EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Longina García Gómez y Filbert Pacheco Tuttle
Recurrido Certiorari
vs. 2005 TSPR 14
Estado Libre Asociado de 163 DPR ____ Puerto Rico y Otros
Peticionario
Número del Caso: CC-2002-915
Fecha: 24 de febrero de 2005
Tribunal de Circuito de Apelaciones:
Circuito Regional IV
Juez Ponente:
Hon. Carmen Ana Pesante Martínez
Abogado de las Partes Recurridas:
Lcdo. Alberic Prados Bou
Oficina del Procurador General:
Lcda. Miriam Álvarez Archilla Procuradora General Auxiliar
Materia: Daños y Perjuicios
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Longina García Gómez y Filibert Pacheco Tuttle
Recurridos
vs. CC-2002-915 CERTIORARI
Estado Libre Asociado de Puerto Rico y otros
OPINIÓN DEL TRIBUNAL EMITIDA POR EL JUEZ ASOCIADO SEÑOR REBOLLO LOPEZ
En San Juan, Puerto Rico, a 24 de febrero de 2005
El 8 de mayo de 2000, el Departamento de la
Familia, por conducto de uno de los funcionarios
adscritos al Programa de Emergencias Sociales, la
Sra. Brenda Serrano, removió a la menor de edad,
M.P.G., de la custodia de sus padres, la Sra.
Longina García Gómez y el Sr. Filibert Pacheco
Tuttle, de conformidad con las disposiciones de
la Ley Núm. 342 de 16 de diciembre de 1999,
conocida como “Ley para el Amparo a Menores en el
Siglo XXI”, 8 L.P.R.A. sec. 441, et seq.1
1 Esta Ley fue derogada por la Ley Núm. 177 del 1 de agosto de 2003, conocida como “Ley para el Bienestar y Protección Integral de la Niñez”, 8 L.P.R.A. sec. 444 et seq. CC-2002-915 2
La remoción hecha por el Departamento de Familia se
fundamentó en una confidencia recibida en la cual se le
imputaba a los recurridos estar maltratando
emocionalmente a su hija menor, en estado de embarazo, en
relación con lo cual, alegadamente, sus padres tenían
planificado llevarla a California para que se le
practicara un aborto.
Al día siguiente, el 9 de mayo de 2000, la
funcionaria del Departamento de la Familia instó ante un
magistrado del Tribunal Municipal de San Juan la
correspondiente petición de remoción de custodia. El
tribunal ordenó que la menor fuera puesta bajo la
custodia del Departamento de la Familia.
Estando bajo la custodia del Departamento de la
Familia, la menor se evadió del hogar sustituto en que
fue ubicada. Esta situación provocó que la vista de
ratificación de custodia fuera suspendida en varias
ocasiones, hasta que pasados varios días, finalmente se
localizó a la menor. Luego de ello, la vista de
ratificación de custodia fue celebrada el 14 de junio de
2000 en el Tribunal de Primera Instancia. En esta vista
las partes presentaron prueba, y declararon en la misma,
la madre de la menor, la señora Longina García Gómez,
funcionarios del Departamento de la Familia y la propia
menor.
Luego de presentada la prueba, el Tribunal de
Primera Instancia determinó que no existía evidencia: de CC-2002-915 3
maltrato físico o emocional, de que la menor estuviera
embarazada, y, en consecuencia, de que los padres
hubiesen planificado trasladarla al estado de California
para que se le practicara un aborto. El Tribunal de
Primera Instancia dictó sentencia mediante la cual ordenó
al Departamento de la Familia que entregara la menor a
sus padres.
Con motivo de los hechos antes relatados, la Sra.
Longina García Gómez y el Sr. Filibert Pacheco Cuttle,
padres de la menor, presentaron ante el Tribunal de
Primera Instancia, Sala Superior de Caguas, una demanda
civil sobre daños y perjuicios contra el Estado Libre
Asociado de Puerto Rico, el Departamento de la Familia,
el Programa de Emergencia Social y la técnica de
Emergencia Social, la Sra. Brenda Serrano.
En la demanda, los recurridos le imputaron
negligencia a la Sra. Serrano por no haber corroborado la
confidencia sobre el alegado maltrato y proceder, sin
más, a remover a su hija menor de edad del hogar de sus
padres. Además, alegaron que el Departamento de la
Familia no ejerció la diligencia y responsabilidad
requerida en la supervisión del hogar sustituto en que la
menor se encontraba, lo que dio lugar a que ésta se
evadiera del mismo. Se alegó por los demandantes que la
remoción ilegal y el desconocimiento del paradero de su
hija, al evadirse ésta del hogar donde fue ubicada, les
causó una intensa angustia, tensión mental y miedo de que CC-2002-915 4
su hija pudiese sufrir grave daño corporal y hasta la
muerte, “dada la alta incidencia criminal que sacude el
país.” Fundamentaron su reclamación en los Artículos 1802
y 1803 del Código Civil de Puerto Rico, 31 L.P.R.A. secs.
5141, 5142.
Luego de varios incidentes procesales, ambas partes
presentaron mociones para que se dictara sentencia
sumaria. El Tribunal de Primera Instancia acogió la
moción de la parte demandada como una de desestimación y
procedió a desestimar, con perjuicio, la demanda
fundamentando su decisión en que en nuestra jurisdicción,
como regla general, no existe una acción en daños y
perjuicios como consecuencia de un pleito civil.
Reconoció dicho foro que, a modo de excepción, se
reconoce una acción por daños y perjuicios por
persecución maliciosa cuando los hechos del caso revelan
circunstancias extremas en que se acosa al demandante con
pleitos injustificados e instituidos maliciosamente.
Concluyó que, como no hubo malicia de parte de los
demandados, los demandantes carecían de una causa de
acción por daños y perjuicios en su contra.
Inconformes con la sentencia, los demandantes
presentaron el 29 de julio de 2002 un recurso de
apelación ante el Tribunal de Apelaciones. En síntesis,
alegaron que erró el Tribunal de Primera Instancia al
desestimar la demanda, aplicando erróneamente
jurisprudencia distinguible del caso de autos. Conforme a CC-2002-915 5
ello, adujeron que el Tribunal de Primera Instancia erró
al no reconocerle una causa de acción bajo las
disposiciones estatutarias vigentes.
El Tribunal de Apelaciones dictó sentencia
revocatoria, devolviendo el caso al foro de instancia
para la continuación de los procedimientos. El foro
apelativo intermedio resolvió que, aunque la Ley Núm.
342, ante, confería inmunidad contra cualquier
reclamación civil o procedimiento criminal a favor de los
funcionarios que promovieran una acción a su amparo, nada
en la referida Ley disponía que no se pudiera reclamar
del Estado Libre Asociado de Puerto Rico cuando dichos
funcionarios actuaran negligentemente en el descargo de
sus funciones oficiales. En consecuencia, determinó que
los recurridos en este caso tienen una causa de acción
por daños y perjuicios en contra del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico. Asimismo, resolvió que el
Tribunal de Primera Instancia erró al aplicar al caso la
jurisprudencia aludida en su sentencia para fundamentar
la desestimación debido a que el procedimiento utilizado
por el Departamento de la Familia era uno sui generis y
no un pleito civil de conformidad con la Ley Núm. 342,
ante, por lo que no aplicaba la doctrina de persecución
maliciosa.
El Estado Libre Asociado acudió ante este Tribunal
--vía recurso de certiorari-- alegando que el foro
apelativo intermedio incidió al resolver que una acción CC-2002-915 6
de remoción de menores bajo la Ley 342 de 16 de diciembre
de 1999, según enmendada, no es un pleito civil y que
resulta procedente una acción de daños y perjuicios como
consecuencia de dicho pleito cuando se alega que los
funcionarios del Estado Libre Asociado de Puerto Rico han
actuado negligentemente. El peticionario señaló, además,
que en este caso no procede la acción en daños y
perjuicios bajo la Ley de Pleitos contra el Estado porque
la Ley Núm. 342, ante, le concede inmunidad a los
funcionarios que actúen de buena fe bajo la misma.
Expedimos el recurso solicitado. Contando con la
comparecencia de ambas partes, y estando en posición de
resolver el mismo, procedemos a así hacerlo.
I
El Artículo 1802 del Código Civil, 31 L.P.R.A. sec.
5141, dispone que:
“El que por acción u omisión causa daño a otro, interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño causado. La imprudencia concurrente del perjudicado no exime de responsabilidad, pero conlleva la reducción de la indemnización.”
En reiteradas ocasiones hemos tenido oportunidad de
interpretar la referida disposición estatutaria. 2 Sobre
2 Baco v. ANR Const. Corp., res. el 23 de septiembre de 2004, 2004 T.S.P.R. 154; Valle Izquierdo v. E.L.A., res. el 14 de mayo de 2002, 2002 T.S.P.R. 64; Montalvo v. Cruz, 144 D.P.R. 748 (1998); J.A.D.M. v. Centro Com. Plaza Carolina, 132 D.P.R. 785 (1993); Elba A.B.M. v. (Continúa . . .) CC-2002-915 7
este tema, hemos sido enfáticos al indicar que para que
exista responsabilidad bajo este precepto, es necesario:
(i) que ocurra un daño; (ii) una acción u omisión culposa
o negligente; (iii) la relación causal entre el daño y la
conducta culposa o negligente. Toro Aponte v. E.L.A., 142
D.P.R. 464 (1997).
Del mismo modo, hemos indicado que el Art. 1802 “se
enuncia en forma general y sin concretarse a determinados
tipos de infracción, lo que presupone una norma genérica
que prohíbe causar daño a otro mediante conducta, ya sea
activa, ya pasiva.” Sociedad de Gananciales v. González
Padín, 117 D.P.R. 94, 105 (1986). El concepto de culpa
recogido en el Art. 1802 es infinitamente abarcador,
tanto como lo pueda ser la conducta humana. Pérez v.
Criado Amunategui, res. el 19 de junio 2000, 2000
T.S.P.R. 92; Reyes v. Sucn. Sánchez Soto, 98 D.P.R. 305
(1970).
Por otro lado, la persecución maliciosa o uso
injustificado de los procedimientos legales constituye la
radicación maliciosa y sin causa de acción
probable, de un proceso criminal o civil contra una
persona, que produce daños a ésta. Herminio M. Brau del
Toro, Los Daños y Perjuicios Extracontractuales en Puerto
Rico, San Juan, Publicaciones J.T.S., 1986, pág. 109.
___________________________ U.P.R.; 125 D.P.R. 294 (1990); Valle v. Amer. Inter. Ins. Co., 108 D.P.R. 692 (1979); Gierbolini v. Employers Fire Ins. Co., 104 D.P.R. 853 (1976). CC-2002-915 8
Siendo la malicia un elemento esencial de la persecución
maliciosa, en nuestro ordenamiento se le cataloga como
una acción en daños y perjuicios causados por conducta
torticera intencional bajo el Artículo 1802, ante, del
Código Civil.
Hemos reiterado en numerosas ocasiones la doctrina
general de que en nuestra jurisdicción no se reconoce la
existencia de la acción en daños y perjuicios como
consecuencia de un pleito civil. Véase, Giménez Álvarez
v. Silén Maldonado, 131 D.P.R. 91 (1992); Commonwealth
Loan Corp. v. García, 96 D.P.R. 773 (1968); Berríos v.
International General Electric, 88 D.P.R. 109 (1963);
Pereira v. Hernández, 83 D.P.R. 160 (1961). Hemos
reconocido, sin embargo, que una persona puede presentar
una acción en daños y perjuicios por persecución
maliciosa “cuando los hechos del caso revelan
pleitos [civiles o criminales] injustificados e
instituidos maliciosamente.” Giménez Álvarez v. Silén
Maldonado, ante. Para que pueda tener éxito una acción de
esta naturaleza, hemos establecido que se tiene que
cumplir con los siguientes requisitos:
1. Que una acción civil fue iniciada o un proceso criminal instituido por el demandado o a instar de éste.
2. Que la acción, o la causa, termina de modo favorable para el demandante.
3. Que fue instituida maliciosamente y sin que existiera causa probable CC-2002-915 9
4. Que el demandante sufrió daños y perjuicios como consecuencia de ello. Fonseca v. Oyola, 77 D.P.R. 525, 528 (1954).
De otra parte, el Art. 1803, 31 L.P.R.A. sec. 5142,
dispone que “la obligación que impone el Art. 1802 es
exigible, no sólo por los actos u omisiones propios, sino
que por los de aquellas personas de quienes se debe
responder.” 3 Para que exista esta obligación tiene que
existir un nexo jurídico previo entre el causante del
daño y el que viene obligado a repararlo. Sánchez v.
E.L.A., 128 D.P.R. 497 (1991). De esa manera, la referida
disposición estatutaria consagra la doctrina de
responsabilidad vicaria. A esos efectos, el Artículo
1803, ante, responsabiliza al Estado, entre otros, “por
los perjuicios causados por sus empleados en ocasión de
sus funciones, siendo responsable, además, en ese
concepto, en las mismas circunstancias y condiciones en
que sería responsable un ciudadano particular.” Valle
Izquierdo v. E.L.A., res. el 14 de mayo de 2002, 2002
T.S.P.R. 64.
3 Esta disposición estatutaria establece “una presunción legal de culpabilidad de las personas citadas en él, pues, en razón a las relaciones de autoridad o superioridad que mantienen con los autores del daño causado, la ley presume que le es imputable la causa del mismo por su propia culpa o negligencia, considerándoles como autores morales de dicho daño por no haber puesto de su parte el cuidado o la vigilancia necesaria para evitar que aquéllos dieran lugar a él.” Cruz v. Rivera, 73 D.P.R. 682, 692 (1952) citando a 12 Manresa 664 (edición 1951). CC-2002-915 10
La Ley Núm. 104 de 29 de junio de 1955, según
enmendada, conocida como Ley de Pleitos contra el Estado,
32 L.P.R.A. sec. 3077 et seq., constituye una
autorización de parte del Estado a ser demandado en
determinadas circunstancias. El Art. 2 de la citada Ley
104, 32 L.P.R.A. §3077, autoriza la presentación contra
el Estado de acciones en daños y perjuicios a la persona
o a la propiedad “causados por acción u omisión de
cualquier funcionario, agente o empleado del Estado, o
cualquier otra persona actuando con capacidad oficial y
dentro del marco de su función, cargo o empleo
interviniendo culpa o negligencia.”
Al interpretar la antes mencionada Ley, hemos
establecido que para que un demandante pueda prevalecer
en una acción por daños y perjuicios contra el Estado,
por las actuaciones u omisiones culposas o negligentes de
un funcionario, debe establecer los siguientes elementos:
1. que la persona que le causó daño era agente, funcionario o empleado del Estado y que estaba actuando en su capacidad oficial al momento de causar el daño;
2. que el funcionario, agente o empleado actuó dentro del marco de su función;
3. que la actuación del empleado del Estado fue negligente y no intencional;
4. que existe una relación causal entre la conducta culposa y el daño producido. Leyva et al. V. Aristud et al., 132 D.P.R. 489, 510 (1993).
Debe recordarse que, al evaluar las disposiciones de
la Ley 104, ante, tenemos que acudir a las normas CC-2002-915 11
generales que sobre la culpa y negligencia hemos
establecido en materia de la responsabilidad
extracontractual bajo los Artículos 1802 y 1803, ante,
del Código Civil. Valle Izquierdo v. E.L.A., ante.
A tono con lo anterior, hemos indicado en varias
ocasiones que mediante la Ley 104 se puede demandar al
Estado Libre Asociado y a un funcionario público cuando
este último actúa negligentemente u omite actuar según su
deber dentro del marco de sus funciones. De conformidad
con ello, se puede presentar una demanda directamente en
contra del empleado o, en la alternativa, en contra del
Estado Libre Asociado, o en contra de ambos, aunque no
puede haber acumulación de indemnizaciones. García v.
E.L.A., 146 D.P.R. 725, 735 (1998); González Pérez v.
E.L.A., 138 D.P.R. 399, 408 (1995); De Paz Lisk v. Aponte
Roque, 124 D.P.R. 472, 493 (1989). En otras palabras, el
demandante “puede tratar de recobrar tanto del Estado
como del empleado, pero no de ambos, independientemente
de la cantidad otorgada por el tribunal.” González Pérez
v. E.L.A., ante. De igual manera, la propia Ley 104,
ante, dispone que: “la sentencia que se dicte en
cualquier acción autorizada por las secs. 3077 et seq. de
este título impedirá toda otra acción por parte del
reclamante, por razón de la misma cuestión o materia,
contra el funcionario, agente o empleado cuyo acto u
omisión dio origen a la acción; y la sentencia contra el CC-2002-915 12
funcionario, agente o empleado impedirá igualmente toda
acción contra el Estado.” 32 L.P.R.A. sec. 3083.
De particular relevancia al asunto ente nuestra
consideración, es el hecho de que la Ley 104 no autoriza
las acciones en daños y perjuicios en determinadas
circunstancias. 32 L.P.R.A. sec. 3081. Entre esas, el
Art. 6(b) excluye de su ámbito de aplicación los actos u
omisiones de un funcionario público en el desempeño de
una función de carácter discrecional.4
En atención a ello, en Piñero v. E.L.A., 102 D.P.R.
795 (1974), examinamos el alcance de la inmunidad del
Estado Libre Asociado por los actos u omisiones de sus
funcionarios públicos en el desempeño de una función de
carácter discrecional. En específico, examinamos si la
función de remover a un menor de edad era de carácter
discrecional o no. Aunque en dicho caso resolvimos que la
remoción de la custodia de un menor era de carácter
discrecional, concluimos que como dicha función requería
un ejercicio de discreción rutinaria, ésta no estaba
protegida por la exclusión establecida en la Ley 104.
4 A esos efectos dispone el Art. 6 de la Ley 104, ante:
Nada en las secs. 3077 et seq. de este título autoriza las acciones en daños y perjuicios contra el Estado por acto u omisión de un funcionario, agente o empleado: . . . . . . . . . . . (b) En el desempeño de una función de carácter discrecional, aun cuando hubiere abuso de discreción. 32 L.P.R.A. sec. 3081(b). CC-2002-915 13
II
A la luz de lo antes expuesto, debemos determinar si
de las alegaciones de la demanda surge una causa de
acción en daños y perjuicios a favor de los recurridos en
contra del Estado Libre Asociado bajo la Ley 104, ante.
Como ya vimos, el Tribunal de Primera Instancia
desestimó la demanda por entender que en este caso no
concurrían los elementos para una acción en daños y
perjuicios por persecución maliciosa. El Tribunal de
Apelaciones, por su parte, revocó dicha decisión, bajo el
fundamento de que al Estado Libre Asociado no le cobija
inmunidad alguna ni bajo la Ley 104 ni bajo la Ley 342,
por lo que los aquí recurridos tienen una causa de acción
en contra de éste. Asimismo, resolvió que como el
procedimiento bajo la Ley Núm. 342 era uno sui generis y
no un pleito civil, no era de aplicación la doctrina de
persecución maliciosa.5
5 Discrepamos del análisis realizado por el Tribunal de Primera Instancia y el Tribunal de Apelaciones sobre la doctrina de persecución maliciosa. La Ley Núm. 104 de 29 de junio de 1955, conocida como Ley de Pleitos contra el Estado, en su Artículo 6 dispone:
Nada en las secs. 3077 et seq. de este título autoriza las acciones en daños y perjuicios contra el Estado por acto u omisión de un funcionario, agente o empleado: . . . . . . . . . . (d) constitutivo de acometimiento, agresión u otro delito contra la persona, encarcelación ilegal, arresto ilegal, persecución maliciosa, calumnia ... (énfasis suplido). 32 L.P.R.A. sec. 3081. CC-2002-915 14
El Tribunal de Primera Instancia acogió la moción
del demandado como una de desestimación procediendo a
desestimar la demanda por alegadamente carecer el
demandante de causa de acción. Conocido es que, cuando
entendemos en una moción de desestimación, debemos dar
por ciertas y buenas todas las alegaciones hechas en la
demanda presentada. Roldán Rosario v. Lutron, S.M., Inc.,
2000 T.S.P.R. 121; Unisys v. Ramallo Brothers, 128 D.P.R.
842, 858 (1991); Granados v. Rodríguez Estrada I, 124
D.P.R. 1 (1989); Ramos v. Marrero, 116 D.P.R. 357, 369
(1985); First Fed. Savs. v. Asoc. De Condómines, 114
D.P.R. 426 (1983). Asimismo, venimos obligados a
considerar las alegaciones de la demanda de la manera más
favorable a la parte demandante. Harguindey Ferrer v.
U.I., 148 D.P.R. 13 (1999); Camacho v. Santos Cruz, 124
D.P.R. 396 (1989); Candal v. CT Radiology Office, Inc.,
112 D.P.R. 227 (1982).
Surge de la demanda radicada en el presente caso,
que los recurridos en este caso alegaron que sufrieron
daños debido a la negligencia de la funcionaria del
Departamento de la Familia al ésta no corroborar la
alegada confidencia de maltrato. Además, los recurridos
alegan que la funcionaria fue negligente al no ejercer,
con diligencia y responsabilidad, el deber de supervisar
al hogar sustituto en el cual la menor fue colocada, lo
que ocasionó que ésta se evadiera del mismo. Como podemos
notar, de las alegaciones de la demanda no surge una CC-2002-915 15
reclamación en acción en daños y perjuicios por
persecución maliciosa sino más bien surge una reclamación
por conducta negligente de parte de un funcionario
público.
El Estado argumenta que los demandantes recurridos
no tienen causa de acción en contra suya ya que en
nuestra jurisdicción no se reconoce un pleito de daños y
perjuicios como consecuencia del procedimiento de
remoción de custodia. Resulta sorprendente que el
peticionario insista en este argumento. En el caso de
Alberio Quiñónez v. E.L.A., 90 D.P.R. 812, 815-816
(1964), citando con aprobación el caso de Meléndez v.
E.L.A., 81 D.P.R. 824 (1960), expresamos en cuanto a la
Ley 104 lo siguiente:
...”A nuestro juicio no fue la intención de la Legislatura, al aprobar el indicado inciso (d) mantener la inmunidad del Estado contra reclamaciones de los daños ocasionados por los actos descuidados y negligentes de sus funcionarios, agentes o empleados. M[á]s bien lo que quiso hacer fue conservar la inmunidad del Estado contra litigios originados por aquellos actos torticeros cometidos deliberada o intencionalmente por sus funcionarios, agentes o empleados.”
Es, casualmente, en el descubrimiento de esta intencionalidad, esta conducta subrepticia, so color de autoridad, en que debe inspirarse el refinamiento judicial... No creemos que en el estado actual de nuestra Ley y nuestra jurisprudencia se pueda hacer una válida distinción entre la responsabilidad de una persona particular y el Estado cuando se trata de un daño causado por negligencia: Montes v. Fondo del Seguro del Estado, 87 D.P.R. 199, (1963) cita precisa a la pág. 208. CC-2002-915 16
Debe mantenerse presente que la posición de la parte
recurrida, conforme a las alegaciones de la demanda, es a
los efectos de que la conducta o actuación deficiente o
negligente del funcionario de Departamento de la Familia
--consistente en no corroborar la confidencia brindada
y/o no supervisar adecuada y responsablemente a la menor-
- fue la causa de los daños sufridos por razón de ellos
haber sido privados de la custodia de su hija menor por
unos motivos que no eran ciertos.
Interpretando las alegaciones de la demanda de la
manera más favorable a la parte demandante, y conforme a
nuestra decisión en el caso de Piñero v. E.L.A., ante,
concluimos que, los recurridos tienen una causa de acción
en daños y perjuicios bajo la Ley 104 en contra del
Estado Libre Asociado por las acciones u omisiones de un
funcionario del Departamento de la Familia en la remoción
de la custodia de un menor si éstos pueden demostrar que
medió negligencia al no haberse corroborado la
confidencia que le fue ofrecida y no supervisar
adecuadamente a la menor en el hogar sustituto en que
ésta fue ubicada. 6
6 En el caso de Romero Arroyo v. E.L.A., 127 D.P.R. 724 (1991) nos enfrentamos a una controversia un tanto parecida. En este caso, luego de recibir una confidencia, un fiscal obtuvo una orden de arresto en contra de los demandantes. Luego en la vista preliminar se determinó la inexistencia de causa probable para acusar. Los demandantes presentaron una acción sobre daños y perjuicios en contra del Estado Libre Asociado por una alegada negligencia de parte de un fiscal al no (Continúa . . .) CC-2002-915 17
No obstante lo anterior, queremos dejar
meridianamente claro que no estamos pasando juicio, en
estos momentos, sobre la alegación de que la actuación
del funcionario del Departamento de la Familia fue
negligente al no corroborar la información que le fue
suministrada ni ser diligente y responsable en la
supervisión del hogar sustituto en el cual se encontraba
la menor. Esta determinación le compete al Tribunal de
Primera Instancia, luego de celebrar un juicio plenario.7
III
Examinamos, por último, las disposiciones de la Ley
342, ante --vigente al ocurrir los hechos del presente
caso-- con el propósito de evaluar cuál es el alcance de
la inmunidad estatuida para los funcionarios públicos en
dicha Ley y de qué manera, si alguna, ésta afectó la
___________________________ corroborar una confidencia que le fue hecha y que implicaba a los demandantes en la comisión de un delito. En este caso reconocimos que los demandantes tenían una causa de acción en daños y perjuicios si podían probar que el funcionario público fue negligente en el desempeño de sus deberes oficiales al no corroborar la información que le fue ofrecida. 7 Es de rigor señalar que al momento de adjudicar si hubo negligencia o no, se tendrá que tomar en cuenta la naturaleza de las responsabilidades que le impone la Ley Núm. 342 a los funcionarios públicos para ver si de acuerdo a las circunstancias de este caso, el funcionario del Departamento de la Familia actuó con el debido cuidado que una persona prudente y razonable hubiera ejercido en las mismas circunstancias. Toro Aponte v. E.L.A., 142 D.P.R. 464 (1997). CC-2002-915 18
inmunidad del Estado, recordando que, conforme se expresa
en el Escolio 1, la referida Ley 342 fue derogada.
La Ley 342, ante, fue aprobada con el propósito de
proteger la salud y el bienestar de los menores víctimas
de maltrato o de cuidados negligentes por parte de las
personas que ejercen la custodia sobre ellos. En la
exposición de motivos de la Ley se expresó lo siguiente:
Nuestro Gobierno reconoce que el rol de la familia es de suma importancia en nuestra sociedad y que los menores alcanzan su mayor potencial de desarrollo en el núcleo familiar. Sin embargo, cuando el padre y/o la madre no pueden satisfacer las necesidades de estos menores y protegerlos adecuadamente, el Estado tiene la responsabilidad de intervenir para proteger su salud y bienestar.
La Ley 342 le imponía a determinadas personas la
obligación de informar y tomar acción en casos en que
tuvieran conocimiento o sospecha que un menor está siendo
víctima de maltrato. En el Art. 8 de la Ley, 8 L.P.R.A.
sec. 441e, se disponía:
Cualquier policía estatal o municipal, técnico o trabajador social especializado designado por el Departamento, director escolar, maestro, trabajador social escolar, cualquier médico, funcionario de la Defensa Civil u otro profesional de la salud que tenga a un menor bajo tratamiento, ejercerá custodia de emergencia sin el consentimiento del padre, madre o de la persona responsable del bienestar del menor que lo tenga bajo su cuidado temporero o permanente, cuando concurran las siguientes circunstancias:
(a) Tuviere conocimiento o sospecha de que existe un riesgo para la seguridad , salud e integridad física, mental, emocional y/o moral del menor. CC-2002-915 19
(b) El padre, la madre o persona responsable por el bienestar del menor no están accesibles o no consientan a que se les remueva el menor.
La persona a cargo de un hospital o de una institución médica similar ejercerá la custodia de emergencia de un menor cuando tenga conocimiento o sospecha de que éste ha sido víctima de maltrato, maltrato institucional, maltrato por negligencia y/o maltrato por negligencia institucional; cuando entienda que los hechos así lo justifican, aunque no se requiera tratamiento médico adicional y aún cuando el padre, madre o las personas responsables por el bienestar del menor soliciten que se les entregue.
Como mecanismo de protección a estas personas a las
que les imponía la responsabilidad de informar, la Ley
342 disponía en su Artículo 11, 8 L.P.R.A. §441h, lo
siguiente:
Cualquier persona, funcionario o institución de las obligadas a suministrar información sobre situaciones de maltrato, maltrato institucional, maltrato por negligencia y/o negligencia por negligencia institucional hacia menores, y toda persona que voluntariamente y de buena fe participe en cualquier acto de los requeridos o dispuestos en este capítulo, tendrá inmunidad contra cualquier acción civil o criminal que pudiera ser promovida a consecuencia de dicho acto.8 (énfasis suplido).
8 Cabe destacar el hecho que la Ley Núm. 177 del 1 de agosto de 2003 que derogó la Ley Núm. 342, ante, cambió el esquema de la inmunidad ofrecida. Ahora el Art. 21 de la Ley 177 dispone lo siguiente:
La información ofrecida de buena fe por cualquier persona, funcionario o institución de las obligadas a suministrar información sobre situaciones de maltrato, maltrato institucional, negligencia y/o negligencia institucional hacia menores, según dispuesto en este capítulo, no podrá ser utilizada en su contra en ninguna acción civil o criminal que pudiera ser (Continúa . . .) CC-2002-915 20
De conformidad con la referida disposición
estatutaria, la inmunidad que se le concedía en aquel
momento a los funcionarios públicos era en su capacidad
personal y condicionada a que hubiesen actuado
voluntariamente y de buena fe.
Como vemos, la Asamblea Legislativa le concedió esta
inmunidad a los funcionarios por consideraciones de
política pública ya que el propósito de esta disposición
era, precisamente proteger a las personas obligadas por
la Ley 342 a actuar de determinada manera en casos en que
algún menor fuera víctima de maltrato.9 Resulta importante
señalar que ninguna disposición de la Ley Núm. 342 hacía
___________________________ promovida a consecuencia de dicho acto. 8 L.P.R.A. sec. 446. 9 Son importantes los comentarios que hizo el Representante Angel Cintrón cuando se estaba discutiendo la Ley 342 en el hemiciclo:
“Este Artículo, el Artículo 11, esta ley habla de inmunidad y dispone lo siguiente, y esto es uno de los asuntos más importantes, señor Presidente, y es, que así como le hemos fijado una responsabilidad a las personas de estar notificando sobre maltrato, también hemos establecido que esas personas gozarán de una inmunidad. Y en el Artículo 11, dice que “Toda persona que voluntariamente y de buena fe”... eso es lo importante aquí, para gozar de este Artículo la persona tiene que probar que actuó voluntariamente y de buena fe, que ha actuado de buena fe y voluntariamente para brindar esa información y le puede cobijar la inmunidad tanto civil como criminal. No se va a procesar a esta persona. P.de la C. 2830, Diario de Sesiones, 8 de noviembre de 1999, p. 4. CC-2002-915 21
referencia alguna a inmunidad por parte del Estado Libre
Asociado.
Este Tribunal ha establecido que cuando se le
reconoce inmunidad a un funcionario público en el
desempeño de sus deberes oficiales por la responsabilidad
civil que pueda generar su conducta, la misma es separada
y distinta de la del Estado. Véase: Romero Arroyo v.
E.L.A., 127 D.P.R. 724, 744 (1991). La razón es que la
inmunidad del funcionario público y la del Estado tienen
orígenes distintos. La inmunidad del Estado se deriva de
la doctrina de la inmunidad del soberano mientras que la
de los funcionarios públicos se funda en consideraciones
de política pública. La inmunidad que ampara a los
funcionarios públicos “opera como una limitación
sustantiva de la responsabilidad personal por daños en
que puedan incurrir dichos funcionarios en el descargo de
sus deberes y responsabilidades oficiales.” Mientras que
la inmunidad que ampara al Estado “opera como una
limitación de responsabilidad civil respecto a la entidad
gubernamental como cuerpo político.” Ibíd. Vemos, pues,
que la inmunidad que ampara a un funcionario público no
es una extensión ni es parte de la inmunidad del Estado.
De conformidad con ello, cuando se le concede
inmunidad a un funcionario público, el efecto es que
sólo se puede demandar al Estado por la responsabilidad
de éste, condicionado a las disposiciones de la Ley Núm. CC-2002-915 22
104, ante. A esos efectos, en Vázquez Negrón v. E.L.A.,
113 D.P.R. 148, 151 (1982), resolvimos que:
En estas circunstancias el Gobierno ha asumido toda la responsabilidad que generen los actos culposos o negligentes de estos empleados, librándolos de este modo de todas las vicisitudes que supone una reclamación civil por daños en su contra y ha dispuesto como remedio exclusivo del perjudicado la acción en daños contra el Estado.10
En estos casos el único remedio que tiene el perjudicado
es la acción en daños y perjuicios en contra del Estado
dado el hecho de que cuando se le concede inmunidad a un
funcionario público hay una inexistencia de causa de
acción en contra de éste. Lind v. E.L.A., 112 D.P.R. 67
(1982).
En virtud de lo antes expuesto, concluimos que la
inmunidad que concedía la Ley 342 a los funcionarios
públicos que actuaban al amparo de ésta, era en su
capacidad personal, no extendiéndose la misma al Estado.
Como en este caso a la funcionaria del Departamento de la
Familia le cobija una inmunidad al amparo de la Ley 342,
la única alternativa que le quedaba, o queda, a los
demandantes recurridos es reclamarle al Estado Libre
10 En este caso se interpretó el efecto que tenía la inmunidad que le concedía la Ley de Responsabilidad Profesional Médico-Hospitalaria, 26 L.P.R.A. sec. 4105, a los profesionales de la salud que fueran empleados del Estado sobre el esquema de responsabilidad del Estado y del empleado público, estatuido en la Ley de Pleitos contra el Estado. CC-2002-915 23
Asociado por los daños y perjuicios causados por la
conducta negligente de ésta.
IV
En mérito de lo antes expuesto, procede confirmar la
sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones, y
devolver el caso al Tribunal de Primera Instancia, Sala
Superior de Caguas, para procedimientos ulteriores
consistentes con lo aquí resuelto.
Se dictará Sentencia de conformidad.
FRANCISCO REBOLLO LÓPEZ Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se dicta Sentencia confirmatoria de la emitida en el presente caso por el Tribunal de Apelaciones y se devuelve el mismo al Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de Caguas, para procedimientos ulteriores consistentes con lo aquí resuelto.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri emitió Opinión disidente a la cual se une la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Demandantes-Recurridos
Demandados-Peticionarios
Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado SEÑOR FUSTER BERLINGERI a la cual se unió la Juez Asociada SEÑORA RODRÍGUEZ RODRIGUEZ.
San Juan, Puerto Rico, a 24 de febrero de 2005.
En el caso de autos, la mayoría del Tribunal
le reconoce una causa de acción en daños y perjuicios
a los padres de una menor contra el Estado Libre
Asociado. Ello porque un funcionario del
Departamento de la Familia procedió a remover a la
menor del hogar de los padres luego de recibir una
confidencia de que los padres maltrataban gravemente
a la menor, quien estaba embarazada e iba a ser
obligada por éstos a someterse a un aborto. La
justificación de la mayoría para la referida causa de
acción es que el funcionario aludido actuó sin
corroborar antes que en efecto hubiese ocurrido el
maltrato denunciado mediante la confidencia. CC-2002-915 2
Debo disentir del dictamen referido porque la mayoría
del Tribunal ignora varios elementos esenciales al emitirlo.
Veamos.
Nótese, en primer lugar, que la aludida remoción de la
menor ocurrió mediante orden judicial. No se trata de una
mera acción del funcionario estatal sino de una medida
tomada por éste con el aval de un tribunal.
En segundo lugar, el funcionario estatal en cuestión
actuó al amparo de una ley, que le requería a tales
funcionarios tomar medidas urgentes cuando tenían
conocimiento o sospechas de que un menor estaba en riesgo de
ser maltratado. 11 El funcionario, pues, no actuó por mero
capricho sino en fiel cumplimiento de un claro deber legal.
En tercer lugar, en este caso la confidencia sobre un
supuesto maltrato creó una situación de emergencia que
exigía que se le diera prioridad a la protección del menor.
El bienestar de éste se hubiese puesto en grave peligro si
el funcionario estatal hubiese dedicado sus primeros
esfuerzos a corroborar si en efecto la menor estaba siendo
maltratada o no, en lugar de proceder a procurar de
inmediato la protección de la menor. Enfrentado el
funcionario estatal correspondiente con una confidencia
creíble de grave maltrato de un menor, este tenía que
moverse antes de todo a proteger al menor, como se hizo
aquí. No podía el funcionario estatal esperar a verificar si 11 Véanse los artículos 4, 8 y 35 de la anterior Ley para el Amparo de Menores en el Siglo XXI, Ley Núm. 342 de 10 de diciembre de 1999, que estaba vigente cuando ocurrieron los hechos del caso de autos. CC-2002-915 3
existía el maltrato denunciado porque ello hubiese
significado el grave riesgo de exponer al menor a aun
mayores daños.
Las tres circunstancias enumeradas en los párrafos
anteriores evidencian claramente que las medidas tomadas por
el funcionario estatal para la referida remoción de la menor
del caso de autos no podían implicar negligencia alguna. La
mayoría del Tribunal ni las menciona en su inusitada e
irreflexiva determinación de que por dicha remoción puede
incoarse aquí una acción de daños y perjuicios contra el
Estado Libre Asociado de Puerto Rico. No puede demandarse al
Estado porque un funcionario suyo actúe conforme a un claro
deber legal y siguiendo precisamente el procedimiento que
dispone el propio ordenamiento jurídico para tal situación,
sobre todo cuando la propia ley que rige al funcionario en
cuestión le concede total inmunidad con respecto a la
conducta desplegada por éste en cumplimiento de lo ordenado
por ley. Resolver que aun en estas circunstancias puede
proceder una acción de daños y perjuicios contra el propio
Estado es un yerro carente de toda lógica jurídica.
La postura referida de la mayoría del Tribunal en el
caso de autos es incompatible con el claro esquema de la
reciente Ley para el Bienestar y la Protección Integral de
la Niñez, Ley Núm. 177 del 1 de agosto de 2003, 8 L.P.R.A.
sec. 444 et seq, que es la que rige el asunto ante nos
actualmente. Dicha Ley, como la ley anterior que sustituyó,
establece varias medidas singulares para proteger a los CC-2002-915 4
menores cuando existe la sospecha de que está en riesgo su
integridad física, emocional o moral, tales como: (a) la
custodia de emergencia, mediante la cual se le ordena a toda
una serie de funcionarios estatales a ejercer una custodia
de emergencia en determinadas situaciones, sin tener que
obtener autorización judicial para ello, y sin el
consentimiento de los padres del menor, 8 L.P.R.A. sec.
446b; (b) entrevista exclusiva al menor, sin orden judicial
y sin la notificación previa a los padres o encargados de
éste; 8 L.P.R.A. sec. 446c; (c) sanciones penales,
configurándose como delito menos grave el que una persona
sospeche que un menor es víctima de maltrato y no lo informe
a las autoridades correspondientes, 8 L.P.R.A. secs. 446 y
450a.
De particular interés, en lo que aquí nos concierne,
son las disposiciones de la referida Ley, similares a las de
la ley anterior, relativas al procedimiento judicial. En
esencia, se establece una jurisdicción para casos de
emergencia mediante la cual, a solicitud de funcionarios del
Departamento de la Familia, cualquier juez de Primera
Instancia puede tomar cualquier determinación que considere
más adecuada para el mejor interés del menor, aun sin que se
haya notificado a los padres o encargados del menor y aunque
la orden del juez sea para privar provisionalmente a los
padres o encargados del menor de la custodia que ejercen
sobre éste. La propia Ley establece que en tales casos, el
tribunal celebrará procedimientos posteriores para la CC-2002-915 5
ratificación de la custodia y para la consideración
ordinaria de todo lo relacionado con ésta. 8 L.P.R.A. secs.
447f y 447k.
La Ley vigente ahora, como la anterior, pues provee
precisamente para lo ocurrido en el caso de autos, cuando
inicialmente un juez ordenó la remoción de la menor del
hogar de los padres provisionalmente, pero en el
procedimiento judicial posterior de ratificación de
custodia, ésta se le devolvió a sus padres. Lo acontecido
aquí respondió exactamente a lo previsto en Ley, por lo que
es sencillamente incomprensible que la mayoría del Tribunal
disponga enrevesadamente que por haber actuado el
funcionario estatal en cuestión precisamente conforme a la
ley, el Estado puede estar sujeto a responder en daños y
perjuicios.
La errada decisión de la mayoría le impone, además, una
enorme dificultad al Departamento de la Familia en
situaciones como las del caso de autos, que sólo puede
entorpecer innecesariamente las arduas labores que éste
tiene encomendadas. Y así este Foro, en lugar de ayudar a
solventar los graves males sociales que afligen al país, se
convierte en parte de los problemas, por sus insólitas y
desgraciadas decisiones.
Por todo ello, yo disiento.
JAIME B. FUSTER BERLINGERI JUEZ ASOCIADO