ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL ESPECIAL
Revisión JOSÉ CASTRO PADILLA Administrativa procedente de la RECURRENTE Comisión de Investigación, V. KLRA202500135 Procesamiento y Apelación NEGOCIADO DE LA POLICIA DE PUERTO Núm. de Querella: RICO 21P-70
RECURRIDO Sobre: Expulsión
Panel integrado por su presidente, el Juez Salgado Schwarz, el Juez Monge Gómez y la Juez Lotti Rodríguez.1
Lotti Rodríguez, Juez Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico a 6 de noviembre de 2025.
El Sr. José Castro Padilla (en adelante, recurrente) nos solicita
que revoquemos la Resolución emitida el 12 de junio de 2024,
enmendada y notificada el 11 de febrero de 20252, mediante la cual
la Comisión de Investigación, Procesamiento y Apelación (en
adelante, CIPA o Comisión) declaró No Ha Lugar su Apelación y
confirmó su destitución como Agente del Negociado de la Policía de
Puerto Rico (en adelante, recurrido o NPPR). Los hechos que
motivaron la presentación de este recurso se detallan a
continuación.
I.
El recurrente se desempeñaba como Agente de la Policía en
un puesto de carrera, adscrito a la Comandancia de Área de
Mayagüez. El 14 de septiembre de 2017, al recurrente se le notificó
1 Conforme la OATA-2025-065 del 6 de mayo de 2025, mediante la cual se asignó
a la Juez Glorianne M. Lotti Rodríguez en sustitución del Hon. Félix R. Figueroa Cabán. 2 Inicialmente la certificación de notificación de la Resolución indicaba que la
misma había sido notificada el 3 de febrero de 2023. No obstante, debido al error en el año de la certificación, se emitió una Resolución Nunc Pro Tunc con fecha del 11 de febrero de 2025, la cual fue notificada el mismo día. Véase Apéndice del Recurrente, Anejo 1.
Núm. Identificador:
SEN2025________________ KLAN202500135 2
una Suspensión Sumaria de Empleo y Sueldo y Resolución de Cargos,
con fecha del 13 de septiembre de 2017.3 De la comunicación surge
que, según una investigación preliminar:
“[E]n o para el 15 de diciembre de 2016, en Mayagüez, Puerto Rico, ilegal, voluntaria, criminal e intencionalmente dañ[ó] y/o alteró y/o interrumpió el funcionamiento de las instalaciones de teléfono destinada[s] a proveer servicios públicos esenciales en la Comandancia del Área de Mayagüez. Consistente en que el imputado desprendió una clavija que va instalada en el cuadro telefónico ubicado en el Centro de Mando de la Comandancia del Área de Mayagüez, cuya función es dividir las llamadas telefónicas en diferentes extensiones. Además, desprendió los “labels” que identifican las diferentes extensiones; inhabilitando el cuadro telefónico; impidiendo de esta forma que una persona solicite o reciba ayuda para su vida, salud o integridad física. Hecho contrario a la ley.”
Por esos alegados hechos, se sometieron cargos contra el
recurrente, resultando en que el 25 de agosto de 2017 se encontrara
causa para su arresto por el delito de Sabotaje de servicios
esenciales, tipificado en el Artículo 240 del Código Penal de Puerto
Rico, 33 LPRA sec. 5323.4 A esos efectos, en la carta del 13 de
septiembre, se le indicó al recurrente que, conforme a la
determinación de causa probable parra arresto en su contra y su
arresto el 25 de agosto de 2017, se le suspendía sumariamente de
empleo y sueldo, efectivo a la fecha de la notificación de la
comunicación, con intención, además, de expulsarlo de su puesto.
Al agente se le imputó el haber incurrido en las Faltas Graves
Número 1, 23 y 27 y la Falta Leve Número 11 del Artículo 14, Sección
14.5, así como el haber violado el Artículo 5, Sección 5.2 sobre
Deberes y Responsabilidades, ambas disposiciones contenidas en el
Reglamento de Personal de la Policía de Puerto Rico, Reglamento
Núm. 4216 del 3 de julio de 1981 (en adelante, Reglamento 4216).
En particular, las Faltas señaladas consisten en lo siguiente:
3 Apéndice del Recurrente, Anejo 6, págs. 17-19. 4 No obstante, el 27 de septiembre de 2017, en la vista preliminar se desestimó
la acusación y los cargos no prosperaron. Véase Determinaciones de Hechos de la Resolución recurrida, Apéndice del Recurrente, Anejo 2, pág. 5. KLRA202500135 3
Falta Grave Número 1: Demostrar incapacidad manifiesta, ineptitud, descuido, parcialidad o negligencia en el desempeño de sus deberes, funciones y responsabilidades. Falta Grave Número 23: Vender, prestar, regalar, ceder, utilizar o en cualquier forma disponer indebidamente de propiedad que haya sida puesta a su disposición para uso oficial. Falta Grave Número 27: Observar una conducta lesiva, inmoral o desordenada en detrimento del Cuerpo de la Policía. Falta Leve Número 11: Permitir que se pierda, deteriore, o se haga inservible cualquier propiedad del gobierno que le haya sido entregada para su uso o custodia. Art. 14, Sección 14.5 del Reglamento 4216.
En esta comunicación se le citó para una vista informal
administrativa que se celebraría el 21 de septiembre de 2017. Sin
embargo, dicha vista informal se llevó a cabo el 20 de agosto de
2018, casi un año después.5 Según el expediente, la investigación
administrativa estuvo a cargo de la Agte. María V. Chévere Rivera6,
quien, el 8 de mayo de 2019, suscribió un informe con sus hallazgos
en el que concluyó que, de acuerdo con las declaraciones prestadas
por varios agentes, el recurrente había incurrido en conducta que
violaba los Artículos 5 y 14 del Reglamento 4216.7 Como parte de la
investigación también se obtuvo una declaración del recurrente,
quien negó los hechos que resultaron en su suspensión.
A raíz de esta investigación administrativa, el Comisionado del
NPPR emitió una Resolución Final de Expulsión, con fecha del 8 de
octubre de 2020 y notificada el 10 de noviembre de 2020, donde se
le indicó al recurrente que habían determinado confirmar la medida
disciplinaria anteriormente anunciada y que se le expulsaba del
NPPR.8 Asimismo, se le advirtió de su derecho a apelar la decisión
ante la CIPA.
5 En el expediente no hay ningún informe sobre la vista informal. Asimismo, en
su recurso, el recurrente señala que lo acontecido en la vista no fue tomado en consideración para el informe que preparó la Agte. María V. Chévere Rivera. 6 Transcripción de la Prueba Oral (TPO) de la vista celebrada el 11 de diciembre
de 2023, pág. 60, líneas 8-23. 7 Apéndice del Recurrente, Anejo 6, págs. 24-32. Todas las declaraciones que,
según la oficial a cargo, fundamentaron el informe fueron tomadas entre marzo y mayo de 2019, fecha posterior a la vista informal. 8 Apéndice del Recurrente, Anejo 6, págs. 20-23. KLAN202500135 4
El 8 de diciembre de 2020, el recurrente presentó su Apelación
ante la CIPA, solicitando que se revocara su expulsión y se
restituyera a su puesto con el pago retroactivo de los salarios
dejados de percibir.9 En su escrito planteó que el NPPR erró al
privarlo de su sueldo por la vía sumaria, destituirlo sin que este
hubiese incurrido en las violaciones imputadas y al no cumplir con
el esquema de disciplina progresiva impuesto por el Reglamento
4216, según enmendado por el Reglamento para Enmendar el
Artículo 14 del Reglamento de Personal de la Policía de Puerto Rico,
Reglamento Núm. 9001 de 29 de agosto de 2017.
Tras varios incidentes procesales, las vistas ante la CIPA se
llevaron a cabo el 30 de noviembre y el 11 de diciembre de 2023. En
la vista del 30 de noviembre de 2023 estuvieron presentes el Lcdo.
Manuel Díaz Morales, como Comisionado que presidió los
procedimientos, los representantes legales de ambas partes y
testificó la Tnte. Grace Rodríguez Torres y el Sgto. Ramón Soto
Rodríguez. Por su parte, en la vista del 11 de diciembre de 2023
estuvieron presentes nuevamente el Comisionado Díaz Morales, los
representantes legales de las partes y como testigos estuvieron el
recurrente y la Sgto. María V. Chévere Rivera.
De la transcripción de las vistas surge que las mismas fueron
presididas por el Comisionado Díaz Morales, quien fue el único
miembro de la Comisión que estuvo presente en el desfile de la
prueba testifical. Durante las sesiones se documentaron diversas
incidencias procesales, incluyendo objeciones relacionadas con la
entrega tardía de la prueba documental de la parte recurrida,
limitaciones en el tiempo disponible para el desfile de prueba y
restricciones en el contrainterrogatorio de algunos testigos.10 Dichas
9 Apéndice del Recurrente, Anejo 17, págs. 96-103. 10 Véase TPO, vista celebrada el 30 de noviembre de 2023, págs. 11-12, 40, 58-
61, 95-96. KLRA202500135 5
incidencias quedaron debidamente consignadas por la
representación legal del recurrente y obran en el expediente
administrativo elevado ante este Tribunal.
El 12 de junio de 2024, la CIPA emitió su Resolución,
enmendada y notificada el 11 de febrero de 202511, en la que declaró
No Ha Lugar la Apelación presentada por el recurrente y confirmó
su expulsión. La agencia expresó que su decisión se fundamentó en
la credibilidad que le mereció la prueba testifical y documental
presentada. En cuanto a la votación para disponer del caso, en la
Resolución se indica que: “[p]articiparon los Comisionados Luisa
Lebrón Burgos y el Presidente Designado Manuel Díaz Morales. La
Comisionada Sonia Santana Sepúlveda estuvo presente, pero no
intervino en la decisión.”
Inconforme con este dictamen, el 5 de marzo de 2025, el
recurrente presentó ante nos una Petición de Revisión Judicial, en la
que señala la comisión de los siguientes errores:
ERRÓ [LA] CIPA AL VALIDAR LA SUSPENSIÓN DE EMPLEO Y SUELDO DEL PETICIONARIO DE FORMA SUMARIA[.]
ERRÓ [LA] CIPA AL EMITIR UNA ADJUDICACIÓN BASADA EN CREDIBILIDAD SIN QUE EL PANEL TUVIESE LA OPORTUNIDAD DE ESCUCHAR LA PRUEBA TESTIFICAL[.]
ERRÓ [LA] CIPA EN SU APRECIACIÓN DE LA PRUEBA, PARTICULARMENTE EN LA NO APLICACIÓN DEL ESQUEMA DE DISCIPLINA PROGRESIVA[.]
En esencia, el recurrente cuestiona la legalidad de su
suspensión sumaria, la validez de la adjudicación sin la
participación plena del panel de la CIPA y la falta de aplicación del
principio de disciplina progresiva.
Posteriormente, la parte recurrente presentó su Alegato
Suplementario con la transcripción de las vistas celebradas y se
11 Véase nota al calce 2. KLAN202500135 6
ordenó, además, la elevación del expediente administrativo de la
CIPA. El NPPR presentó su Escrito en Cumplimiento de Resolución,
en el cual solicitó la confirmación de la Resolución recurrida,
alegando que la suspensión sumaria y la destitución del recurrente
fueron conformes a derecho, al haberse fundado en una
determinación previa de causa probable por delito grave y en
evidencia sustancial que demostró las faltas imputadas. Elevado el
expediente y presentados los alegatos de ambas partes, el caso
quedó sometido para adjudicación.
Examinado el tracto procesal y los planteamientos esbozados
por ambas partes, procedemos a exponer las normas de derecho
aplicables y su aplicación a los hechos del caso.
II.
A. Revisión judicial de decisiones administrativas
La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del
Gobierno de Puerto Rico (LPAU), Ley Núm. 38 de 30 de junio de
2017, según enmendada, 3 LPRA sec. 9601 et seq. establece el
marco normativo que rige la revisión judicial de las decisiones
emitidas por las agencias administrativas. Otero Rivera v. Bella
Retail Group, Inc., 214 DPR 473, 484 (2024). El propósito de la
revisión judicial es limitar la discreción de las agencias y asegurarse
de que éstas desempeñen sus funciones conforme a la ley. García
Reyes v. Cruz Auto Corp. y Scotiabank, 173 DPR 870, 891-892
(2008), citando a Torres v. Junta de Ingenieros, 161 DPR 696, 707
(2004) y a Miranda v. CEE, 141 DPR 775, 786 (1996).
Es norma reiterada que, al revisar las determinaciones
administrativas, este foro apelativo está obligado a conceder
deferencia a las decisiones de las agencias en vista de que estas
poseen la experiencia y el conocimiento especializado respecto a los
asuntos que les han sido delegados. Katiria´s Café, Inc. v. Municipio
Autónomo de San Juan, 2025 TSPR 33, 215 DPR ___ (2025), citando KLRA202500135 7
a Rolón Martínez v. Supte. Policía, 201 DPR 26, 35 (2018); Torres
Rivera v. Policía de PR, 196 DPR 606, 626 (2016); Pagán Santiago et
al. v. ASR, 185 DPR 341, 358 (2012). Por lo tanto, los tribunales
deben ser cautelosos al intervenir con las decisiones
administrativas. Metropolitana, SE v. ARPE, 138 DPR 200, 213
(1995); Viajes Gallardo v. Clavell, 131 DPR 275, 289–290 (1992).
En virtud de lo anterior, el criterio rector al momento de pasar
juicio sobre una decisión de la agencia recurrida es la razonabilidad
de la actuación cuestionada. Katiria´s Café, Inc. v. Municipio
Autónomo de San Juan, supra. (Énfasis nuestro). Así pues, debemos
evaluar que no se haya actuado de manera arbitraria o ilegal, o de
forma tan irrazonable que constituya un abuso de discreción. Torres
Rivera v. Policía de PR, supra. Por consiguiente, no puede
otorgárseles un “sello de corrección automático bajo el pretexto de
deferencia a aquellas determinaciones o interpretaciones
administrativas que son irrazonables, ilegales o contrarias a
Derecho”. Capote Rivera v. Voilí Voilá Corp., 213 DPR 743, 754
(2024). Es decir, si bien debemos concederles una amplia deferencia
a las determinaciones de las agencias administrativas, dicha norma
no es absoluta. Id.
A esos efectos, la deferencia cede cuando: “(1) la decisión no
está basada en evidencia sustancial; (2) el organismo
administrativo ha errado en la aplicación o interpretación de las
leyes o los reglamentos; (3) ha mediado una actuación arbitraria,
irrazonable o ilegal; o (4) la actuación administrativa lesiona
derechos constitucionales fundamentales”. Id., citando a Super
Asphalt v. AFI y otro, 206 DPR 803, 819 (2021). (Énfasis nuestro).
El alcance de la revisión judicial de las determinaciones
administrativas se extiende a los siguientes tres aspectos: “(1) si el
remedio concedido por la agencia fue apropiado; (2) si las
determinaciones de hecho que realizó la agencia están sostenidas KLAN202500135 8
por evidencia sustancial que obra en el expediente administrativo
visto en su totalidad, y (3) si, mediante una revisión completa y
absoluta, las conclusiones de derecho del ente administrativo fueron
correctas”. Rolón Martínez v. Supte. Policía, supra, pág. 36, citando
a Pagán Santiago et al. v. ASR, supra.
Las determinaciones de hechos de las agencias no serán
alteradas por los tribunales “si las mismas están sostenidas por
evidencia sustancial que surja del expediente administrativo
considerado en su totalidad”. Otero v. Toyota, 163 DPR 716, 727-
728 (2005); Domínguez v. Caguas Expressway Motors, Inc., 148 DPR
387, 397 (1999). A estos fines, se ha definido evidencia sustancial
como “aquella [evidencia] pertinente que una mente razonable
pueda aceptar como adecuada para sostener una conclusión”.
Ramírez v. Depto. de Salud, 147 DPR 901, 905 (1999).
Para establecer la alegación de ausencia de tal evidencia
sustancial, la parte afectada debe demostrar que existe “otra prueba
en el récord que razonablemente reduzca o menoscabe el peso de tal
evidencia hasta el punto de que un tribunal no pueda
concienzudamente concluir que la evidencia sea sustancial hasta el
punto de que se demuestre claramente que la decisión [de la
agencia] no está justificada por una evaluación justa del peso de la
prueba”. Metropolitana SE v. ARPE, 138 DPR 200, 213 (1995)
(citando a Hilton Hotels International Inc. v. Junta de Salario Mínimo,
74 DPR 670, 686 (1953)).
En otras palabras, la parte afectada por la determinación de
la agencia viene obligada a derrotar la presunción de corrección de
los procesos y de las decisiones administrativas. Otero v. Toyota,
supra, pág. 728; Domínguez v. Caguas Expressway Motors, Inc.,
supra, págs. 397-398. Para lograr ese objetivo, tiene que demostrar
que existe otra prueba en el récord que menoscabe el valor
probatorio de la evidencia impugnada. Misión Ind. PR v. JP, 146 DPR KLRA202500135 9
64, 132 (1998); Metropolitana SE v. ARPE, supra; Hilton Hotels
International Inc. v. Junta de Salario Mínimo, supra. Si la parte
afectada no demuestra la existencia de esa otra prueba, las
determinaciones de hechos de una agencia deben ser sostenidas por
el tribunal revisor. Ramírez v. Depto. de Salud, supra.
Por otro lado, reiteramos que, cuando se trate de conclusiones
de derecho que no involucren interpretaciones efectuadas dentro del
ámbito de especialización de la agencia, éstas serán revisables por
los tribunales sin circunscribirse al razonamiento que haya hecho
la agencia. Rivera v. A & C Development Corp., 144 DPR 450, 461
(1997). Asimismo, cuando se trate de la revisión de determinaciones
que estén entremezcladas con conclusiones de derecho, el foro
judicial tendrá amplia facultad de revisión, como si se tratara de una
cuestión de derecho propiamente. Id., citando a D. Fernández
Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme, Ed. Forum, 1993, págs. 548-550.
B. Debido proceso de ley
La Constitución de Puerto Rico dispone en su Artículo II,
Sección 7, que “ninguna persona será privada de su propiedad o
libertad sin un debido proceso de ley”. Art. II, Sec. 7, Const. PR,
LPRA, Tomo 1. El debido proceso de ley se refiere al “derecho de toda
persona a tener un proceso justo y con todas las garantías que ofrece
la ley, tanto en el ámbito judicial como en el administrativo”. Marrero
Caratini v. Rodríguez Rodríguez, 138 DPR 215, 220 (1995).
La garantía del debido proceso de ley opera en dos vertientes
distintas: la procesal y la sustantiva. La vertiente sustantiva del
debido proceso de ley persigue proteger y salvaguardar los derechos
fundamentales de las personas. Landrau Cabezudo et al. v. Puertos
et al., 2025 TSPR 7, 215 DPR ___, (2025); Fuentes Bonilla v. ELA et
al., 200 DPR 364, 394 (2018); Rivera Rodríguez & Co. v. Lee Stowell,
Etc., 133 DPR 881, 887 (1993). Mientras que la vertiente procesal le KLAN202500135 10
impone al Estado la obligación de garantizar que la interferencia con
los intereses de libertad y de propiedad del individuo se haga a
través de un procedimiento que sea justo y equitativo. Landrau
Cabezudo et al. v. Puertos et al., supra; Picorelli López v. Depto. de
Hacienda, 179 DPR 720, 735-736 (2010); Rivera Rodríguez & Co. v.
Stowell Taylor, supra, págs. 887-888.
Para que se active la protección que ofrece este derecho en su
vertiente procesal, tiene que existir, en primer lugar, un interés
individual de libertad o propiedad que se vea afectado por una
acción del Estado. Domínguez Castro et al. v. ELA I, 178 DPR 1, 46
(2010); Rodríguez Rodríguez v. ELA, 130 DPR 562, 578 (1992); Rivera
Santiago v. Srio. de Hacienda, 119 DPR 265, 273-274 (1987); Board
of Regents v. Roth, 408 US 565, 569 (1972). En segundo lugar, se
debe determinar las características mínimas con las que debe
cumplir el proceso mediante el cual el Estado pretende afectar
negativamente ese derecho constitucionalmente protegido.
Domínguez Castro et al. v. ELA I, supra.
Por ello, se han establecido varios requisitos con los que debe
cumplir todo procedimiento adversativo para satisfacer las
exigencias mínimas del debido proceso de ley, en su vertiente
procesal. Id., pág. 47. Estos son: (1) notificación adecuada del
proceso; (2) proceso ante un juez imparcial; (3) oportunidad de ser
oído; (4) derecho a contrainterrogar testigos y examinar evidencia
presentada en su contra; (5) tener asistencia de abogado, (6) que la
decisión se base en el récord, y (7) que la decisión final sea explicada
o fundamentada. Id., págs. 47-48.
Estos requisitos se entienden satisfechos siempre que se
brinde a las partes oportunidad real de exponer sus planteamientos
y situar al foro en posición de adjudicar adecuadamente las
controversias. KLRA202500135 11
C. Ley de la Policía de Puerto Rico
La Ley de la Policía de Puerto Rico de 1996, Ley Núm. 53 de
10 de junio de 1996, 25 LPRA ant. sec. 3101 et seq.12, tuvo como
propósito darle uniformidad a la estructura operacional de la Policía
para hacer más ágil su administración y la utilización de sus
recursos. Exposición de Motivos, Ley Núm. 53-1996. Para lograrlo
se creó el Cuerpo de la Policía de Puerto Rico, cuya obligación sería:
[P]roteger a las personas y a la propiedad, mantener y conservar el orden público, observar y procurar la más absoluta protección de los derechos civiles del ciudadano, prevenir, descubrir, investigar y perseguir el delito y, de la esfera de sus atribuciones, compeler obediencia a las leyes y ordenanzas municipales, y reglamentos que conforme a éstas se promulguen. 25 LPRA sec. 3102.
Para asegurar el cumplimiento de estos deberes, el legislador
delegó en el Superintendente la facultad de determinar por
reglamento “la organización y administración de la Policía, las
obligaciones, responsabilidades y conducta de sus miembros […] y
cualquier otro asunto necesario para el funcionamiento del
Cuerpo.” 25 LPRA sec. 3104. Asimismo, se le confirió la discreción
de ejercer toda facultad o poder para el buen funcionamiento de
la Policía, siempre que no estuviese en conflicto con otras
disposiciones de la Ley. Id.
De igual forma, el estatuto otorgaba al Superintendente la
facultad de determinar, mediante reglamento, las faltas graves o
leves de los miembros de la Policía que conllevaren acción
disciplinaria, así como el trámite que debía seguirse en cada caso.
25 LPRA sec. 3122. En ese sentido, la Ley establecía que el castigo
por faltas graves podría ser uno de los siguientes: reasignación de
funciones o reubicación, traslado, expulsión permanente del
12 El 10 de abril de 2017, entró en vigor La Ley del Departamento de Seguridad
Pública de Puerto Rico, 25 LPRA sec. 3501 et seq., Sin embargo, los hechos que dieron lugar a la determinación del NPPR ocurrieron previo a la fecha de vigencia de la precitada Ley, por lo que haremos referencia y esbozaremos el derecho a la luz del derogado estatuto. KLAN202500135 12
Cuerpo, degradación o suspensión de empleo sin sueldo por un
período no mayor de cinco (5) meses. Id. (Énfasis nuestro).
A su vez, el estatuto provee el trámite que se deberá seguir en
casos de faltas graves. 25 LPRA sec. 3122. En específico, el Artículo
23 dispone lo siguiente:
(b) Trámite de faltas graves: (1) El expediente de investigación de todo cargo grave incluirá un informe completo en torno a las imputaciones hechas contra el miembro o miembros de la Fuerza querellados. El trámite de investigación y envío del expediente se hará sin demora innecesaria. El reglamento determinará los oficiales que intervendrán en el expediente de investigación.
(2) El castigo a imponerse por faltas graves podrá ser uno de los siguientes: reasignación de funciones o reubicación, traslado, expulsión permanente del Cuerpo, degradación o suspensión de empleo sin sueldo por un período no mayor de cinco (5) meses.
[…]
(4) El Superintendente tendrá facultad para suspender temporalmente de empleo a cualquier miembro de la Fuerza mientras se practica cualquier investigación que se ordenare relativa a incompetencia, mala conducta o crimen de que se acuse a dicho miembro de la Fuerza. En tal caso, el Superintendente hará que se formulen los correspondientes cargos, sin demora innecesaria. Investigará y resolverá tales casos a la mayor brevedad posible, imponiendo el castigo que estime razonable dentro de los límites de ésta o disponiendo que vuelva al servicio dicha persona con devolución de los sueldos devengados o sin ellos, durante el período de la suspensión, si a su juicio los hechos lo justificaren.
(6) El Superintendente, luego de examinar y analizar el expediente y de dar al querellado la oportunidad de ser escuchado, resolverá el caso, absolviendo al querellado o imponiendo el castigo que estime razonable, según lo dispone la cláusula (2) de este inciso. Si se declara incurso en falta el miembro o miembros de la Fuerza concernidos, el Superintendente entregará copia al querellado del documento contentivo de su decisión, lo que se comprobará por medio de la firma de éste e indicando la fecha y hora de la notificación. El procedimiento para estos casos se determinará mediante reglamento.
[…] KLRA202500135 13
(8) Todo miembro de la Fuerza contra quien se haya dictado una decisión adversa por el Superintendente, podrá apelar el caso ante la Comisión de Investigación, Procesamiento y Apelación, creada mediante la Ley Núm. 32, aprobada el de 22 de Mayo de 1972, (1 LPRA secs. 171 et seq.), ante la cual tendrá derecho a vista conforme a los términos de dichas secciones. La apelación deberá presentarse dentro de los treinta (30) días de recibir la notificación de castigo. Id.
Así pues, el Superintendente posee la facultad de imponer
sanciones a miembros de la Policía que hayan cometido faltas
graves, conservando, además, la discreción de suspender
sumariamente a un miembro de la policía en casos donde a este se
le haya acusado de algún crimen. No obstante, del estatuto surge
claramente el requisito de que los procesos de investigación se lleven
a cabo sin demora necesaria y que el período máximo por el cual se
puede imponer la suspensión de empleo y sueldo como sanción
disciplinaria es de solo cinco (5) meses.
D. Reglamento de Personal de la Policía de Puerto Rico
Previo a la aprobación de la citada Ley Núm. 53-1996, se
adoptó el Reglamento de Personal de la Policía de Puerto Rico,
Reglamento Núm. 4216 de 11 de mayo de 1990, según
enmendado.13 En virtud de este Reglamento se facultó al
Superintendente de la Policía de Puerto Rico para imponer las
acciones disciplinarias necesarias cuando un miembro de la Policía
de Puerto Rico incurra en violación de cualquiera de las faltas
clasificadas en graves o leves. A esos efectos, el Artículo 14, Sección
14.3, dispone lo siguiente sobre las acciones disciplinarias a
miembros de la Policía de Puerto Rico:
a. El Superintendente tomará las medidas correctivas apropiadas cuando un miembro de la Policía de Puerto Rico incurra en violación de cualquiera de las faltas clasificadas en graves o leves. El castigo a imponerse por falta grave podrá ser uno de los siguientes:
13 El precitado Reglamento fue enmendado por el Reglamento para Enmendar el
Artículo 14 del Reglamento de Personal de la Policía de Puerto Rico, Reglamento Núm. 9001 de 29 de agosto de 2017. No obstante, para efectos de la discusión debemos atender las disposiciones del Reglamento 4216 previo a la enmienda ya que los hechos que dieron lugar a la determinación del NPPR ocurrieron antes de que entrara en vigor las enmiendas al Reglamento. KLAN202500135 14
expulsión del Cuerpo, degradación o suspensión de empleo y sueldo por un período no mayor de cinco (5) meses, y el castigo a imponerse por falta leve podrá ser uno de los siguientes: suspensión de empleo y sueldo por un período que no exceda de diez (10) días y/o amonestación escrita.
b. Procedimiento sobre Acciones Disciplinarias para Miembros de la Policía de Puerto Rico.
(1) En todo caso que surja la posibilidad de aplicación de medidas disciplinarias por violación a cualquier falta cuya sanción pudiera resultar en la suspensión de empleo y sueldo, destitución o expulsión, o degradación, se adoptara el siguiente procedimiento:
(a) El Superintendente iniciará una investigación administrativa dentro de los diez (10) días laborables desde que tuvo conocimiento oficial de los hechos o de la radicación de una querella. Luego de esto hará una determinación de si procede tomar alguna medida disciplinaria. […]
(b) En aquellos casos de mal uso de fondos públicos, incompetencia, mala conducta o crimen de que se acuse a dicho miembro de la Fuerza, o cuando haya motivo razonable que exista un peligro real para la salud, seguridad, vida o moral de los empleados o del Pueblo en general, el Superintendente podrá suspender sumariamente de empleo y sueldo al miembro de la Fuerza antes de la vista administrativa. (Énfasis nuestro).
Ahora bien, la facultad que brinda el Reglamento 4216 al
Superintendente para suspender sumariamente de empleo y sueldo
a un empleado dentro de las circunstancias antes indicadas, no
exime el cumplimiento de celebrar una vista informal dentro de un
término razonable de tiempo, donde se le brinde una oportunidad
de ser oído. Díaz Martínez v. Policía de PR, 134 DPR 144, 153 (1993).
E. Suspensión sumaria de empleo y sueldo
A los empleados públicos de carrera, como lo son los policías
del NPPR, se les ha reconocido un interés en la retención de su
empleo, si dicho interés está protegido por la ley (empleado de
carrera) o cuando las circunstancias crean una expectativa de
continuidad. Díaz Martínez v. Policía de PR, supra, pág. 148; Orta v.
Padilla Ayala, 131 DPR 227, 241 (1992). Es decir, los empleados
que tienen un interés propietario en sus puestos tienen derecho a KLRA202500135 15
las garantías de un debido proceso de ley en su vertiente procesal,
antes de ser destituidos o separados de su empleo. Garriga
Villanueva v. Mun. de San Juan, 176 DPR 182, 196-197 (2009).
Una medida disciplinaria, aun cuando no sea una destitución,
puede afectar la tenencia de empleo del servidor público de
carrera. Díaz Martínez v. Policía de PR, supra, pág. 150. Por tanto,
tal curso de acción requiere el cumplimiento con la vertiente
procesal del debido proceso de ley. En ese sentido, las garantías
mínimas que tienen los empleados son: una notificación adecuada
de los cargos, una descripción de la prueba que posee el patrono en
su contra y una vista informal que le brinde al empleado la
oportunidad de presentar su versión de los hechos. Íd. Véase,
además, Calderón Otero v. CFSE, 181 DPR 386, 399 (2011); Garriga
Villanueva v. Mun. de San Juan, supra, pág. 197 (2009).
Asimismo, en el contexto específico de la Policía de Puerto
Rico, aunque existen circunstancias en las que no se requiere que
se le provea a un policía la oportunidad de ser oído en una vista
informal antes de una suspensión sumaria, nuestro Tribunal
Supremo ha resuelto que, una vista informal previa reduce los
peligros de que un procedimiento de esta índole prive
erróneamente de su interés propietario a un
policía. Díaz Martínez v. Policía de PR, supra, pág. 151. (Énfasis
nuestro).
F. Ley de la Comisión de Investigación, Procesamiento y
Apelación (CIPA)
La Ley de la Comisión de Investigación, Procesamiento y
Apelación, Ley Núm. 32 de 22 de mayo de 1972, según enmendada,
1 LPRA sec. 171 et seq., se promulgó con el fin de crear una
comisión para atender los casos de mal uso o abuso de autoridad de
ciertos funcionarios públicos y fungir como foro apelativo en
determinados casos. Arocho v. Policía de PR, 144 DPR 765, 769-770 KLAN202500135 16
(1998). La Asamblea Legislativa facultó a la CIPA como el “cuerpo
apelativo con jurisdicción exclusiva para oír y resolver apelaciones”
interpuestas por funcionarios públicos cubiertos por ley, sobre los
que se hayan impuesto medidas disciplinarias con relación a una
falta grave. 1 LPRA sec. 172 (2); Ramírez v. Policía de PR, 158 DPR
320, 332 (2002). A esos efectos, la CIPA es el foro administrativo con
conocimiento especializado en la adjudicación de estos
casos. González y otros v. Adm. de Corrección, 175 DPR 598, 607-
608 (2009), citando a Arroyo v. Policía de PR, supra.
Como parte de las facultades conferidas, la CIPA tiene
autoridad para: (1) realizar cualquier investigación autorizada por
ley, en cualquier sitio en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico; (2)
celebrar las reuniones que considere necesarias; (3) celebrar vistas
públicas o privadas, las cuales podrán ser presididas por cualquier
Comisionado que designe el Presidente y con audiencia de las partes
interesadas. 1 LPRA sec. 173. En cuanto a este último aspecto,
nuestro Tribunal Supremo ha resuelto que las vistas celebradas
ante la CIPA son una especie de juicio de novo, donde la agencia
tiene la oportunidad de escuchar toda la evidencia y otorgarle el
valor probatorio que a su juicio merezca la misma. Ramírez v. Policía
de PR¸ supra; Arroyo v. Policía de PR, supra, pág. 772.
La Ley Núm. 32-1972 provee, además, para que la CIPA
adopte los reglamentos necesarios para la realización efectivas de
sus funciones. 1 LPRA sec. 180. A esos efectos, se adoptó el
Reglamento para la Presentación, Investigación y Adjudicación de
Querellas y Apelaciones ante la Comisión de Investigación,
Procesamiento y Apelación, Reglamento Núm. 7952, aprobado el 1
de diciembre de 2010, con el propósito de establecer las normas para
regular los procedimientos ante la CIPA. Art. 2 del Reglamento Núm.
7952. KLRA202500135 17
El Artículo 21 del citado Reglamento establece el
procedimiento relacionado a la celebración de vistas públicas. En
específico, dispone que “[l]as vistas podrán celebrarse ante la
Comisión constituida por tres o más miembros. También podrán
ser presididas por un comisionado, juez administrativo o abogado
examinador. Tres comisionados constituirán quórum para
adjudicar.” Art. 21 del Reglamento Núm. 7952. (Énfasis nuestro).
De la misma forma lo establecen el Artículo 1 de la Ley Núm. 32-
1972, cuando dispone que “[t]res Comisionados constituirán
quórum para tomar acuerdos”, 1 LPRA sec. 171, y el Artículo 3,
que indica que “[l]os casos en que la Comisión intervenga podrán
ser vistos por tres o más miembros de la Comisión.” 1 LPRA sec.
173. (Énfasis nuestro).
Sobre el quórum requerido para la Comisión, es preciso
destacar la apreciación que hizo el Tribunal Supremo en Pueblo v.
Torres Santiago, 175 DPR 116, 129 (2008), donde utilizando como
ejemplo a la CIPA, señaló que la propia ley orgánica de la agencia
estableció cual es el quórum necesario para tomar acuerdos. Allí
resaltó que, en particular en el caso de la CIPA, constituirán
quórum para tomar acuerdos tres de los cinco comisionados que
componen el organismo.1 LPRA sec. 173. (Énfasis nuestro). Es
decir, la naturaleza de la CIPA establece el requisito de que los
procesos adjudicativos se lleven a cabo frente a una Comisión que
se podrá componer por tres o más comisionados, sin darle paso a la
posibilidad de que se adjudiquen casos por paneles integrados por
menos de tres comisionados.
Por otro lado, nuestro más Alto Foto ha resuelto que la vista
celebrada ante la CIPA “es propiamente una vista formal, porque en
ella se ventilan de manera definitiva, a nivel administrativo, todos
los derechos del empleado, y las determinaciones de hecho de esa
agencia están sujetas, únicamente, al limitado ámbito de la revisión KLAN202500135 18
judicial. En ese sentido, es equivalente a un juicio en sus
méritos”. Ramírez v. Policía de PR, supra, pág. 334. Es decir, las
actuaciones de la CIPA se asemejan a las de un tribunal, debido al
poder de adjudicación que le fue delegado. Por tal razón, el
examinador o comisionado que presida las vistas debe ajustarse
a los principios básicos que rigen la discreción judicial. Id., pág.
340. (Énfasis nuestro).
Al tratarse de un juicio de novo, la CIPA tiene la autoridad
para recibir y valorar prueba como parte de su función apelativa, así
como de escuchar nuevamente toda la prueba presentada ante la
autoridad administrativa, admitir nueva evidencia y asignarle el
valor probatorio que estime procedente. Ramírez v. Policía de PR¸
supra, pág. 332; Arroyo v. Policía de PR, supra, pág. 772.
Por lo tanto, al momento de adjudicar las controversias
planteadas ante sí, la Comisión debe hacer determinaciones de
credibilidad. A esos efectos, el Tribunal Supremo de Puerto Rico ha
establecido que “[l]a tarea de adjudicar credibilidad y determinar
lo que realmente ocurrió depende en gran medida de la
exposición del juez o la jueza a la prueba presentada, lo cual
incluye, entre otros factores, ver el comportamiento del testigo
mientras ofrece su testimonio y escuchar su voz”. Ortiz Ortiz v.
Medtronic, 209 DPR 759, 778-779 (2022), citando a Dávila Nieves v.
Meléndez Marín, 187 DPR 750, 771 (2013). (Énfasis nuestro).
La Comisión, luego de celebrar la vista correspondiente,
según lo dispuesto en el Artículo 3, inciso (3) de la Ley,
podrá confirmar, revocar o modificar la determinación o actuación
de la cual se hubiere apelado, o podrá imponer cualquier sanción
que la autoridad facultada para sancionar hubiese podido
imponer. 1 LPRA sec.172 (2). KLRA202500135 19
III.
Del examen del expediente administrativo y de la prueba
presentada ante la CIPA se desprende que al recurrente se le imputó
haber desprendido una clavija y unas etiquetas del cuadro telefónico
de la Comandancia de Mayagüez, en la cual se desempeñaba como
agente de la policía, lo que alegadamente interrumpió su
funcionamiento el 15 de diciembre de 2016.14 Por estos hechos, el
25 de agosto de 2017, se encontró causa para el arresto del
recurrente por delito grave y, un mes después, el 27 de septiembre
de 2017, celebrada la vista preliminar el cargo fue desestimado.15
No obstante, el NPPR, fundamentado en la determinación de causa
probable para arresto del 25 de agosto de 2017, suspendió
sumariamente al recurrente, de empleo y sueldo, y tras un trámite
administrativo que se extendió por más de tres años, lo destituyeron
de su puesto mediante Resolución emitida en octubre de 2020.
Inconforme, el recurrente acudió a la CIPA, quien confirmó la
sanción y posteriormente acudió ante este Tribunal de Apelaciones
mediante el recurso que nos ocupa.
En su primer señalamiento de error el recurrente alega que la
CIPA erró al validar la suspensión de empleo y sueldo de forma
sumaria, sin cumplir con el debido proceso de ley. Sin embargo, del
expediente se desprende que el NPPR actuó dentro de sus facultades
al imponer inicialmente una suspensión sumaria, ya que existía una
determinación de causa probable por un delito grave vinculado a los
hechos investigados. En esa instancia se podía suspender al
recurrente sin necesidad de que se celebrase una vista previa,
siempre que se le brindara la oportunidad de ser oído una vista
informal posterior.
14 No hay evidencia de a quien pertenecía dicha clavija, ya que el recurrente alegó
que era suya y el NPPR no pudo comprobar lo contrario. Tampoco quedó probado que la remoción de este artefacto impidiera el funcionamiento del equipo. 15 Véase Determinaciones de Hechos de la Resolución recurrida, Apéndice del
Recurrente, Anejo 2, pág. 5. KLAN202500135 20
Sin embargo, aunque la suspensión sumaria inicial del
recurrente no fue en sí misma contraria a derecho, la Ley Núm. 53-
1996 y el Reglamento 4216 permiten que esta suspensión fuese sólo
por un período que no excediera los cinco (5) meses. En este caso,
el expediente refleja que el agente permaneció suspendido sin sueldo
por más de tres años antes de concluir el procedimiento
administrativo que culminó en su destitución. Tal dilación desvirtúa
el carácter sumario de la medida y representa una actuación
desproporcionada, irrazonable e incompatible con el debido proceso
de ley. Por ende, aunque no procede revocar la Resolución de la CIPA
por la suspensión sumaria, sí debemos reconocer que la extensión
excesiva de esta constituyó una violación procesal sustancial que,
por el tiempo transcurrido, afecta el resultado final del
procedimiento.
En su segundo planteamiento de error, el recurrente también
plantea que la CIPA erró al emitir su resolución basada en la
apreciación de credibilidad de testigos a los cuales no todos los
comisionados tuvieron oportunidad de escuchar directamente.
Entendemos que este error sí se cometió.
La CIPA incurrió en una actuación incompatible con las
garantías mínimas del proceso adjudicativo al emitir su resolución
basada en la apreciación de credibilidad de testigos a los que no
todos los comisionados tuvieron oportunidad de escuchar
directamente. La evidencia testifical fue recibida exclusivamente por
el Comisionado Díaz Morales, mientras que las Comisionadas
Lebrón Burgos y Santana Sepúlveda no estuvieron presentes en la
vista.
Al así proceder no se justifica que la decisión se basara en la
credibilidad a que uno solo de los comisionados le merecieran los
testimonios desfilados en la vista. La valoración de la prueba
testifical exige que el juzgador haya observado el comportamiento, KLRA202500135 21
lenguaje corporal o demeanor de los testigos, elementos esenciales
para formar juicio sobre su credibilidad. En su Resolución la CIPA
expresa que “[l]a Comisión simplemente no da crédito a las
explicaciones y el testimonio provisto por el Ex Agte. Castro Padilla.”
Sin embargo, del expediente surge que esa valorización de
credibilidad solo la pudo realizar el Comisionado Díaz Morales ya
que los otros dos miembros de la Comisión no estuvieron presentes
para darle valor a lo declarado por los cuatro testigos que
comparecieron ante la agencia.
Finalmente, en el tercer señalamiento de error, el recurrente
argumenta que la CIPA erró al no aplicar el esquema de disciplina
progresiva dispuesto en el Reglamento 4216, según enmendado por
el Reglamento 9001. Sin embargo, este Tribunal advierte que al
momento de los hechos —ocurridos en diciembre de 2016 y
procesados bajo el Reglamento 4216, antes de la entrada en vigor
del Reglamento 9001 de 2017— no existía un esquema mandatorio
de disciplina progresiva. Las sanciones administrativas quedaban
sujetas a la discreción del NPPR de acuerdo con la naturaleza y
gravedad de la falta cometida. En consecuencia, aun cuando la
Policía no aplicó medidas intermedias antes de la destitución, tal
omisión no constituye un defecto procesal que, por sí solo, conlleve
la revocación de la resolución impugnada.
IV.
Por los fundamentos antes expuestos, se revoca la Resolución
recurrida y se devuelve el caso a la agencia para la celebración de
un nuevo procedimiento conforme a derecho.
Notifíquese.
Lo acordó el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del Tribunal.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones