CC-2001-570 1
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Félix Ramírez Ferrer Certiorari Recurrido 2002 TSPR 154 v. 158 DPR ____ Policía de Puerto Rico
Peticionario
Número del Caso: CC-2001-570
Fecha: 26 de diciembre de 2002
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I
Panel integrado por su Presidenta, la Jueza Fiol Matta, la Jueza Rodríguez de Oronoz y el Juez González Román
Oficina del Procurador General: Lcda. María Astrid Hernández Martín Procuradora General Auxiliar
Abogado de la Parte Recurrida: Lcdo. Manuel Angel Betancourt Avilés
Materia: Revisión Administrativa
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. CC-2001-570 2
Félix Ramírez Ferrer
Recurrido
v. Certiorari Policía de Puerto Rico CC-2001-570
PER CURIAM
San Juan, Puerto Rico, a 26 de diciembre de 2002.
El peticionario solicita de esta Curia la
revisión de una sentencia emitida por el Tribunal de
Circuito de Apelaciones revocando una resolución
emitida por la Comisión de Investigación,
Procesamiento y Apelación, también conocida como
C.I.P.A. Mediante dicha resolución se confirmó la
determinación del Superintendente de la Policía de
Puerto Rico de expulsar permanentemente a un miembro
de dicho cuerpo, por alegada conducta contraria al
Reglamento de Personal de la Policía.
Nos corresponde determinar si un agente de la
Policía tiene derecho a que se le entreguen los CC-2001-570
documentos relacionados con la toma, manejo y
análisis de una prueba de dopaje, a base de la cual CC-2001-570 4
fue expulsado del Departamento de la Policía, de manera que
pueda atacar la confiabilidad de dicho procedimiento cuando
acude ante la C.I.P.A. para impugnar la decisión del
Superintendente de la Policía de expulsarlo.
I
El señor Félix Ramírez Ferrer se desempeñaba como agente
de la Policía de Puerto Rico, en adelante Policía, adscrito
a la División de Extradiciones.1 El 12 de marzo de 1997, el
Superintendente de la Policía de Puerto Rico, en adelante
Superintendente, emitió una resolución formulándole cargos
al señor Ramírez Ferrer por alegada conducta en violación al
Artículo 14, sección 14.5, incisos 15 y 27 del Reglamento de
Personal de la Policía de Puerto Rico, 2 que disponen lo
siguiente:
FALTA GRAVE 15 "Usar drogas, tranquilizantes o estimulantes, a menos que los mismos sean por prescripción facultativa."
FALTA GRAVE 27 "Observar una conducta lesiva, inmoral o desordenada en detrimento del Cuerpo de la Policía."
Los cargos estaban relacionados con una muestra de orina
que el señor Ramírez Ferrer le entregara a uno de los monitores
del Instituto de Ciencias Forenses, en adelante Instituto,
el 20 de diciembre de 1996, durante una recolección de
muestras de orina realizada a los miembros de la División de
Extradiciones de la Policía de Puerto Rico, con el fin de
1 Apéndice del recurso de certiorari, pág. 65. 2 Íd., págs. 65-66. CC-2001-570 5
detectar la presencia de sustancias controladas.3 La muestra
entregada por el señor Ramírez Ferrer fue analizada por un
técnico de laboratorio del Instituto de Ciencias Forenses y
el análisis arrojó un resultado positivo a cocaína y
metabolito de cocaína.4
En la referida resolución, el Superintendente le
notificó al señor Ramírez Ferrer su intención de expulsarlo
de la Uniformada como sanción. No obstante, le apercibió de
su derecho a una vista administrativa de naturaleza informal,
en la cual le explicarían los cargos y le brindarían la
oportunidad de ofrecer su versión.
La referida vista administrativa se celebró los días 19
de junio y 2 de julio de 1997.5 El 6 de octubre de 1997, el
Superintendente le confirmó al señor Ramírez Ferrer su
expulsión del puesto que ocupaba en la Policía y le apercibió
de su derecho a apelar dicha determinación ante la C.I.P.A.6
El 14 de octubre de 1997, el señor Ramírez Ferrer
presentó un recurso ante la C.I.P.A. Arguyó que el proceso
de recolección de la muestra no cumplió con el debido proceso
de ley ni las directrices del Reglamento de la Policía para
levantar muestras de dopaje. Adujo que se cometieron errores
en el análisis y pruebas químicas; que no se estableció la
cadena de evidencia en cuanto al manejo y análisis de la
3 Íd. 4 Íd. 5 Íd., págs. 59-64. 6 Íd. CC-2001-570 6
muestra y que la misma no fue analizada por el perito que fue
presentado como testigo.7
Luego de varios incidentes procesales, el 27 de enero
de 1998, el señor Ramírez Ferrer le solicitó a la C.I.P.A.
que le ordenara al Instituto entregarle varios documentos
relacionados con la toma, manejo y análisis de las pruebas
de dopaje realizadas por dicha institución.8 El 8 de mayo de
1998, insistiendo en este mismo asunto, el señor Ramírez
Ferrer le solicitó mediante moción a la C.I.P.A. que se
expresara en cuanto al escrito que requería del Instituto la
entrega de toda la documentación relacionada con la cadena
de evidencia y el análisis químico. 9 Dicha moción fue
denegada con un escueto no ha lugar por la C.I.P.A., mediante
resolución de 28 de mayo de 1998.10 No obstante, el 20 de enero
de 1999, el señor Ramírez Ferrer reiteró su solicitud,
mediante "Moción Urgente y Solicitud de Eliminación de Prueba
por Falta de Disponibilidad", expresando que aún la Policía
no le había entregado los documentos del Instituto que él les
había solicitado.11 En dicha moción requirió, además, que se
le impidiera utilizar a la Policía todo documento o testimonio
perteneciente o en manos del Instituto, así como todo
testimonio relacionado con el mismo.
7 Íd., pág. 69. 8 Íd., págs. 77-78. 9 Íd., págs. 80-81. 10 Íd., pág. 82. 11 Íd., págs. 83-84. CC-2001-570 7
La vista ante la C.I.P.A. se celebró los días 25 y 26
de enero, 3, 4 y 5 de mayo, 10 de junio, 7 y 14 de octubre
de 1999.12 Durante esa vista, además de su propio testimonio,
el señor Ramírez Ferrer presentó el testimonio de dos peritos:
el doctor José A. Tavárez Valle, doctor en medicina y médico
revisor de sustancias controladas, y el señor Graham
Castillo, licenciado en química. También presentó el
testimonio de los siguientes compañeros de trabajo: Teniente
Irving Lugo García, Capitán Sergio Irizarry Silva, Agente
Mario Reyes Mulero, Sargento Edwin Teruel Almodóvar, Sargento
Héctor Orta Calderón, Agente Celestino Vázquez Vázquez,
Agente Carlos Santos Meléndez y Agente Eulalio Ortiz
Ostolaza. Como prueba documental, el señor Ramírez Ferrer
presentó una prueba de dopaje que se le practicara en el año
1992 y una carta fechada 24 de febrero de 1995, en la cual
se le nombraba Agente del Año 1994. Como prueba documental
ofrecida, pero no admitida, presentó copia del récord médico
suyo que obraba en la oficina del doctor Tavárez Valle y un
informe pericial del licenciado Graham Castillo sobre una
prueba de dopaje que se le hiciera el 3 de abril de 1997,
utilizando una muestra de su cabello.
Por su parte, el Departamento de la Policía presentó a
los siguientes testigos: señor Flor Matos De Jesús, señora
Rosa A. De Jesús Colón, señora Myrna Parson González, señor
Tomás Medina Fernández, señor Rafael Martínez Rosa y señora
Zamaris Flores. Como prueba documental presentó los
12 Íd., pág. 3. CC-2001-570 8
resultados de la muestra de orina tomada al señor Ramírez (se
aceptó con la objeción del señor Ramírez Ferrer); el
formulario ICG-2, parte A-96, conteniendo información sobre
la donación de muestra, y la parte D-96 del mismo formulario,
conteniendo información sobre los resultados de laboratorio.
El 18 de octubre de 1999, y luego de recibida toda la
prueba testifical y documental, la C.I.P.A. emitió una
resolución confirmando la decisión del Superintendente. 13
Determinó, entre otras cosas, lo siguiente:
Conforme con el procedimiento establecido, el apelante donó una muestra de orina para fines de análisis. El encargado de recolectar las muestras lo fue el Sr. Tomás Medina Fernández, su función fue la de tomar la temperatura a la muestra, sellarla, verificar las iniciales e incluirla en un lote de 137 muestras. El número de control asignado al envase del apelante fue el 13747 que se consigna tanto en la denominada hoja de control como en el envase. (Ex 1 P. Apelada) El Sr. Luis Rodríguez Félix fue el encargado de entregar los envases. El apelante fue advertido de su derecho a obtener parte de la muestra pero no la solicitó.
El lote de las muestras fue custodiado ese mismo día por el Sr. Tomás Medina al laboratorio de Toxicología del Instituto de Ciencias Forenses[,] donde el químico Rafael Martínez Rosas realizó el primer análisis denominado inmuno-ensayo, cuyo propósito es el rastreo (scan) de alguna de las familias de drogas narcóticas, Cannabinoides, Opiáceos o Cocaína. La muestra analizada y que correspondió al apelante arrojó positivo a Cocaína. El químico Martínez Rosa recibió el lote de muestras de orina número 123137-3 que contenía la muestra 13747 donada por el apelante.
La muestra del apelante fue sometida también a un análisis de corroboración, y el mismo fue efectuado por la química, Rosa De Jesús Colón[,] que determinó que la muestra del apelante arrojó positivo a metabolito de Cocaína (Benzoyl Ecgonina) en 10.20 mg y a la sustancia como tal en 0.60. El método utilizado fue el de cromatografía de gases acoplado
13 Íd., págs. 59-64. CC-2001-570 9
al espectro de masas (GMCS)[.] Este último análisis se realizó el 8 de enero de 1997. (Ex 111 - Apelada)
El apelante hizo constar en la hoja de control que al momento de donar la muestra estaba ingiriendo los siguientes medicamentos[:] Zoma, Flexeril, Zovirax 800 mg, Relafen 500 mg y Xanax 0.5 mg, ésta última para el tratamiento de la Ansiedad y el Zovirax para una enfermedad cutánea (herpes simplex).14
Concluyó la agencia administrativa, aquí recurrida, que
el señor Ramírez Ferrer no aportó prueba que desvirtuara la
confiabilidad del procedimiento científico utilizado por los
funcionarios del Instituto. Finalmente, sostuvo que conforme
a la prueba desfilada, las faltas graves imputadas fueron
cometidas y que la evidencia presentada por el Departamento
de la Policía fue suficiente para acreditar la observancia
escrupulosa de la cadena de custodia de la muestra y el
consecuente resultado. No obstante, cabe destacar que
durante las referidas vistas el señor Ramírez Ferrer presentó
el testimonio del licenciado Graham Castillo, quien declaró,
entre otras cosas, que las cantidades reportadas en el
análisis de la muestra de orina no correspondían a una dosis
normal de droga.15 Testificó, además, que para arrojar tales
resultados la persona tendría que haber tomado una sobredosis
de dicha droga. Asimismo, señaló que si el señor Ramírez
Ferrer había ingerido el medicamento Soma -que contiene
codeína- el análisis debió haber reflejado un resultado
14 Íd., págs. 60-61. 15 Íd., págs. 188-193. CC-2001-570 10
positivo para opiáceo. Sin embargo, expresó que el resultado
fue negativo en cuanto a dicha sustancia.
El 28 de febrero de 2000, el señor Ramírez Ferrer
presentó una solicitud de reconsideración ante la C.I.P.A.,16
la cual fue declarada no ha lugar mediante resolución
notificada el 15 de marzo de 2000. 17 Inconforme con dicha
determinación, el 14 de abril de 2000 presentó un recurso de
revisión ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones
alegando, en esencia, que erró la C.I.P.A. al validar el
procedimiento de recolección de muestra de orina, a pesar de
que el día que fue recogida no se encontraba en su unidad de
trabajo, sino que fueron a buscarlo a su casa para requerirle
la muestra. 18 Adujo, además, que erró la referida agencia
administrativa al no concederle copia de la documentación
necesaria para controvertir la prueba sobre la cadena de
evidencia. Finalmente, expresó que erró la C.I.P.A. al
validar como correcto el resultado positivo arrojado en la
prueba de detección de sustancias controladas.
Ante los errores señalados, el referido foro intermedio
apelativo emitió sentencia revocando la resolución de la
C.I.P.A. Concluyó, que el Departamento de la Policía no
presentó la evidencia necesaria para establecer la cadena de
evidencia y, por ende, la confiabilidad del procedimiento.
Sostuvo, además, que la C.I.P.A. abusó de su discreción al
no permitirle al aquí recurrido el descubrimiento de prueba
16 Íd., págs. 50-55. 17 Íd., pág. 48. CC-2001-570 11
solicitado. Determinó que por no contar con copia de dichos
documentos, al allí peticionario se le hizo imposible durante
los procedimientos ante la C.I.P.A. confrontar a los
empleados del Instituto, los cuales figuraban como testigos
del Departamento de la Policía, y de este modo impugnar la
confiabilidad del procedimiento dirigido a levantar las
muestras de dopaje.
Inconforme con tal dictamen, el Procurador General
recurre ante nos mediante petición de Certiorari, señalando
como errores cometidos por el Tribunal de Circuito de
Apelaciones los siguientes:
ERRÓ EL TRIBUNAL DE CIRCUITO DE APELACIONES AL DETERMINAR QUE NO SE ESTABLECIÓ LA CADENA DE EVIDENCIA Y POR LO TANTO EL PROCEDIMIENTO NO RESULTA CONFIABLE.
ERRÓ EL TRIBUNAL DE CIRCUITO DE APELACIONES AL DETERMINAR QUE NO SE CUMPLIÓ CON EL DEBIDO PROCESO DE LEY.
II
El Departamento de la Policía no está satisfecho con la
determinación del Tribunal de Circuito de Apelaciones, que
concluyó que la C.I.P.A. abusó de su discreción al negarle
al señor Ramírez Ferrer el descubrimiento de prueba
solicitado y, en consecuencia, le violó a este último su
derecho a un debido proceso de ley. El recurrido acudió ante
dicho foro intermedio apelativo, por entender que el proceso
en el cual se le detectó la presencia de sustancias
controladas en su cuerpo no era confiable y por la negativa
18 Íd., págs. 26-45. CC-2001-570 12
de la C.I.P.A. a permitirle el descubrimiento de prueba
necesario para impugnar dicho procedimiento. Veamos.
Mediante la Orden General Núm. 90-1 emitida por el
Superintendente de la Policía de Puerto Rico se estableció
el procedimiento para detectar la presencia de sustancias
controladas en los empleados de esa dependencia
gubernamental. Dicho procedimiento provee para que todo
empleado, sin importar su rango o posición, pueda ser
seleccionado para urinálisis. Provee, además, para que todos
los empleados puedan ser seleccionados por lo menos una vez
al año para urinálisis y en ningún caso en más de dos ocasiones
durante un año natural, salvo que se haya obtenido un
resultado positivo debidamente corroborado, o que el empleado
esté en un proceso de consejería, tratamiento o
rehabilitación.
En dicha Orden General se prescribió que las faltas,
medidas disciplinarias y procedimientos contenidos en la ley
y en el Reglamento de Personal del Departamento de la Policía
serían aplicables a los empleados de esa agencia que arrojaran
un resultado positivo en las pruebas de detección de sustancias
controladas.19
El Reglamento de Personal del Departamento de la Policía
de Puerto Rico establece que el Superintendente tiene la
facultad de imponer sanciones disciplinarias contra un miembro
de dicho cuerpo cuya conducta esté en contravención a sus
19 Inciso I (1) de la Orden General Núm. 90-1 de la Policía de Puerto Rico de 1 de abril de 1990. CC-2001-570 13
normas.20 Se considerará a estos efectos como una falta grave
el uso de drogas, tranquilizantes o estimulantes, a menos que
los mismos sean por prescripción facultativa.21 Cuando a través
del resultado positivo de una prueba de detección de sustancias
controladas el Superintendente adviene en conocimiento de que
un empleado hace uso de éstas, la sanción a imponerse será la
expulsión o destitución del empleado, según corresponda.
El referido Reglamento dispone que en los casos en que la
decisión del Superintendente implique la destitución o
expulsión de un miembro de la fuerza, este último será advertido
de su derecho a impugnar dicha decisión ante la Comisión de
Investigación, Procesamiento y Apelación (en adelante la
C.I.P.A.).22
La C.I.P.A. actuará como cuerpo apelativo con jurisdicción
exclusiva para oír y resolver apelaciones interpuestas por los
miembros de la uniformada cuando el Superintendente les haya
impuesto cualquier medida disciplinaria con relación a una
falta grave. 23 La vista celebrada ante la C.I.P.A. es una
especie de juicio de novo, donde el organismo administrativo
tiene la oportunidad de escuchar toda la evidencia y otorgarle
el valor probatorio que a su juicio merezca la misma.24
20 Art. 14.3 del Reglamento de Personal de la Policía de Puerto Rico, Reglamento Núm. 4216 del 11 de mayo de 1990. 21 Art. 14.5 (A)(15) del Reglamento de Personal de la Policía de Puerto Rico, supra. 22 Art. 14.3(b)(1)(a) del Reglamento de Personal de la Policía de Puerto Rico, supra. 23 1 L.P.R.A. sec. 172 (2). 24 Arocho v. Policía de P.R., 144 D.P.R. 765, 772 (1998). CC-2001-570 14
El Reglamento Núm. 5543 de la C.I.P.A. establece las normas
a seguir en los procedimientos adjudicativos que se celebran
ante sí.25 Dispone que las vistas se llevarán a cabo ante esa
agencia, constituida por tres o más miembros, o por un
comisionado o abogado examinador.26 Este último tendrá facultad
para disponer de todos los asuntos procesales y relativos a la
evidencia a presentarse en el caso, incluyendo los incidentes
relativos al descubrimiento de prueba y podrá emitir las
resoluciones interlocutorias que fueren necesarias. 27 Entre
las facultades de la C.I.P.A. se encuentran ordenar la
comparecencia y declaración de testigos, así como la
presentación de papeles, registros, documentos u otra evidencia
relacionada con cualquier asunto ante su consideración.28
La C.I.P.A., luego de celebrar la vista correspondiente,
puede confirmar, revocar o modificar la determinación o
actuación de la cual se hubiere apelado, o podrá imponer
cualquier sanción que la autoridad facultada para sancionar
hubiese podido imponer. 29 Las decisiones de la C.I.P.A. son
finales y obligatorias para las partes, sujetas únicamente a
25 Reglamento Núm. 5543 de la Comisión de Investigación, Procesamiento y Apelación sobre Normas de los Procedimientos de la Comisión del 29 de enero de 1997. 26 Art. 24 del Reglamento de Normas de los Procedimientos de la Comisión, supra. 27 Art. 30 del Reglamento de Normas de los Procedimientos de la Comisión, supra. 28 Art. 23 (1) del Reglamento de Normas de los Procedimientos de la Comisión, supra. 29 1 L.P.R.A. sec. 172. CC-2001-570 15
revisión por parte de los tribunales. 30 Nótese, pues, que la
vista que se celebra ante la C.I.P.A. es propiamente una vista
formal, porque en ella se ventilan de manera definitiva, a nivel
administrativo, todos los derechos del empleado, y las
30 1 L.P.R.A. sec. 173; Art. 33 del Reglamento de Normas de los Procedimientos ante la Comisión, supra, el cual dispone lo siguiente:
La parte adversamente afectada por una resolución, u orden parcial o final de la CIPA, podrá dentro del término de veinte (20) días desde la fecha de archivo en autos de la notificación de la resolución u orden, presentar una moción de reconsideración de la resolución u orden a tenor con lo dispuesto en la Sección 3.15 de la Ley 170 del 12 de agosto de 1988, según enmendada. La CIPA, dentro de los quince (15) días de haberse presentado dicha moción deberá considerarla. Si la rechazare de plano o no actuare dentro de los quince (15) días, el término para solicitar revisión comenzará a decursar nuevamente desde que se notifique dicha denegatoria o desde que expiren esos quince (15) días, según sea el caso.
Si se tomare alguna determinación en su consideración, el término para solicitar revisión empezará a decursar desde la fecha en que se archive en autos una copia de la notificación de la resolución de la CIPA resolviendo definitivamente la moción, cuya resolución deberá ser emitida y archivada en autos dentro de los noventa (90) días siguientes a la radicación de la moción.
Si la CIPA dejare de tomar alguna acción con relación a la moción de reconsideración dentro de los noventa (90) días de haber sido radicada una moción acogida para resolución, perderá jurisdicción sobre la misma y el término para solicitar la revisión empezará a decursar a partir de la expiración de dicho término de noventa (90) días salvo que el Tribunal, por justa causa, autorice a la CIPA una prórroga para resolver, por un tiempo razonable.
La parte que solicite la revisión ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones notificará su escrito a la CIPA y a las demás partes dentro del término de treinta (30) días que le concede la ley para solicitar dicha revisión. CC-2001-570 16
determinaciones de hecho de esa agencia están sujetas,
únicamente, al limitado ámbito de la revisión judicial. En este
sentido es equivalente a un juicio en sus méritos.
La Sección 3.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme31 dispone el mecanismo a seguirse por las agencias en
los procedimientos de adjudicación. Cuando una agencia deba
adjudicar formalmente una controversia deberá salvaguardar los
derechos siguientes:
1. Derecho a notificación oportuna de los cargos o querellas o reclamos en contra de una parte.
2. Derecho a presentar evidencia.
3. Derecho a una adjudicación imparcial.
4. Derecho a que la decisión sea basada en el expediente. (Énfasis nuestro.)
En cuanto a la aplicabilidad de los mecanismos de
descubrimiento de prueba en los procedimientos administrativos
adjudicativos, la sección 3.8 de la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme32 dispone lo siguiente:
(a) Los procedimientos de descubrimiento de prueba no serán de aplicación a los casos de adjudicación administrativa, a menos que se autoricen en los reglamentos de procedimiento de adjudicación de la agencia y así lo autorice el funcionario que presida el procedimiento adjudicativo. No obstante lo anteriormente dispuesto, en los reglamentos de las agencias se garantizará a todo querellado el derecho a los mecanismos de descubrimiento de prueba para los casos en que el procedimiento de adjudicación sea promovido a iniciativa de la agencia. (Énfasis nuestro.)
(b) Podrá, además, emitir citaciones para la comparecencia de testigos; órdenes para la
31 3 L.P.R.A. sec. 2151. 32 3 L.P.R.A. sec. 2158. CC-2001-570 17
producción de documentos, materiales u otros objetos; y órdenes protectoras, conforme a las Reglas de Procedimiento Civil.
(c) En caso de incumplimiento de una orden o requerimiento emitido al amparo del inciso (b) de esta sección, la agencia podrá presentar una solicitud en auxilio de jurisdicción en la sala con competencia del Tribunal de Primera Instancia, y éste podrá emitir una orden judicial en la que ordene el cumplimiento de la persona en cuestión bajo apercibimiento de que incurrirá en desacato si no cumple con dicha orden.
No obstante la disposición anterior, hemos reiterado que
"nada impide que en casos apropiados se adopten normas de las
Reglas de Procedimiento Civil para guiar el curso del proceso
administrativo cuando las mismas propicien una solución
justa, rápida y económica de dichos procedimientos".33
El Reglamento de la C.I.P.A. dispone, sobre el tema de
descubrimiento de prueba, que "en las apelaciones radicadas,
el abogado examinador podrá autorizar el uso de algún
mecanismo de descubrimiento de prueba en el ejercicio de su
discreción".34 El Artículo 5 de la Ley Orgánica de la Comisión
dispone que esa agencia podrá ordenar no sólo la comparecencia
y declaración de testigos, sino la presentación de
cualesquiera libros, papeles, registros, documentos u otra
evidencia relacionados con cualquier asunto ante su
consideración.35
33 Pérez Rodríguez v. P.R. Park. Systems, Inc., 119 D.P.R. 634, 640 (1987); Berríos v. Comisión de Minería, 102 D.P.R. 228 (1974); Martínez v. Tribunal Superior, 83 D.P.R. 717 (1961). 34 Artículo 21 del Reglamento de Normas de los Procedimientos de la Comisión, supra. 35 1 L.P.R.A. sec. 175. CC-2001-570 18
III
En el caso ante nos, la decisión del Superintendente de
expulsar al señor Félix Ramírez Ferrer de la agencia se
fundamentó en el resultado positivo de una prueba de detección
de sustancias controladas que le fuera practicada a éste. El
agente Félix Ramírez Ferrer acudió en revisión de dicha
determinación ante la C.I.P.A., donde solicitó se le
suministraran los documentos relacionados con la prueba de
dopaje que le fue practicada. Como señaláramos anteriormente,
el Reglamento de Normas de los Procedimientos de la Comisión,
supra, reconoce y autoriza el uso de mecanismos de
descubrimiento de prueba, sujeto a la discreción del
abogado-examinador. Por lo tanto, nos corresponde determinar
si en este caso el agente afectado por la decisión del
Superintendente era acreedor de que el abogado-examinador
autorizara el descubrimiento de la prueba que se relaciona con
la toma, manejo y análisis de la prueba de dopaje, de manera
que pueda atacar la confiabilidad de dicho procedimiento.
En ocasiones anteriores nos hemos enfrentado a situaciones
similares. Primero, en López Vives v. Policía de P.R.,36 nos
enfrentamos al reclamo de un empleado que cuestionó la decisión
de la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de
Personal, en adelante J.A.S.A.P., de negarle el acceso a un
alegado informe confidencial, el cual motivó su destitución de
la uniformada. En esa ocasión expresamos que la función de
36 118 D.P.R. 219, 259 (1987). CC-2001-570 19
J.A.S.A.P., al igual que otros organismos administrativos a
nivel apelativo, a los cuales le han sido delegados poderes de
adjudicación, consiste en decidir una controversia fáctica
entre personas, aplicando a los hechos específicos del caso las
normas y el derecho vigente.37 La comparecencia ante J.A.S.A.P.
es la última oportunidad que tiene el peticionario en el
procedimiento administrativo para confrontar la prueba y
defenderse; en este sentido es equivalente a un juicio en sus
méritos, ya que una vez J.A.S.A.P. emite su dictamen el único
remedio disponible es un recurso de revisión ante el Tribunal
de Circuito de Apelaciones, donde el alcance de la intervención
judicial es limitado.38 Allí expresamos lo siguiente:
Desde la creación a principios de siglo de estas agencias administrativas, los tribunales han aceptado que para desempeñar adecuadamente las múltiples funciones asignadas en esta sociedad al Estado era necesario otorgar poderes de adjudicación. La preocupación inicial de los tribunales con la constitucionalidad de la delegación de múltiples poderes a estas entidades fue superada en la década del cuarenta y ahora la revisión judicial mayormente se ha convertido en un instrumento para evitar actuaciones arbitrarias y velar por el cumplimiento estricto con el debido proceso.
Por la naturaleza de los poderes delegados, requerimos que los tribunales administrativos a nivel apelativo adopten procedimientos que le permitan al apelante una oportunidad de ser oído para defenderse y presentar su caso en un proceso con las garantías adecuadas. 39 (Citas omitidas. Énfasis nuestro.)
37 López Vives v. Policía de P.R., supra; López v. Junta Planificación, 80 D.P.R. 646, 667 (1958). 38 López Vives v. Policía de P.R., supra. 39 López Vives v. Policía de P.R., supra; Vélez Ramírez v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 716 (1982); Rodríguez v. Tribunal Superior, CC-2001-570 20
Añadimos, que entre estas garantías, una parte afectada
tiene derecho a presentar toda la prueba necesaria para
sostener su reclamo, así como para refutar oralmente o por
escrito la evidencia sometida en su contra. Reiteramos, que
el debido proceso de ley "no es un molde rígido que prive de
flexibilidad a los organismos administrativos, pero requiere
un proceso justo y equitativo que respete la dignidad de los
individuos". 40 Finalmente, concluimos que el entonces
peticionario debió tener acceso al referido informe "en una
etapa significativa del procedimiento", como lo es la vista
apelativa celebrada por J.A.S.A.P. En consecuencia,
devolvimos el caso a J.A.S.A.P. para que le permitiera al
peticionario acceso al documento en cuestión y continuaran
con los procedimientos de rigor.41
En Ríos Colón v. F.S.E. nos pronunciamos en forma
similar. 42 El funcionario encargado de adjudicar la
controversia en la agencia administrativa había autorizado el
descubrimiento de prueba, por lo que debíamos resolver si el
104 D.P.R. 335 (1975); Domínguez Talavera v. Tribunal Superior, 102 D.P.R. 423 (1974); López v. Junta Planificación, supra; Mathews v. Eldridge, 424 U.S. 319 (1976); Goss v. López, 419 U.S. 565 (1975); S. Breyer y R. Stewart, Administrative Law and Regulatory Policy, 2da ed., Boston, Little, Brown & Co., 1985, Cap. 7, págs. 699, et seq. 40 López Vives v. Policía de P.R., supra; L. Tribe, American Constitutional Law, New York, The Foundation Press, 1978, pág. 503; B. Schwartz, Administrative Law, 3ra ed., Boston, Little, Brown & Co., 1991, Cap. 5, págs. 224-292. 41 López Vives v. Policía de P.R., supra. 42 139 D.P.R. 167 (1995). CC-2001-570 21
Reglamento de la Junta de Apelaciones43 autorizaba el uso de los
mecanismos de descubrimiento. Este Tribunal reconoció que en
un procedimiento formal de adjudicación el promovente de la
acción tiene un interés legítimo en el descubrimiento previo
de la prueba.44 Ello es así, porque el derecho del promovente
de presentar evidencia para sostener sus argumentos se ejerce
esencialmente ante el cuerpo o tribunal administrativo a nivel
apelativo. La posterior revisión de la decisión de tal cuerpo,
por parte del Tribunal de Circuito de Apelaciones, estará
limitada a determinar si dicha decisión está apoyada por
evidencia sustancial. En esa ocasión dispusimos que "[i]mpedir
o limitar innecesariamente el acceso al descubrimiento de
prueba en estos casos, pues, puede dar lugar a que se conculque
el debido proceso de ley y las disposiciones de la L.P.A.U. que
son pertinentes".45
IV
Con relación al caso de autos, el Reglamento que rige los
procedimientos ante la C.I.P.A. dispone que el uso de mecanismos
de descubrimiento de prueba estará sujeto a la discreción del
43 Organismo creado por el Reglamento de Personal de la Corporación del Fondo del Seguro del Estado para revisar: (1) las decisiones del Administrador en casos de destituciones, cesantías, suspensiones de empleo y sueldo, y cualquier acción de carácter disciplinario; y (2) las decisiones de éste en caso de clasificación o reclasificación de puestos, o de cambio en los deberes, autoridad o responsabilidades de un puesto. Reglamento de 1ro de marzo de 1983. 44 Ríos Colón v. F.S.E., supra, pág. 178. 45 Íd. CC-2001-570 22
abogado-examinador. 46 Sin embargo, dicha discreción no es
absoluta, su ejercicio está limitado por el debido proceso de
ley. 47
Refiriéndonos al ejercicio de la discreción en el ámbito
administrativo, en Debién v. Junta de Contabilidad48 expresamos
que el ejercicio de la discreción administrativa debe tener una
base de razonabilidad.
De ordinario, la discreción administrativa es amplia y debe
ser respetada por los tribunales. No obstante, para que una
determinación emitida por una agencia administrativa pueda
merecer deferencia por parte nuestra, ésta debe ejercerse
razonablemente y de conformidad con los objetivos del
estatuto.49
Adviértase que la C.I.P.A es un cuerpo o tribunal
administrativo a nivel apelativo que realiza funciones
cuasi-judiciales.50 Las actuaciones de esta agencia se asemejan
a las de un tribunal, debido al poder de adjudicación que le
46 Art. 21 del Reglamento de Normas de los Procedimientos ante la Comisión, supra. 47 Misión Ind. P.R. v. J.P., 146 D.P.R. 64 (1998); López v. Junta de Planificación, supra. 48 76 D.P.R. 96, 104 (1954); Thompson v. Junta de Contabilidad, 96 D.P.R. 879, 895 (1969). 49 Medina Bernard v. Adm. Corrección, 126 D.P.R. 800, 808 (1990), Opinión concurrente emitida por el Juez Asociado señor Negrón García. 50 Díaz Marín v. Mun. de San Juan, 117 D.P.R. 334, 338 (1986). CC-2001-570 23
fuera delegado. 51 Por tal razón, el abogado-examinador que
preside la vista debe ajustarse a los principios básicos que
rigen la discreción judicial.
Según ha sido definida por este Tribunal, "[l]a discreción,
naturalmente, significa, tener poder para decidir de una u otra
forma, esto es, para escoger entre uno o varios cursos de
acción".52 No obstante, en el ámbito judicial dicho concepto
no significa poder para actuar de una forma u otra haciendo
abstracción del derecho. 53 Razón por la cual reiteradamente
hemos expresado que la "discreción es, pues, una forma de
razonabilidad aplicada al discernimiento judicial para llegar
a una conclusión justiciera".54 Su ejercicio está inexorable e
indefectiblemente atado al concepto de la razonabilidad.55
Este Tribunal ha señalado las situaciones en las cuales se
considera que el encargado de adjudicar la controversia ha
incurrido en abuso de discreción. Son éstas las siguientes:
[C]uando el juez, en la decisión que emite, no toma en cuenta e ignora, sin fundamento para ello, un hecho material importante que no podía ser pasado por alto; cuando por el contrario el juez, sin
51 D. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da ed., Colombia, Ed. Legis, S.A., 2001, pág. 155. Citando a FCC v. Pottville Broadcasting Co., 309 U.S. 134, 143 (1940). 52 Pueblo v. Ortega Santiago, 125 D.P.R. 203, 211 (1990). 53 Pueblo v. Sánchez González, 90 D.P.R. 197, 200 (1964); Negrón v. Srio de Justicia, res. el 2 de mayo de 2001, 2001 TSPR 63, 154 D.P.R. ___ (2001), 2001 J.T.S. 66. 54 Bco. Popular de P.R. v. Mun. de Aguadilla, 144 D.P.R. 651, 657(1997); Pueblo v. Dávila Delgado, 143 D.P.R. 157 esc. 15 (1997); Pueblo v. Ortega Santiago, supra; Pueblo v. Sánchez González, supra. 55 Pueblo v. Ortega Santiago, supra. CC-2001-570 24
justificación y fundamento alguno para ello, le concede gran peso y valor a un hecho irrelevante e inmaterial y basa su decisión exclusivamente en el mismo; o cuando, no obstante considerar y tomar en cuenta todos los hechos materiales e importantes y descartar los irrelevantes, el juez livianamente sopesa y calibra los mismos.56 (Énfasis nuestro.)
Al ejercer su discreción de permitir o no el uso de
mecanismos de descubrimiento de prueba, el abogado-examinador
que preside las vistas ante la C.I.P.A. debe aplicar su
discernimiento de forma razonable, teniendo como fin último
alcanzar una solución justa.57 La discreción no puede ejercerse
de forma arbitraria o irrazonable. Por tal razón deben
sopesarse, por un lado, el interés legítimo de una parte en el
descubrimiento previo de prueba58 y, del otro, el interés de la
agencia de resolver las controversias ante su consideración en
forma expedita y sin las trabas procesales de los tribunales
de justicia.59
Los documentos en cuestión, que el abogado-examinador de
la C.I.P.A. se negó a autorizar el descubrimiento de prueba,
eran los siguientes: (1) todos los documentos relacionados con
la toma de la muestra; (2) todos los documentos que acreditaban
la cadena de custodia, desde que se tomó la muestra de orina
hasta que el laboratorio informó el resultado; (3) copias de
las páginas de cualquier libro, libreta, bitácora u objeto
similar que se usen para llevar récord de la muestra; (4) copia
de la metodología oficial para la detección de la cocaína en
56 Íd. 57 Bco Popular de P.R. v. Mun. de Aguadilla, supra. 58 Ríos Colón v. F.S.E., supra, pág. 178. CC-2001-570 25
la orina; (5) procedimientos, protocolos y guías oficiales que
se usen en la detección de cocaína en la orina; (6) copias de
los récords de pruebas de proficiencia y de control de calidad;
(7) informe sobre los límites de detección y "cut off's" en la
detección de cocaína en la orina; (8) copia de las calibraciones
de todos los instrumentos o equipos que se hayan usado en la
detección de cocaína en la orina; y (9) copia de todos los
informes de laboratorio que tengan relación con sus muestras.
Un análisis de la solicitud sobre descubrimiento de prueba
presentada ante la C.I.P.A. nos lleva a concluir, de conformidad
con el Tribunal de Circuito de Apelaciones, que la información
solicitada por el señor Félix Ramírez Ferrer era pertinente,
relevante y necesaria para presentar e ilustrar a ese organismo
administrativo sobre su posición, estaba al alcance inmediato
del Instituto, y no resultaba onerosa. El autorizar el
descubrimiento de la información solicitada no acarreaba un
atraso indebido en los procedimientos ante la agencia
administrativa, todo lo contrario, propiciaba una solución
justa y rápida.
A la luz de estos hechos y al amparo del derecho
constitucional del agente de la Policía expulsado a un debido
proceso de ley, es forzoso concluir que el abogado-examinador
abusó de su discreción al negarle al señor Félix Ramírez Ferrer
acceso a los documentos solicitados. Un análisis ponderado de
los intereses en controversia nos llevan a resolver que el
abogado-examinador debió darle un peso adecuado al interés
59 D. Fernández, op. cit., pág. 159. CC-2001-570 26
legítimo que tenía el agente de la policía expulsado en
descubrir aquellos documentos relacionados con la toma,
análisis y manejo de la prueba de dopaje. Adviértase, que a
pesar de que el uso de pruebas científicas goza de gran
aceptación, estas están sujetas a error.60
La actuación del abogado-examinador privó al señor Félix
Ramírez Ferrer de un efectivo ejercicio de su derecho a una vista
formal, parte fundamental de la garantía constitucional a un
debido proceso de ley. 61 Como corolario de esa garantía se
encuentra el derecho de una parte afectada por una determinación
administrativa a "presentar toda la prueba necesaria para
sostener su reclamo, así como refutar oralmente o por escrito
la evidencia sometida en su contra".62
El facilitar el acceso del señor Félix Ramírez Ferrer a los
documentos relacionados directamente con su expulsión del
Departamento de la Policía, no constituía, bajo las
circunstancias particulares de este caso, de forma alguna, un
obstáculo a una solución justa y rápida de la controversia.
V
Por los fundamentos anteriormente expuestos, se confirma
la sentencia recurrida, emitida por el Tribunal de Circuito de
Apelaciones.
60 H.M. Brau del Toro, Nociones sobre la naturaleza y el fundamento de la cadena de evidencia en casos científico-legales, 43 Rev. Col. Ab. P.R. 421 (1982). 61 Sec. 3.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, supra. CC-2001-570 27
Se dictará sentencia de conformidad.
62 López Vives v. Policía de P.R., supra, pág. 231 (1987). CC-2001-570 28
v. CC-2001-570 Certiorari Policía de Puerto Rico
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión Per Curiam que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se confirma la sentencia recurrida, emitida por el Tribunal de Circuito de Apelaciones
Lo acordó el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Hernández Denton concurre "por entender que el derecho al uso de los mecanismos de descubrimiento de prueba en los procesos adjudicativos administrativos, en casos en donde es la propia agencia quien promueve el procedimiento, se desprende del artículo 3 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme. Dicho artículo expresamente dispone:
Los procedimientos de descubrimiento de prueba no serán de aplicación a los casos de adjudicación administrativa, a menos que se CC-2001-570 2
autoricen en los reglamentos de procedimiento de adjudicación de la agencia y así lo autorice el funcionario que preside el procedimiento adjudicativo. No obstante lo anteriormente expuesto, en los reglamentos de las agencias se garantizará a todo querellado el derecho a los mecanismos de descubrimiento de prueba para los casos en que el procedimiento de adjudicación sea promovido a iniciativa de la agencia. (Énfasis suplido.) 3 L.P.R.A. sec. 2158."
El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri concurre, sin opinión escrita. El Juez Presidente señor Andréu García no intervino.
Patricia Otón Olivieri Secretaria del Tribunal Supremo