Moreno Ferrer v. Junta Reglamentadora Del Cannabis Medicinal

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: May 20, 2022
• Docket: CC-2020-192
• Status: Published

Opinion

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Dra. Liana Moreno Ferrer

Recurrida

v. 2022 TSPR 64

Junta Reglamentadora del Cannabis 209 DPR ____ Medicinal

Peticionaria

Número del Caso: CC-2020-192

Fecha: 20 de mayo de 2022

Oficina del Procurador General:

Lcdo. Isaías Sánchez Báez Procurador General

Lcdo. Omar Andino Figueroa Subprocurador General

Lcda. Amir Cristina Nieves Villegas Procurador General Auxiliar

Abogado de la parte recurrida:

Lcdo. Carlos J. Sagardía-Abreu

Materia: Sentencia del Tribunal con Opiniones Disidentes.

Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

v. CC-2020-0192

Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal

SENTENCIA

En San Juan, Puerto Rico, a 20 de mayo de 2022.

Nos corresponde determinar si los foros inferiores

erraron al eximir a la Dra. Liana Moreno Ferrer (doctora

Moreno Ferrer o recurrida) de agotar los remedios

administrativos provistos en la Ley Núm. 42-2017, infra,

para canalizar su reclamo en contra de la Junta

Reglamentadora de Cannabis Medicinal (JRCM o peticionaria).

Al examinar cuidadosamente los hechos y las

disposiciones legales aplicables, adelantamos que, contrario

a lo resuelto por el foro apelativo intermedio y el foro de

instancia, no procedía relevar a la recurrida de agotar el

procedimiento administrativo. La recurrida contaba con un

remedio adecuado y completo en Ley para impugnar tanto la

multa administrativa que le fue impuesta, como su reclamo en

cuanto a la nulidad del Art. 10(D) del Reglamento Núm. 9038,

infra. La doctora Moreno Ferrer no demostró la existencia de

circunstancias extraordinarias que ameritaran prescindir del CC-2020-0192 2

trámite administrativo, por ende, no procedía que el foro

primario atendiera el recurso presentado ante su

consideración.

A continuación, reseñamos los antecedentes fácticos que

originaron la controversia que nos ocupa.

I

El presente caso se remonta al 29 de abril de 2019,

cuando la JRCM emitió una Notificación de Infracción en

contra de la doctora Moreno Ferrer por alegada infracción al

Art. 10 (D) del Reglamento para Manejar el Estudio,

Desarrollo e Investigación del Cannabis para la Innovación,

Normas Aplicables y Límites, Reglamento Núm. 9038 de 2 de

julio de 2018 (Reglamento Núm. 9038). Así, se le impuso una

multa administrativa de $5,000.00 por haber emitido una

recomendación médica para que se autorizara el uso de

cannabis medicinal a una persona -quien resultó ser una

inspectora - mediante una llamada telefónica (telemedicina).

Ello, a pesar de que el Reglamento Núm. 9038 expresamente

exige que se evalúe al paciente a través de un método

audiovisual. Cabe destacar que, en la notificación, la

recurrida fue apercibida de su derecho a solicitar una vista

administrativa ante la JRCM para impugnar la multa.

No conteste con la multa administrativa impuesta, y sin

acudir al cauce administrativo a solicitar una vista ante la

JRCM, el 13 de mayo de 2019, la doctora Moreno Ferrer

presentó una Demanda de Injuction Preliminar y Permanente, CC-2020-0192 3

y Sentencia Declaratoria en contra de la JRCM. En esencia,

peticionó que se declarara nulo el Art. 10(D) del Reglamento

Núm. 9038, toda vez que excede los poderes que le fueron

delegados a la JRCM. Además, adujo que la JRCM no tiene

autoridad para reglamentar la práctica de la telemedicina,

ya que dicha autoridad se le confirió exclusivamente a la

Junta de Licenciamiento de Disciplina Médica (JLDM) en

virtud de la Ley Núm. 168-2018 conocida como Ley para el Uso

de la Telemedicina en Puerto Rico (Ley Núm. 168-2018).

Finalmente, respecto a la omisión de agotar remedios

administrativos, planteó que la controversia del caso de

autos es una de estricto derecho y que proseguir el cauce

administrativo constituye un esfuerzo fútil.

Ese mismo día, el foro primario dictó una Orden en la

cual le concedió a la doctora Moreno Ferrer un término de

veinticuatro (24) horas para que mostrara causa por la cual

no se debía desestimar su Demanda, ello, en virtud de la

doctrina de agotamiento de remedios administrativos. Así las

cosas, mediante una Moción en Cumplimiento de Orden, la

recurrida reiteró su contención relacionada a agotar

remedios administrativos. Sostuvo que solicitar un remedio

ante la JRCM constituiría un ejercicio incierto, pues dicho

organismo aún no cuenta con oficiales examinadores que

puedan celebrar vistas administrativas.

El 21 de mayo de 2019, la JRCM presentó una Moción de

Desestimación. Alegó que su actuación no fue arbitraria, CC-2020-0192 4

caprichosa ni puede catalogarse como una ultra vires, pues

actuó conforme a la Ley Núm. 42-2017, 24 LPRA sec. 2621 et

seq., conocida como Ley para Manejar el Estudio, Desarrollo

e Investigación del Cannabis para la Innovación, Normas

Aplicables y Límites (Ley Núm.42-2017), y su Reglamento Núm.

9038. Reiteró que la recurrida tiene a su haber remedios

adecuados en ley.

Luego de varios trámites procesales, el 24 de mayo de

2019, la JRCM suplementó su solicitud de desestimación. En

la misma señaló que el entonces Director Ejecutivo de la

JRCM, el Lcdo. Antonio Quilichini, había confirmado que la

peticionaria tenía ante su consideración una apelación por

el Art. 10 (D) del Reglamento Núm. 9038 presentada por el

Dr. Gerald C. Mazo Cruzado; y, en donde, el representante

legal del referido doctor era el mismo que el representante

legal de la recurrida en el presente caso. Finalmente,

insistió que la doctora Moreno Ferrer tenía un remedio

adecuado en ley lo cual demuestra la improcedencia del

recurso extraordinario solicitado.

El 3 de junio de 2019, la recurrida presentó una

Oposición a Moción en Solicitud de Desestimación. Planteó,

en lo pertinente, que: (1) la conducta caprichosa que

desplegó la JRCM tiene y podría tener el efecto de

ocasionarle daños irreparables; (2) la multa la expone a

daños sustanciales a su reputación profesional, incluyendo

el riesgo de ser sancionada por la JDLM; y (3) la expone, a CC-2020-0192 5

su vez, a que la propia JRCM le revoque su certificación

para recomendar cannabis medicinal. Por último, recalcó que

no venía obligada a agotar remedios administrativos ante la

JRCM.

Así las cosas, el 21 de junio de 2019, el Tribunal de

Primera Instancia emitió una Sentencia mediante la cual

declaró con lugar la Demanda instada por la recurrida y dictó

sentencia declaratoria. Determinó que la JLDM es la entidad

con el peritaje requerido para regular lo concerniente a la

práctica de la telemedicina en Puerto Rico. Además, concluyó

que la JRCM se excedió en sus facultades al imponer la multa

a la doctora Moreno Ferrer y, declaró nulo el Art. 10(D) del

Reglamento Núm. 9038 por contravenir las disposiciones de la

Ley Núm. 168-2018.

Inconforme, la JRCM recurrió al Tribunal de Apelaciones

mediante una Apelación. A través del recurso argumentó que

la doctora Moreno Ferrer estaba obligada a agotar los

remedios administrativos disponibles para canalizar su

reclamo en contra de la imposición de la multa

administrativa. Asimismo, señaló que el foro primario

incidió al determinar que la JRCM usurpó la facultad de la

JLDM de reglamentar la telemedicina al aprobar el Art. 10(D)

del Reglamento Núm. 9038.

Consecuentemente, el foro apelativo intermedio emitió

una Sentencia en la cual confirmó el dictamen del foro

primario. En síntesis, razonó que, obligar a la doctora CC-2020-0192 6

Moreno Ferrer a agotar el trámite administrativo antes de

acudir en revisión judicial era un ejercicio fútil. Coligió

que la peticionaria no contaba con el andamiaje apropiado

para tramitar los reclamos de la recurrida; y que la

controversia del caso de autos no requería la pericia de la

agencia por tratarse de un asunto de estricto derecho. Por

último, y establecida la jurisdicción del foro primario,

confirmó el decreto de nulidad del Art. 10 (D) del Reglamento

Núm. 9038 emitido por el foro de instancia.

Insatisfecha con la determinación, la JRCM acudió ante

nos mediante recurso de certiorari. En esencia, solicitó que

revoquemos el dictamen recurrido, toda vez que el Tribunal

de Apelaciones incidió al confirmar la determinación del

foro primario que eximió a la doctora Moreno Ferrer de agotar

los remedios administrativos provistos en ley. De igual

forma, señaló que erró al sostener que la JRCM usurpó la

facultad de la JLDM de reglamentar la telemedicina al aprobar

el Art. 10 (D) del Reglamento Núm. 9038.

Expedido el auto de certiorari y con el beneficio de la

comparecencia de ambas partes, estamos en posición de

resolver.

II

A.

La Sección 4.2 de la Ley Núm. 38-2017, 3 LPRA sec. 9672,

conocida como Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme

del Gobierno de Puerto Rico (LPAU), recoge lo siguiente: CC-2020-0192 7

Una parte adversamente afectada por una orden o resolución final de una agencia y que haya agotado todos los remedios provistos por la agencia o por el organismo administrativo apelativo correspondiente podrá presentar una solicitud de revisión ante el Tribunal de Apelaciones dentro de un término de treinta (30) días contados a partir de la fecha del archivo en autos de la copia de la notificación de la orden o resolución final de la agencia... (Énfasis suplido).

Como podemos observar, la citada disposición expone lo

que se conoce como la doctrina de agotamiento de remedios

administrativos. Dicha doctrina es, junto a la doctrina de

jurisdicción primaria, una norma de autolimitación judicial

que pretende lograr que las reclamaciones sometidas

inicialmente a la esfera administrativa lleguen al foro

judicial en el momento apropiado. Su propósito principal es

evitar una intervención judicial innecesaria y a destiempo

que tienda a interferir con el cauce y desenlace normal del

procedimiento administrativo. Véase, Procuradora Paciente v.

MCS, 163 DPR 21 (2004); Mun. de Caguas v. AT&T, 154 DPR

401(2001); Igartúa de la Rosa v. ADT, 147 DPR 318(1998). De

esta forma, la agencia administrativa puede: (1) desarrollar

un historial completo del asunto; (2) utilizar el

conocimiento especializado o expertise de sus funcionarios

para adoptar las medidas correspondientes de conformidad con

la política pública formulada por la entidad; y (3) aplicar

uniformemente sus poderes para poner en vigor las leyes,

rectificar oportunamente sus errores o reconsiderar el

alcance de sus pronunciamientos. AAA v. UIA, 200 DPR 903

(2018); Procuradora Paciente v. MCS, supra. CC-2020-0192 8

Ahora bien, la doctrina de agotamiento de remedios

administrativos aplica a aquellos casos en los cuales una

parte que instó o tiene instada una acción ante una agencia

administrativa, acude luego a un tribunal sin antes haber

completado todo el trámite administrativo. Véase, AAA v.

UIA, supra; Colón Rivera v. ELA, 189 DPR 1033 (2013); Guzmán

y otros v. E. L. A., 156 DPR 693(2002); Mun. de Caguas v. AT

& T, supra. Es decir, “[e]l agotamiento de remedios presupone

la existencia de un procedimiento administrativo que

comenzó, o que debió haber comenzado, pero que no finalizó

porque la parte concernida recurrió al foro judicial antes

de que se completase el referido procedimiento

administrativo”. J. Echevarría Vargas, Derecho

Administrativo Puertorriqueño, 4ta ed. rev., San Juan, Ed.

SITUM, 2017, pág. 71.

No obstante, según hemos resuelto, la doctrina de

agotamiento de remedios administrativos no debe ser

soslayada, a menos que se configure alguna de las limitadas

excepciones que bajo nuestro ordenamiento jurídico

justifican preterir el trámite administrativo. Véase, ORIL

v. El Farmer, Inc., 204 DPR 229 (2020); Igartúa de la Rosa v.

ADT, supra; Guadalupe Pérez v. Saldaña Saldaña, Pres.

U.P.R., supra. Así, la Sección 4.3 de la LPAU, 3 LPRA sec.

2173, establece que:

El tribunal podrá relevar a un peticionario de tener que agotar alguno o todos los remedios administrativos provistos en el caso de que dicho remedio sea inadecuado, o cuando el requerir su CC-2020-0192 9

agotamiento resultare en un daño irreparable al promovente y en el balance de intereses no se justifica agotar dichos remedios, o cuando se alegue la violación sustancial de derechos constitucionales, o cuando sea inútil agotar los remedios administrativos por la dilación excesiva en los procedimientos, o cuando sea un caso claro de falta de jurisdicción de la agencia, o cuando sea un asunto estrictamente de derecho y es innecesaria la pericia administrativa.

En consideración a las alegaciones realizadas en este

caso, nos corresponde enfocarnos en algunas de las

excepciones al requisito de agotamiento de remedios. Así, en

cuanto a la excepción sobre que sea un “remedio inadecuado”

y la “dilación en los procedimientos”, hemos indicado que

resulta impráctico que un demandante recurra ante un proceso

y se vea obligado a agotar remedios administrativos ante la

inacción de una agencia para hacer cumplir sus

requerimientos. Asociación de Pescadores v. Marina de Puerto

del Rey, 155 DPR 906 (2001). De igual forma, hemos expresado

que el que un remedio administrativo sea lento no debe

considerarse justificación para prescindir del requisito de

agotamiento, pues se requiere, además, que el trámite

administrativo resulte una gestión inútil o que permita un

daño irreparable. S.L.G. Flores Jiménez v. Colberg, 173 DPR

843(2008); Guadalupe v. Saldaña, Pres. U.P.R, supra. Así, el

concepto “inútil” “[…] se encuentra subordinado al hecho de

que se demoren los procedimientos administrativos” Véase, D.

Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de

Procedimiento Administrativo Uniforme, 3era ed., Bogotá, Ed.

Forum, 2013, pág. 630. CC-2020-0192 10

Igualmente, hemos dispuesto que le corresponde a la

parte demandante probar con hechos específicos y bien

definidos la necesidad de obviar el cauce administrativo.

Procuradora Paciente v. MCS, supra; Guadalupe Pérez v.

Saldaña, Pres. U.P.R., supra. No debemos olvidar que cuando

“el agravio sea uno de ‘patente intensidad al derecho del

individuo que reclame urgente reparación’, se puede utilizar

el injunction para eludir el cauce administrativo”. S.L.G.

Flores Jiménez v. Colberg, supra, pág. 852.

Por último, en cuanto a la excepción relativa a cuando

es un “asunto estrictamente de derecho” no significa que, de

forma automática, se tenga que eximir a la parte del cauce

administrativo. “Existen asuntos ‘estrictamente de derecho’

en los que resulte conveniente la evaluación del derecho que

aplica por parte de las agencias administrativas, pues éstas

poseen un conocimiento especializado, no solamente en

asuntos fácticos, sino también en asuntos de derecho”.

Echevarría Vargas, op. cit., pág. 74. En fin, las agencias

administrativas manejan un estatuto habilitador que ha sido

aprobado por el legislador para establecer una política

pública y aplicar disposiciones legales a un campo de alta

especialización. Véase, D. Fernández Quiñones, op. cit.,

pág. 627. Sin duda, “[e]llo necesita para su más amplia y

detallada concreción del peritaje administrativo. De lo que

se trata es del predicamento que da vida y existencia al

ente administrativo.” Íd. CC-2020-0192 11

B.

El 9 de julio de 2017, la Asamblea Legislativa aprobó

la Ley Núm. 42-2017, 24 LPRA sec. 2621 et seq., conocida como

Ley para Manejar el Estudio, Desarrollo e Investigación del

Cannabis para la Innovación, Normas Aplicables y Límites.

Esta ley creó un amplio marco regulatorio a los fines de

permitir el tratamiento con cannabis para las personas con

ciertas condiciones médicas. Ante ello, la Ley destaca que

el consumo de cannabis deberá ser recomendado por un médico

cualificado, y como parte de una relación médico-paciente

bona fide. Íd.

En aras de velar por el cumplimiento de la Ley Núm. 42-

2017, su Art. 4 dispone para la creación de la Junta

Reglamentadora del Cannabis Medicinal. Consecuentemente, el

Art. 5 establece los poderes y obligaciones que poseerá la

referida junta, a saber:

[…] gozará de todos los poderes necesarios o convenientes para llevar a cabo y realizar los propósitos y disposiciones de esta Ley, incluyendo, pero sin limitar la generalidad de lo que antecede, las facultades de:

[…]

k. Emitir reglamentos para instrumentar esta Ley conforme a la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, conocida como “Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme”. l. Celebrar vistas públicas conforme a su función adjudicativa. Adjudicar casos de asuntos bajo su jurisdicción cuando así lo requiera la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, conocida como “Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme”; y/o el debido proceso de ley. CC-2020-0192 12

m. Realizar inspecciones a los tenedores de licencias. n. Emitir, negar, revocar, suspender, restringir licencias e imponer multas administrativas conforme a las disposiciones de esta Ley y los reglamentos que promulgue para instrumentar la misma. […] p. Cualquier otro poder que sea necesario para lograr los propósitos de esta Ley. (Énfasis nuestro).

Por último, a los fines de ejecutar la política pública

promovida por la Ley Núm. 42-2017, se creó el Reglamento

Núm. 9038, conocido como el Reglamento para Manejar el

Estudio, Desarrollo e Investigación del Cannabis para la

Innovación, Normas Aplicables y Límites. En el Capítulo XXVI

del mismo, cuyo título es Vistas Administrativas, el Art.

130 establece su autoridad sobre las vistas administrativas.

De igual forma, en su Art. 131, sobre quienes tienen derecho

a una vista administrativa, establece lo siguiente:

Se le podrá conceder una vista administrativa a solicitud de cualquier persona contra quien se contempla una acción por violación a la Ley Núm. 42-2017 o a este Reglamento y a toda persona perjudicada por la concesión, denegación, revocación, o suspensión de una solicitud o licencia. Cuando un registrado solicite la celebración de una vista solicitando revisión de una determinación de imposición de multa administrativa, el termino de quince (15) días concedido para el pago de la multa quedara suspendido y se reanudara a partir de la fecha de notificación de la Resolución final que emita el Departamento, si es que la misma confirma o sostiene la determinación de la Junta de imponer la multa al registrado. (Énfasis nuestro).

Asimismo, en el Art. 134 del estatuto se dispone que la

vista se celebrará en el sitio, fecha y hora indicados en la

citación a vista administrativa; y que deberá iniciarse CC-2020-0192 13

dentro de los treinta (30) días contados a partir de la

notificación. Finalmente, en su Art. 141, sobre los

procedimientos de la Vista, señala que una vez sometido el

caso debe ser resuelto dentro de un término de seis (6) meses

desde su radicación, salvo en circunstancias excepcionales.

Conforme a la normativa jurídica antes expuesta,

pasamos a resolver la controversia ante nos.

III

La JRCM aduce, en lo aquí pertinente, que el foro

apelativo intermedio erró al sostener que la doctora Moreno

Ferrer estaba exenta de agotar el trámite administrativo al

acoger el argumento de que la peticionaria carecía de

recursos y de un "andamiaje apropiado" para atender el caso

mediante el proceso adjudicativo establecido a tales fines

en la LPAU.

Por su lado, la doctora Moreno Ferrer señala que: (1)

el proceso administrativo constituye un esfuerzo fútil ya

que, a la fecha de los hechos, la JRCM no poseía el andamiaje

ni el personal correspondiente para procesar multas

administrativas; (2) la conducta arbitraria y caprichosa que

ocasionarle daños irreparables de patente intensidad, ya que

la multa impuesta la expone a daños sustanciales a su

reputación profesional, incluyendo el riesgo de ser

sancionada por la JDLM y la revocación por la JRCM de su CC-2020-0192 14

certificación; y (3) la controversia es estrictamente

jurídica.

De entrada, debemos examinar el planteamiento

jurisdiccional, a saber, si la doctora Moreno Ferrer tenía

que agotar el cauce administrativo antes de recurrir al foro

judicial. Así, debemos determinar si el caso ante nos

presenta excepción alguna por la cual la recurrida podría

prescindir de agotar los remedios administrativos ante la

JRCM. Veamos.

Como arriba expusimos, mediante la promulgación de la

Ley Núm. 42-2018, la Asamblea Legislativa le confirió a la

JRCM una amplia facultad para promulgar, en esencia,

reglamentos como, también, para celebrar vistas

administrativas cuando así lo requiera la LPAU. Asimismo,

autorizó a la peticionaria a imponer multas administrativas

a quienes infringieran las disposiciones de ese estatuto y

de los reglamentos que se adoptaran a raíz de este.

En el presente caso, la JRCM le notificó a la doctora

Moreno Ferrer la imposición de una multa administrativa de

$5,000.00 por su alegado incumplimiento con las

disposiciones del Art. 10 (D) de su Reglamento Núm. 9038.

Cabe destacar que, en la referida notificación, la

peticionaria le apercibió a la recurrida sobre (1) el término

que tenía para pagar la multa impuesta; y (2) el derecho que CC-2020-0192 15

tenía para solicitar una vista administrativa en la cual

pudiera defenderse de lo imputado.1

Empero, la doctora Moreno Ferrer optó por incoar un

recurso ante el foro de instancia para cuestionar la acción

de la peticionaria, en la cual planteó la nulidad del

articulado por cuyo incumplimiento se le impuso la multa

administrativa en controversia. Colegimos que la doctora

Moreno Ferrer no estableció hechos específicos y bien

definidos que justifiquen preterir el trámite

administrativo. La recurrida pretendió que el foro primario

revisara -a destiempo- la actuación administrativa, sin que

prosiguiera el cause administrativo correspondiente. Nos

explicamos.

Como expusiéramos, la doctora Moreno Ferrer adujo en

todo momento que no venía obligada a seguir el cauce

administrativo ya que: (1) constituiría una gestión

inefectiva; (2) conllevaría un daño irreparable; y (3) la

controversia era estrictamente de derecho.

Primero, en cuanto a la gestión inefectiva, la recurrida

alegó que, al momento de los hechos, la JRCM no poseía el

andamiaje ni el personal correspondiente -los oficiales

examinadores- para procesar las multas administrativas

impuesta bajo su ley habilitadora. De una mirada al

expediente, se desprende que tanto el Tribunal de

1 Véase, el Art. 142 del Reglamento Núm. 9038 sobre la resolución final emitida luego de celebrada una vista administrativa; y el proceso de reconsideración ante la agencia o la revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones. CC-2020-0192 16

Apelaciones como la doctora Moreno Ferrer basaron su

conclusión en un informe de operaciones que la JRCM remitió

a la Asamblea Legislativa, allá para el 2018. Somos del

criterio que ese informe no es suficiente como para

determinar -de forma concluyente- que la peticionaria no

contaba con un andamiaje efectivo para atender los reclamos

de las personas sujetas a su jurisdicción.

Debemos tener presente que, tal cual lo alega la

peticionaria, las operaciones gubernamentales estuvieron

sustancialmente interrumpidas durante el primer semestre del

año 2017 debido al paso de los huracanes Irma y María por

nuestra Isla. Entendemos que el Tribunal de Apelaciones ni

la recurrida tomaron en consideración el contexto y las

circunstancias particulares que afectaron adversamente las

operaciones de la JRCM, y en las entidades públicas en

general, durante tan irregular periodo. De igual forma, no

nos persuade la contención sobre que el referido informe no

hace alusión a la celebración de vistas administrativas por

parte de la JRCM. Este hecho, por sí solo, no es suficiente

como para concluir que la agencia no contaba con un andamiaje

ni con oficiales examinadores. Adviértase, que la multa aquí

en controversia fue impuesta por la JRCM para el año 2019,

año que no estaba comprendido en el informe en cuestión.

Ahora bien, cabe destacar que no surge del expediente

que la recurrida haya presentado alguna otra evidencia o

informe sobre el funcionamiento de la JRCM para el año fiscal CC-2020-0192 17

2018-2019. Esto resulta de suma importancia, ya que como

hemos expuesto, fue para el año 2019 cuando la aquí recurrida

recibió la multa en controversia. De esta forma, la doctora

Moreno Ferrer venía obligada a probar al foro de instancia

la falta de andamiaje de la peticionaria para el año 2019.

Es decir, para el periodo de tiempo que comprendía la fecha

de la multa y el momento cuando debió utilizar el cauce

administrativo ante la JRCM. No lo hizo. Tampoco nos convence

la contención del foro apelativo intermedio en cuanto a que

no surge de la proyección presupuestaria para el año fiscal

2018-2019, asuntos relacionados al manejo de vistas

administrativas o la designación del personal necesario.

Ciertamente, esa información no surge. Empero, aclaramos que

el referido documento es solo una hoja de presupuesto que

contiene una proyección de las partidas monetarias para el

año fiscal para el cual se realizó.

Somos de la opinión que las alegaciones de la doctora

Moreno Ferrer resultan insuficientes para que los foros

hermanos la eximieran de agotar el cause administrativo

mediante la referida excepción. La recurrida no estableció

con hechos específicos y bien definidos que el procedimiento

administrativo fuera inútil o inefectivo. Al contrario, la

recurrida se ha limitado a alegar de forma general y

conclusoria la falta de andamiaje por parte de la

peticionaria basada en un informe redactado allá para el

2018. Como vemos, la doctora Moreno Ferrer no logró demostrar CC-2020-0192 18

que, para el momento que le impusieron la multa, no existía

una estructura administrativa capaz de canalizar los

reclamos contra las sanciones impuestas por la propia JRCM.

Más aún, y como hemos recalcado, la multa impuesta a la

recurrida fue para el año 2019 y, del expediente surge, que:

(1) para ese año fiscal se había proyectado un presupuesto

mayor para la operación general de la JRCM; y (2) el

representante legal de la recurrida había presentado -para

el mismo tiempo- una solicitud de vista administrativa ante

la JRCM para otro caso similar para el cual ostentaba la

representación legal. Entonces, de un estudio integral del

expediente, es razonable colegir que, la JRCM se encontraba

en funcionamiento y procesando las multas administrativas

para el año 2019.2

No obstante, si la preocupación de la parte recurrida

y del foro hermano iba dirigida a la diligencia o demora en

el proceso adjudicativo -lo cual resulta especulativo– la

recurrida no hubiese quedado desprovista de un remedio

contra tal situación. “Cualquier dilación indebida o

injustificada que torne inefectivo el mismo

2 Este Tribunal ha expresado en el pasado que los expedientes judiciales son fuentes de confiable exactitud. Ante ello, sobre el funcionamiento de la JRCM y las vistas administrativas, se toma conocimiento judicial de los casos: Red Cannagricola de Puerto Rico, Inc. v. Departamento De Salud De Puerto Rico y otros, SJ2018CV10818; y Fundación Free Juana v. Junta Reglamentadora De Cannabis Medicinal y otros, SJ2019CV10625. Se desprende de los escritos de los referidos casos, el hecho de que se estaban calendarizando y/o llevando a cabo vistas administrativas para el año 2019. Específicamente, surgen procesos administrativos antes y después de la multa aquí impuesta. De igual forma, así surge de las Sentencias dictadas por el Tribunal de Apelaciones en los referidos casos. CC-2020-0192 19

podrá entonces encontrar reparo en el ámbito judicial”.

Mercado Vega v. UPR, supra. De igual forma, hemos resuelto

que, una vez sometido el caso a la agencia administrativa,

y pendiente su adjudicación, la parte que alegue que una

agencia ha incurrido en demoras injustificadas tiene a su

alcance la presentación del recurso de mandamus ante el foro

intermedio apelativo para obligar al ente administrativo a

finalizar los procesos. Rivera Sierra v. Supte. Anexo 500

Guayama, 179 DPR 98 (2010).

Segundo, en lo que respecta a que conllevaría un daño

irreparable, la recurrida esgrimió que la multa impuesta la

expone a daños sustanciales a su reputación profesional,

incluyendo el riesgo de ser sancionada por la JDLM y la

revocación por la JRCM de su certificación. En reiteradas

ocasiones hemos resuelto que, para preterir el agotar

remedios administrativos la violación debe ser de tal

magnitud y debe constituir un agravio tan intenso que

justifique el desviarse del cauce administrativo. Tal y como

lo alega la peticionaria, no hay nada en el expediente en el

sentido de que, luego de la imposición de la referida multa,

su patrono le despidiera o le negara empleo. Mucho menos que

haya perdido su práctica como doctora en medicina o que la

JLDM u otro organismo tomara o haya tomado acción alguna en

su contra. La doctora Moreno Ferrer no esgrimió hechos

concretos o específicos que fundamentaran su alegación de

que el trámite administrativo habría de causarle un daño CC-2020-0192 20

irreparable o inminente. Según hemos resuelto, las

alegaciones hay que sustentarlas con prueba adecuada. Meras

alegaciones no son suficientes, así como tampoco las

conjeturas.

Tercero, en cuanto a que la controversia es de estricto

derecho, la JRCM es el ente responsable de velar y ejecutar

la política pública promovida por la Ley Núm. 42-2017.

Colegimos, que por lo delicado que resulta el establecer el

esquema regulatorio necesario para asegurar que el uso del

cannabis sea únicamente para propósitos medicinales, resulta

conveniente que sea la peticionaria, por su conocimiento

especializado, la que realice -en este caso- la evaluación

tanto en asuntos fácticos, como también en los asuntos de

derecho. Con esto reiteramos la máxima de que la

interpretación de una disposición por el organismo facultado

por ley para administrarlo y darle cumplimiento, merecen

respeto y deferencia judicial.

Como bien nos explica la JRCM, aquí no existía una

situación de urgencia que ameritara la preterición del cauce

administrativo. Nada impedía que la doctora Moreno Ferrer,

una vez se llevara a cabo la vista administrativa, y de estar

inconforme con la determinación final, procediera a recurrir

ante el Tribunal de Apelaciones. Así, la recurrida podía

levantar ante el foro apelativo intermedio todos los

argumentos que tuviese en contra de tal dictamen, incluyendo

la alegada nulidad del Art. 10 (D) del Reglamento Núm. 9038. CC-2020-0192 21

Véase, Fuentes Bonilla v. ELA, 200 DPR 364 (2018) (En donde

resolvimos que, al considerar un recurso de revisión

judicial, el Tribunal de Apelaciones tiene jurisdicción y

competencia para examinar la validez de un reglamento que

fue aplicado por la agencia recurrida en la determinación

que se cuestiona a través del recurso). En definitiva, ese

era el cauce correcto que debió seguir la doctora Moreno

Ferrer para ventilar su controversia en cuanto a la multa

administrativa impuesta y las demás defensas que entendiera

pertinentes.

En fin, tanto el Tribunal de Apelaciones como el

Tribunal de Primera Instancia erraron al dar paso a la

improcedente acción instada por la doctora Moreno Ferrer

para solicitar a destiempo la revisión judicial de un

dictamen administrativo sin que se cumpliera con excepción

alguna por la cual la recurrida podría prescindir de agotar

los remedios administrativos ante la JRCM. Determinar lo

contrario derrotaría los propósitos de la doctrina del

agotamiento de remedios administrativos y promovería una

intervención judicial innecesaria y a destiempo. Aquí, y

como hemos expuesto, la doctora Moreno Ferrer no queda

desprovista de remedio alguno. Una vez finalicen los

procedimientos ante la peticionaria, esta podrá presentar

los planteamientos que entienda pertinentes ante el foro

judicial como parte de la revisión de la resolución final

que en su día emita la JRCM. CC-2020-0192 22

Resuelto lo anterior, no procede discutir el segundo

señalamiento de error de la JRCM, ya que la desestimación

del recurso por falta de agotamiento de remedios

administrativos dispone totalmente de la controversia.

IV

Por los fundamentos esbozados, se revoca la Sentencia

emitida por el Tribunal de Apelaciones, como la emitida por

el Tribunal de Primera Instancia. En consecuencia, se

desestima la Demanda presentada por la doctora Moreno

Ferrer.

Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica el

Secretario del Tribunal Supremo. La Jueza Presidenta Oronoz

Rodríguez, el Juez Asociado señor Estrella Martínez y el

Juez Asociado señor Colón Pérez emitieron Opiniones

Disidentes por separado.

Javier O. Sepúlveda Rodríguez Secretario del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez emitió una Opinión disidente

Disiento del proceder mayoritario. Considero que

la Dra. Liana Moreno Ferrer (doctora Moreno Ferrer) no

tiene que agotar los remedios administrativos para

impugnar la multa que se le impuso por, alegadamente,

incumplir con el Art. 10(D) del “Reglamento para

Manejar el Estudio, Desarrollo e Investigación del

Cannabis para la Innovación, Normas Aplicables y

Límites”, Reglamento Núm. 9038 de 2 de julio de 2018,

(Reglamento Núm. 9038). La controversia que planteó la

doctora ante el Tribunal de Primera Instancia es que

esa disposición es nula por constituir una actuación

ultra vires por parte de la agencia administrativa.

Esto es un asunto de estricto derecho que el tribunal

está plenamente facultado para atender. No es necesaria CC-2020-0192 2

la pericia de la agencia. De igual forma, se trata de la

impugnación de un reglamento en su aplicación, por lo que,

sin duda no era necesario agotar remedios administrativos.

La doctora Moreno Ferrer está licenciada para practicar

la medicina en Puerto Rico. Asimismo, está autorizada a emitir

recomendaciones clínicas para el uso de cannabis medicinal de

conformidad con el Reglamento Núm. 9038 y la Ley para Manejar

el Estudio, Desarrollo e Investigación del Cannabis para la

Innovación, Normas Aplicables y Límites, Ley Núm. 42-2017,

24 LPRA sec. 2621, et. seq. (Ley Núm. 42-2017).

El 6 de abril de 2019 una Inspectora de la Junta

Reglamentadora de Cannabis Medicinal (JRCM) llamó a Island

Med —empresa con la cual la doctora Moreno Ferrer tiene una

relación profesional— haciéndose pasar como una paciente.

Ello, con el propósito de recibir orientación sobre el proceso

para obtener una licencia de paciente de cannabis medicinal.

Ante preguntas protocolares, la Inspectora declaró que no

tenía un diagnóstico oficial, pero que sufría de ansiedad,

depresión, dolores musculares e insomnio. Luego de recopilar

más información, la Inspectora pagó el diligenciamiento de

licencia de pacientes de cannabis medicinal para continuar

con los procedimientos de obtención de la licencia de uso.

Ese mismo día, la doctora Moreno Ferrer se comunicó vía

telefónica con la Inspectora para realizar la evaluación

médica correspondiente. De esta manera, la galena confirmó

los datos personales que la Inspectora proveyó con CC-2020-0192 3

anterioridad y, luego de una conversación sobre sus

padecimientos, le notificó que procedería a emitir una

recomendación médica. Así, el 15 de abril de 2019 se le

notificó a la Inspectora que la evaluación médica había

finalizado.

Culminados los procedimientos médicos, el 1 de mayo de

2019 la JRCM le notificó a la doctora Moreno Ferrer una

“Notificación de Infracción”. En esta, le impuso una multa de

cinco mil dólares ($5,000.00) por dar una recomendación

médica utilizando el método de llamada telefónica. Ello, en

contravención al Art. 10(D) del Reglamento Núm. 9038 que

obliga a los facultativos médicos que decidan evaluar a los

pacientes mediante el mecanismo de la telemedicina a utilizar

el método audiovisual. Asimismo, la JRCM le apercibió a la

doctora Moreno Ferrer de su derecho a impugnar la multa

impuesta.

Así las cosas, la doctora Moreno Ferrer presentó en el

Tribunal de Primera Instancia una demanda sobre sentencia

declaratoria e interdicto preliminar y permanente. Arguyó

que la JRCM carece de autoridad para reglamentar la práctica

de la telemedicina en Puerto Rico. Sostuvo que la JRCM se

arrogó los poderes que le fueron delegados a la Junta de

Licenciamiento y Disciplina Médica (JLDM) en virtud de la Ley

para el uso de la telemedicina en Puerto Rico, Ley Núm. 168-

2018 (Ley 168-2018). Expuso que la Asamblea Legislativa le

delegó la reglamentación de la telemedicina a la JLDM, por lo CC-2020-0192 4

que el Art. 10(D) del Reglamento Núm. 9038 constituye una

limitación irrazonable al ejercicio de la telemedicina.

El foro primario le ordenó a la doctora Moreno Ferrer

que mostrara causa por la cual no debía desestimarse su causa

de acción al amparo de la doctrina de agotamiento de remedios

administrativos. De conformidad, la doctora Moreno Ferrer

presentó una Moción en Cumplimiento de Orden en la que

argumentó que la controversia es susceptible de ser

adjudicada sin la necesidad de acudir al foro administrativo

porque se trataba de un asunto de estricto derecho, a saber:

si la JRCM posee la potestad de regular la práctica de la

telemedicina, o si tal función recae exclusivamente en la

JLDM. Además, alegó que no debía ser requisito agotar los

remedios administrativos porque la JRCM no tenía oficiales

examinadores que puedan celebrar vistas administrativas.

Por su parte, la JRCM presentó una moción de

desestimación en la que alegó que la doctora Moreno Ferrer

tenía que agotar los remedios administrativos para impugnar

la multa por incumplimiento con el Art. 10(D) del Reglamento

Núm. 9038. Arguyó que no existía un escenario de incertidumbre

jurídica que ameritara la intervención del tribunal en esta

etapa. En respuesta, la doctora Moreno Ferrer presentó una

Oposición a Moción en Solicitud de Desestimación donde

reprodujo los argumentos que presentó anteriormente.

Así las cosas, se celebró una vista a la cual

comparecieron ambas partes y la Asociación de los Miembros CC-2020-0192 5

del Cannabis Medicinal de Puerto Rico (“MiCaM”).1 Luego de

algunos trámites procesales, el foro primario emitió una

Sentencia mediante la cual declaró nulo el Art. 10(D) del

Reglamento Núm. 9038. Expuso que la JLDM es la entidad con

peritaje para regular lo concerniente a la práctica de la

telemedicina en Puerto Rico. En vista de ello, concluyó que

la JRCM se excedió en sus facultades al imponer una multa con

relación a los métodos que utilizó la doctora Moreno Ferrer.

Inconforme con el resultado, la JRCM recurrió al

Tribunal de Apelaciones. El foro intermedio confirmó la

sentencia recurrida. Resolvió que la doctora Moreno Ferrer

podía acudir al foro primario por medio de un interdicto y

una sentencia declaratoria, sin tener que agotar remedios

administrativos, pues la controversia estaba relacionada con

la impugnación de la aplicación de un reglamento. Además,

determinó que la JRCM no cuenta con un andamiaje efectivo

para atender los reclamos de las personas sujetas a su

jurisdicción. Expuso que, aun si se entendiera que la JRCM

cuenta con un andamiaje apropiado, acudir al foro

administrativo habría sido fútil porque la controversia versa

sobre un asunto de estricto derecho e interpretación jurídica

sobre la Ley 42-2017 y la Ley 168-2018.

Aún insatisfecha, la JRCM recurre ante nos. Arguye que

el foro intermedió erró al sostener el decreto de nulidad del

Art. 10(D) del Reglamento Núm. 9038 tras concluir que la JRCM

1 MiCaM solicitó intervenir en el pleito. El foro primario permitió su intervención. CC-2020-0192 6

usurpó las facultades de la JLDM. Además, argumentó que los

foros inferiores erraron al determinar que la doctora Moreno

Ferrer no tenía que agotar los remedios administrativos

porque la agencia careciera de un andamiaje apropiado para

llevar a cabo los procesos requeridos en la impugnación la

multa.

Tras analizar la controversia, una mayoría de este

Tribunal concluyó que para impugnar la aplicación de un

reglamento la doctora Moreno Ferrer tenía que agotar los

remedios administrativos. Difiero.

La doctrina de agotamiento de remedios administrativos

es “una norma de abstención judicial”. Asociación de

Pescadores de Punta Figueras, Inc. v. Marina de Puerto del

Rey, Inc., 155 DPR 906, 916 (2001); Igartúa de la Rosa v.

A.D.T., 147 DPR 318 (1998). En esencia, esta doctrina

establece la etapa en que un tribunal de justicia debe

intervenir en una controversia que se ha presentado

inicialmente ante un foro administrativo. S.L.G. Flores v.

Colberg, 173 DPR 843, 851 (2008). Entiéndase, la doctrina de

agotamiento de remedios administrativos responde a la

pregunta de cuál es el momento adecuado para que el tribunal

intervenga en un asunto administrativo. Vélez Ramírez v.

Romero Barceló, 112 DPR 716, 722 (1982); ELA v. 12974.78.

Metros Cuadrados, 90 DPR 506 (1964). La doctrina pretende

evitar que se presente un recurso ante los tribunales sin que CC-2020-0192 7

la agencia administrativa haya tomado una determinación final

en el asunto. Hernández, Romero v. Pol. de P.R., 177 DPR 121,

136 (2009). Así, de ordinario, “el foro judicial debe

abstenerse hasta que concluyan los trámites administrativos”.

Asociación de Pescadores de Punta Figueras, Inc. v. Marina de

Puerto del Rey, Inc., supra, pág. 916.

No obstante, hemos validado que existen múltiples

factores para preterir el cauce administrativo, pues la

exigencia de agotamiento de remedios no es un principio de

aplicación inexorable. Este Tribunal ha reconocido que uno de

esos factores es cuando “el asunto es estrictamente de

derecho”. Oficina para Reglamentación de la Industria Lechera

v. El Farmer, Inc., 204 DPR 229, 240 (2020). En particular,

la sección 4.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo

Uniforme del Gobierno de Puerto Rico (LPAU), dispone que:

[e]l tribunal podrá relevar a un peticionario de tener que agotar alguno o todos los remedios administrativos provistos en el caso de que dicho remedio sea inadecuado, o cuando el requerir su agotamiento resultare en un daño irreparable al promovente y en el balance de intereses no se justifica agotar dichos remedios, o cuando se alegue la violación sustancial de derechos constitucionales, o cuando sea inútil agotar los remedios administrativos por la dilación excesiva en los procedimientos, o cuando sea un caso claro de falta de jurisdicción de la agencia, o cuando sea un asunto estrictamente de derecho y es innecesaria la pericia administrativa.(Énfasis suplido). 3 LPRA sec. 9673.

Un reglamento administrativo se puede impugnar,

esencialmente, de dos formas: mediante impugnación de su faz CC-2020-0192 8

o por impugnación en su aplicación. La impugnación por

aplicación permite “que personas a quienes se les aplique un

reglamento, luego de transcurrido [el término para impugnarlo

de su faz], puedan impugnar, por ejemplo, la validez o

constitucionalidad de [e]ste”. Asoc. Dueños Casas Parguera,

Inc. v. J.P., 148 DPR 307, 315 esc. 4 (1999).

Así, hemos resuelto que cualquier persona que sufra la

aplicación de un reglamento administrativo puede impugnar su

validez ante el foro primario en cualquier momento, amparado

en nuestra constitución o en otro motivo de conformidad con

el derecho vigente. Centro Unido Detallistas v. Com. Serv.

Pub., 174 DPR 174, 184–185 (2008).2 Por ende, la acción de

impugnación reglamentaria provista por la LPAU es distinta de

cualquier proceso que pueda entablar un ciudadano agraviado

por la acción de una agencia, bien tras un procedimiento de

adjudicación o a raíz de la aplicación de un reglamento que,

a su entender, carezca de validez. Íd.

A este tipo de revisión sobre la validez de los

reglamentos administrativos se le conoce como la revisión

colateral. Íd. Entiéndase, las personas afectadas por la

aplicación de dichos reglamentos pueden presentar pleitos

particulares para cuestionar las actuaciones de la agencia.

Íd. El mecanismo adecuado para impugnar la aplicación de un

2 Las disposiciones que este Tribunal interpretó en Centro Unido Detallistas v. Com. Serv. Pub., 174 DPR 174 (2008), a la luz de la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988 son equivalentes a la actual Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 38-2017. CC-2020-0192 9

reglamento es la sentencia declaratoria.3 Junta de

Planificación v. Frente Unido I, 165 DPR 445, 463 (2005); D.

Fernández Quiñones, La revisión judicial de las decisiones

administrativas, 69 Rev. Jur. UPR 1129, 1147–1148 (2000).

Así, de ordinario, cuando se pretende cuestionar la validez

y la autoridad de una actuación de una agencia, no es

necesario agotar los remedios administrativos, pues estamos

ante un asunto de estricto derecho. Oficina para

Reglamentación de la Industria Lechera v. El Farmer, Inc.,

supra.

C.

La Asamblea Legislativa aprobó la Ley 42-2017, supra con

el propósito de regular el uso del cannabis medicinal en

Puerto Rico. En virtud de esa legislación se legalizó en

Puerto Rico el consumo de cannabis cuando este fuera

recomendado por un médico cualificado en una relación médico-

paciente bona fide. En lo pertinente es necesario destacar

que la Ley 42-2017, supra, no establece criterios sobre cómo

deben ser las consultas médicas para expedir la recomendación

médica para el uso de cannabis. Fue mediante el Reglamento

Innovación, Normas Aplicables y Límites que la JRCM dispuso

3 Este Tribunal ha manifestado que “[e]sas acciones [judiciales de impugnación] normalmente están relacionadas con intentos concretos de aplicar la regla impugnada. Por eso, en la práctica, el interdicto, la sentencia declaratoria y el propio procedimiento para hacer cumplir la resolución de la agencia son los mecanismos más utilizados al revisar la validez de las reglas administrativas”. Centro Unido Detallistas v. Com. Serv. Pub., 174 DPR 174, 185 (2008). CC-2020-0192 10

los métodos que podían utilizarse al proveer el servicio de

telemedicina con relación a los certificados de cannabis

medicinal. En particular, el artículo 10(D)establece que:

El servicio de la telemedicina se utilizará en cumplimiento con todas las leyes y reglamentos, estatales y federales, referente a la práctica de la misma. No obstante, para propósitos de este Reglamento, el servicio de telemedicina tendrá que realizarse mediante el método audiovisual entre el médico autorizado y el paciente. No se permitirá el servicio de telemedicina mediante llamadas telefónicas o cualquier otro método que no sea de manera audiovisual. (Énfasis suplido).

Ahora bien, un año después de promulgar la Ley 42-2017,

supra, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley 168-2018, supra,

con el propósito de “promover, facilitar e incorporar en

nuestra jurisdicción los avances tecnológicos en la práctica

médica”. 20 LPRA sec. 6011b. De acuerdo con ese propósito, se

le delegó a la JLDM la facultad para:

[I]mplantar las reglas y reglamentos necesarios para dar cumplimiento a las disposiciones de esta Ley o que sean necesarios por la Práctica de la Telemedicina en Puerto Rico. Al reglamentar todos los asuntos relacionados a la telemedicina deberá considerar, sin que represente una limitación a su facultad de reglamentar la materia, los comentarios, sugerencias y recomendaciones de la academia y los gremios y asociaciones que representen a los médicos y proveedores de salud. 20 LPRA sec. 6011k. (Énfasis suplido).

La JRCM alega que la doctora Moreno Ferrer no podía

acudir al foro judicial para impugnar la aplicación de la

multa sin agotar los remedios administrativos debido a que la CC-2020-0192 11

controversia que planteó la demandante no es de estricto

derecho.

La doctora Moreno Ferrer cuestionó ante el Tribunal de

Primera Instancia la validez del Art. 10(D) del Reglamento

Núm. 9038 de la JRCM a la luz de los cambios estatutarios y

reglamentarios en materia de telemedicina. En específico,

cuestionó si la JRCM podía aplicarle el Art. 10(D) del

Reglamento Núm. 9038, o si ello constituyó una actuación ultra

vires de la agencia. En otras palabras, impugna la aplicación

de un reglamento y plantea una controversia de derecho.

Como vimos, no es necesario agotar remedios

administrativos cuando se impugna la facultad de una agencia

administrativa para aplicar un reglamento. Esto es razonable

toda vez que una agencia administrativa no es el ente adecuado

para auscultar y determinar su propio alcance jurídico. Por

eso, como norma general, son los foros judiciales quienes

están facultados para evaluar y determinar si una agencia se

extralimitó en sus facultades al aplicar un reglamento.

De acuerdo con lo expuesto, no era necesario agotar

remedios administrativos, puesto que el tribunal tenía

jurisdicción para evaluar el caso. Los foros recurridos lo

analizaron correctamente.

Estimo, respetuosamente, que la Mayoría aplicó un

análisis incorrecto para resolver la controversia. En primer

lugar expuso que no se justificaba preterir el cauce

administrativo toda vez que “aquí no existía una situación de

urgencia que ameritara la preterición del cauce CC-2020-0192 12

administrativo.”4 La doctrina de agotamiento de remedios no

descansa en la urgencia que tiene, o pueda tener, una de las

partes para resolver un asunto. El estándar es si existe o no

alguna de las excepciones de la sección 4.3 de la LPAU, supra.

De haberlo hecho, este Tribunal hubiera concluido que las

alegaciones de la doctora Moreno Ferrer son argumentos de

estricto derecho.

En segundo lugar, la Sentencia expone que no se debe

preterir el cause administrativo porque “conviene” que la

JRCM supervise los asuntos relacionados al cannabis

medicinal. Sin embargo, el asunto ante nuestra consideración

es sobre la práctica de la telemedicina, no sobre “lo delicado

que resulta el establecer [un] esquema regulatorio [. . .]

para asegurar que el uso del cannabis sea únicamente para

propósitos medicinales”.5

La práctica de la telemedicina –como hemos visto en estos

tiempos de COVID-19- es importante para promover y facilitar

el acceso a la salud de todas las personas. Por eso, la

Asamblea Legislativa, mediante la Ley 168-2018, supra,

uniformó la práctica de la telemedicina en Puerto Rico.

Según mencioné, la Ley Núm. 42-2017, supra, que creó la

JRCM, no contiene disposición alguna sobre los métodos a

utilizarse para hacer una recomendación sobre el uso de

cannabis medicinal. Tampoco existe una expresión con relación

a la facultad de la JRCM para utilizar y/o, mucho menos,

4 Véase, Sentencia, pág. 20. 5 Véase, Sentencia, pág. 19. CC-2020-0192 13

reglamentar la telemedicina. Las disposiciones sobre

telemedicina relacionadas al cannabis medicinal se incluyeron

en el Reglamento Núm. 9038, que claramente se extralimitó en

cuanto a las facultades concedidas. Ahora bien, luego de que

se promulgara la Ley 42-2017, la Asamblea Legislativa aprobó

la Ley 168-2018, supra, y reguló de manera amplia y expresa

todo lo concerniente al uso de la telemedicina como método

alterno para proveer acceso a los servicios médicos en Puerto

Rico. Exposición de Motivos de la Ley 168-2018, supra.

Específicamente, la ley le delegó a la JLDM –y no a la JRCM–

la facultad para reglamentar todos los asuntos relacionados

a la telemedicina. Se debe interpretar que al promulgar la

Ley 168-2018, supra, la Asamblea Legislativa uniformó la

práctica de la telemedicina en Puerto Rico y derogó

tácitamente las disposiciones reglamentarias que le concedían

a otras entidades la facultad para dirigir los servicios de

telemedicina. Para llegar a esa conclusión no se necesita el

peritaje de la agencia administrativa. Más bien, requería del

ejercicio interpretativo de los foros judiciales. Al resolver

lo contrario, la mayoría ignoró la voluntad legislativa de

que fuese la JLDM el ente que reglamentara todo lo

concerniente a la práctica de la telemedicina.

Por otro lado, y en apoyo a preterir el cause

administrativo, el foro apelativo determinó –sin que se

comprobara lo contrario- que la JRCM no cuenta con un

andamiaje efectivo para atender los reclamos de las personas CC-2020-0192 14

a quienes se les aplica el Reglamento Núm. 9038. No cabe

hablar de agotar remedios administrativos donde no los hay.

Finalmente, destaco que una mayoría se ampara en Fuentes

Bonilla v. ELA, 200 DPR 364 (2018) para sostener que la

doctora Moreno Ferrer debe agotar los trámites

administrativos y luego impugnar la validez de la

reglamentación ante el Tribunal de Apelaciones. Si bien en

Fuentes Bonilla v. ELA, supra, resolvimos que una parte

adversamente afectada por una resolución final de un foro

administrativo podía recurrir al Tribunal de Apelaciones para

impugnar la reglamentación que se le aplicó, en este caso

ello no sería práctico. Por el contrario, sería oneroso e

incongruente que se le requiera a la parte que impugna los

actos del foro administrativo completar los procesos ante ese

ente previo a acudir en auxilio de un tribunal. Es un

contrasentido requerirle a la parte que agote los

procedimientos ante la agencia cuando lo que la parte expone

es precisamente que la agencia actuó de manera ultra vires.

En fin, por entender que la doctora Liana Moreno Ferrer

no tenía que agotar los remedios administrativos, pues

impugna la autoridad delegada a la JRCM, un asunto de estricto

derecho, disiento respetuosamente de la Sentencia que hoy se

emite.

Maite D. Oronoz Rodríguez Jueza Presidenta EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Recurrida CC-2020-0192 Certiorari v.

Opinión disidente emitida por el Juez Asociado Señor ESTRELLA MARTÍNEZ.

La doctrina del agotamiento de los remedios parece ser difícil de aplicar y entender por los tribunales. Todo parece indicar que existe una renuencia en admitir que las excepciones deben ser aplicadas en ciertos casos.1

- Demetrio Fernández Quiñones

El Poder Judicial tiene la facultad y el deber de

intervenir oportunamente cuando una agencia administrativa

actúa sin base legal. Máxime, cuando permitir que un

proceso legal nulo siga su curso tiene el efecto de

vulnerar las garantías más elementales del acceso a los

tribunales y a la justicia. Cuando una agencia

administrativa incurre en tales prácticas, ya sea

1D. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3era ed., Bogotá, Ed. Forum, 2013, pág. 617. CC-2020-0192 2

intencional o negligentemente, la abstención judicial no

puede ser la solución remedial.

No obstante, ello fue precisamente lo que ocurrió en

este caso. De esta forma, hoy se añade un eslabón más a

la extensa cadena de controversias que una Mayoría de este

Tribunal no considera justiciables: la aplicación

extremista del requerimiento de agotamiento de remedios

administrativos. En consecuencia, hoy cierran las puertas

de este Tribunal a una controversia que, por su propia

naturaleza, hacía imperante preterir el cauce

administrativo. Ello, pues, se trata de una controversia

de estricto Derecho que no requiere de la pericia

administrativa y son los foros judiciales los llamados a

resolverla.

En este caso, la única controversia versa sobre si

la norma reglamentaria impugnada es contraria al mandato

legislativo. En específico, correspondía que

determináramos cuál cuerpo normativo, entre la Ley para

Cannabis para la Innovación, Normas Aplicables y Límites,

infra, o la Ley para el Uso de la Telemedicina y la

Telesalud en Puerto Rico, infra, tiene primacía para

reglamentar la telemedicina en Puerto Rico para la emisión

de una recomendación médica autorizando el uso de cannabis

medicinal.

Por estar ante una controversia puramente jurídica

que requiere una interpretación en estricto Derecho sobre CC-2020-0192 3

la convergencia de ambas leyes, resultaba imprescindible

que este Tribunal validara el preterir el agotamiento de

remedios administrativos. Particularmente cuando

continuar los procedimientos por la vía administrativa

constituye una gestión inútil e inefectiva que no ofrece

un remedio adecuado, pues son los tribunales los que tienen

el rol de interpretar y pautar el Derecho.

Sin embargo, este Tribunal se niega a reconocer que,

en este caso existen circunstancias extraordinarias que

hacían inequívoca la intervención judicial. Al obviar esa

realidad, no tan solo desestiman la demanda incoada en el

2019, sino que atentan contra el postulado de nuestro

ordenamiento que propicia la economía procesal, el acceso

a la justicia y la otorgación de un remedio completo,

adecuado y oportuno.

Por estar en desacuerdo con ese curso de acción,

procedo, entonces, a exponer los fundamentos en Derecho

que orientan mi disenso.

La sentencia declaratoria es un “mecanismo remedial

y profiláctico que permite anticipar la dilucidación de

los méritos de cualquier reclamación ante los tribunales,

siempre y cuando exista un peligro potencial contra quien

la solicita”. Senado de PR v. ELA, 203 DPR 62, 71 (2019)

(citando a Alcalde Guayama v. ELA, 192 DPR 329, 333

(2015)). Este recurso extraordinario, “es adecuad[o] para CC-2020-0192 4

declarar derechos, estados y otras relaciones de

naturaleza jurídica independiente[mente] a que existan

otros remedios”. Alcalde Guayama v. ELA, supra.

Asimismo, la sentencia declaratoria viabiliza que

“toda persona […] cuyos derechos […] fuesen afectados por

un estatuto, una ordenanza municipal, un contrato o una

franquicia, [pueda] solicitar una [determinación] sobre

cualquier divergencia en la interpretación o validez de

[estos] y […] que se dicte una declaración de los derechos,

estados u otras relaciones jurídicas que de aquéllos se

deriven”. Regla 59.2(a) de Procedimiento Civil, 32 LPRA

Ap. V.

A pesar de que la sentencia declaratoria no puede ser

utilizada con el propósito de burlar la jurisdicción

primaria exclusiva otorgada a una agencia ni con el fin

de obviar que no se agoten los remedios administrativos,

nada impide que se utilice en ausencia de estas

circunstancias.2

Es decir, ante la falta de una designación específica

de jurisdicción o de la exigencia de remedios

administrativos que agotar, es perfectamente válido la

utilización del mecanismo de injunction y la sentencia

declaratoria en este tipo de controversias.3

2Fernández Quiñones, op. cit., págs. 747-748.

3Véase, Íd., págs. 746-747 (haciendo referencia a Asoc. Distribuidores v. Admón. Estabilización, 81 DPR 212, 219 (1959) (citas omitidas). CC-2020-0192 5

Como es conocido, la doctrina de agotamiento de

remedios administrativos, junto con la de jurisdicción

primaria, constituyen normas de abstención judicial cuyo

fin común es armonizar la labor adjudicativa de los foros

administrativos y judiciales. Colón Rivera v. ELA, 189 DPR

1033, 1057 (2013); Procuradora Paciente v. MCS, 163 DPR

21, 35 (2004); Asoc. Pesc. Pta. Figueras. v. Pto del Rey,

Inc., 155 DPR 906, 916 (2001).

Particularmente, la doctrina de agotamiento de

remedios administrativos postula que el foro judicial debe

abstenerse de intervenir en una controversia que se

dilucida por la vía administrativa hasta tanto concluyan

tales procedimientos, de manera tal que la determinación

de la agencia represente su postura final. Colón Rivera

v. ELA, supra; Asoc. Pesc. Pta. Figueras. v. Pto del Rey,

supra. “Precisa que así sea, para que la agencia tenga

ante sí todos los elementos del caso […] para poder ser

considerad[o] por los tribunales”. Asoc. Pesc. Pta.

Figueras. v. Pto del Rey, supra.

Son múltiples los propósitos que propenden la

doctrina de agotamiento de remedios administrativos. Este

Tribunal ha reiterado que, entre otros beneficios, se

encuentra: (1) que la agencia desarrolle un historial

completo de la controversia previo a la intervención

judicial; (2) que la institución pueda utilizar el

conocimiento especializado para adoptar las medidas CC-2020-0192 6

correspondientes y aplicar uniformemente su política

pública; (3) que el foro administrativo tenga la

oportunidad de rectificar sus errores; (4) que los

tribunales tengan información más precisa sobre los

fundamentos de la actuación gubernamental y poder así

tomar una decisión informada en el pleito, y (5) la

distribución adecuada y eficiente de tareas entre los

poderes judiciales y ejecutivos. AAA v. UIA, 200 DPR 903,

914 (2018); Procuradora Paciente v. MCS, supra; Guadalupe

v. Saldaña, Pres. U.P.R., 133 DPR 42, 49 (1993); Rivera

v. E.L.A., 121 DPR 582, 595 (1988).

Fundamentalmente, esta doctrina “se aplica en casos

en los cuales una parte, que instó o tiene instada alguna

acción ante una agencia u organismo administrativo,

recurre a algún tribunal sin antes haber completado todo

el trámite administrativo disponible”.4 Mun. de Caguas v.

AT&T, 154 DPR 401, 408 (2001). En ese sentido, la norma

de agotamientos “determina la etapa en la cual el litigante

puede recurrir a los tribunales”. E.L.A. v. 12,974.78

Metros Cuadrados, 90 DPR 506, 513 (1964).

Ahora bien, la determinación sobre la aplicabilidad

de este precepto depende del balance entre los factores

4“Es decir, la doctrina usualmente se invoca para cuestionar la acción judicial de un litigante que originalmente acudió a un procedimiento administrativo o era parte de éste, pero habiendo estado allí, no agotó todos los recursos disponibles a su favor”. (Negrillas y énfasis suplidos). (Énfasis en el original omitido). Ortiz v. Panel F. E. I., 155 DPR 219, 242 (2001). CC-2020-0192 7

que operan en favor y en contra de la revisión judicial

de la decisión de la entidad. Guadalupe v. Saldaña, Pres.

U.P.R., supra, pág. 51. Bajo este entendido, se han

establecido, jurisprudencialmente y por la vía

estatutaria, una serie de situaciones o factores en los

que la balanza se inclina a favor de preterir el trámite

administrativo. A saber, cuando:

(1) [D]ar curso a la acción administrativa cause un daño inminente, material, sustancial y no teórico o especulativo; (2) el remedio administrativo constituya una gestión inútil, inefectiva y que no ofrezca un remedio adecuado; (3) la agencia claramente no tenga jurisdicción sobre el asunto y la posposición conllevaría un daño irreparable al afectado, o (4) el asunto es estrictamente de derecho. (Negrillas suplidas). ORIL v. El Farmer, Inc., 204 DPR 229, 240 (2020) (citas omitidas).

Por otro lado, la Ley de Procedimiento Administrativo

Uniforme del Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 38-2017, 3

LPRA sec. 9601 et seq., contempla varios escenarios que

justifican eximir del requisito de finalidad o del

agotamiento de los remedios como condición para la

intervención judicial. A esos efectos, dispone que:

El tribunal podrá relevar a un peticionario de tener que agotar alguno o todos los remedios administrativos provistos en el caso de que dicho remedio sea inadecuado, o cuando el requerir su agotamiento resultare en un daño irreparable al promovente y en el balance de intereses no se justifica agotar dichos remedios, o cuando se alegue la violación sustancial de derechos constitucionales, o cuando sea inútil CC-2020-0192 8

agotar los remedios administrativos por la dilación excesiva en los procedimientos, o cuando sea un caso claro de falta de jurisdicción de la agencia, o cuando sea un asunto estrictamente de derecho y es innecesaria la pericia administrativa. (Negrillas suplidas). 3 LPRA sec. 9672.

En ausencia de alguna de estas circunstancias, el

trámite administrativo debe continuar su cauce ordinario.

Lo anterior, pues, usualmente las agencias “se consideran

mejor equipadas que los tribunales debido a su

especialización y al conocimiento obtenido a través de la

experiencia”. Ortiz v. Panel F.E.I., supra, 243. De este

modo, una vez la agencia emite su determinación final, se

activa el derecho de instar un recurso de revisión judicial

ante los tribunales.

Dado lo anterior, la consideración de si existe

alguna circunstancia que viabilice el acudir a los

tribunales sin culminar el trámite administrativo no debe

realizarse en el vacío, sino que debe estar sustentada en

los fundamentos en que se apoya la propia doctrina. Veamos

En el presente caso, la Junta Reglamentadora del

Cannabis Medicinal emitió una multa administrativa en

contra de la Dra. Liana Moreno Ferrer (doctora Moreno

Ferrer) por una alegada infracción al Art. 10(D) del

Reglamento para Manejar el Estudio, Desarrollo e

Investigación del Cannabis para la Innovación, Normas

Aplicables y Límites, Reglamento Núm. 9038 de 2 de julio CC-2020-0192 9

de 2018 (Reglamento Núm. 9038). Se argumentó que la doctora

Moreno Ferrer evaluó y autorizó a una paciente —quien en

realidad era una inspectora— para el consumo de cannabis

medicinal a través de una llamada telefónica, a pesar de

que el reglamento precitado establece que tal evaluación

debe ser realizada mediante un método audiovisual.

En desacuerdo, la doctora Moreno Ferrer presentó una

demanda de injunction y sentencia declaratoria contra la

Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal. En esta,

arguyó que tal entidad carece de autoridad para

reglamentar la práctica de la telemedicina en Puerto Rico.

Explicó que, en virtud de la Ley para el Uso de la

Telemedicina y la Telesalud en Puerto Rico, Ley Núm. 168-

2018, LPRA, 20 LPRA sec. 6011 et seq. (Ley para el Uso de

la Telemedicina), esta facultad le fue delegada

exclusivamente a la Junta de Licenciamiento y Disciplina

Médica. Por tanto, peticionó que la disposición en pugna

fuera declarada nula por ser ultra vires y por constituir

una limitación irrazonable al ejercicio de la

telemedicina.

Asimismo, la doctora Moreno Ferrer argumentó que

preterir el trámite administrativo era el único curso

práctico, ya que, entre otros motivos, su reclamo versa

sobre un asunto de estricto Derecho. Además, expuso que

constituía un ejercicio fútil acudir a la Junta

Reglamentadora del Cannabis Medicinal, pues ese organismo,

al momento en que se suscitó la controversia, no contaba CC-2020-0192 10

tan siquiera con oficiales examinadores que pudieran

celebrar vistas administrativas.

Por su parte, la Junta Reglamentadora del Cannabis

Medicinal se opuso a que se concediera recurso

extraordinario alguno. Expresó que actuó conforme a la Ley

para Manejar el Estudio, Desarrollo e Investigación del

Ley Núm. 42-2017, 24 LPRA sec. 2621 et seq. (Ley Medicinal)

y su Reglamento Núm. 9038, supra. Además, solicitó la

desestimación del recurso porque la doctora Moreno Ferrer

debió agotar remedios administrativos previo a acudir a

los tribunales.

Tras múltiples incidencias procesales, el Hon.

Anthony Cuevas Ramos declaró con lugar la demanda instada

por la doctora Moreno Ferrer y dictó sentencia

declaratoria a su favor. Ello, al determinar que la Junta

de Licenciamiento y Disciplina Médica es la entidad con

el peritaje para regular lo concerniente a la práctica de

la telemedicina en Puerto Rico. Por tanto, concluyó que

la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal excedió sus

facultades al imponer la multa y declaró nulo el Art. 10(D)

del Reglamento Núm. 9038, supra, por estar reñido con la

Ley para el Uso de la Telemedicina, supra.

Inconforme, la Junta Reglamentadora del Cannabis

Medicinal recurrió al Tribunal de Apelaciones y argumentó

que el Tribunal de Primera Instancia erró al dictar

sentencia sin que se hubieran agotado los remedios CC-2020-0192 11

administrativos y determinar que estos, con la aprobación

del Art. 10(D) del Reglamento Núm. 9038, supra, usurparon

la facultad de la Junta de Licenciamiento y Disciplina

Médica de reglamentar la telemedicina en Puerto Rico.

Eventualmente, el foro apelativo intermedio confirmó

la sentencia del tribunal recurrido. En lo pertinente,

validó la impugnación del Reglamento Núm. 9038, supra, en

su aplicación mediante el interdicto y la sentencia

declaratoria. Justificó la falta de agotamiento de

remedios administrativos en que, al examinar los informes

fiscales del 2017 al 2018 —año que precede a la multa— y

del 2018 al 2019 —periodo que cubre la fecha de la sanción—

de la Junta Reglamentadora de Cannabis Medicinal, no se

refleja asignación de fondos alguna para el trámite y

manejo de vistas administrativas o la contratación de

oficiales examinadores. Por lo tanto, concluyó que no se

probó la existencia de una estructura administrativa capaz

de canalizar los reclamos contra las sanciones impuestas

por la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal, por

lo que continuar con el trámite administrativo hubiera

constituido un ejercicio fútil insostenible.

Además, el Tribunal de Apelaciones sostuvo que el eje

de la controversia giraba en torno a la interpretación y

aplicabilidad de la Ley Medicinal, supra, y la Ley para

el Uso de la Telemedicina, supra, una controversia

puramente jurídica que justifica la preterición del cauce

administrativo por ser innecesaria la pericia de la CC-2020-0192 12

agencia. Así, resolvió que el Art. 10(D) del Reglamento

Núm. 9038, supra, está reñido con la Ley para el Uso de

la Telemedicina, supra. En ese sentido, determinó que es

la Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica quien tiene

primacía en la regulación de la telemedicina en Puerto

Rico.

Aún insatisfecha, la Junta Reglamentadora de Cannabis

Medicinal acudió ante este Tribunal y reiteró los

planteamientos esbozados en los foros recurridos.

La Mayoría de los miembros de este Foro acogió los

argumentos de la Junta Reglamentadora de Cannabis

Medicinal. En consecuencia, la Sentencia que hoy emite

este Tribunal concluye que la demanda fue presentada “a

destiempo”, pues la doctora Moreno Ferrer “no estableció

hechos específicos y bien definidos que justifiquen

preterir el trámite administrativo”.5 Difiero de esta

conclusión.

Desde la presentación de la Demanda Jurada, la señora

Moreno Ferrer precisó, sin ambages, la controversia de

Derecho en la que basó su solicitud de injunction y

sentencia declaratoria. Esto es: (1) que las actuaciones

de la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal son

ultra vires porque la Ley para el Uso de la Telemedicina,

supra, otorgó a la Junta de Licenciamiento y Disciplina

Médica el poder exclusivo para regular la telemedicina;

5Sentencia, págs. 14-15. CC-2020-0192 13

(2) que la Ley Medicinal, supra, no facultó a la Junta

Reglamentadora del Cannabis Medicinal para reglamentar la

práctica de la telemedicina, y (3) que, por tanto, el

Artículo 10(D) del Reglamento Núm. 9038, supra, es nulo

en la medida que pretende reglamentar la telemedicina en

Puerto Rico.6

A partir de entonces, y de forma consistente a través

de todas las etapas del proceso, sus cuestionamientos han

ido dirigidos a disputar, no la cuantía de la multa, sino

la ausencia de autorización en ley para que la Junta

Reglamentadora del Cannabis Medicinal —mediante

reglamento— restrinja cómo se puede efectuar una

recomendación médica para el uso de cannabis.

Es necesario destacar que, reiteradamente, este

Tribunal ha resuelto que “cuando se impugna la autoridad

en ley de un municipio para imponer una contribución, y

no así, por ejemplo, el monto de esta, ‘resulta innecesario

agotar el procedimiento administrativo dispuesto en ley’”.

(Negrillas suplidas y énfasis suplido en el original).

Coop. Ahorros Rincón v. Mun. Mayaguez, 200 DPR 546, 556-

557 (2018) (citando a Interior Developers v. Mun. de San

Juan, 177 DPR 693, 710 (2009)). Véanse, además, Alcalde

de Guayama v. ELA, supra, pág. 338 (2015); Yiyi Motors,

Inc. v. E.L.A., 177 DPR 230, 279 (2009); Mun. Trujillo

Alto v. Cable TV, 132 DPR 1008, 1011 (1993); Compañía

6Véase, Apéndice de certiorari, Demanda Jurada. CC-2020-0192 14

Azucarera del Toa v. Municipio, 76 DPR 331, 337 (1954)).

Nada impide la aplicación de un razonamiento similar bajo

este contexto, pues, lo que la doctora Moreno Ferrer ha

polemizado no ha sido propiamente la multa impuesta, sino

la autoridad en ley de la Junta Reglamentadora del Cannabis

Medicinal para regular la telemedicina.

Siendo ello así, ¿realmente se justifica postergar la

intervención judicial hasta tanto ya no existan más

remedios administrativos disponibles? La respuesta es en

la negativa.

Primeramente, destaco que, en este caso, no existe

la necesidad de contar con una determinación final de la

Junta Reglamentadora del Cannabis previo a acudir a los

tribunales. La pericia de esa agencia no se extiende a

interpretar la validez de su ley o reglamento a la luz del

conflicto evidente con la Ley para el Uso de la

Telemedicina, supra.

En el balance de factores, y ante la ausencia de

algunos de los beneficios en que se apoya la doctrina de

agotamiento de remedios, la balanza se inclina firmemente

a condenar el uso de esa doctrina como cortapisas para

denegar resolver esta controversia en los méritos.

En todo caso, la Junta de Reglamentación del Cannabis

Medicinal está vedada de utilizar su discreción porque

carece de conocimiento especializado sobre la Ley para el

Uso de la Telemedicina, supra, por lo que lo cuestionado

se escapa de su peritaje. Esta controversia jurídica exige CC-2020-0192 15

una interpretación estatutaria en la que los tribunales,

y no la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal, son

los especialistas.

Por tanto, aquí en nada beneficiará que la Junta

Reglamentadora del Cannabis Medicinal desarrolle un

historial completo previo a la intervención judicial. La

controversia es estrictamente jurídica. La continuación de

los procedimientos en la vía administrativa será una

gestión inútil, inefectiva y sin la facultad de ofrecer

un remedio adecuado.7

En fin, el planteamiento de agotamiento de remedios

es evidentemente inmeritorio y, en su lugar, procedía que

este Tribunal validara la determinación de los foros

recurridos al respecto. Tras ello, correspondía, entonces,

atender el caso en los méritos. Veamos.

La Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal fue

creada en virtud de la Ley Medicinal, supra, y, entre sus

miembros, se encuentra el Secretario del Departamento de

Salud. Véase, 24 LPRA secs. 2622, 2622a. Cónsono con ello,

y en lo pertinente, se le confirió el poder de emitir

7Después de todo, la finalidad de la doctrina de agotar remedios administrativos es clara: “[s]e requiere que se agot[e]n los remedios para evitar que el tribunal no goce de la pericia de la agencia administrativa y de un récord que esté completo”. Fernández Quiñones, op. cit., pág. 620. Por lo expuesto, en este caso, esos fines son inconsecuentes. CC-2020-0192 16

reglamentos para instrumentar la ley habilitadora. 24 LPRA

sec. 2622a(k).

En cumplimiento de lo anterior, el 2 de julio de 2018,

se creó el Reglamento Núm. 9038, supra. Este, en su Art.

10(D), dispone que la recomendación médica que autoriza

la utilización del cannabis medicinal podrá hacerse

mediante el servicio de la telemedicina. Particularmente,

allí se dispone que:

El servicio de la telemedicina se utilizará en cumplimiento con todas las leyes y reglamentos, estatales y federales, referente a la práctica de la misma. No obstante, para propósitos de este Reglamento el servicio de la telemedicina tendrá que realizarse mediante el método audio visual entre el médico autorizado y el paciente. No se permitirá el servicio de la telemedicina mediante llamadas telefónicas o cualquier otro método que no sea de manera audiovisual. (Negrillas suplidas). Íd., pág. 16.

Según se desprende del artículo precitado, si bien

se reconoce la aplicabilidad del servicio de telemedicina,

ceñido a lo dispuesto en las leyes y reglamentos locales

y federales que regulan la materia, se introduce por vía

reglamentaria la restricción de que la recomendación del

facultativo médico a un paciente tendrá que efectuarse a

través de un método audiovisual. Asimismo, expresamente

veda que la recomendación se lleve a cabo mediante llamadas

telefónicas o cualquier otro medio que no sea audiovisual. CC-2020-0192 17

Por otro lado, posterior a la aprobación del

Reglamento Núm. 9038, supra, específicamente el 1 de

agosto de 2018, se aprobó la nueva Ley para el Uso de la

Telemedicina, supra. Con esta ley, la Asamblea Legislativa

procuró el uso de la telemedicina como medio de apoyo al

proveedor de servicios de salud con el fin de reducir

costos, mejorar la calidad del servicio y el acceso al

cuidado médico necesario. Véase, Íd., Exposición de

Motivos. Con su aprobación, se propende a “promover,

facilitar e incorporar en nuestra jurisdicción los avances

tecnológicos en la práctica médica”. (Negrillas suplidas).

20 LPRA sec. 6011b.

Específicamente, la Ley para el Uso de la

Telemedicina, supra, define el término telemedicina como:

[L]a práctica de la medicina a distancia incorporando tanto el diagnóstico, el tratamiento y la educación médica mediante el uso de recursos tecnológicos para optimizar los servicios de atención en salud. Los mismos deben incluir, pero sin limitarse, servicios complementarios e instantáneos a la atención de un especialista; diagnósticos inmediatos por parte de un médico especialista en un área o región determinada […]. (Negrillas suplidas). 20 LPRA sec. 6011a(c).

Según surge del artículo precitado, la Ley para el

Uso de la Telemedicina, supra, no restringe la

telemedicina únicamente a consultas audiovisuales, sino

que definió la práctica de la telemedicina en términos CC-2020-0192 18

bien amplios. Tampoco surge de la definición, ni de

cualquier otra disposición contenida en el estatuto

precitado, alguna circunstancia o caso particular en el

que, por ejemplo, se requiera el uso de un método de

comunicación en específico. Ello es cónsono con la

intención legislativa y obra en favor de una política

pública que reconoce los avances tecnológicos existentes

en la actualidad.

Por otra parte, la ley precitada delegó en la Junta

de Licenciamiento y Disciplina Médica, adscrita al

Departamento de Salud de Puerto Rico, el deber evaluar si

determinado facultativo médico cuenta con los requisitos

para ser autorizado a ejercer la telemedicina en Puerto

Rico. Véase, 20 LPRA secs. 6011a(b), 6011d.

Particularmente, el Art. 12 le confirió a la Junta de

Licenciamiento y Disciplina Médica el poder de:

[I]mplantar las reglas y reglamentos necesarios para dar cumplimiento a las disposiciones de esta Ley o que sean necesarios por la Práctica de la Telemedicina o Telesalud en Puerto Rico. Al reglamentar todos los asuntos relacionados a la telemedicina o telesalud deberán considerar, sin que represente una limitación a su facultad de reglamentar la materia, los comentarios, sugerencias y recomendaciones de la academia y los gremios y asociaciones que representen a los médicos, proveedores de salud y demás profesionales de la salud cobijados bajo esta Ley. (Negrillas suplidas). 20 LPRA sec. 6011k.

Como vemos, se desprende diáfanamente que es la Junta

de Licenciamiento y Disciplina Médica el ente facultado CC-2020-0192 19

para implantar las reglas y los reglamentos que regulan

la práctica de la telemedicina en Puerto Rico. Nótese que

tal disposición permite concluir que es en esta Junta que

recaerá el poder de “reglamentar todos los asuntos

relacionados a la telemedicina”.8 Íd. Incluso, se les

delegó el poder de, entre otros, imponer multas y hasta

acudir a los tribunales con el propósito de garantizar su

cumplimiento. 20 LPRA sec. 6011j.

Según se puede apreciar, la Asamblea Legislativa

delegó en la Ley para el Uso de la Telemedicina, supra, y

no en la Ley Medicinal, supra, la facultad para regular

la telemedicina en Puerto Rico. Dicho de otro modo, la

facultad de reglamentar la telemedicina en Puerto Rico le

8Adviértase que, en una ponencia emitida en relación con la aprobación de esta ley, el Secretario del Departamento de Salud, expresó que:

[L]a [Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica] se encarga de vigilar que la práctica de la Telemedicina se efectúe por médicos licenciados en Puerto Rico y en aquella jurisdicción donde habrán de ejercer la práctica de la Telemedicina y viceversa. No conocemos de ningún precedente en ningún Estado, donde otra entidad que no sea la Junta o el Board, sea quien se encargue de ser el ente regulador del ejercicio de la práctica o de una de sus especialidades o prácticas. (Negrillas suplidas).

Véase, Rafael Rodríguez Mercado, Memorial Explicativo al Proyecto del Senado Núm. 22 de 6 de marzo de 2017, Comisión de Salud, pág. 3. CC-2020-0192 20

compete exclusivamente a la Junta de Licenciamiento y

Disciplina Médica.

Por tanto, la limitación establecida por la Junta

Reglamentadora del Cannabis Medicinal al ejercicio de la

telemedicina revela: (1) que no estuvo autorizada por la

Ley Medicinal, supra; (2) que a tal junta no se le delegó

el poder de reglamentación de la telemedicina; (3) y que,

por consiguiente, la restricción contenida en el

Reglamento Núm. 9038, supra, a los efectos de que la

recomendación médica no puede ser autorizada mediante

llamada telefónica, es ultra vires por no estar dentro de

los poderes delegados. Véase, Vitas Health Care Corporation

v. Hosp. La Fe, 190 DPR 56, 66-67 (2014) (citando a OEG v.

Santiago Guzmán, 188 DPR 215 (2013); Buono Correa v.

Srio. Rec. Naturales, 177 DPR 415, 449–450 (2009); Franco v.

Depto. de Educación, 148 DPR 703, 711–712 (1999)).

Surge con claridad, además, que la Ley para el Uso

de la Telemedicina, supra, ni la Ley Medicinal, supra,

restringen de modo alguno la manera en que un facultativo

médico debe realizar la recomendación de cannabis

medicinal y, mucho menos, sancionan que esta se haga

mediante comunicación telefónica. Tampoco estas leyes han

otorgado expresamente a sus respectivas juntas el poder

para que limiten o exceptúen la recomendación de cannabis

medicinal mediante la telemedicina.9

9De hecho, se han producido esfuerzos legislativos por parte de legisladores particulares con el fin de CC-2020-0192 21

A pesar de lo anterior, la Sentencia que hoy emite

este Tribunal concluye que la doctora Moreno Ferrer no

podía acudir al tribunal a impugnar la reglamentación

claramente ultra vires que se le intenta aplicar. Al

respecto, resulta revelador uno de los fundamentos

utilizados para determinar que no se cumplió con alguna

requerir que la primera visita en la que un facultativo médico recomienda el uso de cannabis medicinal sea realizada presencialmente, así como también para eliminar la licencia que se le requiere a los médicos para poder realizar tal recomendación. Sin embargo, estos no se convirtieron en ley. Véase, P. del S. 1317 de 17 de junio de 2019, 5ta Sesión Ordinaria, 18va Asamblea Legislativa, Art. 2(u), pág. 5.

Resáltese que, en reacción a este proyecto, el entonces Secretario de Salud, expresó lo siguiente:

[N]o tenemos reparo en que la evaluación inicial se haga cónsono a lo dispuesto en la Ley Núm. 168-2018, conocida como la Ley para el uso de la Telemedicina en Puerto Rico, la misma le otorga poder exclusivo para regular la telemedicina a la Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica de Puerto Rico […]. La Ley 168 antes citada, amplía las opciones mediante las cuales se puede practicar la telemedicina, no la limita a un método particular, como lo sería el método audiovisual. De esta manera tiene la ventaja que provee acceso para aquellos que no puedan trasladarse al consultorio médico, puedan obtener la recomendación médica necesaria para la certificación como paciente o para la renovación de la misma. (Negrillas suplidas).

Véase, Rafael Rodríguez Mercado, Memorial Explicativo sobre el Proyecto del Senado 1317 de 11 de octubre de 2019, Comisión de Salud, pág. 2. CC-2020-0192 22

de las excepciones que viabilizan preterir el trámite

administrativo. Específicamente, la Sentencia indica que:

[P]or lo delicado que resulta el establecer el esquema regulatorio necesario para asegurar que el uso del cannabis sea únicamente para propósitos medicinales, resulta conveniente que sea la [Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal], por su conocimiento especializado, la que realice -en este caso- la evaluación tanto en asuntos fácticos, como en los asuntos de derecho.10

A mi juicio, lo delicado del esquema regulatorio y

el fin de asegurar que el uso del cannabis medicinal sea

únicamente para propósitos medicinales no rebaten que se

trata de una controversia estrictamente jurídica que

justifica preterir el trámite administrativo. Peor aún,

de la aseveración antes citada se intima una validación

sub silentio de la limitación al ejercicio de la

telemedicina realizada por la Junta Reglamentadora del

Cannabis Medicinal, sin autoridad en ley y contraria a la

política pública de maximizar la tecnología para beneficio

de la salud del Pueblo.

En todo caso, la doctrina de agotamiento de remedios

administrativos es una de conveniencia compatible con la

justicia, por lo que su interpretación inflexible no puede

desembocar en la frustración de un derecho o, peor aún,

en la negación de un remedio. González Saldaña v. Tribunal

Superior, 92 DPR 477, 487 (1965). Lamentablemente, este

10Véase, Sentencia, pág. 19. CC-2020-0192 23

Tribunal obvia esa realidad y, bajo el pretexto de estar

atado a esta doctrina, injustificadamente cortapisa la

intervención judicial en estos momentos.

En fin, insisto en que la Junta Reglamentadora del

Cannabis Medicinal se excedió de sus facultades al limitar

que la recomendación médica de cannabis medicinal, en el

caso de la telemedicina, solo puede ser realizada por un

método audiovisual.

Por consiguiente, procedía que confirmáramos la

nulidad del Art. 10(D) del Reglamento Núm. 9038, supra, y

que decretáramos que la recomendación médica realizada por

la doctora Moreno Ferrer fue conforme a Derecho.

Por las razones antes expuestas, reitero que esta

controversia, por ser una de estricto Derecho, hacía

inmeritorio el cumplimiento con la doctrina de

agotamientos de remedios administrativos. Procedía,

entonces, que este Tribunal descartara su aplicación

inerte y, de este modo, rechazara la limitación ultra vires

impuesta al ejercicio de la telemedicina en el contexto

del cannabis medicinal. Toda vez que así no lo hizo, y con

ello dilata innecesariamente la resolución de esta

controversia, disiento.

Luis F. Estrella Martínez Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

v. CC-2020-0192 Certiorari

Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor COLÓN PÉREZ.

Por considerar que en el presente caso el Tribunal

de Primera Instancia -- foro que, a todas luces, tenía

jurisdicción para entender en las controversias

relacionadas al mismo -- actuó correctamente al

decretar la nulidad del Art. 10(D) del Reglamento para

Límites, infra, de la Junta Reglamentadora del

Cannabis Medicinal, respetuosamente disentimos del

curso de acción seguido por una mayoría de este

Tribunal en el día de hoy. CC-2020-0192 2

En esa dirección, y en lo que respecta a la causa de

epígrafe, somos de la opinión que mis compañeros y

compañera de estrado fallan malamente al ampararse en lo

dispuesto en la doctrina de agotamiento de remedios

administrativos para sentenciar que el foro primario

carecía de jurisdicción para entender en el presente

litigio. Declarar -- como una mayoría de este Tribunal

hoy lo hace -- que el Tribunal de Primera Instancia no

tenía jurisdicción para entrar a dilucidar los asuntos

ante su consideración solo puede lograrse mediante una

clara abstracción del derecho aplicable en materia de

impugnación de reglamentos administrativos en su

aplicación.

Esa visión no la compartimos. Mucho menos cuando ésta

tiene el efecto de privar a nuestra ciudadanía del acceso

fácil y rápido, mediante el uso de los recursos

tecnológicos, a un medicamento -- aquí lo es el cannabis

medicinal, pero igual pudiese ser otro -- para aliviar

los problemas de salud que les afecten; una vez el mismo

es prescrito por un facultativo médico debidamente

autorizado a ejercer la profesión en Puerto Rico. Veamos.

I.

Los hechos medulares que dan margen al presente

litigio no están en controversia. El 13 de mayo de 2019

la Dra. Liana Moreno Ferrer (en adelante, “doctora Moreno

Ferrer”) presentó ante el foro primario una Demanda Jurada

sobre sentencia declaratoria e interdicto preliminar y CC-2020-0192 3

permanente en contra de la Junta Reglamentadora del

Cannabis Medicinal. En su escrito, indicó que el 19 de

abril de 2019 dicha instrumentalidad le remitió una

Notificación de Infracción donde se le imputó haber

violado el Art. 10(D) del Reglamento para Manejar el

Innovación, Normas Aplicables y Límites, Reglamento Núm.

9038 de 2 de julio de 2018 (en adelante, “Reglamento

9038”). Lo anterior, por haber brindado una recomendación

médica para que se autorizara el uso de cannabis medicinal

a cierto paciente mediante el mecanismo de la

telemedicina.1 Explicó que, conforme a la mencionada

Notificación de Infracción, se le impuso una multa

administrativa de $5,000.00 (como primera infracción

leve), la cual debía pagar dentro del término de quince

(15) días, y que se le apercibió sobre su derecho a

solicitar una vista administrativa para impugnar la

misma.

Sin embargo, la doctora Moreno Ferrer adujo que, a

su modo de ver, la actuación de la Junta Reglamentadora

del Cannabis Medicinal era ultra vires. Al respecto,

sostuvo que la entidad de referencia carecía de autoridad

para reglamentar la práctica de la telemedicina en

nuestra jurisdicción. En específico, arguyó que, al

1 Ello, tras la referida consulta médica haberse efectuado mediante llamada telefónica únicamente, y no a través de un método audiovisual, entiéndase, en formato de video y llamada. CC-2020-0192 4

imponerle la aludida multa, la Junta Reglamentadora del

Cannabis Medicinal se arrogó poderes que le fueron

delegados de forma expresa a la Junta de Licenciamiento

y Disciplina Médica (en adelante, “Junta de

Licenciamiento”) en virtud de la Ley Núm. 168-2018,

infra, conocida como Ley para el Uso de la Telemedicina

en Puerto Rico (en adelante, “Ley de la Telemedicina”).

Así pues, la doctora Moreno Ferrer impugnó la

validez del Art. 10(D) del Reglamento 9038, supra, por

entender que éste constituía una limitación irrazonable

al ejercicio de la telemedicina en Puerto Rico y era

contrario a derecho. Sobre este particular, subrayó que,

de conformidad con nuestro ordenamiento jurídico,

cualquier persona afectada por la aplicación de un

reglamento podía impugnar la validez de éste ante el

Tribunal de Primera Instancia en cualquier momento a

través de los mecanismos de sentencia declaratoria e

injuction. Por tanto, solicitó que se declarara la

nulidad del mencionado artículo y que se emitiera un

interdicto permanente para que la Junta Reglamentadora

del Cannabis Medicinal cesara y desistiera de

reglamentar, más allá de lo permitido, la práctica de la

telemedicina en el País.

Examinado el recurso presentado por la doctora

Moreno Ferrer, el foro primario notificó una Orden.

Mediante esta última, el Tribunal de Primera Instancia

le concedió un plazo de veinticuatro (24) horas a la CC-2020-0192 5

galena para que mostrara causa por la cual no debía

desestimarse su acción al amparo de la doctrina de

agotamiento de remedios administrativos.

Oportunamente, la doctora Moreno Ferrer compareció

mediante Moción en cumplimiento de orden. En esencia,

sostuvo que su contención era una de estricto derecho

para la cual resultaba innecesaria la pericia

administrativa, a saber: si la Junta Reglamentadora del

Cannabis Medicinal estaba facultada o no para regular la

práctica de la telemedicina en Puerto Rico o si tal

función recaía única y exclusivamente en la Junta de

Licenciamiento, según dispone la Ley de la Telemedicina,

infra. Además, planteó que la solicitud de un remedio

ante la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal

constituiría un ejercicio fútil e incierto, toda vez que,

a esa fecha, dicho foro administrativo aún no contaba con

oficiales examinadores que pudieran celebrar la

correspondiente vista administrativa.

Enterada de lo anterior, la Junta Reglamentadora del

Cannabis Medicinal radicó una moción de desestimación.

En ésta, adujo que era improcedente dictar una sentencia

declaratoria y un remedio interdictal en el caso de

autos. Lo anterior, debido a que la doctora Moreno Ferrer

no había establecido la existencia de un daño irreparable

ni que el remedio administrativo disponible fuera

inadecuado. Consecuentemente, sostuvo que las

alegaciones de la galena eran estrictamente pecuniarias, CC-2020-0192 6

mientras que aseguró haber actuado conforme a su ley

habilitadora y los reglamentos aplicables. Por todo ello,

solicitó la desestimación de la causa de acción en su

contra por falta de jurisdicción.

Superados varios trámites procesales no necesarios

aquí pormenorizar, entre ellos la celebración de una

vista evidenciaria,2 la doctora Moreno Ferrer presentó su

oposición a la moción de desestimación instada por la

Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal. En suma,

repitió sus anteriores alegaciones y, entre otras cosas,

enfatizó que su causa de acción no debía ser desestimada,

pues sus argumentos superaban el reclamo pecuniario,

ciñéndose más bien a un asunto de daño incalculable sobre

su reputación y práctica profesional. Asimismo, insistió

en que el Tribunal de Primera Instancia era el lugar

adecuado para entender en la impugnación de un reglamento

administrativo en su aplicación.

Luego de examinar los argumentos de ambas partes,

el 21 de junio de 2019 el Tribunal de Primera Instancia

notificó una Sentencia mediante la cual declaró con lugar

la demanda sobre sentencia declaratoria e interdicto

preliminar y permanente incoada por la doctora Moreno

Ferrer. En apretada síntesis, el foro primario determinó

que: 1) acogería las alegaciones bien formuladas en la

2 A dicha vista acudieron las partes involucradas en el presente litigio, así como la Asociación de los Miembros del Cannabis Medicinal de Puerto Rico, a la cual se le autorizó a intervenir en el presente litigio. CC-2020-0192 7

demanda puesto que los hechos estaban incontrovertidos y

solo existía una controversia de derecho; 2) de una

evaluación de la Ley de la Telemedicina, infra, se

desprendía claramente que la entidad con la capacidad

legal y la pericia para regular la telemedicina en Puerto

Rico era la Junta de Licenciamiento, y 3) la ley

habilitadora de la Junta Reglamentadora del Cannabis

Medicinal y el Reglamento 9038, supra, se establecieron

exclusivamente para atender asuntos sobre el referido

fármaco y no sobre la telemedicina.

Así las cosas, el Tribunal de Primera Instancia

concluyó que el Art. 10(D) del Reglamento 9038, supra,

de la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal –- el

cual, según mencionamos, disponía exclusivamente lo

relativo al referido fármaco y no sobre la telemedicina

-- era nulo por ser contrario a lo estatuido en las leyes

habilitadoras aplicables. Razonó que “[p]ermitirle a la

[Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal] regular

algún tema fuera del cannabis, como lo sería la

telemedicina, implicaría contravenir las disposiciones

de la [Ley de la Telemedicina, infra], que ya facultó ese

aspecto a la Junta de Licenciamiento”. Véase, Apéndice

del certiorari, págs. 455-456.

En desacuerdo con la determinación del foro

primario, la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal

acudió al Tribunal de Apelaciones mediante recurso de

apelación. Allí, dicha entidad señaló que el Tribunal de CC-2020-0192 8

Primera Instancia había incidido al declarar con lugar

la demanda de epígrafe y al relevar a la doctora Moreno

Ferrer de agotar los remedios administrativos provistos

en ley para canalizar los reclamos en contra de la

imposición de la multa en cuestión, por éstos ser

adecuados y completos. Con igual tono, esgrimió que el

foro recurrido también erró al determinar que la Junta

Reglamentadora del Cannabis Medicinal usurpó la facultad

de la Junta de Licenciamiento de reglamentar la

telemedicina al aprobar el Art. 10(D) del Reglamento

9038, supra. Ante ello, la doctora Moreno Ferrer

presentó su alegato en oposición, en donde insistió en

los argumentos esgrimidos ante el foro primario.

Examinados los alegatos de ambas partes, el 30 de

enero de 2020 el foro apelativo intermedio emitió una

Sentencia mediante la cual confirmó el dictamen del

Tribunal de Primera Instancia. De entrada, resolvió que,

aun cuando la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal

hubiese demostrado que contaba con el andamiaje adecuado

para entender en la impugnación de la doctora Moreno

Ferrer -- asunto que dicho foro respondió en la negativa

-- lo cierto era que acudir a ese trámite hubiese sido

un ejercicio fútil, toda vez que la controversia medular

era de estricto derecho y no requería la pericia

administrativa. En esa dirección, el aludido foro

concluyó que la doctora Moreno Ferrer actuó acertadamente

al entablar una demanda sobre sentencia declaratoria e CC-2020-0192 9

interdicto, pues éstos eran los mecanismos adecuados para

revisar la validez de determinada regla administrativa

en su aplicación.

De forma similar, el Tribunal de Apelaciones

sentenció que, si bien de la ley habilitadora de la Junta

Reglamentadora del Cannabis Medicinal se desprendía que

la intención legislativa al promulgar dicha medida estuvo

dirigida a salvaguardar el interés público y a evitar el

despacho indiscriminado del cannabis medicinal, ello no

era suficiente para concederle a esa entidad la facultad

de regular la telemedicina. Lo anterior, en consideración

a que la Ley de la Telemedicina, infra, y su

reglamentación aplicable conferían dicha facultad,

precisamente, a la Junta de Licenciamiento. Advirtió,

además, que la Ley de la Telemedicina, infra, “no

contiene limitación u objeción alguna respecto a la

posibilidad de utilizar llamadas telefónicas para el

ejercicio de la telemedicina, mientras que la [Junta

Reglamentadora del Cannabis Medicinal] le impone trabas

a este mecanismo”. Véase, Sentencia del Tribunal de

Apelaciones, pág. 23. Por todo lo cual, dictó que el Art.

10(D) del Reglamento 9038, supra, era nulo.

Insatisfecho con el proceder de los foros a quo, el

24 de junio de 2020 la Junta Reglamentadora del Cannabis

Medicinal -- representada por la Oficina del Procurador

General -- recurrió ante este Foro mediante el presente CC-2020-0192 10

recurso de certiorari.3 En resumen, insiste en que los

foros recurridos erraron al permitir que la doctora

Moreno Ferrer pretiriera el trámite administrativo y al

declarar la nulidad del Art. 10(D) del Reglamento 9038,

Por su parte, la doctora Moreno Ferrer presentó su

alegato en oposición. En suma, sostiene la validez de las

determinaciones emitidas por los foros inferiores.

Trabada así la controversia, y con el beneficio de

la comparecencia de ambas partes en el litigio, una

mayoría de esta Curia resuelve que, contrario a lo

sentenciado por los foros a quo, no procedía relevar a

la doctora Moreno Ferrer de agotar el procedimiento

administrativo, toda vez que en dicho proceso contaba con

un remedio adecuado y completo en ley para impugnar la

multa impuesta y su reclamo respecto a la nulidad del

Art. 10(D) del Reglamento 9038, supra. Como adelantamos,

de dicho proceder, respetuosamente disentimos. Nos

II.

Como es sabido, la doctrina de agotamiento de

remedios administrativos es una norma del principio de

abstención judicial que, de ordinario, aplica cuando una

parte, “que instó o tiene instada alguna acción ante una

3 Dicho recurso fue oportunamente presentado de conformidad con la Resolución EM-2020-0012 emitida por este Tribunal. CC-2020-0192 11

agencia u organismo administrativo, recurre luego ante

un tribunal sin antes haber completado todo el trámite

administrativo disponible”. (Énfasis suplido). Ortiz v.

Panel F.E.I., 155 DPR 219, 242 (2001). Véase, también,

M. Izquierdo Encarnación, Introducción al Derecho

Administrativo, 3ra ed., San Juan, Ed. SITUM, 2017, págs.

222-223. De manera que, cuando la acción en cuestión se

presenta directamente ante un tribunal, obviando así el

proceso provisto ante la agencia, “no habrá duda de que

se trata de un asunto de jurisdicción primaria, y no de

agotamiento de remedios administrativos”. Ortiz v. Panel

F.E.I., supra, pág. 244. Véase, también, Izquierdo

Encarnación, op. cit, págs. 219-220; D. Fernández

Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento

Administrativo Uniforme, 3ra ed., Colombia, Ed. Forum,

2013, Sec. 8.8, pág. 626-627.

Aclarado lo anterior, conviene recordar aquí que la

Sección 2.7 de la Ley Núm. 38-2017, conocida como Ley de

Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de

Puerto Rico (en adelante, “LPAU”), 3 LPRA sec. 9617,

dispone el proceso para que una persona impugne la

validez de su faz de una regla o reglamento. Lo anterior,

cuando la mencionada persona entienda que dicha regla o

reglamento se adoptó al margen de las disposiciones de

la precitada ley. Fuentes Bonilla v. ELA et al., 200 DPR

364, 391 (2018); Centro Unido Detallistas v. Com. Serv. CC-2020-0192 12

Púb., 174 DPR 174, 183 (2008); J.P. v. Frente Unido I,

165 DPR 445, 462 (2005). Véase, también, Fernández

Administrativo Uniforme, op. cit., Sec. 3.2, págs. 138-

142.

De otra parte, y distinto al proceso antes aludido,

en inumerables ocasiones, este Tribunal ha señalado que

“cualquier persona afectada por la aplicación de un

reglamento puede impugnar su validez ante el Tribunal de

Primera Instancia en cualquier momento, ya sea por

razones constitucionales o por otros motivos”. (Énfasis

suplido). Centro Unido Detallistas v. Com. Serv. Púb.,

supra, págs. 184-185. Véase, también, W. Vázquez

Irizarry, Derecho Administrativo, 79 REV. JUR. UPR 647,

655-656 (2010). Al así hacerlo, sentenciamos que las

disposiciones provistas en la LPAU, supra, para impugnar

una reglamentación de su faz distan de cualquier proceso

que pueda iniciar un ciudadano o una ciudadana

agraviado(a) por la aplicación de una regla o un

reglamento de una agencia que, a su juicio, carezca de

validez. Centro Unido Detallistas v. Com. Serv. Púb.,

supra, pág. 185; Asoc. Dueños Casas Parguera, Inc. v.

J.P., 148 DPR 307, 315 (1999). Véase, también, J.

Echevarría Vargas, Derecho Administrativo

Puertorriqueño, San Juan, Ed. SITUM, 2008, págs. 82-83.

Al respecto, hemos dispuesto que el injuction y la

sentencia declaratoria son los recursos judiciales CC-2020-0192 13

adecuados para impugnar una regla o un reglamento en su

aplicación ante el foro primario. Vázquez Irizarry,

supra, citando a J.P. v. Frente Unido I, supra, pág. 463,

y Asoc. Dueños Casas Parguera, Inc. v. J.P., supra, pág.

315, n. 4.;4 D. Fernández Quiñones, La revisión judicial

de las decisiones administrativas, 69 REV. JUR. UPR 1129,

1147 (2000).

En esa dirección, -- entiéndase, una vez impugnada

una regla o un reglamento administrativo en su aplicación

--, también hemos establecido que los tribunales deberán

evaluar la referida impugnación a la luz de la ley

habilitadora o del estatuto orgánico de la agencia

administrativa en cuestión. Pueblo v. Barahona Gaitán,

201 DPR 567, 576-577 (2018); Perfect Cleaning v.

Cardiovascular, 162 DPR 745, 758-759 (2004); Fernández

Quiñones, La revisión judicial de las decisiones

administrativas, supra, págs. 1148-1149. Al emprender esa

tarea, se deberá examinar lo siguiente: 1) si la

actuación administrativa estaba autorizada por ley; 2)

si se le delegó el poder de reglamentación; 3) si la

reglamentación promulgada estaba dentro de los poderes

delegados; 4) si se cumplió con las normas procesales de

4 En específico, el profesor Vázquez Irizarry nos explica que, “si el caso es producto de la aplicación del reglamento, quien resulte afectado o afectada podrá impugnarlo en los tribunales sin las condiciones y limitaciones de la sección 2.7. Al no existir un remedio específico para ello, la persona interesada tendría que acudir ante el Tribunal de Primera Instancia, como foro de jurisdicción original general, posiblemente en un recurso de sentencia declaratoria e injunction”. Íd. CC-2020-0192 14

la ley orgánica y de las leyes especiales al aprobarse

el reglamento, y 5) si la reglamentación en cuestión es

arbitraria o caprichosa. Pueblo v. Barahona Gaitán,

supra, pág. 576; Fuentes Bonilla v. ELA et al., supra,

págs. 391-392; Vitas Health Care v. Hospicio La Fe et

al., 190 DPR 56, 66–67 (2014).

En consecuencia, cuando un estatuto delimita el

ámbito de acción de una agencia administrativa, todo

aquello que trascienda la autoridad allí delegada es

ultra vires y, por consiguiente, nulo. Pueblo v. Barahona

Gaitán, supra, págs. 576-577; Ayala Hernández v. Consejo

Titulares, 190 DPR 547, 560 (2014); Perfect Cleaning v.

Cardiovascular, supra; Fernández Quiñones, La revisión

judicial de las decisiones administrativas, supra, pág.

1149.

III.

Por otro lado, y ya más en lo relacionado a las

controversias que nos ocupan, es menester señalar que la

Ley Núm. 42-2017, conocida como Ley para Manejar el

Innovación, Normas Aplicables y Límites (en adelante,

“Ley Núm. 42-2017”), 24 LPRA sec. 2621 et seq., tiene el

loable y meritorio propósito de adoptar como política

pública del País un marco regulatorio que permita una

alternativa legítima de tratamiento con cannabis para las

personas con ciertas condiciones médicas. Asimismo, con

la adopción de esta ley, se buscó priorizar el rol de la CC-2020-0192 15

investigación y el desarrollo científico e integración

de la Academia en el estudio de esta medicina.

De la aludida pieza legislativa, también surge que,

como corolario de lo anterior, se creó la Junta

Reglamentadora del Cannabis Medicinal, la cual, entre

otras tareas, procura requerir la preparación de grados

académicos, cursos y educación continua a las distintas

personas que participan en la industria. Por igual,

decretó la creación de un orden regulatorio para la

supervisión de todas las etapas del proceso de

investigación, cultivo, manufactura, laboratorios,

transportación y dispensación del cannabis.

En esa dirección, los Arts. 4 y 5 de la Ley Núm. 42-

2017, 24 LPRA secs. 2622-2622a, regulan todo lo

relacionado a la composición y a las facultades delegadas

a la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal. En lo

pertinente, se establece que dicho cuerpo podrá emitir

reglamentos para instrumentar la ley de referencia

conforme a lo dispuesto en la LPAU, supra. Asimismo, se

faculta a la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal

para emitir, negar, revocar, suspender, restringir

licencias e imponer multas administrativas de conformidad

con las disposiciones de la referida ley y los

reglamentos que se promulguen para instrumentarla, entre

otras facultades que sean necesarias para lograr los

propósitos de ésta. Íd. CC-2020-0192 16

En virtud de lo anterior, la Junta Reglamentadora

del Cannabis Medicinal aprobó el Reglamento 9038, supra

-- Reglamento para Manejar el Estudio, Desarrollo e

Aplicables y Límites --, con el propósito de establecer

las reglas que regirían los procesos relacionados a la

radicación, trámite y adjudicación de las solicitudes que

se presenten ante ella. Así, y sobre la recomendación

médica, el Art. 10(D) del referido cuerpo reglamentario,

supra, establece que:

El servicio de la telemedicina se utilizará en cumplimiento con las leyes y reglamentos estatales y federales, referente a la práctica de la misma. No obstante, para propósitos de este Reglamento el servicio de telemedicina tendrá que realizarse mediante el método audio visual entre el médico autorizado y el paciente. No se permitirá el servicio de telemedicina mediante llamadas telefónicas o cualquier método que no sea de manera audio visual. (Énfasis suplido).

Es decir, la mencionada Junta prohibió las llamadas

telefónicas como método para brindar los servicios de la

telemedicina en Puerto Rico en el contexto del cannabis

IV.

Dicho ello, y por resultar en extremo pertinente

para la correcta disposición de los asuntos ante nuestra

consideración, precisa señalar que la Ley Núm. 168-2018,

conocida como Ley para el Uso de la Telemedicina en Puerto

Rico, 20 LPRA sec. 6011 et seq., es el estatuto que rige

todo lo relacionado a dicha práctica en nuestra CC-2020-0192 17

jurisdicción. Según se desprende de su Exposición de

Motivos, ésta se creó con el propósito de actualizar y

atemperar la legislación existente a los adelantos

tecnológicos del Siglo XXI, y como garantía de que el

servicio de la telemedicina fuese ofrecido por un

facultativo médico debidamente autorizado a ejercer la

profesión en Puerto Rico. Exposición de Motivos de la Ley

Núm. 168-2018, 2019 (Parte II) Leyes de Puerto Rico 1585.

Igualmente, surge que la intención legislativa al aprobar

la Ley de la Telemedicina, supra, fue “eliminar las

barreras existentes que limita[ba]n el acceso a servicios

de salud imprescindibles para los ciudadanos de nuestro

[P]aís”. Íd., pág. 1587.

Según definida, la telemedicina es “la práctica de

la medicina a distancia incorporando tanto el

diagnóstico, el tratamiento y la educación médica

mediante el uso de recursos tecnológicos para optimizar

los servicios de atención en salud”. Art. 2 de la Ley de

la Telemedicina, 20 LPRA sec. 6011a. En específico, esta

práctica debe incluir, aunque sin limitarse, “servicios

complementarios e instantáneos a la atención de un

especialista; diagnósticos inmediatos por parte de un

médico especialista en un área o región determinada;

educación remota de alumnos de las escuelas de

enfermería, profesionales de la salud y medicina;

servicios de archivo digital de exámenes radiológicos,

ecografías, emergencias médicas y otros”. Íd. CC-2020-0192 18

Además, los Arts. 4, 7, 11 y 12 de la Ley de la

Telemedicina, 20 LPRA secs. 6011c, 6011f, 6011j-k,

establecen que la Junta de Licenciamiento -- creada por

virtud de la Ley Núm. 139-2008 --5 ostenta la facultad

exclusiva para regular la práctica de la telemedicina en

nuestro País. Particularmente, le confirió jurisdicción

para adoptar reglas o reglamentos a los fines de, entre

otras cosas, autorizar, evaluar e imponer penalidades a

los proveedores de la telemedicina y cualquier otro

asunto relacionado a esta práctica en Puerto Rico. Íd.

Es, pues, a la luz de la normativa antes expuesta,

y no de otra, que procedía disponer de la causa de

epígrafe. Como una mayoría de este Tribunal no lo hizo,

procedemos -- desde la disidencia -- a así hacerlo.

V.

Como mencionamos anteriormente, en el presente caso,

la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal señala que

los foros a quo incidieron al relevar a la doctora Moreno

Ferrer de agotar determinado procedimiento

administrativo y al declarar la nulidad del Art. 10(D)

del Reglamento 9038, supra. No le asiste la razón.

De los hechos ante nuestra consideración, surge con

meridiana claridad que la causa de epígrafe se originó

cuando la doctora Moreno Ferrer -- quien está autorizada

a emitir recomendaciones médicas para el uso del cannabis

5 Conocida como Ley de la Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica, 20 LPRA sec. 131 et seq. CC-2020-0192 19

medicinal en Puerto Rico -- recibió una notificación de

infracción y, consecuentemente, una multa de $5,000.00

por violación al Art. 10(D) del Reglamento 9038, supra,

de la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal. Ante

ello, la galena acudió directamente -- como debía hacerlo

-- ante el Tribunal de Primera Instancia mediante el

recurso de sentencia declaratoria e interdicto preliminar

y permanente, por estar inconforme con lo notificado y

por entender que la actuación de la referida entidad --

en su aplicación -- era ultra vires.

Y es que no podía ser de otra forma. Tal cual

prescribe el derecho y la jurisprudencia aplicable, y

según adelantamos, cuando una persona afectada por la

aplicación de una regla o un reglamento administrativo

desee impugnar su validez, ésta deberá acudir al foro

primario. Así sucedió en el caso de autos.

La doctora Moreno Ferrer acudió correctamente ante

el Tribunal de Primera Instancia para impugnar la Regla

10(D) del Reglamento 9038, supra, en su aplicación. No

cabe hablar aquí pues, -- como una mayoría de mis

compañeros y compañera de estrado señalan --, de iniciar

un trámite ante la entidad en cuestión y mucho menos de

la doctrina de agotamiento de remedios administrativo.

Superado el asunto jurisdiccional, y en lo

pertinente a la controversia que nos ocupa, correspondía

entonces, -- tal y como lo hicieron los foros inferiores

--, que evaluáramos si la actuación de la Junta CC-2020-0192 20

Reglamentadora del Cannabis Medicinal, al imponer

requisitos adicionales a los ya establecidos por la Junta

de Licenciamiento a la práctica de la telemedicina,

resultaba arbitraria y caprichosa, o si, por el

contrario, estaba comprendida dentro de los poderes

delegados en su ley habilitadora. En ese sentido, somos

de la opinión que, si una mayoría de este Tribunal hubiera

realizado dicho ejercicio, habría advertido que evitar

el despacho indiscriminado del cannabis medicinal no es

suficiente razón para concederle a la Junta

Reglamentadora del Cannabis Medicinal la facultad de

regular la telemedicina, en el contexto del cannabis

medicinal, de manera más rigurosa a lo establecido en la

propia Ley de la Telemedicina, supra. Lo anterior se hace

más patente cuando notamos que la precitada disposición

legal y su reglamentación no contienen limitación alguna

respecto a la posibilidad de utilizar llamadas

telefónicas para practicar la telemedicina.

Sin embargo, lejos de lo antes reseñado, la mayoría

de esta Curia -- aun cuando sostiene que en el caso de

autos el cauce para impugnar la aplicación de una regla

o un reglamento era el administrativo y no el judicial -

-, entra en los méritos de la controversia y valida

innecesariamente la limitación a la práctica de la

telemedicina. Ello, al sugerir que declarar la nulidad

de la regla impugnada crearía un escenario inseguro para

el uso de un fármaco que debe ser utilizado únicamente CC-2020-0192 21

para propósito medicinal. Disentimos. Bajo ese supuesto,

ninguna consulta médica mediante la práctica de la

telemedicina (en particular, vía telefónica) en la que

se recomiende el uso de un medicamento controlado sería

segura. El cannabis medicinal no debe merecer un

tratamiento distinto a ningún otro medicamento

controlado. No, al menos, para el juez que suscribe.

VI.

En fin, y a modo de epílogo, el caso de marras

representaba una oportunidad única para asegurar mayor

acceso a las personas con ciertas condiciones médicas a

una alternativa legítima de tratamiento, como lo es el

cannabis medicinal. No obstante, la mayoría de este Foro,

con su cargado proceder, evade implementar la política

pública en la materia bajo estudio y, en su lugar, permite

que se le impongan innecesarias cortapisas. Con ello, no

podemos estar de acuerdo. La salud de nuestro Pueblo va

primero.

VII.

Es, pues, por los fundamentos antes expuestos que

respetuosamente disentimos.

Ángel Colón Pérez Juez Asociado