pertinentes tanto del Reglamento de Personal de 1983 como de
2000, nos vemos forzados a delimitar el horizonte
hermenéutico mediante el cual vamos a realizar la
correspondiente interpretación reglamentaria.
Para ello, es imperativo señalar que el Art. 5 de nuestro
Código Civil dispone que “[l]as leyes sólo se derogarán por
otras leyes posteriores; y no prevalecerá contra su
observancia o desuso, la costumbre, o la práctica en CC-2009-0625 Cons con. CC-2010-0189 16
contrario. Las leyes pueden ser derogadas, o entera o
parcialmente, por otras leyes”. 31 L.P.R.A. sec. 5. De igual
manera, el Art. 6 del Código Civil establece que “[l]a
derogación es, o expresa o tácita. Es expresa cuando se
declara literalmente por una ley posterior; es tácita cuando
la nueva ley contiene preceptos que son o contrarios o
irreconciliables con los de la anterior ley. La derogación de
una ley derogatoria no restablece la primitiva ley derogada”.
31 L.P.R.A. sec. 6.
Sobre la aplicación de lo dispuesto en el Art. 6 del
Código Civil, supra, este Tribunal ha decidido que, por
analogía, aplicará a órdenes, resoluciones y reglas y
reglamentos de una agencia administrativa. Rosario Mercado v.
San Juan Racing Assn., 94 D.P.R. 634, 645 (1967); Reyes v.
Torres, 65 D.P.R. 821 (1946). Teniendo esto en mente, es
pertinente determinar si el Reglamento de Personal de 2000
derogó por completo todas las disposiciones contenidas en el
Reglamento de Personal de 1983, o si sólo lo derogó
parcialmente.
El Reglamento de Personal para los Empleados Gerenciales
de la C.F.S.E. vigente al momento de ocurrir los hechos que
dieron paso a este caso fue aprobado el 11 de enero de 2000,
al amparo de la Ley Núm. 45 de 18 de abril de 1935, conocida
como la Ley de Sistema de Compensación por Accidentes del
Trabajo, 11 L.P.R.A. sec. 1 et seq. Dicho Reglamento entró en
vigor inmediatamente después de su aprobación. En su Sec.
15.7, dicho reglamento dispone que “[e]l Administrador CC-2009-0625 Cons con. CC-2010-0189 17
establecerá, mediante un Manual de Medidas Disciplinarias,
las reglas de conducta que deben observar los empleados y las
acciones correctivas y disciplinarias aplicables a dichas
reglas”. Por lo tanto, dicha disposición faculta y obliga al
Administrador de la C.F.S.E. a aprobar un cuerpo normativo de
reglas que regule la conducta que deberán observar los
empleados vinculados por el referido reglamento, y las
correspondientes acciones correctivas y disciplinarias
aplicables ante el incumplimiento de dichas reglas. No
obstante, no está en controversia que al momento de ocurrir
los hechos que provocaron el caso de autos el Administrador
de la C.F.S.E. no había aprobado un nuevo manual de medidas
disciplinarias.
Asimismo, dicha Sec. 15.7 también le impone a todo
supervisor de área orientar a sus empleados sobre “las reglas
de conducta que imperan en la Corporación. La violación de
dichas normas dará base para la toma de acción correctiva o
disciplinaria”. Posteriormente, el último párrafo de dicha
sección nos señala que “[l]as acciones disciplinarias son las
reprimendas escritas, la suspensión de empleo y sueldo y la
destitución de parte del Administrador…”. Por ende, el
Reglamento de Personal de 2000 provee las debidas
disposiciones reglamentarias para que el Administrador de la
C.F.S.E. lleve a cabo acciones disciplinarias ante la
violación de las reglas que rigen la conducta de los
empleados en el ámbito laboral. CC-2009-0625 Cons con. CC-2010-0189 18
Por otro lado, el Art. 23 del Reglamento de Personal de
2000 preceptúa que “[p]or la presente queda derogada
cualquier otra norma, regla o reglamento que esté en
conflicto con las disposiciones de este Reglamento” (Énfasis
suplido). Así, pues, si analizamos esta cláusula derogatoria
bajo el palio del Art. 5 del Código Civil, supra, es forzoso
concluir que existe una derogación parcial y expresa, pero
solamente sobre toda norma, regla o reglamento que esté en
conflicto o sea contrario a las disposiciones del referido
Reglamento.
Ante la ausencia de un nuevo manual de medidas
disciplinarias aprobado a raíz de la entrada en vigor del
Reglamento de Personal de 2000, no vemos que el Manual de
Medidas Disciplinarias aprobado en 1983 sea incompatible o
esté en conflicto con las disposiciones antes mencionadas del
Reglamento de Personal de 2000 ni con dicho cuerpo normativo
en su totalidad. Más aún, entendemos que dicho Manual de
Medidas Disciplinarias del Reglamento de 1983 es compatible
con el esquema de sanciones disciplinarias preceptuado en el
Reglamento de Personal de 2000. Por esta razón, entendemos
que el Reglamento de Personal de 2000 derogó parcialmente el
Reglamento de Personal de 1983. A saber, que sólo se
derogaron aquellas disposiciones incompatibles o
incongruentes con el Reglamento de Personal de 2000.
Como vimos, el Manual de Medidas Disciplinarias de 1983
es compatible con el reglamento en vigor al momento de
ocurrir los hechos que dieron base a estos casos. Decidir lo CC-2009-0625 Cons con. CC-2010-0189 19
contrario, sería determinar que desde la aprobación del
Reglamento de Personal de 2000 hasta que se aprobara un nuevo
manual de medidas disciplinarias nuevo, no se podía imponer
sanción disciplinaria alguna sin estar violando el debido
proceso de ley en su vertiente procesal, lo que sería
incongruente con las disposiciones anteriormente referidas
del propio Reglamento de Personal de 2000.
A la luz estos preceptos, pasemos a resolver el caso de
autos.
III.
En este caso, el señor Calderón Otero, según el derecho
anteriormente expuesto, ostenta un derecho propietario sobre
su empleo y fuente de ingresos. Por esta razón, es imperativo
que, al activarse las salvaguardas constitucionales de debido
proceso de ley en su fase procesal, se le hayan honrado las
garantías mínimas durante el proceso disciplinario llevado en
su contra. De lo contrario, la C.F.S.E. habrá actuado ultra
vires y, por ende, su actuación debería considerarse nula al
privar al empleado de su interés propietario sin las
referidas protecciones constitucionales mínimas.
En el primer recurso, mediante el cual revisamos la
procedencia de una suspensión de empleo y salario por un
periodo de treinta días, el Tribunal de Apelaciones concluyó
que dicha medida disciplinaria no contó con las garantías
mínimas del debido proceso de ley, pues al momento de ocurrir
los hechos que dieron paso al proceso disciplinario la
C.F.S.E. no contaba con un manual de medidas disciplinarias CC-2009-0625 Cons con. CC-2010-0189 20
vigente. Esto, pues entendió que el Reglamento de Personal de
2000 derogó por completo el Reglamento de Personal de 1983
que facultó la creación del Manual de Medidas Disciplinarias
de ese mismo año. Igual interpretación al respecto esboza el
señor Calderón Otero en su alegato.
Por otro lado, en el segundo recurso traído ante nuestra
consideración, en el cual se cesanteó al señor Calderón
Otero, el foro apelativo intermedio decidió todo lo
contrario. En esencia, dicho foro concluyó que el Reglamento
de Personal de 2000 no derogó completamente el Reglamento de
Personal de 1983, lo que tuvo como efecto que, al no
aprobarse ningún manual de medidas disciplinarias al amparo
del Reglamento de Personal de 2000, el Manual de Medidas
Disciplinarias de 1983 fuera el aplicable al momento de los
hechos en este caso. Esta interpretación nos es más plausible
según el derecho expuesto.
Como se mencionó anteriormente, el Manual de Medidas
Disciplinarias de 1983 es compatible con las disposiciones
del Reglamento de Personal de 2000. Este último faculta y
obliga al Administrador de la C.F.S.E. a adoptar un nuevo
manual de medidas disciplinarias, lo que, al ocurrir los
eventos que provocaron el proceso disciplinario en el caso de
autos, no había sucedido. Al contener el Reglamento de
Personal de 2000 una cláusula derogatoria que parcialmente
derogó aquellas disposiciones incompatibles con dicho
reglamento contenidas en el Reglamento de Personal de 1983,
es forzoso concluir que al momento de ocurrir los hechos de CC-2009-0625 Cons con. CC-2010-0189 21
este caso el Manual de Medidas Disciplinarias de 1983 estaba
vigente. Determinar lo contrario, no sólo sería ilógico en
tanto el Reglamento de Personal de 2000 provee un mecanismo
de proceso disciplinario o correctivo que no contaría con
reglas disciplinarias, sino que tendría la consecuencia de
privarle al Administrador de la C.F.S.E. de un procedimiento
mediante el cual se discipline a un empleado. Ello, en
esencia, conllevaría que no se podría suspender o cesantear,
como en este caso, a ningún empleado o empleada de la
C.F.S.E., aun cuando el Reglamento de Personal de 2000
contiene un procedimiento correctivo o disciplinario.
Determinado que al momento de ocurrir los hechos que
dieron paso al proceso disciplinario impugnado regía el
Manual de Medidas Disciplinaras de 1983, procedemos a
analizar si se cumplieron con las demás garantías mínimas al
privarle al señor Calderón Otero de su interés propietario
sobre su empleo.
Luego de varias cartas de amonestación por su desempeño
en el ámbito laboral, el 13 de mayo de 2004, el señor
Calderón Otero recibió una comunicación escrita del
Administrador de la C.F.S.E. en la cual se le notificó la
intención de la agencia de suspenderlo de empleo y sueldo por
un término de treinta días. Dicha misiva contó con la
notificación al empleado sobre los hechos específicos que
provocaron el comienzo del proceso disciplinario. Además, se
le notificó de su derecho a solicitar, en el plazo de cinco
días a partir de la notificación, una vista informal para CC-2009-0625 Cons con. CC-2010-0189 22
impugnar los cargos presentados en su contra. El 17 de junio
de 2004, se celebró la correspondiente vista ante un Oficial
Examinador, quien el 27 de agosto de ese año rindió un
informe en el cual recomendó la suspensión del señor Calderón
Otero por el plazo de treinta días laborables de empleo y
sueldo. El 10 de septiembre de 2004, el Administrador de la
C.F.S.E. le informó al señor Calderón Otero su decisión de
confirmar dicha medida disciplinaria.
Ante este cuadro fáctico, entendemos que la agencia
administrativa cumplió con las garantías mínimas de
notificación sobre el proceso y los cargos presentados en
contra del empleado; proceso ante un juez imparcial, como lo
fue el Oficial Examinador durante una vista informal; la
oportunidad de ser oído y presentar prueba a su favor durante
la referida vista; con el derecho a abogado y con una
determinación a base del expediente del caso. Por lo tanto,
entendemos que la acción del Administrador de la C.F.S.E. al
suspender al señor Calderón Otero no fue ultra vires ni
irrazonable, por lo que, en este caso, debemos darle
deferencia al respecto.
De otra parte, luego de cumplido el período de suspensión
de treinta días, el 24 de octubre de 2005, el señor Calderón
Otero recibió de parte del Administrador de la C.F.S.E. una
notificación escrita sobre la intención de destituirlo de su
empleo por los cargos esbozados anteriormente en los hechos
de este caso. Además, dicha notificación le informó al señor
Calderón Otero sobre su derecho a solicitar una vista CC-2009-0625 Cons con. CC-2010-0189 23
informal ante un Oficial Examinador. Celebrada la vista y
rendido el correspondiente informe del Oficial Examinador
recomendando la destitución del empleado, el 5 de febrero de
2007, el Administrador de la C.F.S.E. le notificó al señor
Calderón Otero su destitución, además de su derecho a apelar
dicha determinación.
Al igual que cuando se le suspendió por treinta días de
empleo y sueldo, al señor Caldero Otero se le respetaron las
garantías mínimas del debido proceso de ley. A saber, dicho
proceso contó con una notificación escrita mediante la cual
se especificaron los cargos por los cuales se le disciplinaba
y los hechos que provocaron la acción correctiva de la
agencia administrativa. Además, se le notificó sobre su
derecho a una vista informal frente a un Oficial Examinar que
fungiría como juez imparcial en el proceso. En dicha vista el
señor Calderón Otero contó con el derecho a abogado y a
presentar e impugnar prueba. A base de la prueba desfilada,
el Oficial Examinador rindió un informe mediante el cual
recomendó la destitución del empleado, recomendación que
acogió el Administrador de la C.F.S.E. y así se lo notificó
al señor Calderón Otero. En dicha misiva, además, se le
informó de su derecho a apelar tal determinación ante la
Junta.
Examinado el proceder de la C.F.S.E., entendemos que éste
se basó en un proceso que garantizó los preceptos mínimos del
debido proceso de ley de rango constitucional. De igual
manera, entendemos que las determinaciones disciplinarias, CC-2009-0625 Cons con. CC-2010-0189 24
tanto de suspensión como de destitución, se basaron en prueba
sustancial que razonablemente sostienen la decisión de la
C.F.S.E. en el caso de autos. Por lo tanto, no se extralimitó
en sus funciones el Administrador de la C.F.S.E. al
presentarle cargos al señor Calderón Otero a base del Manual
de Medidas Disciplinaras de 1983 ni al tomar las acciones
disciplinarias de suspensión ni destitución según la prueba
que surge del expediente.
IV.
Por los fundamentos antes expuestos, se revoca la
sentencia del Tribunal de Apelaciones en el caso CC-2009-
0625. Asimismo, se expide el auto de certiorari en el recurso
CC-2010-0189 y se confirma la sentencia del foro apelativo
intermedio.
Se dictará Sentencia de conformidad.
Federico Hernández Denton Juez Presidente EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Wilfredo Calderón Otero * * Recurrido * * Vs. * CC-2009-0625 * Corporación del Fondo del* Seguro del Estado * * Peticionario * ________________________ * Cons. con * Wilfredo Calderón Otero * * Peticionario * * Vs. * CC-2010-0189 * Corporación del Fondo del* Seguro del Estado * * Recurrido * ***************************
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se revoca la sentencia del Tribunal de Apelaciones en el caso CC-2009-0625. Asimismo, se expide el auto de certiorari en el recurso CC-2010-0189 y se confirma la sentencia del foro apelativo intermedio.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez concurre con el resultado sin opinión escrita. El Juez Asociado señor Rivera García no interviene.
Aida I. Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo