Asociación Puertorriqueña De Importadores de Cerveza v. E L A

2007 TSPR 92

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: May 16, 2007
• Docket: CC-2003-0831
• Status: Published

Opinion

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Asociación Puertorriqueña de Importadores de Cerveza, Inc., y Otros Certiorari

Peticionarios 2007 TSPR 92

v. 171 DPR ____

Estado Libre Asociado de Puerto Rico; José A. Flores Galarza, Etc.

Recurridos

Número del Caso: CC-2003-831

Fecha: 16 de mayo de 2007

Tribunal de Apelaciones:

Región Judicial de San Juan Panel I

Juez Ponente:

Hon. Carlos Rivera Martínez

Abogados de la Parte Recurrida:

Lcdo. Jorge E. Pérez Díaz Lcdo. Gerardo J. Rivera-Fourquet Lcda. Heidi L. Rodríguez Lcdo. Gerardo De Jesús Annoni

Abogados de la Parte Peticionaria:

Lcda. Ana Matilde Nin Torregrosa Lcdo. Juan A. Marqués Díaz Lcda. Verónica Ferraiuoli Lcdo. Federico Calaf Legrand Lcdo. Ramón Walker Merino Lcdo. Horacio Subirá

Materia: Sentencia Declaratoria y Petición de Interdicto Preliminar y Permanente

Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Asociación Puertorriqueña de Importadores de Cerveza, Inc.; Heineken Brouwerijen B.V.; V. Suárez & Co., Inc.; Méndez & Co., Inc.; B. Fernández & Hnos., Inc. y Ballester Hermanos, Inc.

vs. CC-2003-831 CERTIORARI

Estado Libre Asociado de PR; José A. Flores Galarza, en Capacidad Oficial como Secretario de Hacienda; Cervecería India, Inc. y CC1 Beer Distributors, Inc.

SENTENCIA

San Juan, Puerto Rico, a 16 de mayo de 2007

La Ley Número 69 de 30 de mayo de 2002 enmendó

las Secciones 4002 y 4003 del Código de Rentas

Internas de Puerto Rico, 13 L.P.R.A. secs. 9521 y

9574. La enmienda realizada tuvo el propósito de

aumentar los impuestos aplicables a los espíritus

destilados, los vinos y las cervezas. Dicha Ley 69,

sin embargo, concede un alivio al establecer, en su

Artículo 2, una exención contributiva escalonada a

toda cerveza, extracto de malta y otros productos

análogos fermentados, o no fermentados, cuyo

contenido alcohólico no exceda de uno y medio por

ciento (1½%) por volumen, que sean producidos o

fabricados por personas cuya producción total,

durante su año contributivo más reciente, no exceda

de treinta y un millones (31,000,000) de galones. CC-2003-831 2

Los aquí peticionarios, la Asociación Puertorriqueña

de Importadores de Cerveza, Inc. y otros, radicaron una

solicitud de sentencia declaratoria ante la Sala Superior

de San Juan del Tribunal de Primera Instancia contra el

Estado Libre Asociado de Puerto Rico y otros, en solicitud

de que se decretara la inconstitucionalidad del antes

mencionado Artículo 2 de la citada Ley 69 del 2002.

Plantearon que, a su juicio, la referida disposición

estatutaria tenía el propósito, y efecto, de favorecer la

cerveza producida en nuestra Isla y, naturalmente, el de

perjudicar a las cervezas importadas. Adujeron, además, que

dicha disposición era violatoria de la cláusula de comercio

interestatal de la Constitución de los Estados Unidos y de

la Sección 3 de la Ley de Relaciones Federales, 48 U.S.C.

sec. 741(a).

La parte demandada solicitó la desestimación de la

demanda radicada alegando, en síntesis, que la decisión

emitida por este Tribunal en U.S. Brewers Assoc. v.

Secretario de Hacienda, 109 D.P.R. 456 (1980), había

resuelto la controversia planteada y que no existía

violación constitucional alguna. El tribunal de instancia

desestimó la demanda radicada, decisión que fue confirmada

por el Tribunal de Apelaciones.

Los demandantes peticionarios acudieron, entonces,

ante este Tribunal, señalando la alegada comisión de tres

errores de parte del Tribunal de Apelaciones, a saber: CC-2003-831 3

… al confirmar la desestimación de la Petición Jurada sin haber dado por ciertos los hechos aseverados en la demanda y tomando por ciertos otros que no surgían de la misma, contrario a la norma para la desestimación bajo la Regla 10.2 de Procedimiento Civil y su jurisprudencia interpretativa.

… al determinar que el Artículo 2 no viola la Sec. 3 LRF ni la Cláusula de Comercio, aplicando equivocadamente lo resuelto en el caso de U.S. Brewers Assoc. v. Srio. De Hacienda, 109 D.P.R. 456 (1980).

… al restringir su análisis sobre el propósito del Artículo 2 al texto de la Ley 69, así ignorando la norma de interpretación pautada por este Honorable Tribunal.

Expedimos el recurso. Examinado el expediente del caso

y habiendo analizado cuidadosamente todos los

planteamientos de las partes, procede dictar Sentencia

confirmatoria de la emitida por el Tribunal de Apelaciones,

decretando la desestimación de la acción radicada por la

parte demandante peticionaria.

Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la

Secretaria del Tribunal Supremo. Los Jueces Asociados señor

Rebollo López y señor Fuster Berlingeri emitieron Opiniones

de Conformidad. La Juez Asociada señora Fiol Matta

inhibida. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez no

interviene.

Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Asociación Puertorriqueña de Importadores de Cerveza, Inc.; Heineken Brouwerijen B.V.; V. Suárez & Co., Inc.; Méndez & Co., Inc.; B. Fernández & Hnos., Inc. y Ballester Hermanos, Inc.

Estado Libre Asociado de PR; José A. Flores Galarza, en Capacidad Oficial como Secretario de Hacienda; Cervecería India, Inc. y CC1 Beer Distributors, Inc.

OPINIÓN DE CONFORMIDAD EMITIDA POR EL JUEZ ASOCIADO SEÑOR REBOLLO LÓPEZ

El 13 de julio de 1978 se aprobó la Ley

Núm. 37 mediante la cual se enmendó la Ley

Núm. 143 de 30 de junio de 1969, conocida como

la Ley de Bebidas de Puerto Rico. Dicha

enmienda consistió en aumentar la contribución

sobre la cerveza que se vende y consume en

nuestra jurisdicción y establecer una exención

especial para las compañías productoras de

cerveza cuya producción anual no sobrepase los

treinta y un millones (31,000,000) de galones.

Poco tiempo después, la U.S Brewers

Association, entidad que entonces agrupaba al

95% de los manufactureros de cerveza de los CC-2003-831 2

Estados Unidos, presentó ante el foro local una demanda

impugnando la referida exención porque, a su entender,

violaba la Sección 3 de la Ley de Relaciones Federales y la

cláusula sobre igual protección de las leyes, Sec. 7,

Artículo 2, Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto

Rico. Al resolver la mencionada controversia, este Tribunal

determinó que la aludida exención no violaba las

disposiciones antes mencionadas porque, entre otras cosas,

tenía un propósito legítimo, no discriminatorio, y porque la

clasificación allí establecida podía favorecer tanto a

empresas locales como extranjeras. U.S. Brewers Assoc. v.

Secretario de Hacienda, 109 D.P.R. 456 (1980).

Luego de ser enmendada en dos ocasiones posteriores,

para los únicos efectos de aumentar el monto de la

contribución1, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 69

del 30 de mayo de 2002, mediante la cual enmendó las

Secciones 4002 y 4003 del Código de Rentas Internas de

Puerto Rico, 13 L.P.R.A. §§ 9521 y 9574. Dichas enmiendas,

entre otras cosas, tuvieron el propósito de aumentar los

impuestos aplicables a los espíritus destilados, los vinos y

las cervezas. Como alivio para el mencionado aumento, la

Legislatura concedió, en el Artículo 2 de la mencionada Ley,

una exención contributiva escalonada a toda cerveza,

extracto de malta y otros productos análogos fermentados, o

no fermentados, cuyo contenido alcohólico no excediera de

1 Véanse, Leyes Núm. 12 del 10 de junio de 1981 y Núm. 22 del 14 de julio de 1989. CC-2003-831 3

uno y medio por ciento (1½%) por volumen, que sean

producidas o fabricadas por personas cuya producción total

durante su año contributivo más reciente no haya excedido de

treinta y un millones (31,000,000) galones medida.2

2 El Artículo 2 antes mencionado dispone lo siguiente:

“(a) En lugar del impuesto establecido en la sec. 9521(c)(2) y (3) de este título sobre toda la cerveza, extracto de malta y otros productos análogos fermentados o no fermentados cuyo contenido alcohólico exceda de uno y medio por ciento (11/2%) por volumen a que se refiere la sec. 9521(c)(2) y (3) de este título, que sean producidos o fabricados por personas cuya producción total, si alguna, de dichos productos durante su más reciente año contributivo no haya excedido de treinta y un millones (31,000,000) de galones medida, se cobrará un impuesto de la siguiente forma:

(1) Dos dólares con quince centavos ($2.15) por cada galón medida producido, hasta nueve millones (9,000,000) de galones medida. (2) Dos dólares con treinta y seis centavos ($2.36) por cada galón medida producido en cantidad mayor a nueve millones (9,000,000) pero menor a diez millones (10,000,000). (3) Dos dólares con cincuenta y siete centavos ($2.57) por cada galón medida producido en cantidad mayor a diez millones (10,000,000) pero menor a once millones (11,000,000). (4) Dos dólares con setenta y ocho centavos ($2.78)por cada galón medida producido en cantidad mayor a once millones (11,000,000) pero menor a doce millones (12,000,000). (5) Dos dólares con noventa y nueve centavos ($2.99) por cada galón medida producido en cantidad mayor a doce millones (12,000,000) pero menor a treinta y un millones (31,000,000).

(b) Sujeto a las disposiciones de las secs. 9575 a 9579 de este título, los beneficios de esta sección procederán para una persona en cualquier año contributivo siguiente a aquel año en que su producción total de los productos descritos en este inciso, si alguno, no haya excedido de treinta y un millones (31,000,000) de galones medida. CC-2003-831 4

Así las cosas, el 13 de junio de 2002, la Asociación

Puertorriqueña de Importadores de Cerveza, Inc. (APIC);

Heineken Brouwerijen B.V.; V. Suárez & Co., Inc.; Méndez &

Co., Inc.; B. Fernández & Hnos., Inc. y Ballester Hermanos,

Inc. –-en adelante, los peticionarios-- presentaron una

solicitud de sentencia declaratoria ante el Tribunal de

Primera Instancia, Sala Superior de San Juan, contra el

Estado Libre Asociado de Puerto Rico, el Secretario de

Hacienda, Cervecería India, Inc. y CC1 Beer Distributors,

Inc., en adelante los recurridos. Solicitaron se decretara

la inconstitucionalidad del Artículo 2 de la Ley. Núm. 69

del 30 de mayo de 2002 porque, a su entender, tenía el

efecto y propósito de favorecer a la cerveza producida en

Puerto Rico y perjudicar a las cervezas importadas.

Solicitaron, además, que se decretara, mediante la referida

sentencia declaratoria, que el referido Artículo 2 violaba

tanto la cláusula de comercio interestatal de la

Constitución de los Estados Unidos3 como la Sección 3 de la

Ley de Relaciones Federales.4 Finalmente solicitaron que se

dictara un interdicto preliminar en el que se le impidiera

al Gobierno de Puerto Rico poner en vigor la referida

disposición legal en lo que se dilucidaba el pleito en sus

méritos.

3 Artículo 1, Sec. 8, Const. Estados Unidos de América. 4 48 U.S.C. § 741(a) y 1 L.P.R.A. Ley de Relaciones Federales § 3. CC-2003-831 5

Posteriormente, todos los demandados solicitaron la

desestimación de la acción radicada, oponiéndose a la

solicitud de interdicto preliminar.5 En esencia alegaron que,

aun asumiendo como ciertos los hechos bien alegados en la

acción radicada, la parte demandante no había expuesto una

reclamación que justificara la concesión de los remedios

solicitados. Plantearon, en apoyo a su solicitud, que lo

resuelto en U.S. Brewers Assoc. v. Secretario de Hacienda,

ante, controlaba la controversia surgida en el presente

caso; que no existía violación alguna a la cláusula de

comercio interestatal, ya que la exención era totalmente

neutral y no discriminaba contra el comercio interestatal o

internacional ni de su faz ni por su propósito o efecto; y

que no existía violación alguna a la Ley de Relaciones

Federales, toda vez que éste Tribunal ya había determinado

la legalidad de dicha disposición.

Luego de evaluar la posición de ambas partes en sus

respectivos escritos y los argumentos expuestos en una vista

argumentativa, el foro primario emitió una sentencia en la

que desestimó la acción presentada por los demandantes. El

referido foro sostuvo que: 1) lo resuelto por este Tribunal

en U.S. Brewers Assoc. v. Secretario de Hacienda, ante,

disponía de la reclamación de los demandantes relativa a que

el Artículo 2 de la Ley Núm. 69, ante, contravenía la

5 Los demandados comparecieron en dos mociones diferentes. Por un lado, comparecieron Cervecería India y su distribuidora y, por el otro lado, comparecieron el Estado Libre Asociado y el Secretario de Hacienda. CC-2003-831 6

Sección 3 de la Ley de Relaciones Federales, ante; 2) que la

alegación en torno a que el efecto de la exención impugnada

atentaba contra la cláusula de comercio interestatal e

internacional era inmeritoria debido a que en U.S. Brewers,

ante, este Tribunal había resuelto, aunque no se planteó

específicamente, que dicha exención tenía el propósito

legítimo de distribuir la carga contributiva entre las

cervecerías de acuerdo a su potencial para producir

ganancias6; y 3) que el análisis exigido ante alegaciones de

supuestas violaciones a la cláusula de comercio interestatal

e internacional, por el supuesto efecto discriminatorio de

alguna ley, revelaba que el artículo de ley impugnado en el

presente caso no era discriminatorio.

Inconformes con la determinación del foro primario, los

demandantes acudieron --mediante recurso de certiorari--

ante el Tribunal de Apelaciones. Adujeron, en síntesis, que

el foro de instancia había errado al desestimar la acción

radicada sin dar como ciertos los hechos alegados en la

demanda y al no recibir prueba ofrecida sobre el propósito y

efecto discriminatorio de la exención. Alegaron, además, que

el tribunal de instancia había interpretado incorrectamente

el caso de U.S. Brewers Assoc. v. Secretario de Hacienda,

6 El foro primario tomó dicha determinación debido a que, entre otras cosas, “las determinaciones de si la Legislatura de Puerto Rico tuvo propósitos discriminatorios contra la cerveza importada y si la Ley aplica solamente a empresas locales y por ello tiene efecto discriminatorio, es la misma independientemente de si el reclamo es por violación a la Sección 3 de la Ley de Relaciones Federales y a la igual protección de las leyes, o por alegada violación a la cláusula de comercio interestatal e internacional.” CC-2003-831 7

ante, al resolver que la exención impugnada no violaba la

Sección 3 de la Ley de Relaciones Federales ni la antes

mencionada cláusula de comercio interestatal e

internacional.

El Tribunal de Apelaciones confirmó la decisión del

foro primario. En esencia, el tribunal apelativo intermedio

sostuvo que actuó correctamente el mencionado foro al

desestimar la acción radicada debido a que éste sí dio como

ciertos los hechos correctamente alegados en la demanda y

que el resto de los “hechos” allí expuestos eran

conclusiones de derecho o manifestaciones especulativas. En

cuanto a los alegados ofrecimientos de prueba, el foro

apelativo intermedio concluyó que el foro primario sí los

dio como ciertos pero que, aun así, ello no ameritaba la

concesión de un remedio a favor de los demandantes.

Finalmente, el referido foro apelativo estimó que, conforme

a la doctrina de stare decisis, lo resuelto por este

Tribunal en U.S. Brewers Assoc. v. Secretario de Hacienda,

ante, aplicaba a la presente controversia en cuanto a la

alegación referente la Sección 3 de la Ley de Relaciones

Federales y que tampoco tenía propósitos proteccionistas que

la invalidaran a la luz de la cláusula de comercio

interestatal e internacional de la Constitución de los

Estados Unidos.

Inconformes, los demandantes acudieron –-mediante

recurso de certiorari-- ante este Tribunal. Alegan que CC-2003-831 8

procede revocar la sentencia emitida por el foro apelativo

intermedio debido a que dicho foro incidió:

… al confirmar la desestimación de la Petición Jurada sin haber dado por ciertos los hechos aseverados en la demanda y tomando por ciertos otros que no surgían de la misma, contrario a la norma para la desestimación bajo la Regla 10.2 de Procedimiento Civil y su jurisprudencia interpretativa.

… al determinar que el Artículo 2 no viola la Sec. 3 LRF ni la Cláusula de Comercio, aplicando equivocadamente lo resuelto en el caso de U.S. Brewers Assoc. v. Srio. De Hacienda, 109 D.P.R. 456 (1980).

… al restringir su análisis sobre el propósito del Artículo 2 al texto de la Ley 69, así ignorando la norma de interpretación pautada por este Honorable Tribunal.

I A De entrada, discutiremos, brevemente, el primer

señalamiento de error, relativo a la alegada improcedencia

de la desestimación al amparo de las disposiciones de la

Regla 10.2 de las de Procedimiento Civil.

Como se sabe, las alegaciones tienen el propósito de

notificar a grandes rasgos cuáles son las reclamaciones y

defensas de las partes. Álamo Pérez v. Supermercado Grande,

158 D.P.R. 93 (2002); Banco Central Corp. v. Capitol Plaza

Inc., 135 D.P.R. 760 (1994). Es por ello que la Regla 6.1 de

las de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III, R. 6.1,

sólo exige que las alegaciones de la demanda contengan una

relación sucinta y sencilla de la reclamación demostrativa

de que el peticionario tiene derecho a un remedio y una

solicitud del remedio a que crea tener derecho. Véase: José CC-2003-831 9

Cuevas Segarra, Tratado de Derecho Procesal Civil,

Publicaciones J.T.S., Tomo I, 2000, pág. 202 -208.

A pesar de ello, la Regla 10.2 de las de Procedimiento

Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III, R. 10.2, establece, como

fundamento por el cual una parte puede solicitar la

desestimación de una demanda presentada en su contra, que

las alegaciones dejan de exponer una reclamación que

justifique la concesión de un remedio. Reiteradamente hemos

resuelto que, ante una solicitud de desestimación por el

fundamento antes mencionado, los tribunales deben aceptar

como ciertas las alegaciones contenidas en la demanda y

considerarlas de la manera más favorable a la parte

demandante. García Gómez v. E.L.A., res. el 24 de febrero de

2005, 2005 TSPR 14.

Para que un demandado prevalezca, mediante una moción de

desestimación bajo el mencionado precepto procesal civil,

éste tiene que demostrar que, con toda certeza, el

demandante no tiene derecho a remedio alguno bajo cualquier

estado de derecho que pueda ser probado en apoyo a su

reclamación, aún interpretando la demanda de la manera más

liberal posible a su favor. No obstante lo anterior, esta

doctrina se aplica solamente a los hechos bien alegados y

expresados de manera clara y concluyente, que de su faz no

den margen a dudas. Pressure Vessels P.R. v. Empire Gas,

P.R., 137 D.P.R. 497, 504-505 (1994). Dicho de otra manera,

solamente se darán como ciertos los hechos correctamente

alegados sin considerar las conclusiones de derecho o las CC-2003-831 10

alegaciones redactadas de tal forma que su contenido resulte

hipotético. Cuevas Segarra, op cit., pág. 272.

De un análisis de la petición jurada presentada por los

peticionarios en el presente caso se desprende que éstos,

básicamente, alegaron que la exención contributiva concedida

a los distribuidores de cerveza que produjeran menos de

31,000,000 galones era inconstitucional por violar la

cláusula constitucional federal sobre comercio interestatal

y la Sección 3 de la Ley de Relaciones Federales. En apoyo

de lo anterior hicieron una serie de alegaciones mediante

las cuales pretenden establecer el efecto discriminatorio de

dicha exención. Algunas de estas alegaciones son las

siguientes:

“Párrafo 18: Esta acción pretende la anulación, por [ser] contraria a la Ley de Relaciones Federales de Puerto Rico y a la Cláusula de Comercio de la Constitución de Estados Unidos, de aquellas secciones que crean una excepción en la tasa impositiva a favor de una empresa manufacturera privada de Puerto Rico, en detrimento del comercio internacional e interestatal y de los intereses propietarios de otras compañías locales, estadounidenses y extranjeras, las que están sufriendo y continuarán sufriendo daños irreparables…

Párrafo 19: En efecto, y como adelante se alega, la legislación en cuestión crea un discrimen de tal naturaleza, que prácticamente elimina el derecho de los consumidores a adquirir la cerveza de su preferencia y propende a un monopolio sancionado por el estado a favor de una única productora y su distribuidor exclusivo.

Párrafo 38: Todas las partes demandantes quedan afectadas por el arbitrio de ley, no aplicándoles la ley especial.

Párrafo 39: Por información o creencia, solo la productora local, Cervecería India, y su distribuidor para la Medalla Light, su principal CC-2003-831 11

producto, se beneficiarán de la exención especial, o sea, ahora están sujetas a pagar solamente el arbitrio de $2.15 que prevalecía para ellos bajo la legislación anterior. Ello es así porque la producción total de la cervecería local no excede de 9 millones de galones ni lo ha excedido por años.

Párrafo 43: Aunque la medida ni su exposición de motivos expresan de su faz un ánimo discriminatorio o proteccionista, inconstitucional y estatutariamente prohibido, en su efecto, sin lugar a dudas lo tiene.

Párrafo 44: A poco que se examine el historial legislativo y las ponencias presentadas ante la Legislatura, y los debates legislativos y otras manifestaciones públicas de los legisladores, se verá claramente que, a pesar de la reticencia en un principio del Ejecutivo y el Legislativo en perpetuar el discrimen creado por la exención especial, ni la medida ni el presupuesto pendiente de aprobación hubieran obtenido los votos necesarios de no darse el trato preferente excesivo que esta medida propone, únicamente para el beneficio de la cervecería local. Véase, Ponencia de la Vice-Presidenta Ejecutiva de la Cervecería India, del 8 de abril de 2002; Ponencia del Alcalde de Mayagüez, en apoyo a las peticiones de trato preferente a la cervecería local, entre otros.

Párrafo 46: El Artículo 2 de la Ley 69 del 30 de mayo de 2002, 13 L.P.R.A. § 4023, en sus efectos y aplicación, crea una restricción prohibida al comercio interestatal, al promover un discrimen, irracional, restrictivo e injusto a favor de un solo productor local, y en perjuicio del libre flujo de comercio.

Párrafo 47: El peso total del aumento, aunque de la faz de la Ley parece aplicar por igual a entidades de Puerto Rico y de Estados Unidos, en efecto recae totalmente sobre los distribuidores puertorriqueños que venden cervezas manufacturadas en Estados Unidos, con el propósito prohibido de dificultar la importación, mercadeo y venta de las cervezas de origen estadounidense.

Párrafo 50: El Artículo 2 de la Ley 69 del 30 de mayo de 2002, 13 L.P.R.A. § 4023, en sus efectos y aplicación, crea una restricción prohibida al comercio internacional, al promover un discrimen CC-2003-831 12

irracional, restrictivo e injusto a favor de un solo productor local, y en perjuicio del libre flujo del comercio.

Párrafo 51: El peso total del aumento, aunque de la faz de la Ley parece aplicar por igual a entidades de Puerto Rico y de fuera de Puerto Rico, en efecto recae totalmente sobre los distribuidores puertorriqueños que venden cervezas manufacturadas fuera de Puerto Rico, con el propósito prohibido de dificultar la importación, mercadeo y venta de las cervezas de origen extranjero.

Párrafo 55: El Artículo 2 de la Ley Núm. 69 del 30 de mayo de 2002, 13 L.P.R.A. § 4023, en su aplicación y efectos, según anteriormente alegados, violan la clara y diáfana disposición del Artículo 3 de la Ley de Relaciones Federales.

Aun cuando las antes transcritas alegaciones no son un

modelo de perfección, una mera lectura es suficiente para

percatarse que éstas pueden considerarse como alegaciones

bien hechas para los efectos de conceder el remedio

solicitado. De hecho, tanto el tribunal de instancia como el

foro apelativo intermedio entraron a analizar las

alegaciones esenciales efectuadas por los peticionarios y,

finalmente, determinaron que eran inmeritorias.

En consecuencia, pasamos a evaluar la validez del

planteamiento principal de los peticionarios relativo a que

el Artículo 2 de la Ley Núm. 69 de 30 de mayo de 2002,

discrimina contra el comercio interestatal e internacional y

por tanto viola la cláusula de comercio interestatal o la

Sección 3 de la Ley de Relaciones Federales. CC-2003-831 13

B

La Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto

Rico dispone que “el poder del Estado Libre Asociado para

imponer y cobrar contribuciones y autorizar su imposición y

cobro por los municipios se ejercerá según se disponga por

la Asamblea Legislativa, y nunca será rendido o suspendido.”

1 L.P.R.A. Art. VI, § 2. Dicha autoridad contributiva es

fundamental a la vida del Estado y por lo tanto el poder

fiscal gubernamental es constitucionalmente de naturaleza

amplia y abarcadora. Café Rico, Inc. v. Municipio de

Mayagüez, 155 D.P.R. 548 (2001); Continental Insurance

Company v. Secretario de Hacienda, 154 D.P.R. 146 (2001);

F.D.I.C. v. Mun. de San Juan, 134 D.P.R. 385 (1993); Coca-

Cola Bottling v. Srio. de Hacienda, 112 D.P.R. 707 (1982);

U.S. Brewers Association v. Srio. de Hacienda, 109 D.P.R.

456 (1980).

No obstante, el amplio poder antes mencionado cede ante

limitaciones constitucionales o de otra índole. Una de esas

limitaciones la establece la Sección 3 de la Ley de

Relaciones Federales, 1 L.P.R.A., que en lo pertinente

indica que:

“… las contribuciones de rentas internas que de acuerdo con la facultad concedida por esta ley imponga la Asamblea Legislativa de Puerto Rico, sobre cualesquiera artículos, efectos, mercaderías o mercancías podrá ser impuesta y cobrada sobre los artículos sujetos a dicha contribución, según determine la referida Asamblea legislativa, tan pronto como los mismos hayan sido fabricados, vendidos, usados o importados en la Isla; Disponiéndose, que no se hará distinción alguna entre los artículos importados de los Estados Unidos o de países CC-2003-831 14

extranjeros y los artículos similares producidos o manufacturados en Puerto Rico…” (Énfasis nuestro).

Asimismo, la cláusula de comercio interestatal de la

Constitución de los Estados Unidos establece que:

El Congreso tendrá facultad: Para imponer y recaudar contribuciones, derechos, impuestos y arbitrios…

Para reglamentar el comercio con naciones extranjeras, así como entre los estados y con las tribus indias… Art. I Sec. 8 Constitución de los Estados Unidos de América, 1 L.P.R.A.

El propósito de dicho precepto constitucional fue

concederle poder al Congreso para regular tanto el comercio

interestatal como el internacional. Por ello, se ha dicho

que el mismo es la máxima fuente de poder congresional.

Laurence H. Tribe, I American Constitutional Law, 3d Ed.,

Nueva York, Foundation Press., 2000, págs. 801-808.

Por otro lado, y a pesar de que la Constitución federal

en ningún lugar limita la interferencia estatal con el

comercio interestatal,7 el Tribunal Supremo federal desde

1852 ha interpretado que la cláusula de comercio también

contiene una prohibición implícita al poder de los estados

de regular el comercio interestatal e internacional, aun en

ausencia de legislación federal expresa. Véase, Cooley v.

Broad of Wardens, 53 U.S. 299 (1852); Tribe, op cit. A este

aspecto de la cláusula de comercio se le llama el “aspecto

durmiente o negativo”. United States v. South-Eastern

7 Tribe, op cit., pág. 1029. CC-2003-831 15

Underwriters Ass’n., 322 U.S. 533, 552 (1944); Southern

Pacific Co. v. Arizona, 325 U.S. 761 (1965). Este aspecto

negativo, previene que los estados arriesguen el bienestar

de la Nación “by plac[ing] burdens on the flow of commerce

across its borders that commerce wholly within those borders

would not bear.” (Citas omitidas.) Am. Trucking Ass’ns v.

Mich. PSC, 545 U.S. 429 (2005).

Respecto a la aplicación de la cláusula de comercio en

nuestra jurisdicción, éste Tribunal ha expresado, tanto

antes como después de la aprobación de nuestra Constitución,

que la referida cláusula no es aplicable al Estado Libre

Asociado. Ballester Hnos. v. Tribunal de Contribuciones, 66

D.P.R. 460 (1946); R.C.A. v. Gobierno de la Capital, 91

D.P.R. 416 (1964); South Puerto Rico Sugar Corporation v.

Comisión de Servicio Público, 93 D.P.R. 12 (1966). Entre los

argumentos que hemos esbozado para llegar a tal

determinación están, entre otros, el estatus de territorio

no incorporado de Puerto Rico antes de la aprobación de la

Constitución y los perfiles distintos que han tenido las

relaciones comerciales entre Puerto Rico y los Estados

Unidos y entre los estados de los Estados Unidos.

No obstante lo anterior, en decisiones más recientes

nos hemos alejado de esa postura y hemos dejado entrever que

la mencionada controversia no está resuelta del todo.8

8 Vale la pena destacar que en South P.R. Sugar Corp. v. Comisión de Servicio Público de Puerto Rico, 93 D.P.R. 12 (1966), indicamos que la tarifa impuesta por la Comisión era válida aun cuando la cláusula de comercio interestatal fuera CC-2003-831 16

Específicamente, en Marketing and Brokerage Specialists,

Inc. v. Secretario de Agricultura, 118 D.P.R. 319 (1987),

indicamos que en ese momento era innecesario resolver si la

cláusula de comercio interestatal en su “estado durmiente”

aplicaba a Puerto Rico. Asimismo, en Gómez Hermanos v.

Secretario de Hacienda, 114 D.P.R. 367 (1983), utilizamos,

para resolver la validez de un impuesto local, los

requisitos que la jurisprudencia federal había acogido para

evaluar la procedencia de legislaciones tributarias

estatales frente a la cláusula de comercio. Finalmente, en

Banco Popular v. Mun. de Mayagüez, 126 D.P.R. 653 (1990),

aunque no resolvimos la controversia bajo el análisis creado

para el “aspecto durmiente” de la cláusula de comercio, sí

describimos parte del mismo como si éste fuera de total

aplicación en nuestra jurisdicción hasta el punto de indicar

que la ley allí impugnada podría ser inconstitucional bajo

el aludido análisis.9

El presente caso nos brinda la oportunidad de resolver,

en forma definitiva, la interrogante relativa a si la

cláusula de comercio en su “estado durmiente” es aplicable a

Puerto Rico. Así pues, antes de entrar a discutir los

méritos de las alegaciones de los peticionarios en el

aplicable a Puerto Rico en la misma forma que a los estados federales. 9 A pesar de ello se sostuvo la vigencia de la ley impugnada amparándonos en una interpretación razonable que subsanaba las posibles fallas que ésta podría tener. Véase, Banco Popular v. Mun. de Mayagüez, ante. CC-2003-831 17

presente caso, procederemos a discutir la mencionada

interrogante. Veamos.

i

De un examen exhaustivo de la jurisprudencia –-tanto

local como federal-- y de los tratadistas de derecho

constitucional se desprende que la interrogante antes

expresada no ha sido ampliamente discutida provocando así

que sea escaso el número de fuentes de derecho que nos

ayuden a resolverla. Sin embargo, surge de las fuentes

existentes que con el pasar de los años se han esbozado

varios argumentos a favor y en contra de la aplicación de la

cláusula de comercio a nuestra jurisdicción.

Entre los fundamentos más contundentes en contra de la

aplicación están, entre otros, que: 1) a Puerto Rico nunca

le ha aplicado la Constitución Federal en toda su extensión,

ya que nunca ha sido considerado como un estado; 2) que la

relación de Puerto Rico con los Estados Unidos, a partir de

1952, es única, por lo que Puerto Rico no puede catalogarse

como estado ni como territorio no-incorporado para los

efectos de la aludida cláusula; 3) que ni en nuestra

Constitución, ni en la Ley 600, ni en la Ley de Relaciones

Federales se estableció que dicha cláusula aplicaría a

Puerto Rico, por lo que no formó parte del pacto efectuado

entre Estados Unidos y Puerto Rico. Véase, Sancho v. Bacardi

Corp., 109 F.2d 57 (1st Cir. 1940) (revocado por otros

motivos en Bacardi Corp. v. Domenech, 311 U.S. 150 (1940)); CC-2003-831 18

Mora v. Torres, 113 F. Supp. 309 (P.R. Dist. 1953); R.C.A.

v. Gobierno de la Capital, ante.

Por otro lado, los argumentos más persuasivos a favor

de la aplicación de la cláusula de comercio a Puerto Rico

son: 1) que aplica a Puerto Rico a través de la cláusula

territorial; 2) que la intención del Congreso al permitir la

aprobación de la Constitución del ELA era organizar un

gobierno local, por lo que su adopción en ningún momento

altera la aplicabilidad a Puerto Rico de las leyes de los

Estados Unidos y de la jurisdicción federal en Puerto Rico;

3) los amplios poderes del Congreso para regular el comercio

en general incluyendo el de Puerto Rico; 4) la obvia

aplicabilidad a Puerto Rico del principio de uniformidad en

el comercio y mercado común. Véase, Starlight Sugar Inc. v.

Soto, 253 F.3d 137 (1st Cir. 2001); Sea Land v. Municipality

of San Juan, 505 F. Supp 533 (P.R. Dist. 1980); Raúl Serrano

Geyls, Derecho Constitucional de Estados Unidos y Puerto

Rico, Vol. I, Programa de Educación Jurídica Continua

Universidad Interamericana de Puerto Rico, San Juan, Puerto

Rico, 1992, a la página 341.10

10 Con el pasar de los años la controversia en cuanto a este tema se ha ceñido a la posible aplicación del aspecto durmiente de la cláusula de comercio y se ha dejado a un lado la controversia relativa a la aplicación de la cláusula de comercio en su aspecto relativo al poder del Congreso de regular el comercio interestatal. En cuanto a ello, nos parecen sumamente pertinentes las siguientes expresiones del Primer Circuito de Apelaciones en Trailer Marine Transport Corp. v. Rivera Vázquez, 977 F.2d 1 (1st Cir. 1992):

“Both the Supreme Court and this court have long held or assumed that Congress has power under the CC-2003-831 19

La mayoría de los planteamientos antes mencionados

provienen de varias decisiones del Tribunal de Distrito

Federal de Puerto Rico y del Primer Circuito de Apelaciones.

En un principio, ambos foros habían determinado que la

cláusula de comercio no aplicaba a Puerto Rico. Mora v.

Torres, ante, Buscaglia v. Ballester, 162 F.2d 805 (1st Cir.

1947) y Lugo v. Suazo, 59 F.2d 386 (1st Cir. 1932). Luego,

los referidos foros variaron su criterio y resolvieron que

era de completa aplicación al Estado Libre Asociado.

El primero de los casos en los que se resolvió a favor

de la aplicación de la mencionada cláusula lo fue Sea Land

Services, Inc. v. San Juan, 505 F. Supp. 533 (1980). En

aquella ocasión el Tribunal de Distrito Federal de Puerto

Rico concluyó que el poder otorgado al Congreso a través de

la cláusula territorial11 obligaba a resolver que la cláusula

de comercio era aplicable a Puerto Rico tanto en su aspecto

positivo como en su aspecto durmiente. Añadió el aludido

foro, que las razones que llevaron a los constituyentes a

aprobar la cláusula de comercio son igualmente aplicables a

Commerce Clause to regulate commerce with Puerto Rico. See Secretary of Agric. v. Central Roig Refining Co., 338 U.S. 604, 616 (1950)(Sugar Act of 1948 applied to Puerto Rico through the Commerce Clause); Puerto Rico Tel. Co. v. F.C.C., 553 F.2d 694, 701 (1st Cir. 1977)(Federal Communications Commission regulations applied via the Commerce Clause to government-owned telephone company in Puerto Rico). Thus, in one aspect, the question “whether the Commerce Clause applies to Puerto Rico” has been settled in the affirmative for many years…” 11 Artículo IV, Sec. 3 de la Constitución federal. CC-2003-831 20

las relaciones comerciales entre Puerto Rico y los estados o

países extranjeros y que resolver que la mencionada cláusula

no aplica a Puerto Rico provocaría rivalidades con los

estados y evitaría la uniformidad regulatoria en los casos

en los que el Congreso lo entendiera pertinente.

A pesar de la determinación anterior, no fue hasta el

año 1992, que el Primer Circuito de Apelaciones tuvo la

oportunidad de variar sus pronunciamientos hechos en

Buscaglia v. Ballester, ante, y Lugo v. Suazo, ante, entre

otros, referentes a la no aplicabilidad de la cláusula de

comercio a Puerto Rico. Dicha oportunidad surgió en el caso

de Trailer Marine Transport Corp. v. Rivera Vázquez, 977

F.2d 1 (1st Cir. 1992), en el cual entre otras cosas el

referido foro indicó que:

“Puerto Rico today certainly has sufficient actual autonomy to justify treating it as a public entity distinct from Congress and subject to the dormant Commerce Clause doctrine. In the Supreme Court’s words, ‘the purpose of Congress in the 1950 and 1952 legislation was to accord to Puerto Rico the degree of autonomy and independence normally associated with States of the Union…’ Examinig Board v. Flores de Otero, 426 U.S. 572, 594, 96 S.Ct. 2264, 49 L.Ed. 2d 65 (1976)”. (Énfasis nuestro).

El mencionado foro expresó, además:

“The central rationale of this dormant Commerce Clause doctrine, as the Supreme Court has explained, is the dominant purpose of the Commerce Clause to foster economic integration and prevent local interference with the flow of the nation’s commerce. This rationale applies with equal force to official actions of Puerto Rico. Full economic integration is as important to Puerto Rico as to any state in the Union. In a different context, the Supreme Court has flatly rejected the notion that Puerto Rico may erect an CC-2003-831 21

‘intermediate boundary’ separating it from the rest of the country. There is no reason to believe that Congress intended to authorize Puerto Rico to restrict or discriminate against cross-border trade and ample reason to believe otherwise.” (Citas omitidas)(Énfasis nuestro).

Para llegar a dicho resultado, el Primer Circuito

también se apoyó en pronunciamientos jurisprudenciales

hechos por otros Circuitos. Entre ellos el hecho por el

Noveno Circuito en Anderson v. Mullaney, 191 F.2d 123, 127

(1951), en el cual se determinó que la doctrina de la

cláusula de comercio durmiente era aplicable al entonces

territorio de Alaska y el hecho por el Tercer Circuito en

JDS Realty Corp. v. Goverment of Virgin Islands, 824 F.2d

256, 259-60 (1987), que hizo lo propio para el actual

territorio de las Islas Vírgenes.

En cuanto a dichas decisiones –-las relativas a Alaska

y a las Islas Vírgenes-- debemos resaltar, más allá de las

diferencias entre el tipo de relación que tienen con los

Estados Unidos en comparación con Puerto Rico, el lenguaje

contenido en Anderson, a los efectos de que:

“But we cannot conceive that in granting legislative power to the Territorial Legislature it was intended that the power should exceed that possessed by the legislature of a State in dealing with commerce. The words ‘all rightful subjects of legislation’ describing the extent to which the legislative power of the Territory should extend, 48 U.S.C.A. 77, do not include the imposition upon commerce such as that here involved of burdens which a State might not create under like circumstances. ‘All rightful subjects of legislation’ must be held to refer to matters local to Alaska.” Anderson v. Mullaney, ante a la pág. 128. CC-2003-831 22

En decisiones posteriores, el Primer Circuito de

Apelaciones ha reiterado, sin mayor explicación, la

aplicabilidad de la cláusula de comercio a Puerto Rico. A

tales efectos, véase, United Egg Producers, et al. v.

Department of Agriculture, 77 F.3d 567 (1st Cir. 1996);

Starlight Sugar Inc. v. Soto, ante. Finalmente, vale la pena

destacar que tan reciente como en abril de 2005, el referido

foro federal resolvió el caso de Walgreens Co., v. Rullán,

405 F.3d 50 (1st Cir. 2005), en el cual reiteró lo antes

mencionado al determinar que una ley local que exigía

certificados de necesidad y conveniencia a toda persona que

interesara adquirir o construir un establecimiento para el

cuidado de la salud en la Isla –-entre ellos las farmacias--

violaba el aspecto durmiente de la cláusula de comercio de

la Constitución federal y por ende era inválida. Dicha

decisión fue recurrida, mediante petición de Certiorari,

ante el Tribunal Supremo federal el 4 de noviembre de 2005.

Posteriormente, el 9 de enero de 2006 el Supremo federal

denegó la expedición del recurso solicitado. Véase, Pérez

Perdomo v. Walgreen Co., 126 S.Ct. 1059, 163 L.Ed. 2d 928

(2006).

Ciertamente, todos los argumentos antes mencionados son

altamente persuasivos e incluyen aspectos políticos que

deberían resolverse en un foro diferente al judicial. No

obstante, somos del criterio que, dadas las circunstancias

particulares de nuestra relación con los Estados Unidos, los

argumentos a favor de la aplicación a Puerto Rico de la CC-2003-831 23

cláusula de comercio, en su estado durmiente, son más

persuasivos que los argumentos en contra.

Primeramente, son hechos que no pueden ser

controvertidos que la relación de Puerto Rico con los

Estados Unidos es una sui generis12 --que no puede ser

catalogada como de territorio incorporado o de territorio

no-incorporado-- y que, sea cual sea, dicha relación, el

Congreso tiene el poder –-a través de la cláusula

territorial—- de regular tanto el comercio interestatal como

el internacional en Puerto Rico. A raíz de lo anterior, no

resultaría correcto atender la controversia relativa a la

aplicabilidad del aspecto durmiente de la cláusula de

comercio a nuestra jurisdicción bajo la simple aseveración

de que la cláusula de comercio no aplica por su propio vigor

a los territorios no incorporados.

Así pues, a pesar de existir una relación especial y

única entre los Estados Unidos y Puerto Rico, no debe quedar

duda que en términos de poderes conferidos para auto-

gobernarse el Estado Libre Asociado y los Estados que

componen la Unión Americana son extremadamente semejantes.

Véase, Examining Bd. Of Eng’rs v. Flores de Otero, ante, a

la pág. 595 y Calero-Toledo v. Pearson Yacht Leasing Co.,

416 U.S. 663, 671 (1974). Ciertamente, Puerto Rico no es un

país ni un territorio independiente para poder tener la

libertad de aprobar leyes que atenten contra la estabilidad

12 Califano v. Torres, 435 U.S. 1 (1978); Examinig Board v. Flores de Otero, 426 U.S. 572 (1976). CC-2003-831 24

del comercio interestatal. Véase, Trailer Marine Transport

Corp. v. Rivera Vázquez, ante.

Además de lo antes expresado, consideramos que existen

otros argumentos que sustentan con igual contundencia la

aplicación del aspecto durmiente de la cláusula de comercio

en nuestra jurisdicción. A tales efectos, enfatizamos las

expresiones del Primer Circuito de Apelaciones en Trailer

Marine Transport Corp. v. Rivera Vázquez, ante, relativas a

que la completa integración económica –-propósito

fundamental de la cláusula de comercio-- es igual de

esencial para Puerto Rico como para cualquier Estado de la

Nación Americana. Dicho de otra manera, no existe fundamento

jurídico válido para sustentar que Puerto Rico –-en ausencia

de legislación federal-- pueda discriminar contra productos

de otros Estados, o extranjeros, beneficiando así a los

suyos.

Ciertamente, no debe quedar duda en la mente de persona

alguna que –-por lo menos en materia comercial-- los Estados

Unidos ostentan un amplio poder para evitar lo que el

Tribunal Supremo federal ha denominado como “...the

tendencies toward economic Balkanization that had plagued

relations among the Colonies and later among the States

under the Articles of Confederation.” Granholm v. Heald, 544

U.S. 460, 472 (2005), citando a Hughes v. Oklahoma, 441 U.S.

322, 325-326 (1979).

Finalmente, en ausencia de disposición expresa que

excluya a Puerto Rico de la aplicación del aspecto durmiente CC-2003-831 25

de la cláusula de comercio13, no existe razón para creer que

el Congreso autorizó a Puerto Rico a discriminar contra el

comercio interestatal e internacional. De igual forma, sería

arriesgado sostener lo contrario existiendo en la Ley de

Relaciones Federales una disposición que impide que la

Legislatura del Estado Libre Asociado establezca “…

distinción alguna entre los artículos importados de los

Estados Unidos o de países extranjeros y los artículos

similares producidos o manufacturados en Puerto Rico…”

Sección 3 de la Ley de Relaciones Federales, ante.

En virtud de todo lo antes expuesto, entendemos que la

doctrina relativa al estado durmiente de la cláusula de

comercio de la Constitución de los Estados Unidos aplica al

Estado Libre asociado de Puerto Rico según la ha desglosado

el Tribunal Supremo federal.

C

Ahora bien, expresado lo anterior procede que nos

preguntemos cuál es el análisis requerido ante una alegada

violación a la mencionada doctrina.

13 La única referencia a la exclusión de Puerto Rico sobre alguna legislación relativa al comercio interestatal está en la Sección 38 de la Ley de Relaciones Federales que dispone que la Ley de Comercio Interestatal no será aplicable a Puerto Rico. No obstante, dicho artículo no puede prohibir más de lo que expresamente dispone, por lo que no se le puede conceder el alcance de impedir la aplicación en nuestra jurisdicción de una disposición constitucional como lo es la cláusula de comercio interestatal. Para expresiones similares, véase Sea Land v. Municipality of San Juan, ante, citando a Helfeld, How Much of the Federal Constitution is Likely to be Held Applicable to the Commonwealth of Puerto Rico? 39 Rev. Jur. U.P.R. 169 (1969). CC-2003-831 26

Como ya mencionamos anteriormente, el aspecto durmiente

o negativo de la cláusula de comercio impide que –-aun ante

la ausencia de legislación federal vinculante-- un estado

apruebe leyes que afecten el comercio interestatal o

internacional perjudicando a productos extranjeros o

beneficiando a productos locales. En otras palabras y según

ha expresado el Tribunal Supremo federal, “[t]he negative or

dormant implication of the Commerce Clause prohibits state

[…] regulation […] that discriminates against or unduly

burdens interstate commerce and thereby ‘imped[es] free

private trade in the national marketplace’” General Motors

Corp., v. Roger W. Tracy, 519 U.S. 278 (1997). (Citas

omitidas.)

Como señalan los conocidos tratadistas Rotunda y Nowak,

el aspecto durmiente de la cláusula de comercio busca

prevenir que los Estados impongan medidas económicamente

proteccionistas. Asimismo, indican que es irrelevante si la

ventaja es para los comerciantes locales o para los

consumidores locales y que ambas situaciones violan el

aspecto negativo de la cláusula de comercio. Ronald D.

Rotunda & John E. Novak, Treatise on Constitutional Law,

West Group 3ra. Ed., Vol. 2 Sec. 11.1 pág. 133 (1999).

El enfoque actual del Tribunal Supremo federal, según

el reconocido tratadista Laurence H. Tribe, va dirigido a

otorgar mayor énfasis en la pregunta relativa a si el

estatuto en controversia discrimina con el comercio

interestatal o internacional. Laurence H. Tribe, op cit. CC-2003-831 27

pág. 1059. De este modo, una ley estatal que discrimine

contra el comercio interestatal, ya sea de su faz o por su

efecto, será invalidada a menos que el estado demuestre que

el estatuto persigue un propósito local legítimo y que dicho

propósito no puede ser cumplido con medidas no

discriminatorias. Ibid.

Ahora bien, una ley que no sea discriminatoria ni de su

faz ni por su efecto pero que afecte indirectamente al

comercio interestatal podrá ser inválida si el peso impuesto

al comercio es claramente excesivo en relación con los

beneficios putativos locales. Oregon Waste Sys. v. Dept. of

Envtl. Quality, 511 U.S. 93, 99 (1994)14.

En lo que respecta al aspecto específico sobre

legislaciones contributivas estatales, el Tribunal Supremo

federal ha establecido una regla cardinal, de forma

consistente con la cláusula de comercio, que dispone que

ningún estado podrá imponer un impuesto que discrimine

contra el comercio interestatal proveyendo una ventaja

comercial directa a los comercios locales. Bacchus Imports

v. Diaz, 468 U.S. 263, 268 (1984), citando a Boston Stock

Exchange v. State Tax Comm’n, 429 U.S. 318, 329 (1977) y

Northwestern States Portland Cement Co. v. Minnesota, 358

U.S. 450, 458 (1959).

Con el pasar de los años, la doctrina relativa al

análisis de las referidas leyes estatales ha quedado

14 “[…] the burden imposed on such commerce is clearly excessive in relation to the putative local benefits.” CC-2003-831 28

plasmada de la siguiente manera: un impuesto estatal –-ante

un ataque basado en la cláusula de comercio-- será

considerado como válido si: 1) existe un nexo sustancial

entre la actividad sujeta a la contribución y el estado que

la impone; 2) la contribución está distribuida o

proporcionada equitativamente; 3) la contribución en

cuestión no discrimina contra el comercio interestatal15;

4) la contribución está relacionada apropiadamente con los

servicios provistos por el estado. Complete Auto Transit,

Inc. v. Brady, 430 U.S. 274 (1977); véase, además, Iberia v.

Secretario de Hacienda, 135 D.P.R. 57 (1993).16

En cuanto a dichos criterios, se ha sostenido que el

tercer requisito es el dominante y que tanto el primero como

el cuarto van dirigidos a demostrar que el estado tiene

suficiente relación con la actividad que pretende tributar.

Finalmente el segundo va dirigido a asegurarse que los

impuestos no obliguen al comercio interestatal a pagar más

de lo que le corresponde. Tribe, op cit., págs. 1106-07.

15 Este tercer elemento, se ha analizado de acuerdo al enfoque tradicional que se utiliza cuando una ley es atacada por alegadamente violar el aspecto durmiente de la cláusula de comercio interestatal. Tribe, op cit., pág. 1106. Es decir, que una ley estatal que discrimina contra el comercio interestatal o internacional –-ya sea de su faz o por su efecto—- es virtualmente inválida o inválida per se. Chemical Waste Management v. Hunt, 504 U.S. 334 (1992); Philadelphia v. New Jersey, 437 U.S. 617 (1978); Brown- Forman Distillers Corp. v. New York State Liquor Auth., 476 U.S. 573 (1986); Pike v. Bruce Church, Inc., 397 U.S. 137 (1970). Véase además, Tribe, op cit., pág. 1059. 16 Este “test” también recoge requisitos del debido proceso de ley. Véase, Tribe, op cit., a la pág. 1106. CC-2003-831 29

D

Luego de haber expuesto el estado de derecho relativo

al aspecto durmiente de la cláusula de comercio, procedemos

a analizar en conjunto los señalamientos de error segundo y

tercero. En esencia, los peticionarios alegan que el

Artículo 2 de la Ley Núm. 69, ante, discrimina en su

propósito y en su efecto contra el comercio interestatal y,

por ende, viola la cláusula de comercio y la Sección 3 de la

Ley de Relaciones Federales.

En primer lugar, debemos despachar, sin mayor análisis,

la posible controversia de si la Ley Núm. 69, ante, aquí

impugnada es discriminatoria de su faz, resaltando que en la

petición jurada presentada ante el foro primario, los

propios peticionarios reconocen que la mencionada Ley no lo

es. Asimismo, destacamos que en el presente caso, no existe

disputa en cuanto a que la Ley impugnada aplica por igual a

empresas locales, estatales o internacionales, toda vez que

las mencionadas empresas tendrán que pagar una contribución

que dependerá del volumen de producción que tengan,

independientemente de su lugar de origen.

A pesar de ello, los peticionarios alegan que erraron

tanto el foro primario como el foro apelativo intermedio al

no utilizar el historial legislativo de la Ley Núm. 69,

ante, para determinar que la medida tenía un propósito

discriminatorio o, en otras palabras, que sí era

discriminatoria de su faz. CC-2003-831 30

En cuanto a dicha postura, es menester señalar que en

reiteradas ocasiones hemos resuelto que “si [una] ley carece

de exposición de motivos o, cuando aun teniéndola, no

contiene la intención legislativa, es útil consultar otros

documentos tales como los informes de las comisiones que

estudiaron el proyecto de ley y los debates celebrados

cuando la medida fue discutida en el hemiciclo, según

aparecen en el Diario de Sesiones.” Vicenti Damiani v.

Saldaña Acha, 157 D.P.R. 38 (2002); Chévere v. Levis

Goldstein, 150 D.P.R. 525 (2000). En otras palabras, la

norma en cuanto a cómo se debe analizar la intención

legislativa de un estatuto es buscarla en la exposición de

motivos y que solamente en casos en que no exista exposición

de motivos o que la intención legislativa no esté allí

expresada es que se recurre a otros documentos.

Y es que no puede ser de otra manera, toda vez que

interpretar la intención legislativa de una ley a base de

otros documentos diferentes a la exposición de motivos

-–claro está cuando ésta contiene la susodicha intención—-

sería afirmar sub-silentio que la Asamblea Legislativa “dice

una cosa pero quiere otra”. De igual forma, no es lo mismo

interpretar un estatuto para poder aplicarlo que

interpretarlo con miras a determinar la intención del

legislador a la hora de aprobarlo. En cuanto a dicha

disyuntiva, resultan ilustradoras las siguientes expresiones

del Tribunal Supremo federal:

“Inquiries into congressional motives or purposes are a hazardous matter. When the issue is simply CC-2003-831 31

the interpretation of legislation, the Court will look to statements by legislators for guidance as to the purpose of the legislature, because the benefit to sound decision-making in this circumstance is thought sufficient to risk the possibility of misreading Congress' purpose. It is entirely a different matter when we are asked to void a statute that is, under well-settled criteria, constitutional on its face, on the basis of what fewer than a handful of Congressmen said about it. What motivates one legislator to make a speech about a statute is not necessarily what motivates scores of others to enact it, and the stakes are sufficiently high for us to eschew guesswork. We decline to void essentially on the ground that it is unwise legislation which Congress had the undoubted power to enact and which could be reenacted in its exact form if the same or another legislator made a “wiser” speech about it.” (Énfasis nuestro) United States v. O’Brien, 391 U.S. 367, 383-384 (1968).

Este Tribunal ha hecho expresiones similares en cuanto

a la utilización de expresiones de legisladores durante el

debate legislativo a la hora de interpretar una ley. A tales

efectos hemos expresado que: “es regla generalmente aceptada

que las expresiones de un legislador, en el hemiciclo del

cuerpo legislativo a que pertenece, no son suficientemente

representativas de la intención colectiva del cuerpo que

aprueba el estatuto.” Vázquez v. Secretario de Hacienda, 103

D.P.R. 388, 390 (1975). Además, es norma reiterada que las

leyes “han de ser interpretadas a base de lo que la Asamblea

Legislativa hizo y no a base de lo que ésta dejó de hacer,

ni de la actuación personal de uno de sus miembros.” Elicier

v. Sucesión Cautiño, 70 D.P.R. 432, 437 (1949).

Expresado lo anterior, analizamos la exposición de

motivos de la Ley Núm. 69, ante, para determinar si es

necesario recurrir a otros documentos para establecer cuál CC-2003-831 32

fue la intención de los legisladores a la hora de aprobarla.

La mencionada exposición de motivos en su parte pertinente

dispone que:

“Las medidas impositivas que se establecen mediante esta medida no deben afectar otras áreas de la base económica del país. Por ello, en el caso de la cerveza, se utiliza el mecanismo avalado por el Tribunal Supremo de Puerto Rico en U.S. Brewers Association v. Secretario de Hacienda, 103 D.P.R. 456 (1980), para garantizar que las industrias de menor producción puedan continuar operaciones de forma inalterada. En esos casos, según aumente su capacidad productiva, y como resultado, su estabilidad económica, se aumenta paulatinamente su responsabilidad con el fisco. Ante eso, es política pública del Estado Libre Asociado fomentar que industrias pequeñas que producen cervezas no reciban el peso del nuevo aumento de arbitrio hasta que su producción anual y capacidad económica lo justifiquen…” (Énfasis nuestro).

De un análisis del texto antes citado, se desprende con

meridiana claridad y libre de ambigüedades que la intención

de la Asamblea Legislativa a la hora de aprobar dicha Ley

fue la de aprobar un nuevo arbitrio mientras garantizaba, a

su vez, que las cervecerías pequeñas pudieran continuar

operaciones sin recibir el peso del mismo hasta que su

producción anual lo justificara. Recordemos que “cuando la

ley es clara y libre de toda ambigüedad, se debe observar su

letra.” Artículo 14 del Código Civil, 31 L.P.R.A. § 14;

E.L.A. v. Rodríguez Santana, res. el 24 de febrero de 2005,

2005 TSPR 13.

Conforme lo expresado anteriormente, somos del criterio

que actuaron correctamente los tribunales de Primera

Instancia y el de Apelaciones al resolver que la intención CC-2003-831 33

legislativa que llevó a la aprobación de la Ley Núm. 69 no

es discriminatoria de su faz, ya que surge diáfanamente de

su exposición de motivos. De igual forma, y contrario a lo

sostenido por los peticionarios, entendemos que para llegar

a dicha conclusión no había que auscultar las expresiones de

varios legisladores durante el proceso de debate

legislativo.

Por otro lado, los peticionarios sostienen que la ley

impugnada tiene un efecto discriminatorio en el comercio

interestatal. Para ello, se apoyan en Bacchus Imports v.

Díaz, ante, caso en el que el Tribunal Supremo federal

invalidó una ley del Estado de Hawái que establecía un

impuesto a las bebidas alcohólicas con las únicas

excepciones de dos bebidas que se producían únicamente en

dicho estado.17

Al examinar el propósito de la mencionada legislación,

el Tribunal Supremo federal expresó que “examination of the

State’s purpose in this case is sufficient to demonstrate

the State’s lack of entitlement to a more flexible approach

permitting inquiry into the balance between local benefits

and the burden on interstate commerce”. Ibid, a la pág. 270.

No obstante lo anterior, el máximo foro federal expresó que:

“Likewise, the effect of the exemption is clearly

discriminatory, in that it applies only to locally produced

beverages, even though it does not apply to all such

17 Dichas bebidas eran el Okolehao, bebida elaborada a base de la raíz de una planta oriunda de Hawái, y los vinos de frutas. CC-2003-831 34

products. Consequently, as long as there is some competition

between the locally produced exempt products and nonexempt

products from outside the State, there is a discriminatory

effect.” Ibid, a la pág. 271.

Como se puede apreciar de lo anterior, el Tribunal

Supremo federal declaró inconstitucional la ley impugnada

debido a que era discriminatoria de su faz –-en su

propósito—- y por sus efectos. A raíz de esto último, es que

los peticionarios esbozan su argumento en cuanto a que la

Ley 69, ante, es discriminatoria por su efecto. No obstante,

somos del criterio que lo resuelto en Bacchus, ante, en

cuanto al efecto discriminatorio de la ley, no es aplicable

al presente caso.

Primeramente las leyes involucradas en ambos casos son

claramente diferentes. Mientras la de Bacchus, ante,

intentaba proteger exclusivamente la industria Hawáiana de

licores, eximiendo de la aplicación del impuesto a varias

bebidas que únicamente se producían en Hawái, la del caso de

autos pretende garantizar que las industrias de menor

producción --independientemente de su lugar de procedencia--

puedan absorber la contribución impuesta sin cesar

operaciones. Surge de la propia Ley que para cumplir dicho

propósito la Asamblea Legislativa de Puerto Rico estableció

un sistema de exenciones escalonadas el cual intenta

permitir que la responsabilidad de las compañías ante el CC-2003-831 35

fisco aumente paulatinamente mientras aumenta la estabilidad

económica de éstas.18

Como vimos, en Bacchus, ante, el Tribunal Supremo

federal le dio especial énfasis a que la única bebida

beneficiada por la exención era Hawáiana, cosa que no ocurre

en el presente caso. Del expediente del caso ante nuestra

consideración se desprende que los propios peticionarios

admiten que existen bebidas extranjeras como Mike’s Hard

Lemonade y Cruzan Island Cocktails que se benefician de la

exención especial y otras como Samuel Adams y Bacardí

Breezers que fueron elegibles o descontinuaron su

producción, por lo cual la cervecería local no es la única

beneficiada por las exenciones ofrecidas por dicho estatuto.

Además, es un hecho no disputado que las exenciones

aprobadas aplican y pueden aplicar de igual manera a

cervecerías locales, estatales o extranjeras permitiendo que

el nivel contributivo varíe dependiendo de la producción

anual de éstas. O sea, que una cervecería que hoy esté

beneficiándose de alguna de las exenciones impuestas, al año

siguiente puede beneficiarse de una menor o hasta de ninguna

dependiendo de cómo varíe su producción. Asimismo, resulta

poco arriesgado afirmar que cervecerías extranjeras pequeñas

18 Debemos resaltar que la Asamblea Legislativa posee una amplia discreción en el campo contributivo y que “tradicionalmente la ‘clasificación’ ha sido un método para ajustar los programas contributivos a las necesidades y usos locales a fin de lograr una distribución equitativa en la carga contributiva”. U.S. Brewers Assoc. v. Secretario de Hacienda, ante; Miranda v. Sec. de Hacienda, 77 D.P.R. 171, 178 (1954). CC-2003-831 36

pudieran acogerse al mencionado beneficio si deciden vender

sus productos en Puerto Rico.

En otras palabras, para resolver que el efecto del

Artículo 2 de la Ley Núm. 69, ante, es discriminatorio

contra el comercio interestatal se requiere una

determinación de que dicha ley tiene el efecto de no

permitir que entidades fuera de Puerto Rico se acojan a sus

beneficios, lo que según hemos visto no es correcto.

Asimismo, aunque es cierto que la cláusula de comercio

en su estado durmiente prohíbe que los estados aprueben

leyes económicas que discriminen contra productos

extranjeros por razón de su lugar de origen, no podemos

afirmar que dicha cláusula prohíbe que un estado apruebe una

ley que, en términos técnicos, aplique de forma diferente a

diversos productos o productores. Claro, ello será así

siempre y cuando dicha diferencia no tenga nada que ver con

la procedencia de los productos sino con aspectos comunes o

neutrales que puedan variar de compañía en compañía

independientemente de su lugar de origen. Al respecto

resultan pertinentes las siguientes expresiones del Tribunal

Supremo federal: “[T]he Commerce Clause is not violated when

the differential treatment of two categories of companies

results solely from differences between the nature of their

businesses, not from the location of their activities.”

Kraft general Foods, Inc. v. Iowa Department of Revenue and

Finance, 505 U.S. 71, 78 (1992). CC-2003-831 37

Por dichos fundamentos, somos del criterio que el

Artículo 2 de la Ley Núm. 69, ante, no discrimina por su

aplicación o efecto contra el comercio interestatal. Ahora

bien, aquí no termina nuestro análisis. Como mencionamos

anteriormente, las leyes contributivas estatales, además de

que no sean discriminatorias, deben cumplir con otros

criterios para sobrevivir un ataque al amparo de la cláusula

de comercio. Estos criterios son: 1) que el impuesto

aplique a alguna actividad que tenga un nexo sustancial con

el estado, 2) que esté justamente distribuido, y 3) que se

relaciona adecuadamente con servicios ofrecidos por el

estado.

Los peticionarios, no han esbozado argumento alguno

dirigido a demostrar que el Artículo 2 de la Ley Núm. 69,

ante, no cumple con algunos de los criterios antes

mencionados. No obstante ello, resulta claro que el impuesto

que establece la Ley Núm. 69 –-y por ende la exención

impugnada—- aplica a una actividad con nexo sustancial con

Puerto Rico y se relaciona con servicios ofrecidos por éste,

o sea, la autorización para la venta de bebidas alcohólicas

en nuestra jurisdicción. Además, está justamente distribuido

toda vez que la exención es menor mientras más producción

tenga la empresa.

Finalmente, debemos mencionar que cuando se impugna una

ley estatal que impone un impuesto por alegadamente

discriminar contra el comercio internacional también hay que

analizar los siguientes criterios: 1) ”whether the tax, CC-2003-831 38

notwithstanding apportionment, creates a substantial risk of

international multiple taxation”; y 2) “whether the tax

prevents the Federal Government from ‘speaking with one

voice when regulating commercial relations with foreign

governments.’” Japan Line, Ltd. v. County of Los Angeles,

441 U.S. 434, 451 (1979).

En cuanto al primer criterio el Tribunal Supremo

federal ha indicado que un impuesto estatal será validado a

menos que el riesgo de doble tributación sea inevitable.

Barclays Bank PLC v. Franchise Tax Board, 512 U.S. 298

(1994); Container Corp. of America v. Franchise Tax Board,

463 U.S. 159 (1983). Resulta obvio que el impuesto que da

pie a la exención aquí impugnada no expone un riesgo para la

doble tributación, ya que solamente recae sobre la bebida

que se vende en Puerto Rico.

Sobre el segundo criterio, lo que se pretende es evitar

que se desvirtúe el interés Congresional en establecer una

uniformidad en cuanto a las relaciones comerciales con otros

países. Dicho criterio presupone que el Congreso haya

expresado de forma clara su intención de crear la mencionada

uniformidad. Barclays Bank PLC v. Franchise Tax Board, ante.

En el presente caso no existe intención Congresional de

mantener la mencionada uniformidad y, además, existe un

sinnúmero de estados con leyes diferentes que imponen

distintos impuestos a las cervezas y demás bebidas.19

19 Véase a modo de ejemplo: Wyo. Stat. § 12-3-101 (Wyoming); W. Va. Stat. § 11-16-13 (West Virginia); 72 P.S. § 9010 (Pennsylvania); N.M. Stat. Ann. § 7-17-2 (Nuevo Méjico); CC-2003-831 39

Somos del criterio, repetimos, que el Artículo 2 de la

Ley Núm. 69, ante, no viola la cláusula de comercio

interestatal, toda vez que: 1) no tiene un propósito

discriminatorio; 2) no tiene un efecto discriminatorio; 3)

aplica a una actividad que tiene un nexo sustancial con

Puerto Rico; 4) está justamente distribuido; 5) se

estado; 6) no constituye un riesgo sustancial de múltiple

tributación; y 7) no afecta algún posible interés del

gobierno federal en mantener una uniformidad con el

comercio internacional.20 En conclusión, somos de la opinión

que actuaron correctamente tanto el Tribunal de Primera

Instancia como el Tribunal de Apelaciones al desestimar la

petición jurada que motivó el caso de autos.

Wis. Stat. § 139.02(1) (Wisconsin); y Tex. Alco. Bev. Code § 203.01 (Texas). 20 Los peticionarios también arguyen que el Artículo 2 de la Ley Núm. 69, ante, viola la Sección 3 de la Ley de Relaciones Federales, ante. Ciertamente, ante nuestra opinión respecto a la cláusula de comercio resulta innecesario atender dicho planteamiento, toda vez que el análisis requerido por la cláusula de comercio es, por lo menos, más estricto que el que requiere la Sección 3 de la Ley de Relaciones Federales, ante. Así pues, entendemos que una ley que supere el análisis requerido por la cláusula de comercio --como lo es el Artículo 2 de la Ley Núm. 69, ante-- obligatoriamente superará un ataque al amparo de la sección 3 de la Ley de Relaciones Federales. CC-2003-831 40

Por todo lo anteriormente expuesto, es que estamos

conforme con la Sentencia emitida por el Tribunal en el

presente caso.

FRANCISCO REBOLLO LÓPEZ Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Asociación Puertorriqueña de Importadores de Cerveza, Inc., y Otros

Estado Libre Asociado de Puerto Rico; José A. Flores Galarza, Etc.

Peticionarios

Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado SEÑOR FUSTER BERLINGERI.

San Juan, Puerto Rico, a 16 de mayo de 2007.

Estoy conforme con la sentencia emitida

por el Tribunal en el caso de autos. Para mí es

claro que el Art. 2 de la Ley Núm. 69 del 30 de

mayo de 2002 no tiene defecto constitucional

alguno, por lo que procede la desestimación de

la acción incoada por los demandantes, como

correctamente lo decidieron antes el foro de

instancia y el foro apelativo.

Para resolver este caso sólo es menester

aplicar a sus hechos lo resuelto antes por este

Foro en U.S. Brewers Assoc. v. Srio. de

Hacienda, 109 D.P.R. 456 (1980), que presentaba

una situación esencialmente idéntica a la del

caso de autos, tal como lo hicieron

correctamente los foros a quo. U.S. Brewers

Assoc. v. Srio. de Hacienda, supra, es un CC-2003-831 2

claro precedente determinativo de la controversia en el caso

de autos, que puede adjudicarse sencillamente con sólo

aplicar aquí el precedente referido.

Lo anterior no obstante, deseo tratar en esta opinión

el espinoso asunto de si aplican ex proprio vigore a Puerto

Rico las limitaciones que proceden de la Cláusula de

Comercio Interestatal de la Constitución federal. El asunto

fue planteado en el caso de autos, y provocó la otra opinión

de conformidad que se ha emitido aquí, la cual considero

errada y propensa a causar confusión. Por ello, me parecer

menester entrar a considerar a fondo la cuestión referida.

Se trata de un asunto que ha estado ante nuestra

consideración varias veces antes, pero que este Tribunal ha

tratado con ambivalencia, al menos en épocas recientes. En

las primeras ocasiones que el asunto se planteó, este

Tribunal resolvió muy deliberadamente que el llamado aspecto

“durmiente” de la cláusula de comercio de la Constitución

federal no aplicaba a Puerto Rico. Lo resolvimos así antes

del establecimiento del Estado Libre Asociado, en la

enjundiosa decisión de Ballester Hnos. v. Tribunal de

Contribuciones, 66 D.P.R. 560 (1946); y luego del

establecimiento del Estado Libre Asociado, lo volvimos a

resolver en la muy ponderada y medular decisión de R.C.A. v.

Gobierno de la Capital, 91 D.P.R. 416 (1964), al igual que

en South Puerto Rico Sugar Corp. v. Comisión de Servicio

Público, 93 D.P.R. 12 (1966). Sin embargo, a pesar de esos

claros y substanciosos precedentes, más recientemente, en un CC-2003-831 3

caso en que se volvió a plantear el asunto, este Foro

titubeó y optó por no reiterar lo resuelto antes en las tres

opiniones citadas, prefiriendo en vez limitarse a señalar

que aun si la Cláusula de Comercio fuese aplicable, los

hechos en cuestión no constituían una violación a dicha

Cláusula. M & B. S., Inc. v. Depto. de Agricultura, 118

D.P.R. 319, 336 (1987).

En mi criterio, el tema aludido merece el mayor estudio

y reflexión por la sencilla razón de que la errada noción de

que la Cláusula de Comercio Interestatal de la constitución

federal aplica a Puerto Rico ex proprio vigore pone sobre

las espaldas del gobierno del país una innecesaria carga

jurídica que opera como una limitación más a su capacidad de

encarar con éxito los graves problemas económicos de Puerto

Rico. No queda, pues, otra alternativa que denunciar con

vehemencia la supuesta aplicabilidad de la Cláusula

referida, y explicar los fundamentos de nuestro parecer.

Veamos.

II

¿Por qué prevalece aún entre algunos en Puerto Rico la

errada noción de que nuestro país está sujeto a las

limitaciones que proceden de la Cláusula sobre el Comercio

Interestatal de la Constitución norteamericana? ¿Por qué no

se acatan las tres opiniones de este Tribunal, citadas dos

párrafos atrás, que resuelven definitivamente la

inaplicabilidad a Puerto Rico de la normativa federal en CC-2003-831 4

cuestión? ¿Cuál es la razón detrás del empeño por introducir

en nuestra jurisprudencia el erróneo criterio jurídico de

que a Puerto Rico le obliga el aspecto durmiente de la

cláusula de comercio interestatal de la Constitución

americana?

La respuesta a las interrogantes anteriores la

encontramos en un supuesto “caso clave” del Tribunal del

Primer Circuito de Apelaciones federal en que se basa la

otra opinión de conformidad emitida en este caso. Dicha

opinión evidentemente no es nada más que una secuela de la

sentencia federal aludida, que se ha adoptado aquí de modo

mimético. Por ello, hay que ir a la fuente originaria del

asunto, para examinar críticamente lo decretado allí.

III

El Primer Circuito federal había resuelto ya desde 1932

de Estado Unidos no aplicaba a Puerto Rico. Lo hizo así en

Lugo v. Suazo, 59 F 2d 386 (1932); y lo reiteró

posteriormente en Buscaglia v. Ballester, 162 F 2d 805,

cert. denied, 332 US 816 (1947). Así que por décadas, tanto

el Tribunal Supremo de Puerto Rico, como el Tribunal de

Apelaciones del Primer Circuito federal sostuvieron

reiteradamente ambos que no aplicaba a Puerto Rico la

cláusula referida. Los fundamentos para lo resuelto por uno

y otro foro fueron esencialmente los mismos, y pueden

resumirse como se explica a continuación. CC-2003-831 5

Desde sus inicios, la relación entre Estado Unidos y

Puerto Rico ha estado sujeta al principio fundamental de que

la Constitución federal no aplica enteramente a Puerto Rico,

por no ser ni haber sido nunca la isla un territorio

incorporado a la Unión Americana ni formar parte integral de

los Estados Unidos. Reiteradamente ha resuelto el Tribunal

Supremo federal que sólo aplican a plenitud a Puerto Rico

las garantías de los principales derechos fundamentales de

las personas provistas por la Constitución de Estados

Unidos, que por su propia naturaleza siempre limitan el

ejercicio del poder ejecutivo y legislativo federal. Una de

las cláusulas de dicha Constitución que nunca ningún

tribunal federal había aplicado a Puerto Rico era

precisamente la relativa al comercio, que dispone que el

Congreso tiene la facultad de regular “... commerce ...

among the several States ...”. Puerto Rico, claro está, no

es un “estado”, por lo que reiteradamente se había resuelto

que la isla no estaba cobijada dentro del poder congresional

de regular el comercio entre los estados. Lo anterior no

significaba que el comercio entre Puerto Rico y los Estados

Unidos no estuviese sujeto al poder del Congreso. Sólo que

ello se regulaba únicamente mediante la cláusula que le

otorga al Congreso el poder de reglamentar los territorios

de Estados Unidos, la llamada Cláusula Territorial. Es por

lo anterior que la Cláusula de Comercio, en su aspecto

“durmiente” siempre había sido concebida sólo como una CC-2003-831 6

limitación a los poderes de los Estados. Nunca como una

limitación a los poderes gubernamentales de los territorios.

Sobre lo señalado en el párrafo anterior, debe tenerse

en cuenta, además, la conocida renuencia del Tribunal

Supremo de Estados Unidos a atribuirle vigencia respecto a

Puerto Rico a cualquier disposición de la Constitución

federal que se refiera literalmente a los “estados” de la

Unión (States). Así, pues, en Puerto Rico v. Branstad, 107

S. Ct. 2802 (1987), el Tribunal Supremo federal aplicó a

Puerto Rico el estatuto federal de extradición, que abarca

expresamente a los territorios de Estados Unidos, para no

tener que resolver si la Cláusula de Extradición de la

Constitución federal, Art. IV, Sec. 2, aplicaba a Puerto

Rico.21 El más alto foro federal señaló lo siguiente:

“It is true that the words of the [Extradition] clause apply only to “States” and we have never held that the Commonwealth of Puerto Rico is entitled to all the benefits conferred upon the States under the Constitution. We need not decide today what applicability the Extradition Clause may have to the Commonwealth of Puerto Rico, however, for the Extradition Act clearly applies. The Act requires rendition of fugitives at the request of a demanding “Territory”, as well as a State.”

La renuencia aludida, ilustrada por el caso de Puerto Rico

v. Branstad, supra, ha sido manifestada en varias otras

decisiones importantes del Tribunal Supremo de Estados

Unidos concernientes a Puerto Rico. Así pues, en Calero

21 La Cláusula de Extradición, en lo pertinente, lee así: “Toda persona acusada de ... delito ... que huye del estado en donde se le acusa y fuera hallada en otro estado, será ... devuelta al estado que tuviera jurisdicción para conocer del delito.” CC-2003-831 7

Toledo v. Pearson Yatch Leasing Co., 416 U.S. 663 (1974),

dicho Foro determinó que las garantías del debido proceso de

ley y de la igual protección de las leyes aplicaban a Puerto

Rico, pero rehusó resolver que la Enmienda Catorce de la

Constitución federal, que hace extensiva tales garantías

expresamente a los estados de la unión, fuese aplicable a

Puerto Rico, por no ser éste un estado. El Tribunal optó en

vez por resolver que las normas constitucionales referidas

aplicaban a Puerto Rico al amparo de la Quinta Enmienda o de

la Catorce, sin precisar cuál (“Either-or”). Así mismo

sucedió en Examining Board v. Flores Otero, 426 US 572

(1976). En este caso, uno de los Jueces del Tribunal, el

Juez Rehnquist, quien luego fue Juez Presidente, expresó lo

siguiente en su propia opinión:

“The Fourteenth Amendment is by its terms applicable to States: Puerto Rico is not a State... I would be inclined to reject the claim that the Fourteenth Amendment is applicable to Puerto Rico until a case sufficiently strong to overcome this “plain meaning” obstacle, found in the language of the Amendment itself, is made out.”

A la luz de lo anterior, que alude a casos resueltos después

de la creación del Estado Libre Asociado, parece evidente

que el propio Tribunal Supremo de los Estados Unidos no

estaría dispuesto a sostener que la disposición de la

Constitución federal que regula el comercio “... among ...

the several States” de modo alguno se refiera a Puerto Rico,

que claramente no es un estado. CC-2003-831 8

Cuando el Tribunal federal del Primer Circuito decidió

revocarse a sí mismo sobre este asunto en 1992, lo hizo

mediante un análisis muy limitado y superficial, que no

replicaba de modo alguno los fundamentos de los precedentes

contrarios tanto de ese mismo foro como los de este

Tribunal. Su “análisis” se limitó en esencia a apoyarse en

dos señalamientos. Primero, que la creación del Estado Libre

Asociado procuró concederle a Puerto Rico el grado de

autonomía e independencia que normalmente se asocia con los

estados de la Unión. Por ende, razonó dicho Foro, le

aplicaban a Puerto Rico las limitaciones que le aplican a

los estados de la Unión.

Nótese que este primer argumento tiene la anomalía,

para no decir el desatino, de derivar una limitación de

poder invocando una concesión de autonomía de poder. El

argumento falaz es que como a Puerto Rico se le concedió al

crearse el Estado Libre Asociado un mayor grado de autonomía

que el que tenía antes, comparable a lo de los estados de la

Unión, se le impuso a la vez una limitación de poder que no

tenía antes. Es decir, a la reiterada afirmación formulada

por el propio Tribunal Supremo federal, reconociendo la

mayor autonomía que significaba para Puerto Rico la creación

del Estado Libre Asociado (Puerto Rico v. Branstad, supra;

Examining Board of Engineers v. Flores de Otero, supra) el

Tribunal del Primer Circuito le añadió como cosa suya una

limitación, que no surge de ningún modo de lo expresado por

el más alto foro federal, y que no es de manera alguna CC-2003-831 9

consistente con la evidente intención del Tribunal Supremo

de Estados Unidos de resaltar la importancia de lo creado

mediante la Ley Pública 600. El Tribunal Supremo federal,

que ha reclamado sólo para sí la autoridad de determinar qué

cláusulas de la Constitución federal le aplican a Puerto

Rico, en ausencia de alguna disposición congresional al

respecto [Torres v. Puerto Rico, 442 US 465 (1979);

Examining Board v. Flores de Otero, supra] nunca ha

determinado que la cláusula de comercio aplica a Puerto

Rico, aun luego de habérsele planteado el asunto. A pesar de

ello, sin embargo, el foro apelativo intermedio federal se

ha creído facultado a inmiscuirse en el tema, para decretar

lo que el más alto foro judicial no ha estimado procedente

resolver.

Más aun, la noción del Tribunal Supremo federal de que

la creación del Estado Libre Asociado aparejó asemejar a

Puerto Rico a los estados de la Unión en autonomía e

independencia escasamente puede manejarse con la laxitud que

la utiliza el tribunal del Primer Circuito en la

jurisprudencia que aquí nos concierne. Ello, no sólo por el

hecho de que los informes congresionales con respecto a la

Ley Pública 600 hacen hincapié en que con la creación del

Estado Libre Asociado no se pretendió alterar

fundamentalmente la relación entre Estados Unidos y Puerto

Rico [véase, US v. López Andino, 831 F 2d 1164, (1987), op.

concurrente del Juez Torruellas] sino además por el otro

hecho innegable de que la propia autonomía de los estados de CC-2003-831 10

la Unión se afinca en gran medida en sus poderes políticos

de representación congresional plena y de voto presidencial,

ninguna de las cuales tiene Puerto Rico; y en la garantía

que provee la Décima Enmienda de la Constitución americana,

que de ningún modo abarca a Puerto Rico. Por ello, es

menester ser cauteloso y no pretender derivar nuevas y

extrañas conclusiones, partiendo de la premisa de que Puerto

Rico posee “la autonomía y la independencia” de un estado de

la Unión.

Finalmente, al ponderar el asunto que aquí nos

concierne, sobre el significado que puede derivarse de la

creación del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, es

menester considerar lo que ha dicho también el propio

Tribunal Supremo federal, a los efectos de que

“...Puerto Rico ... is an autonomous political entity, sovereign over matters not ruled by the Constitution ...”

Posadas v. Tourism Co., 478 US 328 (1986); Rodríguez v.

Popular Democratic Party, 457 US 1, 8 (1982). Parecería que

la pretensión de imponer una limitación sobre los poderes

legislativos de Puerto Rico al amparo del aspecto

“durmiente” de la Cláusula de Comercio es claramente

improcedente e inconsistente con esta otra expresión del

Tribunal Supremo americano. Cuando menos, la postura de la

otra opinión de conformidad en este caso haciéndole eco

ahora al decreto en cuestión del Primer Circuito no es

armonizable de modo alguno con las reiteradas expresiones

del Tribunal Supremo de Puerto Rico sobre la amplia CC-2003-831 11

autoridad jurídica del Estado Libre Asociado. Véase, Ramírez

de Ferrer v. Mari Brás, 144 D.P.R. 141 (1997); Pueblo v.

Castro García, 120 D.P.R. 740 (1988); R.C.A. v. Gobierno de

la Capital, 91 D.P.R. 416 (1964), y Pueblo v. Figueroa, 77

D.P.R. 188 (1954).

IV

El otro señalamiento en que se apoyó el Primer Circuito

en su referida decisión de 1992 es la noción de que Puerto

Rico comparte la plena integración económica con Estados

Unidos como cualquier estado de la Unión. La supuesta

“lógica” de este otro señalamiento es que estando Puerto

Rico en una situación comparable a la de un estado de la

Unión en lo que se refiere a la “integración económica de

los Estados Unidos”, debe aplicarle a Puerto Rico la misma

limitación que le aplica a los estados de la Unión en cuanto

al comercio interestatal. El problema con este otro

argumento es que es tan falaz como el primero, que se

discutió en los párrafos anteriores.

La noción de que Puerto Rico comparte con los estados

de la Unión una comparable integración económica a los

Estados Unidos choca de frente con varias realidades que son

conocidas por los que tratan bien con estos asuntos. Puerto

Rico, para comenzar, no está sujeto a las leyes de rentas

internas federales como lo están los estados de la Unión.

Por un lado, los residentes de Puerto Rico no pagan

impuestos y contribuciones federales como lo hacen los CC-2003-831 12

residentes de los estados de la Unión. Por otro lado, los

fondos que se obtienen de los arbitrios federales que se

cobran en Estados Unidos con respecto a artículos y

materiales manufacturados en Puerto Rico –los arbitrios

sobre el ron- se destinan al erario nuestro, contrario a lo

que sucede con todos los otros arbitrios federales que se

cobran en los estados de la Unión sobre artículos y

materiales manufacturados en éstos, que ingresan como es

natural al erario federal. La situación contributiva

especial de Puerto Rico antes mencionada, que representa por

sí sola miles de millones de dólares anualmente que

benefician a la economía de Puerto Rico de un modo no

asequible a ningún estado de la Unión, es claramente

contraria a la falaz noción de igual “integración económica”

mencionada antes.

Otra diferencia entre los estados de la Unión y Puerto

Rico relativa a lo económico es que la Ley sobre Comercio

Interestatal federal expresamente no aplica a la isla aunque

regula intensamente aspectos de la transportación de los

estados de la Unión. Este dato presenta un problema serio

para los que afirman que la Cláusula de Comercio

interestatal de la Constitución federal aplica a Puerto

Rico. Evidentemente resulta cuando menos inconsistente que

se considere que la referida disposición constitucional ha

sido extendido a la isla tácitamente por el Congreso, pero

que uno de los estatutos principales legislado por el mismo

Congreso al amparo de dicha disposición no se extiende a CC-2003-831 13

Puerto Rico. En la otra opinión de conformidad emitida en

este caso ni se intenta explicar este enredo. De cualquier

modo, el estatuto en cuestión aplica a los estados de la

Unión, pero no a Puerto Rico, lo que forma parte de las

amplias diferencias entre los estados y Puerto Rico en lo

referente a asuntos económicos.

También debe mencionarse otra diferencia muy

particular, que es la relativa a las tarifas sobre el café.

En virtud de la Sección 10 del Artículo I de la Constitución

federal, los estados de la Unión de ordinario están

impedidos de imponer contribuciones sobre las importaciones.

No obstante, Puerto Rico ha sido expresamente autorizado a

imponer tarifas sobre el café importado aunque los estados

de la Unión no pueden hacerlo. Véase, 19 USC sec. 1319;

Miranda v. People of P.R., 101 F 2d 26 (1938). De esta

forma, Puerto Rico puede proteger su propia industria del

café, de la competencia que representa la importación del

café más barato del extranjero.

Además de lo relativo a rentas internas, y a las

tarifas sobre el café, existen varios otros esquemas

jurídicos y reglamentarios federales, también de índole

económica, cuya aplicación a Puerto Rico es muy distinta a

la de los estados de la Unión. Sería prolijo enumerarlas

todas aquí. Basta con señalar que se trata de asuntos de

gran importancia económica con respecto a los cuales la

situación de Puerto Rico es notablemente distinta a la de

cualquier estado de la Unión. Así pues, programas de ayuda CC-2003-831 14

económica, incluyendo los de asistencia para alimentos, el

Seguro Social, el salario mínimo federal, algunas leyes

bancarias y leyes laborales federales, las leyes sobre

tarifas aduaneras, las relativas a almirantazgo y

transportación marítima, y varias sobre otros asuntos

aplican o han aplicado históricamente de manera diferente en

Puerto Rico en comparación con su vigencia en los estados de

la Unión. Véase, A.H. Leibowitz, The Appicability of Federal

Law To The Commonwealth of Puerto Rico, 37 Rev. Jur. UPR 615

(1968).

Con relación a lo anterior, también es menester tomar

en cuenta la reiterada postura del Tribunal Supremo federal

validando el trato distinto del Congreso con respecto a

Puerto Rico, en comparación con el trato del Congreso a los

estados de la Unión en todas estas cuestiones económicas. El

más alto foro federal ha resuelto expresamente que el

Congreso no tiene que darle a Puerto Rico el mismo trato

económico que le da a los estados, legitimando así las

importantes diferencias que existen o han existido entre

Puerto Rico y éstos. De este modo, el propio Tribunal

Supremo federal ha rechazado la noción de que la isla y los

estados de la Unión comparten una misma integración

económica con la nación americana. Algunas de tales

decisiones, para citar sólo las más recientes, son Harris

v. Rosario, 446 U.S. 651 (1980), en la cual el Tribunal

Supremo federal determinó que el Congreso no estaba obligado

a tratar a Puerto Rico igual que un estado en el programa CC-2003-831 15

de “Aid to Families with Dependent Children”; y Califano v.

Torres, 435 U.S. 1 (1978), en el cual el Tribunal Supremo

federal determinó lo mismo con respecto al programa de

Supplemental Security Income (SSI).

Debe señalarse que el Tribunal Supremo federal ha

sostenido la validez del trato diferente a Puerto Rico no

sólo cuando el Congreso le ha dado menos a la isla que lo

que ha dispuesto en beneficio de los residentes de los

estados de la Unión, como en los dos casos citados en el

párrafo anterior, sino también cuando el trato diferente ha

consistido en darle a Puerto Rico más que lo que pueden

hacer los estados de la Unión, como sucedió en West India

Oil Co. v. Domenech, 311 US 20 (1940), relativo a los

poderes de imponer arbitrios sobre importaciones, en el cual

el Tribunal Supremo federal validó un poder otorgado por el

Congreso a Puerto Rico que los estados de la Unión no

poseían.

Es por todo lo anterior que no puede afirmarse

verazmente que Puerto Rico es comparable a cualquier estado

de la Unión en lo que se refiere a la integración económica

nacional. Puerto Rico, como los territorios no incorporados,

siempre ha estado sujeto a importantes normas diferentes a

las que aplican a los estados de la Unión. Con tal trato

diferente se ha procurado proveer la flexibilidad económica

necesaria para que tanto el Congreso como Puerto Rico mismo

puedan encarar exitosamente las significativas diferencias

materiales que han existido y todavía existen entre la isla CC-2003-831 16

y las jurisdicciones que forman parte integral de los

Estados Unidos. Parece necesario mencionar la conocida

realidad de que Puerto Rico, con todo lo que ha progresado

económicamente desde los años terribles de 1898 a 1940,

sigue estando separado por una abismal diferencia entre su

frágil situación económica y la muy superior condición del

estado más pobre de la nación americana. No tiene sentido

alguno, pues, que se pretenda imponer una limitación

artificial a las facultades de Puerto Rico para encarar sus

propios problemas económicos, sólo por puro capricho

judicial. Ni el Primer Circuito ni la otra opinión de

conformidad en el caso de autos han identificado qué

propósitos de orden público persiguen lograr con su ofuscado

decreto. ¿Qué justificación existe para su dictamen? Más

allá de su errado conceptualismo, ¿a qué responde la

desatención a los tres precedentes de este mismo Foro? ¿A

quién le causa daño que Puerto Rico pueda tener una facultad

que los estados de la Unión no tienen?

V

Las interrogantes plantadas en el párrafo anterior

conducen a un último señalamiento crítico. La cuestión de si

la cláusula sobre comercio interestatal de la Constitución

federal debe aplicarse o no a Puerto Rico, como la cuestión

más general de qué disposiciones constitucionales federales

deben extenderse a la isla, más allá de las relativas a los

derechos fundamentales de las personas, es en última CC-2003-831 17

instancia una prerrogativa congresional. Véase, Torres v.

Puerto Rico, supra, págs. 469-470. Se trata de un asunto

eminentemente político, que está comprendido, además, dentro

de los amplios poderes que el propio Tribunal Supremo le ha

reconocido al Congreso aun recientemente. Harris v. Rosario,

supra, págs. 653-656. Es por ello que las decisiones del

Primer Circuito sometiendo a Puerto Rico ex proprio vigore a

las limitaciones de la cláusula de comercio en su fase

“durmiente” es un acto ultra vires de ese Tribunal, una

intervención claramente indebida de ese foro en un asunto

que rebasa su autoridad. No hay nada en el récord

legislativo que permita siquiera suponer que el Congreso ha

tenido la intención de extender la cláusula referida a

Puerto Rico. Por ende, no puede considerarse de modo alguno

que las decisiones del Tribunal del Primer Circuito son sólo

declarativas de la intención congresional. Constituyen, por

ende, un acto de inmiscuirse indebidamente en un asunto que

es una clara prerrogativa sólo del Congreso.

Es, en fin de cuentas, por lo anterior sobre todo que

considero insostenible la otra opinión de conformidad en el

caso de autos de servirle de eco al foro apelativo federal,

copiando aquí sus muy desacertadas y erróneas decisiones

sobre el asunto en cuestión.

JAIME B. FUSTER BERLINGERI JUEZ ASOCIADO