Buono Correa v. Hon. Javier Vélez Arocho
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Blas Buono Correa
Peticionario Certiorari v. 2009 TSPR 166 Hon. Javier Vélez Arocho; Secretario del Departamento de 177 DPR ____ Recursos Naturales y Ambientales de Puerto Rico
Recurrido
Número del Caso: AC-2008-20
Fecha: 28 de octubre de 2009
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan, Panel IV
Juez Ponente: Hon. Carlos López Feliciano
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. José A. Andreu Fuentes Lcdo. Pedro J. López Bergollo
Oficina del Procurador General:
Lcda. Isabel Sánchez del Campo Procuradora General Auxiliar
Materia: Mandamus
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correccione s del proceso de compilación y publicación oficial de las decisio nes del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Blás Buono Correa
Peticionario
v.
Hon. Javier Vélez Arocho; Secretario del Departamento AC-2008-20 de Recursos Naturales y Ambientales de Puerto Rico
Opinión del Tribunal emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez
San Juan, Puerto Rico, a 28 de octubre de 2009
Este caso nos brinda la oportunidad de
expresarnos en torno a los criterios a utilizar para
delimitar la zona marítimo terrestre. En
particular, nos corresponde evaluar si, al realizar
el deslinde de la referida zona, el Departamento de
Recursos Naturales y Ambientales (DRNA) puede
recurrir al criterio de hasta donde llegan las
mayores olas en los temporales aunque el área objeto
del deslinde califique como una sensible a las
mareas. Asimismo, tenemos la oportunidad de
considerar si las características topográficas y
geográficas del espacio a deslindar constituyen un AC-2008-20 2
criterio que debe considerar el DRNA al delimitar esta
zona.
El DRNA sostiene que en la tarea de realizar el
deslinde de la zona marítimo terrestre se deben utilizar,
en conjunto, el criterio de “hasta donde baña el mar los
terrenos en su flujo y reflujo” y el de “hasta donde llegan
las mayores olas en los temporales”, que se recogen en la
Ley de Muelles y Puertos de Puerto Rico de 1968, junto a
factores bióticos y abióticos presentes en la zona de
estudio. A su juicio, la conjunción de estos factores
determina el límite interior de la zona marítimo terrestre.
En apoyo a dicha contención el DRNA cita el Manual de
Procedimientos para el Deslinde del Límite Interior Tierra
Adentro de los Bienes de Dominio Público Marítimo-Terrestre
adoptado por dicha agencia como guía para los
procedimientos de deslinde de la zona.
Por el contrario, el peticionario, señor Blas Buono
Correa, rechaza el argumento del DRNA y nos plantea que en
aquellos lugares costeros donde las mareas son sensibles-
como alega ocurre en sus terrenos— la zona marítimo
terrestre es aquella parte de la costa que baña el mar en
su flujo y reflujo; es decir, hasta donde llega la marea
más alta, sin más.
I.
El peticionario es el propietario de tres (3) fincas
en el Barrio Aguirre, Sector Punta Arenas, en Salinas,
Puerto Rico. El 18 de febrero de 2003, éste solicitó del
DRNA un deslinde de la zona marítimo terrestre ya que AC-2008-20 3
interesaba construir una casa de recreo en una de las
fincas y necesitaba obtener los permisos correspondientes
para lo que se requería ese deslinde.
Dos años más tarde, el 13 de diciembre de 2005, el
Lcdo. Javier J. Rúa, Subsecretario del DRNA, le envió una
carta en la que le comunicó que las fincas objeto de la
petición de deslinde se encontraban completamente ubicadas
dentro de la zona marítimo terrestre. No obstante, aclaró
que dichas propiedades no podían considerarse de dominio
público ya que habían sido adquiridas con anterioridad a la
vigencia de la Ley de Aguas de 1866. El DRNA reconoció que
su delimitación de la zona marítimo terrestre era sin
perjuicio de los derechos adquiridos por el peticionario
según reconocidos por la legislación decimonónica.
Así las cosas, el 10 de enero de 2006, el peticionario
presentó un recurso de revisión ante el DRNA, al amparo del
Artículo 15.5 del Reglamento 4860. Mediante dicho recurso,
éste alegó, entre otras cosas, que era improcedente la
delimitación de la zona marítimo terrestre mediante Mapa
Preliminar pues tal mecanismo era inaplicable al caso,
procediendo en su lugar un deslinde físico de los terrenos.
El 10 de julio de 2006, el Secretario del DRNA, Hon. Javier
Vélez Arocho, decretó el cierre de la solicitud del
peticionario y emitió una orden para que la División de
Agrimensura del DRNA procediera a realizar el deslinde
solicitado en el término de treinta (30) días.
El DRNA no realizó el deslinde, por lo que el
peticionario presentó ante el Tribunal de Primera Instancia AC-2008-20 4
una petición de mandamus. Solicitó del tribunal que le
ordenara al Secretario cumplir con su deber ministerial de
realizar el deslinde de la zona marítimo terrestre.
El 14 de noviembre de 2006, se celebró una vista con
antelación a la vista en su fondo. Como resultado de ello,
el tribunal dictó una sentencia por “transacción en corte
abierta” mediante la cual ordenó -habiéndose ello
estipulado por las partes- que el Secretario del DRNA
habría de concluir el deslinde de la zona marítimo
terrestre en un término de cuarenta (40) días. Sin
embargo, el Secretario no realizó el deslinde en el término
estipulado, por lo que Buono Correa presentó una solicitud
para que se le encontrara incurso en desacato civil. El
Secretario se opuso a la solicitud y alegó que la zona
marítimo terrestre se extendía tierra adentro más allá de
los terrenos del peticionario, motivo por el cual tanto los
colindantes como el municipio debían ser notificados del
plano de deslinde para que tuvieran la oportunidad de
impugnarlo de ser necesario.
El 28 de febrero de 2007, el foro de instancia celebró
una vista de desacato en la cual le ordenó al Secretario
realizar el deslinde en un término de noventa (90) días.
Sin embargo, la agencia estableció que debido a la
extensión y complejidad del trabajo no era posible cumplir
con la encomienda en el término dispuesto por el tribunal.
En virtud de ello, solicitó un plazo adicional de nueve (9)
meses para completar el deslinde. El foro de instancia AC-2008-20 5
denegó este término y fijó un plazo final de treinta (30)
días so pena de desacato.
Luego de varios trámites procesales, se celebró una
vista de desacato. Las partes presentaron sus respectivas
teorías sobre el alcance de la delimitación tierra adentro
de la zona marítimo terrestre. El tribunal recibió tanto
evidencia testifical como documental a esos efectos. Luego
de la vista las partes presentaron sendos memorandos de
derecho delineando sus respectivas posiciones.
El 20 de septiembre de 2007, el Tribunal de Primera
Instancia emitió una resolución en la que determinó, en lo
que nos concierne, lo siguiente:
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Blas Buono Correa
Peticionario Certiorari v. 2009 TSPR 166 Hon. Javier Vélez Arocho; Secretario del Departamento de 177 DPR ____ Recursos Naturales y Ambientales de Puerto Rico
Recurrido
Número del Caso: AC-2008-20
Fecha: 28 de octubre de 2009
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan, Panel IV
Juez Ponente: Hon. Carlos López Feliciano
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. José A. Andreu Fuentes Lcdo. Pedro J. López Bergollo
Oficina del Procurador General:
Lcda. Isabel Sánchez del Campo Procuradora General Auxiliar
Materia: Mandamus
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correccione s del proceso de compilación y publicación oficial de las decisio nes del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Blás Buono Correa
Peticionario
v.
Hon. Javier Vélez Arocho; Secretario del Departamento AC-2008-20 de Recursos Naturales y Ambientales de Puerto Rico
Opinión del Tribunal emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez
San Juan, Puerto Rico, a 28 de octubre de 2009
Este caso nos brinda la oportunidad de
expresarnos en torno a los criterios a utilizar para
delimitar la zona marítimo terrestre. En
particular, nos corresponde evaluar si, al realizar
el deslinde de la referida zona, el Departamento de
Recursos Naturales y Ambientales (DRNA) puede
recurrir al criterio de hasta donde llegan las
mayores olas en los temporales aunque el área objeto
del deslinde califique como una sensible a las
mareas. Asimismo, tenemos la oportunidad de
considerar si las características topográficas y
geográficas del espacio a deslindar constituyen un AC-2008-20 2
criterio que debe considerar el DRNA al delimitar esta
zona.
El DRNA sostiene que en la tarea de realizar el
deslinde de la zona marítimo terrestre se deben utilizar,
en conjunto, el criterio de “hasta donde baña el mar los
terrenos en su flujo y reflujo” y el de “hasta donde llegan
las mayores olas en los temporales”, que se recogen en la
Ley de Muelles y Puertos de Puerto Rico de 1968, junto a
factores bióticos y abióticos presentes en la zona de
estudio. A su juicio, la conjunción de estos factores
determina el límite interior de la zona marítimo terrestre.
En apoyo a dicha contención el DRNA cita el Manual de
Procedimientos para el Deslinde del Límite Interior Tierra
Adentro de los Bienes de Dominio Público Marítimo-Terrestre
adoptado por dicha agencia como guía para los
procedimientos de deslinde de la zona.
Por el contrario, el peticionario, señor Blas Buono
Correa, rechaza el argumento del DRNA y nos plantea que en
aquellos lugares costeros donde las mareas son sensibles-
como alega ocurre en sus terrenos— la zona marítimo
terrestre es aquella parte de la costa que baña el mar en
su flujo y reflujo; es decir, hasta donde llega la marea
más alta, sin más.
I.
El peticionario es el propietario de tres (3) fincas
en el Barrio Aguirre, Sector Punta Arenas, en Salinas,
Puerto Rico. El 18 de febrero de 2003, éste solicitó del
DRNA un deslinde de la zona marítimo terrestre ya que AC-2008-20 3
interesaba construir una casa de recreo en una de las
fincas y necesitaba obtener los permisos correspondientes
para lo que se requería ese deslinde.
Dos años más tarde, el 13 de diciembre de 2005, el
Lcdo. Javier J. Rúa, Subsecretario del DRNA, le envió una
carta en la que le comunicó que las fincas objeto de la
petición de deslinde se encontraban completamente ubicadas
dentro de la zona marítimo terrestre. No obstante, aclaró
que dichas propiedades no podían considerarse de dominio
público ya que habían sido adquiridas con anterioridad a la
vigencia de la Ley de Aguas de 1866. El DRNA reconoció que
su delimitación de la zona marítimo terrestre era sin
perjuicio de los derechos adquiridos por el peticionario
según reconocidos por la legislación decimonónica.
Así las cosas, el 10 de enero de 2006, el peticionario
presentó un recurso de revisión ante el DRNA, al amparo del
Artículo 15.5 del Reglamento 4860. Mediante dicho recurso,
éste alegó, entre otras cosas, que era improcedente la
delimitación de la zona marítimo terrestre mediante Mapa
Preliminar pues tal mecanismo era inaplicable al caso,
procediendo en su lugar un deslinde físico de los terrenos.
El 10 de julio de 2006, el Secretario del DRNA, Hon. Javier
Vélez Arocho, decretó el cierre de la solicitud del
peticionario y emitió una orden para que la División de
Agrimensura del DRNA procediera a realizar el deslinde
solicitado en el término de treinta (30) días.
El DRNA no realizó el deslinde, por lo que el
peticionario presentó ante el Tribunal de Primera Instancia AC-2008-20 4
una petición de mandamus. Solicitó del tribunal que le
ordenara al Secretario cumplir con su deber ministerial de
realizar el deslinde de la zona marítimo terrestre.
El 14 de noviembre de 2006, se celebró una vista con
antelación a la vista en su fondo. Como resultado de ello,
el tribunal dictó una sentencia por “transacción en corte
abierta” mediante la cual ordenó -habiéndose ello
estipulado por las partes- que el Secretario del DRNA
habría de concluir el deslinde de la zona marítimo
terrestre en un término de cuarenta (40) días. Sin
embargo, el Secretario no realizó el deslinde en el término
estipulado, por lo que Buono Correa presentó una solicitud
para que se le encontrara incurso en desacato civil. El
Secretario se opuso a la solicitud y alegó que la zona
marítimo terrestre se extendía tierra adentro más allá de
los terrenos del peticionario, motivo por el cual tanto los
colindantes como el municipio debían ser notificados del
plano de deslinde para que tuvieran la oportunidad de
impugnarlo de ser necesario.
El 28 de febrero de 2007, el foro de instancia celebró
una vista de desacato en la cual le ordenó al Secretario
realizar el deslinde en un término de noventa (90) días.
Sin embargo, la agencia estableció que debido a la
extensión y complejidad del trabajo no era posible cumplir
con la encomienda en el término dispuesto por el tribunal.
En virtud de ello, solicitó un plazo adicional de nueve (9)
meses para completar el deslinde. El foro de instancia AC-2008-20 5
denegó este término y fijó un plazo final de treinta (30)
días so pena de desacato.
Luego de varios trámites procesales, se celebró una
vista de desacato. Las partes presentaron sus respectivas
teorías sobre el alcance de la delimitación tierra adentro
de la zona marítimo terrestre. El tribunal recibió tanto
evidencia testifical como documental a esos efectos. Luego
de la vista las partes presentaron sendos memorandos de
derecho delineando sus respectivas posiciones.
El 20 de septiembre de 2007, el Tribunal de Primera
Instancia emitió una resolución en la que determinó, en lo
que nos concierne, lo siguiente:
[S]e ordena al Secretario del DRNA, a culminar el deslinde de la zona marítimo terrestre en los terrenos del demandante conforme el criterio del lugar, hasta donde el mar baña los terrenos en su flujo y reflujo, con total abstracción del criterio de las mayores olas en los temporales, y conforme al estudio de marea preparado por el agrimensor, Emilio López Rivera y aceptado como correcto por los funcionarios del DRNA.
En este caso en particular donde las mareas son sensibles, no aplica lo relativo al caso donde las mareas no son sensibles por ende no hay que entrar en consideraciones de a dónde llegan las mayores olas en tiempo de temporal.
Además, el foro de instancia determinó que era
correcta la posición del peticionario a los efectos de que
los manglares no se consideran parte de la zona marítimo
terrestre sólo por el hecho de ser manglares. Dicho foro
concluyó, invocando como fundamento nuestro dictamen en
Rubert Armstrong v. E.L.A., 97 D.P.R. 588 (1969), que la
existencia de manglares en las fincas del peticionario no AC-2008-20 6
demostraba, necesariamente, que éstas se encuentran en la
zona marítimo terrestre.
El Secretario del DRNA presentó un recurso de
certiorari ante el Tribunal de Apelaciones. En su petición
adujo que para delimitar la zona marítimo terrestre en los
terrenos del peticionario se tiene que utilizar el criterio
de “hasta donde las olas del mar bañan los terrenos en su
flujo y reflujo”, junto al criterio de “hasta donde llegan
las mayores olas en los temporales”, además de la presencia
de factores bióticos y abióticos, como manglares y
vegetación salitrosa, que puedan estar ubicados en los
terrenos bajo estudio. Sostuvo que su posición respecto a
qué constituye la zona marítimo terrestre responde a su
conocimiento y pericia sobre esta materia.
El peticionario se opuso a la petición de certiorari.
Además, solicitó la desestimación del recurso bajo el
fundamento de que en éste se expresó que comparecía ante el
Tribunal de Apelaciones el DRNA y no el Secretario del
DRNA, quien figuró como parte demandada ante el Tribunal de
Primera Instancia.
El Tribunal de Apelaciones validó la posición del DRNA
de que en la delimitación de la zona marítimo terrestre en
los terrenos del peticionario procede utilizar los
criterios de “flujo y reflujo del mar” y de las “mayores
olas en los temporales” de la Ley de Muelles y Puertos de
Puerto Rico de 1968 en conjunto con los factores abióticos
y bióticos presentes en dichos terrenos. El tribunal
intermedio le confirió total deferencia a la determinación AC-2008-20 7
del DRNA habida cuenta de que el legislador delegó en éste
la prerrogativa de poner en vigor la política pública sobre
la conservación de los recursos naturales. Ante la pericia
de la agencia, razonó dicho foro, era improcedente la
intervención judicial. Por último, el Tribunal de
Apelaciones dispuso de la solicitud de desestimación
presentada por el señor Buono Correa. Sostuvo que el
recurso no debía desestimarse sin la previa oportunidad de
enmendar la comparecencia para incluir en ésta al
Secretario del DRNA.1
Inconforme, el peticionario recurrió ante este
Tribunal mediante recurso de apelación. En síntesis,
expone que erró el Tribunal de Apelaciones al otorgarle
deferencia al DRNA en su posición sobre los criterios que
deben regir el deslinde de la zona marítimo terrestre. El
27 de junio de 2008, acogimos el recurso como uno de
certiorari y expedimos el auto solicitado. Ambas partes
han comparecido por lo que pasamos a resolver.
1 El peticionario aduce que erró el Tribunal de Apelaciones al permitir esta enmienda. En el recurso de certiorari presentado ante el foro apelativo intermedio se identificó en el epígrafe como demandado y peticionario al Secretario del DRNA y en la comparecencia se señaló al DRNA como la parte peticionaria. Sostenemos que esta incongruencia constituyó un error o inadvertencia excusable en las formalidades del recurso que no privó al Tribunal de Apelaciones de su jurisdicción. Véase, Regla 34 del Reglamento del Tribunal de Apelaciones, 4 L.P.R.A. Ap. XXII-A R. 34. Éste, claramente, no abusó de su discreción al permitir la enmienda para incluir en la comparecencia del recurso al Secretario del DRNA. AC-2008-20 8
II.
A
El deslinde administrativo de la zona marítimo
terrestre es sin duda una función de vital importancia para
el Estado pues establece los límites del dominio público
marítimo respecto las propiedades colindantes. Aun cuando
el deslinde implique una declaración sobre la naturaleza
física del terreno como zona marítimo terrestre, lo cierto
es que “en ningún caso tiene carácter declarativo de
derechos”. C. Horgué Baena, El deslinde de costas, Madrid,
Ed. Tecnos, 1995, pág. 215. Ésta es una operación jurídica
y técnica que tiene como resultado materializar sobre el
terreno las definiciones legales. En este tenor, la
profesora Horgué Baena, op. cit., pág. 228, lo describe
“como un acto que se circunscribe a constatar una realidad
física lo que presupone una labor de interpretación
jurídica de conceptos y de las definiciones legales de los
mismos y, además, una labor técnica de comprobación sobre
el terreno de tales características”.
Toda vez que el acto de deslindar consiste en la
aplicación práctica de preceptos legales, el deslinde de la
zona marítimo terrestre requiere que se determine el
alcance de esta zona según se define en nuestra legislación
y reglamentación. Ahora bien, cualquier discusión sobre
este tema nos lleva a un entronque con el Derecho
Histórico, habida cuenta que nuestra normativa sobre el
litoral costero se remonta a la Ley de Aguas española de
1866. Colección Legislativa de España, Madrid, Tomo XCVI, AC-2008-20 9
Segunda Parte, 1866, pág. 294-346. Esta legislación
especial se hizo extensiva a Puerto Rico mediante la Real
Orden de 8 de agosto de 1866. Rubert Armstrong v. E.L.A.,
supra, pág. 618. Véase además, San Gerónimo Caribe
Project, Inc. v. E.L.A., res. 31 de julio de 2008, 2008
T.S.P.R. 130, 174 D.P.R. ___,(2008). Dicha ley dio paso a
la adopción de piezas legislativas posteriores que, a su
vez, sirvieron de base para “configurar la legislación y
reglamentos vigentes en las agencias administrativas de
Puerto Rico” relativas a la delimitación de la zona
marítimo terrestre. A. Lugo (editor), Cartilla de la Zona
Marítimo-Terrestre, UPRG-B-200, Vol. 18, Núm. (1-30), 2004,
pág. 23.
B
La Ley de Aguas de 1866 constituyó un esfuerzo por la
sistematización de normas jurídicas anteriores relativas a
las aguas terrestres y marítimas, con el interés de
“fija[r] los derechos y obligaciones del Estado y de los
particulares, prescindiendo de todo lo que pu[diese]
considerarse como Reglamentario y propio del Poder
ejecutivo”. F. Pan Montojo (editor), Revista de los
Tribunales y de Legislación Universal, Legislación de
Aguas, 9na ed., Madrid, Ed. Góngora, [1952?], pág. 16.
Véase, S. Martín-Retortillo, La Elaboración de la Ley de
Aguas de 1866, 32 Rev. Adm. Púb. págs. 11-54 (1960).
La Ley de Aguas de 1866, en su Título I, proclamaba
que eran de dominio nacional y uso público: las costas o AC-2008-20 10
fronteras marítimas, el mar litoral, y las playas. La
playa se define en esta ley como:
el espacio que alternativamente cubren y descubren las aguas en el movimiento de las mareas. Forma su límite interior o terrestre la línea hasta donde llegan las más altas mareas y equinocciales. Donde no fueren sensibles la mareas, empieza la playa por la parte de tierra en la línea adonde llegan en las tormentas o temporales ordinarios.
Artículo 1 de la Ley de Aguas de 1866, supra, pág. 295.
En la exposición de motivos de la citada ley se
expresó que al declarar las playas como bienes de dominio
público se persiguió el objetivo de “restablecer la
disposición de nuestras antiguas Leyes, que, de acuerdo con
las romanas, les fijaban por límite aquel dónde alcanzan
las olas del mar en sus temporales ordinarios, espacio
bastante para las necesidades de navegación y pesca...”.
Rubert Amstrong v. E.L.A., supra, pág. 620. Véase, F. Pan
Montojo, op. cit. pág. 20. En ese tenor, autores de la
época sostenían que la definición de “la playa”, era
equivalente a lo que se había entendido en Las Partidas
como “ribera del mar” o la orilla del mar por los romanos.
M. Colmeiro, Derecho administrativo español, 4ta ed., T.
II, Madrid, 1876, pág. 7, citado en C. Horgué Baena, op.
cit., pág. 30 esc. 9. Este criterio es sostenido en la
actualidad por varios autores modernos. Véanse, L.
Martínez Escudero, Playas y Costas Su Régimen Jurídico
Administrativo, 2da ed., Madrid, Ed. Montecorvo S.A., 1986,
pág. 38; L. Pérez Conejo, Lecciones de Dominio Público,
Universidad de Málaga, 2007, pág. 119-120 (“las playas de AC-2008-20 11
1866 eran lo que los romanos llamaban ‘orillas del mar’ y
en la época medieval se denominaban ‘riberas del mar’, y
que se referían a toda la franja litoral y no como se le
conoce en la actualidad.”)
Ahora bien, la doctrina no es unánime en cuanto a este
parecer. La profesora Horgué Baena, op. cit., pág. 31,
sostiene que la definición introdujo un criterio
alternativo “que no estaba ni en los textos romanos ni en
las Partidas pues,…, en éstos se atendía a las mayores
crecidas del mar sin diferenciar el fenómeno -mareas o
temporales— que pudiera producirla”. Afirma que con la
definición de playa de la Ley de Aguas de 1866 “se opera
una restricción, al menos conceptual, del terreno que
pudiera considerarse playa, al negarse la posibilidad [de]
que mayores olas por temporales rebasaran las líneas
ideales marcadas por las mareas, en donde éstas fuesen
relevantes”.2 Id. Igual criterio expresa la profesora
Desdentado Daroca (“la concepción plasmada en la Ley de
1866 es más restrictiva que la recogida anteriormente en
Las Partidas…”). E. Desdentado Daroca, La expropiación de
2 Horgué Baena fundamenta su posición en que la delimitación de las playas adoptada en la Ley de Aguas de 1866 responde al proyecto elaborado por Cirilo Franquet para el 1859, el cual sirvió de antecedente a dicha ley y “expresamente conectaba las mareas al Atlántico y refería los temporales al Mediterráneo, donde las mareas son apenas sensibles…”. Op. cit., pág. 31. El proyecto de Franquet, en su artículo 10 conceptuaba la playa como “todo el espacio que bañan las pleamares en el Océano y las mayores olas durante las tempestades en el Mediterráneo”. Id., citando a Proyecto de un Código General de Aguas, Madrid, Imprenta Nacional, 1859, pág. 11. AC-2008-20 12
los enclaves privados en la zona costera, Navarra, Thomson
Civitas, 2007, pág. 25.
La definición de playa, objeto de la referida
discusión doctrinal, se mantuvo vigente en el ordenamiento
español hasta que el Título I de la Ley de Aguas de 1866 se
desgajó de ese estatuto y se convirtió, con algunas
modificaciones, en la Ley de Puertos de 7 de mayo de 1880.3
Colección Legislativa de España, Madrid, Tomo CXXIV,
Segunda Parte, 1880, pág. 787-800. Véanse, L. Martínez
Escudero, op. cit., pág. 41; L. Pérez Conejo, op. cit.,
págs. 119-20. Aunque la Ley de Puertos de 1880 siguió los
lineamientos generales de la Ley de Aguas de 1866,
introdujo varias modificaciones relevantes.4 Entre ellas,
identificó por primera vez el concepto de zona marítimo
terrestre en sustitución del término playa de la Ley de
Aguas de 1866. L. Pérez Conejo, op. cit., págs. 119-20.
Véase, C. Horgué Baena, op. cit., pág.35.
A pesar de este cambio en los términos, la doctrina
sostiene que conceptualmente la definición de la zona
marítimo terrestre prescrita en la Ley de Puertos de 1880
mantuvo los criterios que imperaban bajo la definición de
playa de la Ley de Aguas de 1866. C. Horgué Baena, op.
cit., pág. 35. Véanse además, L. Martínez Escudero, op.
3 En Puerto Rico se mantuvo vigente la Ley de Aguas de 1866 hasta 1886 cuando fue sustituida por la Ley de Aguas de 13 de junio de 1879 y la Ley de Puertos de 1880. 4 Algunas de esas modificaciones se incorporaron para ampliar la categoría de los bienes considerados de dominio público, mientras que otras para dejar establecido con mayor claridad “la posible existencia de enclaves privados en la costa”. E. Desdentado Daroca, op. cit., pág. 26. AC-2008-20 13
cit., pág. 42; E. Rivero Ysern, Las afecciones y
desafecciones naturales de la zona marítimo-terrestre en el
Derecho español, en: Estudios en Homenaje a López Rodó,
Madrid, Vol. II, 1972, pág. 348.
La zona marítimo terrestre quedó configurada en la Ley
de Puertos de 1880 como “el espacio de las costas o
fronteras marítimas del territorio español que baña el mar
en su flujo y reflujo, en donde son sensibles las mareas, y
las mayores olas en los temporales, en donde no lo sean.
Esta zona marítimo terrestre se extiende también por las
márgenes de los ríos hasta el sitio en que sean navegables
o se hagan sensibles las mareas.” Artículo 1 de la Ley de
Puertos de 1880, supra, pág. 787-88. Dicha zona quedó
declarada del dominio nacional y uso público, “sin
perjuicio de los derechos que correspondan a los
particulares”. Id. Véanse, San Gerónimo Project, Inc. v.
E.L.A., supra; C. Horgué Baena, op. cit., pág. 34-35.
Puede observarse que textualmente la definición de la
zona marítimo terrestre de la Ley de Puertos de 1880
refleja la existencia de dos criterios para determinar su
extensión: uno de ellos para los lugares donde sean
sensibles las mareas y el otro donde no lo sean. En el
primero de los casos, la zona se delimitaría en función del
flujo y reflujo de la marea; en el segundo, a base de hasta
donde lleguen las mayores olas en los temporales. Tal
distinción, sin embargo, no goza de la simplicidad que
aparenta si consideramos que al ser el concepto de zona
marítimo terrestre equivalente al de playa de la Ley de AC-2008-20 14
Puertos de 1866, su alcance es objeto de igual discusión en
la doctrina.5
Tras esbozar, a grandes rasgos, las distintas
posiciones de la doctrina española sobre el alcance del
término playa bajo la Ley de Aguas de 1866 y la zona
marítimo terrestre bajo la Ley de Puertos de 1880,
examinaremos el trato particular que estas leyes proveían
para los espacios terrestres inundables por las aguas del
mar. Asimismo, reseñaremos algunos aspectos relevantes
sobre el desarrollo más reciente en la legislación española
sobre costas que resultan ilustrativos en cuanto al alcance
de la legislación decimonónica que le precedió.
C
Antes de examinar las disposiciones de la Ley de Aguas
de 1866 y la Ley de Puertos de 1880 relativas a los
terrenos inundables por las aguas marinas, cabe referirnos
a nuestras expresiones en Rubert Amstrong v. E.L.A. En
dicho caso se inició un pleito sobre reivindicación contra
el Estado Libre Asociado siendo el objeto de la
controversia unos terrenos que incluían áreas cubiertas por
marismas y manglares. Resolvimos que los bienes objeto de
5 La profesora Horgué Baena, op. cit., pág. 35, señala que debido a que el concepto playa y el de zona marítimo terrestre se refieren a un mismo espacio se mantuvo bajo ésta última el criterio alternativo del mar en su flujo y reflujo en la costa del Atlántico y las olas en los temporales en las costas del Mediterráneo. Si ambos conceptos en efecto son equivalentes, se sostendría con igual vigor la postura doctrinal que sugiere que simplemente se reafirmó el criterio unitario de lo que se consideraba “ribera del mar” o la “orillas del mar” de las Partidas y el derecho romano. AC-2008-20 15
reivindicación, independientemente de que estuviesen
comprendidos o no como parte de la zona marítimo terrestre,
eran bienes de dominio particular pues se adquirieron como
tales mucho antes de la Ley de Puertos de 1880 e inclusive
antes de la Ley de Aguas de 1866.
Señalamos, entonces, que aunque asumiéramos que los
terrenos “eran sensible[s] a las mareas y que con el cambio
de éstas se extravasaran en ell[os] las aguas del mar, o
sea, que la Parcela [objeto de la controversia] era una
marisma…” las disposiciones de la Ley de Puertos de 1880
reconocían la titularidad privada sobre “este tipo de zona
‘marítimo terrestre’”. Rubert Amstrong v. E.L.A., supra,
pág. 624.
De otra parte, citando a Pueblo v. Dimas, 18 D.P.R.
1061, 1072 (1912), afirmamos que en el ordenamiento español
los manglares recibían un trato particular pues se
consideraban como montes del Estado “aunque contituy[er]an
terrenos inundados”.6 Rubert Amtrong v. E.L.A., supra, pág.
629. Véase, Scaevola, op. cit., pág. 143. Señalamos que
los manglares estaban comprendidos bajo la definición de
montes establecida por Real Decreto de 21 de abril de 1876
el cual proveía para el deslinde y conservación de los
montes de la Corona existentes en Cuba Y Puerto Rico.
Rubert Amtrong v. E.L.A., supra, pág. 629-630. Véase,
6 En virtud de las Reales Órdenes de 24 de febrero de 1838 y de 1ro de marzo de 1839 se podían calificar los montes como bienes: “de dominio particular […], comunes, propios de los pueblos y de establecimientos públicos […], y montes baldíos y realengos […] propiedad del Estado, y cuya administración corresponde, por tanto, al Gobierno”. Q. M. Scaevola, Código Civil, Madrid, 1891, T. VI, pág. 144. AC-2008-20 16
Colección Legislativa de España, Madrid, Tomo CXVI, 1876,
pág. 359-361. Mediante dicho decreto se definieron los
montes como “todos los terrenos destinados particularmente
a la producción de maderas y leñas, y a las tierras de
pastos no cultivadas” y se distinguía entre los “montes
públicos” y “montes de particulares”. Id. Se consideraban
montes de particulares los que con justo título
pertenecieran al dominio privado. Id.
En vista del trato que la legislación especial
española otorgaba a estos bienes, rechazamos la tesis de
que “los manglares o marismas de la zona marítimo terrestre
[fuesen], por sólo esa condición de manglares, bienes de
dominio y uso público de los de aquella naturaleza que
están fuera del alcance del comercio de los hombres”. Id.,
pág. 630, citando a Pueblo v. Dimas, supra. Esta expresión
sugiere que si bien los manglares y marismas podían ser
parte de la zona marítimo terrestre ello no implica que
fuesen bienes del dominio público.
Así, en San Gerónimo Caribe Project, Inc. v. E.L.A.
citamos Rubert Amstrong v. E.L.A con el propósito de
ilustrar la existencia de enclaves privados en la zona
marítimo terrestre. Indicamos que en Rubert Amstrong v.
E.L.A reconocimos la posibilidad de que los manglares y
marismas de la zona marítimo terrestre constituyeran
“propiedad y título particular”, ello en virtud de las
leyes especiales antes discutidas. San Gerónimo Caribe
Project v. E.L.A., supra, citando a Rubert Amstrong v.
E.L.A., supra, pág. 630. Es decir, no descartamos que los AC-2008-20 17
manglares y marismas pudiesen estar comprendidos como parte
de la zona marítimo terrestre sino que reconocimos que
éstos podrían constituir enclaves privados comprendidos en
esta zona en virtud de la legislación especial
decimonónica.
Específicamente, la Ley de Aguas de 1866 y la Ley de
Puertos de 1880 disponían que “[e]n las charcas, lagunas o
estanques del agua del mar, formulados en propiedad
particular, no susceptibles de comunicación permanente con
aquel por medio de embarcaciones, solamente podr[ía]n
pescar sus dueños sin más restricciones que las relativas a
salubridad pública”. Artículo 15 de la Ley de Aguas de
1866, supra, pág. 297; Artículo 11 de la Ley de Puertos de
1880, supra, pág. 790. Véase, E. Desdentado Daroca, op.
cit., pág. 28.
Además, la Ley de Aguas de 1866 prescribía que el
gobierno español podía “conceder para su desecación las
marismas propias del Estado o de uso comunal de los
pueblos” cuando ello no resultara perjudicial para “la
navegación de los ríos o conservación de los puertos”.
Artículo 26 de la Ley de Aguas de 1866, supra, pág. 299.
Asimismo, se permitía la desecación de los marismas de
propiedad particular tras la autorización del Estado y si
ello no redundaba en perjuicio de los intereses antes
indicados. Id. Véase, C. Horgué Baena, op. cit., pág. 33;
Rubert Amstrong v. E.L.A., supra.
Posteriormente, la Ley de Puertos de 1880 estableció
un mecanismo de concesiones de las marismas pertenecientes AC-2008-20 18
al Estado “o del domino público” para que fuesen
“desecadas, cultivadas o aprovechadas de otra manera…”.
Artículos 51 y 55 de la Ley de Puertos de 1880, supra,
págs. 797-98. Además, se dispuso que para la desecación y
saneamiento de las marismas declaradas terrenos insalubres
se seguirían las disposiciones de la Ley de Aguas de 1866
respecto a “los terrenos pantanosos”.7 Id. Se permitía, en
síntesis, la desecación de las marismas fuesen éstas bienes
de propiedad particular o pertenecientes al Estado, si ello
no incidía sobre los intereses de navegación y pesca y
luego de haber obtenido el permiso correspondiente del
gobierno. Id. Véanse además, C. Horgué Baena, op. cit.,
pág. 37; L. Martínez Escudero, op. cit., pág.152; E.
Desdentado, op. cit., pág. 28.
La profesora Horgué Baena, op. cit., pág. 37, indica
que aunque tanto la Ley de Aguas de 1866 como la Ley de
Puertos de 1880 hacían referencia a las marismas, ninguna
de ellas disponía qué debía entenderse comprendido bajo
dicho concepto. No es hasta la Ley de 24 de julio de 1918
(conocida como Ley Cambó) sobre desecación y saneamiento
que la marisma se definió en el ordenamiento español “como
aquel terreno inundado por las aguas del mar que
7 El Capítulo X del Título Tercero de la Ley de Aguas de 1866 indicaba que podían desecarse las lagunas o terrenos pantanosos a discreción de sus dueños. Artículo 100 de la ley de Aguas de 1866, supra, pág. 312. De otra parte, se establecía que en caso de que los terrenos fuesen declarados insalubres procedería forzosamente su desecación. Artículo 104 de la Ley de Aguas de 1866, supra, pág. 313. AC-2008-20 19
permaneciese encharcado o que produjese emanaciones
insalubres”. Id., citando el artículo 1 de la Ley Cambó.
En ese tenor, el profesor Pérez Conejo op. cit., pág.
123-24, comenta que las marismas eran consideradas:
espacios improductivos, focos de enfermedades infecciosas,
y en general perjudiciales a la salud pública. Como
consecuencia de dicha percepción se estimulaba su
desaparición “mediante su desecación y saneamiento por los
particulares, otorgándoles una concesión a perpetuidad o lo
que es lo mismo la propiedad sobre los terrenos desecados”.
Id. Véase, C. Horgué Baena, op. cit., pág. 37 esc. 26.
Avances posteriores en el campo científico propiciaron
el abandono de esa concepción pues se identificaron las
marismas como espacios necesarios para el desarrollo y
supervivencia de especies bióticas de valor ecológico. L.
Pérez Conejo, op. cit., pág. 124. Dicho cambio discursivo
se reflejó, a su vez, en el trato recibido por las marismas
en la esfera legal. Id.
En el ordenamiento español, constituyó un paso en esa
dirección el Reglamento en ejecución de la Ley de Costas de
26 de Abril de 1969 (Ley 28/1969), aprobado por Real
Decreto 1088/1980, de 23 de mayo de 1980. Aunque dicha ley
no incluía disposiciones específicas sobre las marismas, el
Reglamento de 1980 declaró expresamente que éstas se
encontraban incluidas en el dominio público. C. Horgué
Baena, op. cit., pág. 43. Ello le otorgó nuevo vigor a una
controversia doctrinal que había precedido la adopción del
Reglamento, referente a si las marismas “podían ser AC-2008-20 20
encuadradas en la definición de zona marítimo terrestre
como una parte de la misma…”, aunque ello sin perjuicio de
los derechos adquiridos por particulares. Id., pág. 43,
esc. 38.
La controversia antes indicada se disipó, al menos en
el ordenamiento español, al adoptarse la Ley de Costas del
28 de julio de 1988 (Ley 22/1988).8 Específicamente, el
artículo 3 de esa ley dispuso que se considerarían
incluidos en la zona marítimo terrestre “las marismas,
albuferas, marjales, esteros, y en general los terrenos
bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo
de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del
mar”. Véase, C. Horgué Baena, op. cit., pág.58.
Al comentar este cambio, la profesora Horgué Baena
indica que “[d]ifícilmente puede admitirse que en la
definición de zona marítimo terrestre dada en la Ley de
1969 quedasen comprendidas todas estas realidades…”. Id.,
pág. 60. Sugiere que a lo sumo podían considerarse como
parte de la zona marítimo terrestre las marismas, según
disponía el Reglamento de 1980. Id. Es decir, la
inclusión de dichos espacios en la zona marítimo terrestre
constituyó una expansión de la definición provista en la
Ley de Costas de 1969 que mantenía, a su vez, la definición
decimonónica de la zona marítimo terrestre al conceptuarla
8 Surge de la Exposición de Motivos de esa ley su objetivo de mantener bajo el dominio público “los espacios naturales que reúnan las características del medio, [y] además establecer los mecanismos que favorezcan la incorporación de terrenos al dominio público, ampliando la estrecha franja costera que actualmente tiene esta calificación demanial”. C. Horgué Baena, op. cit., pág. 57. AC-2008-20 21
como el espacio litoral: “que baña el mar en su flujo y
reflujo, en donde sean sensibles las mareas, y las mayores
olas en los temporales ordinarios, en donde no lo sea.”
Artículo 1 de la Ley de Costas de 1969, supra. Véase, C.
Horgué Baena, op. cit., pág. 41.
Sobre la inclusión de terrenos inundados por las aguas
del mar como parte de la zona marítimo terrestre, citamos
in extenso la siguiente distinción elaborada por el
profesor Pérez Conejo:
Hemos de diferenciar la zona marítimo-terrestre en sentido genuino o auténtico de la zona marítimo-terrestre por extensión. La diferencia estriba en la permanencia o no del agua en su contacto con la tierra. Así, la zona marítimo terrestre en sentido auténtico comprende la zona del mar que fluye y refluye, no quedándose estancada en la tierra (zona terrestre-marítima). Por su parte, se considera zona marítimo- terrestre por extensión a la superficie comprendida por las marismas, las albuferas, los marjales, los esteros, y los terrenos bajos inundables de vez en cuando. Se trata, en definitiva, de terrenos bajos que son inundados periódicamente por las aguas del mar o del viento marino y en los que el agua permanece estancada (zona marítima-terrestre).
Op. cit., pág. 123.
Así pues, la legislación española incluyó como parte
de la zona marítimo terrestre ciertos terrenos inundados
periódicamente por las aguas del mar aunque éstos no se
encuentren expuestos de forma continua al flujo y reflujo
de las mareas. Éste no constituye el único ámbito
expansivo de la legislación española pues, además, se
incorporaron las playas como bienes de dominio público.
Las leyes españolas sobre costas de 1969 y 1988
incluyeron las playas como una clase adicional de bien de AC-2008-20 22
dominio público. Dicho concepto, no obstante, se reintegra
con una acepción claramente distinta a la que se le
atribuía en la Ley de Aguas de 1866. La Ley de Costas de
1969 definió las playas como: “las riberas de mar o de las
rías formadas por arenales o pedregales en superficie casi
plana, con vegetación nula o escasa y característica”.
Artículo 1 de la Ley de Costas de 1969, supra.
Sostiene Horgué Baena que dicha definición:
“contemplaba una clase diferenciada de bien demanial, en la
medida en que sólo se tenía en cuenta las características
del terreno,[…], sin vincularlo a la acción de oleaje”.
Op. cit., pág. 42. Bien podría ocurrir que los espacios
que corresponden a la playa coincidan en ciertas áreas con
los espacios comprendidos bajo la definición de zona
marítimo terrestre, aunque la playa podría exceder la
extensión de terreno configurado como zona marítimo
terrestre o viceversa. Id. Véase, L. Martínez Escudero,
op. cit., pág. 47-48.
D
A diferencia de España, donde se han suscitado cambios
significativos en la legislación sobre costas, en Puerto
Rico continuaron vigentes las disposiciones de la Ley de
Puertos de 1880 tras el cambio de soberanía hasta la
aprobación de la Ley de Muelles y Puertos de 1968, Ley núm.
151 de 28 de junio de 1968, según enmendada, 23 L.P.R.A.
secs. 2101 et seq. Véanse, San Gerónimo Project, Inc. v.
E.L.A., supra; López Sobá v. Fitzgerald, 130 D.P.R. 46
(1992). Surge de la Exposición de Motivos de la Ley de AC-2008-20 23
Muelles y Puertos de 1968, que ésta se adoptó con el
objetivo de reglamentar la navegación y el tráfico marítimo
de las aguas navegables de Puerto Rico, sus puertos y
muelles y con el objetivo de conferir a la Autoridad de
Puertos el control y administración de estas aguas “para
beneficio del Pueblo de Puerto Rico en interés de la
navegación y el comercio…”.
Esta ley no alteró la definición de zona marítimo
terrestre proveniente de la legislación decimonónica y esta
zona quedó descrita por el legislador como:
el espacio de las costas de Puerto Rico que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde son sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales en donde las mareas no son sensibles, e incluye los terrenos ganados al mar y las márgenes de los ríos hasta el sitio en que sean navegables o se hagan sensibles las mareas; y el término, sin condicionar, significa la zona marítimo terrestre de Puerto Rico.
Artículo 1, Sección 1.03 de la Ley de Muelles y Puertos de 1968, supra, 23 L.P.R.A. 2103 (n).
La citada definición se incorporó en iguales términos
en el Reglamento para el Aprovechamiento, Vigilancia,
Conservación y Administración de las Aguas Territoriales,
los Terrenos Sumergidos bajo éstas y la Zona Marítimo-
Terrestre (Reglamento 4860) promulgado por el DRNA, el 29
de diciembre de 1992, el cual rige el deslinde de esta
zona.9 Aunque el Reglamento 4860 adoptó textualmente la
definición de zona marítimo terrestre provista en la Ley de
9 Igual definición la encontramos en el Reglamento de Zonificación de 2000 promulgado por la Junta de Planificación y el Reglamento de Zonificación de la Zona Costanera y de Acceso a Playas y Costas de Puerto Rico de 1983, también promulgado por la Junta de Planificación. AC-2008-20 24
Muelles y Puertos de 1968, el trasfondo legal bajo el cual
se promulgó esta pieza reglamentaria no se limita a esta
ley ni a la legislación española previamente discutida.
Antes bien, al promulgarse el Reglamento 4860, el DRNA
tuvo ante sí un amplio desarrollo legislativo en el área
ambiental, cuya consideración resulta fundamental para la
controversia que nos ocupa. Dicha legislación está
cimentada en la política pública ambiental establecida en
la Constitución de Puerto Rico sobre la más eficaz
conservación de nuestros recursos naturales. Veamos.
III.
Ante la necesidad imperante de la conservación de
nuestro entorno ambiental, la Constitución de Puerto Rico
estableció como política pública "la más eficaz
conservación de los recursos naturales, así como el mayor
aprovechamiento de los mismos para el beneficio general de
la comunidad...". Art. VI, Sec. 19, Const. E.L.A.,
L.P.R.A. Tomo 1. Véanse, Misión Ind. P. R. v. J.P., 142
D.P.R 656, 676 (1997); Paoli Méndez v. Rodríguez, 138
D.P.R. 449, 460 (1995). En repetidas ocasiones, hemos
afirmado que la citada disposición constitucional no
constituye sólo “la expresión de un insigne afán” ni se
reduce “a un mero postulado de principios”. Misión Ind.
P.R. v. J.C.A., 145 D.P.R. 908, 919-20 (1998); Paoli
Méndez v. Rodríguez, supra, pág. 460, citando a J. Trías
Monge, Historia Constitucional de Puerto Rico, San Juan Ed.
U.P.R., 1982 Vol. III, pág. 235. “Se trata, más bien, de
un mandato que obliga a todos los componentes del Estado y AC-2008-20 25
prevalece sobre cualquier estatuto, reglamento u ordenanza
que sea contraria a éste”. Misión Ind. P.R. v. J.C.A,
supra, pág. 919. (Énfasis en el original.) Más aún, hemos
afirmado que la política pública ambiental establecida en
la Constitución de Puerto Rico “fija de modo incuestionable
el criterio jurídico primordial para juzgar la validez o
interpretar el significado de cualquier norma o decisión
relativa al uso o protección de los recursos naturales
formulada por la Asamblea Legislativa o por cualquier
agencia, departamento, municipio o instrumentalidad
gubernamental”. Id., pág. 919–20.
A casi dos décadas de haberse establecido el referido
mandato, éste fue reafirmado por la Asamblea Legislativa al
adoptar la Ley sobre Política Pública Ambiental, Ley núm. 9
del 18 de junio de 1970 (Ley núm. 9),10 12 L.P.R.A. 1121 et
seq. (ed. 2003). Municipio de Loíza v. Sucesión Marcial
Suárez, 154 D.P.R. 333, 348 (2001). Véanse además, Misión
Ind. P. R. v. J.C.A., supra, pág. 920; Paoli Méndez v.
Rodríguez, supra, pág. 462. Como una respuesta al problema
del marcado deterioro ambiental y los riesgos que éste ya
representaba para la salud y el bienestar general de la
comunidad, la Asamblea Legislativa afirmó “la importancia
crítica de restaurar y mantener la calidad medio ambiental
al total bienestar y desarrollo del [ser humano]…”.
10 La Ley núm. 9 fue sustituida por la Ley Núm. 416 de 22 de septiembre de 2004, 12 L.P.R.A. 8001 et seq. No obstante, al momento de adoptarse el Reglamento 4860 estaba vigente la Ley núm. 9. La Ley Núm. 416 mantuvo esencialmente las disposiciones de la Ley núm. 9 a las cuales hacemos referencia. AC-2008-20 26
Artículo 3 de la Ley núm. 9, 12 L.P.R.A. 1123 (ed. 2003).
A través de la Ley núm. 9 se sostuvo como política pública
el utilizar todos los mecanismos disponibles para promover
las condiciones que permitiesen la coexistencia armónica
entre el ser humano y su medio ambiente. Id. Como medio
para cumplir con la política pública trazada se afirmó,
entre otras medidas, la responsabilidad del Estado de
“preservar los importantes aspectos históricos, culturales
y naturales de nuestro patrimonio…” y “asegurar para todos
los puertorriqueños paisajes seguros, saludables,
productivos y estéticos y culturalmente placenteros”. Id.
Además, la Ley núm. 9 exigió que los departamentos,
las agencias, las corporaciones públicas, los municipios y
las instrumentalidades del Estado interpretaran,
implementaran y administraran todas las leyes y cuerpos
reglamentarios del país “en estricta conformidad” con la
política pública antes enunciada. Artículo 4 de la Ley
núm. 9, 12 L.P.R.A. sec. 1124 (ed. 2003). Véase además,
Misión Ind. P.R. v. J.C.A., supra, pág. 921. Municipio de
Loíza v. Sucesión Marcial Suárez, supra, pág. 348.
Otro estatuto mediante el cual el Estado, a través de
la Asamblea Legislativa, “ha reiterado su compromiso con la
más eficaz conservación de los recursos naturales” es,
precisamente, la Ley Orgánica del Departamento de Recursos
Naturales y Ambientales, Ley núm. 23 del 20 de junio de
1972, 3 L.P.R.A. 151 et seq. Paoli Méndez v. Rodríguez,
supra, págs. 462-63. Dicha ley le impuso al DRNA la
responsabilidad de implementar “en lo que respecta a la AC-2008-20 27
fase operacional” la política pública ambiental contenida
en la Constitución de Puerto Rico. Artículo 3 de la Ley
núm. 23, 3 L.P.R.A. sec. 153. Por su parte, al Secretario
del DRNA se le confirió la facultad de aprobar aquella
reglamentación necesaria para llevar a cabo los objetivos
de la ley. Artículo 5 de la Ley núm. 23, 3 L.P.R.A. sec.
155(d).
La ley orgánica del DRNA delegó a dicha agencia la
facultad y el deber de “[e]jercer la vigilancia y
conservación de las aguas territoriales, los terrenos
sumergidos bajo ellas y la zona marítimo-terrestre […]”.
Artículo 5 de la Ley núm. 23, 3 L.P.R.A. sec. 155 h.
Además, mediante el artículo 6 de la Ley núm. 23, 3
L.P.R.A. sec. 156, se transfirieron al DRNA ciertas
facultades que previamente correspondían al Departamento de
Transportación y Obras Públicas (DTOP) en virtud de la Ley
núm. 6 de 29 de febrero de 1968. La citada Ley núm. 6
estableció el Área de Prevención de Inundaciones y de
Conservación de Playas y Ríos como una división del DTOP.
12 L.P.R.A. sec. 255. Esta Área de Prevención ejercía,
entre otras, las siguientes funciones: el estudio y control
de las inundaciones; la vigilancia, conservación, limpieza
y control de erosión de las playas; el deslinde y
saneamiento de la zona marítimo-terrestre; y la vigilancia
y atención de los manglares pertenecientes al Estado.
Sección 2 de la Ley núm. 6, 12 L.P.R.A. 255 a.
Entendemos que el legislador, al transferir al DRNA
dichas facultades, reflejó su preocupación de que estas AC-2008-20 28
funciones se ejercieran en armonía con las exigencias de
conservación y preservación que esta agencia viene obligada
a implementar. Estimamos, pues, que tal actuación
legislativa no constituyó un mero ejercicio accidental sino
el reconocimiento patente de la necesidad de llevar a cabo
el deslinde de esta zona en estricta conformidad con la
política pública ambiental que el DRNA está obligado a
implantar.
Luego de haber adoptado la Ley núm. 23 la Asamblea
Legislativa aprobó la Ley de Vigilantes de Recursos
Naturales y Ambientales, Ley Núm. 1 del 29 de junio de
1977, 12 L.P.R.A. 1201 et seq. Esta medida legislativa,
nuevamente, enfatizó la política pública sobre “la más
eficaz preservación y conservación de los recursos
naturales de Puerto Rico, patrimonio y riqueza de nuestro
pueblo”. Artículo 2 de la Ley de Vigilantes de Recursos
Naturales y Ambientales, 12 L.P.R.A. 1202. En vías de
implementar dicha política pública, la Asamblea Legislativa
afirmó la necesidad de establecer un cuerpo de vigilantes
adscrito al DRNA para promover la “protección, supervisión,
conservación, defensa y salvaguarda de los recursos
naturales”. Id.
La Ley de Vigilantes de Recursos Naturales y
Ambientales incluyó entre sus disposiciones la siguiente
definición del término zona marítimo terrestre:
El espacio de las costas de Puerto Rico que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde son sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales, en donde las mareas no son sensibles e incluye los terrenos ganados al mar y las AC-2008-20 29
márgenes de los ríos, hasta el sitio en que sean navegables o se hagan sensibles las mareas; y el término sin condiciones significa la zona marítimo-terrestre de Puerto Rico, según se define en las leyes aplicables.
Artículo 3 de la Ley de Vigilantes de Recursos Naturales y Ambientales, 12 L.P.R.A. 1203(i).
Como puede observarse, la Ley de Vigilantes reprodujo
en torno a esta zona la definición que surge de la Ley de
Muelles y Puertos de 1968. Una definición que tiene sus
orígenes en un contexto físico, social e histórico
marcadamente distinto, pero que se ha reproducido y
mantenido esencialmente inalterada en piezas legislativas
aún vigentes en nuestro ordenamiento.
Así pues, el esquema estatutario vigente al momento de
aprobarse el Reglamento 4860 mantenía una definición cuyos
orígenes se remontan a una legislación decimonónica
enfocada en la administración de la zona marítimo terrestre
conforme a los intereses comerciales y económicos de la
época. No obstante, la interpretación que de esta
definición se realice en la actualidad debe estar,
necesariamente, enmarcada en la política pública ambiental
que rige en nuestro ordenamiento y exige la conservación y
preservación de la zona marítimo terrestre como recurso
natural de gran valor ecológico, sociocultural y ambiental.
El DRNA tiene el deber ineludible de ejercer las facultades
que ostenta concernientes a esta zona, entre ellas su
deslinde, de manera cónsona con la política pública
ambiental que rige en nuestro ordenamiento. Dentro de este
marco legal se promulgó el Reglamento 4860. AC-2008-20 30
IV.
La sección 1.2 del Reglamento 4860 señala como base
legal para su adopción la obligación que le impone al DRNA
la Ley núm. 23 de implantar la política pública sobre la
más eficaz conservación de nuestros recursos naturales.
Asimismo, alude a los deberes y facultades que le confiere
la citada ley en torno a la vigilancia, conservación,
saneamiento y deslinde de la zona marítimo terrestre. Id.
El Reglamento 4860 identifica como uno de sus
objetivos principales establecer los criterios y mecanismos
necesarios para cumplir las responsabilidades antes
indicadas. Sección 1.3 del Reglamento 4860. Se resalta en
la declaración de propósito de esta pieza reglamentaria que
es responsabilidad del DRNA, además de delimitar la zona
marítimo terrestre, el “asegurar su integridad y adecuada
conservación, adoptando, en su caso, las medidas de
protección y restauración adecuadas”. Id.
Ahora bien, el Reglamento 4860 puntualiza que la
definición de la zona marítimo terrestre según configurada
en la Ley de Muelles y Puertos de 1968, supra, no responde
a las necesidades contemporáneas de conservación y
preservación.11 Id. En ese tenor, el Reglamento 4860 señala
11 El Reglamento 4860 sostiene dicha definición al disponer en su sección 2.108 que constituye la zona marítimo terrestre: “el espacio de las costas del Estado Libre Asociado de Puerto Rico que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde son sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales, en donde las mareas no son sensibles, e incluye los terrenos ganados al mar, las accesiones y aterramientos que ocasiona el mismo y los márgenes de los ríos hasta el sitio en que sean navegables o se hagan sensibles las mareas. El término, sin AC-2008-20 31
que la definición vigente responde a intereses imperantes
en otro contexto histórico y social por lo cual “no
satisface la realidad natural, ni exigencias contemporáneas
de conservación, preservación y saneamiento…”.12 Id.
Así pues, en la declaración de propósito de este
reglamento el DRNA afirmó la necesidad de atemperar
“expresiones legales históricas con realidades naturales y
científicas contemporáneas”. Id. En ese tenor, el
Reglamento precisó los criterios que deben ser
considerados al delimitar la zona marítimo terrestre.
Primeramente, se dispuso en la sección 1.4 del
Reglamento 4860 que se consideraría un bien de dominio
público:
La ribera del mar, y de las rías, que incluye la zona marítima-terrestre, determinada mediante deslinde o delimitación certificada por el Departamento, a tenor con los criterios establecidos en los artículos 3 ó 15. Se considerarán incluidas en esta zona aquellas marismas, manglares, pantanos, y, en general, los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas. _______________________ condicionar, significa la zona marítimo terrestre de Puerto Rico”. 12 En el artículo 2 del Reglamento 4860 se definen estos términos de la siguiente manera: 1) conservación - “concepto de planificación y manejo que implica la guarda, protección, defensa, control y utilización limitada de un sector considerado como un recurso natural, cultural o ecológico, con el propósito de mantener sus condiciones y características naturales”; 2) preservación - “concepto de planificación que implica el cuidado y protección de un sector designado como un recurso natural, cultural, o ecológico único o importante, con el propósito de mantener su condición y características únicas y especiales, con el fin ulterior de estudiarlo y contemplarlo en forma restringida, limitada y controlada”; 3) saneamiento - “conjunto de acciones dirigidas a mejorar las condiciones existentes en un lugar y encaminadas a eliminar aquellas que afectan adversamente los recursos existentes en el mismo”. AC-2008-20 32
[…]
(Énfasis suplido.)
En iguales términos, la sección 2.17 del Reglamento
4860 indica que la zona marítimo terrestre “incluye
aquellas marismas, albuferas, marjales, estuarios, y en
general, los terrenos bajos que se inundan como
consecuencia del flujo y reflujo de las mareas con su lecho
y subsuelo”. Podemos observar, que el Reglamento adoptó
como parte de la zona marítimo terrestre los espacios que
se incorporaron expresamente a ésta en España a través de
la Ley de Costas de 1988.
De otra parte, el Reglamento aclara, en la sección
1.5, que se excluyen de su aplicación los terrenos de
dominio particular que estén enclavados en la zona marítimo
terrestre, aunque aplican a éstos las disposiciones del
Reglamento 4860 relativas a su deslinde. La sección 3.1
del Reglamento 4860, aplicable al presente caso, dispone
que el deslinde de la zona marítimo terrestre se realizará
de oficio o a petición de parte interesada y será
certificado por el Secretario del DRNA. Exige, la sección
3.2 del citado reglamento, que toda petición de deslinde
incluya “la información necesaria para establecer la
demarcación histórica tierra adentro de dicha zona”.13
13 La citada sección 3.2 precisa que en aquellas áreas en que exista evidencia de que las playas, riberas y orillas del mar se han alterado mediante acción humana, el DRNA debe presumir: “que el límite histórico tierra adentro de la zona marítimo-terrestre es aquel más distante tierra dentro que pueda determinarse haciendo referencia a AC-2008-20 33
En segundo lugar, la sección 3.3 del Reglamento
establece que al efectuar un deslinde, además de la
información histórica requerida, el DRNA podrá tomar en
consideración otros factores. Específicamente prescribe
que:
[e]n aquellos lugares de las costas de Puerto Rico que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde son sensibles la mareas, se considerarán también los rasgos topográficos y geográficos del lugar, tanto históricos como actuales, incluyendo, sin limitarse a la presencia de dunas, manglares, marismas, marjales y albuferas, rías, playas, entre otros.14
Esta sección del Reglamento 4860 realiza una
enumeración aún más extensiva que la incluida en las
secciones 1.4 y 2.17 antes citadas, pues incluye, además,
como elementos a considerar las dunas y las playas, entre
otros. En particular, las playas se definen en la sección
2.73 del Reglamento, en términos similares que la Ley de
Costas de 1969 de España, como la “ribera del mar o del
océano formada de arena no consolidada, ocasionalmente
_______________________ estudios topográficos e hidrográficos, planos de autorizaciones, concesiones, licencias, franquicias o permisos anteriores, mapas o cartas de mareas o navegación.[…] 14 El artículo 2 del Reglamento provee las siguientes definiciones: 1) duna – “promontorio de arena fina, con o sin vegetación, transportada en las playas por acción del viento”; 2) manglares – “formación vegetal propia de las zonas litorales tropicales compuesta por especies de árboles que generalmente poseen órganos accesorios de respiración que les permiten colonizar terrenos sujetos a intrusiones de agua salada”; 3) ”marisma – terreno bajo y pantanoso que se inunda con las aguas del mar”; 4) marjales – “terrenos pantanosos”; 5) albufera – “laguna formada por la creciente del mar”; 6) rías – “entrante marítimo debido a la anegación, por parte de las aguas marinas, de la zona baja de algunos valles fluviales. Ensenada amplia.” AC-2008-20 34
grava o pedregales, en superficies casi planas, con
pendiente suave, con o sin vegetación característica”.
Tras enunciar los factores topográficos y geográficos
antes indicados, el Reglamento establece un método
subsidiario para determinar los límites de la zona, en
lugares en donde son sensibles las mareas, cuando no esté
disponible la información histórica o actual sobre las
características geográficas y topográficas antes reseñadas.
En tales instancias, la sección 3.3 dicta que el DRNA debe
considerar toda la información disponible “con énfasis
particular en las mareas equinocciales”.15
Por último, la sección 3.3 el Reglamento 4860
prescribe que en aquellos lugares en los que la marea no
sea sensible el DRNA podrá utilizar, además de la
información histórica que tenga disponible, aquella
información generada mediante modelaje matemático, y
estudios computadorizados realizados por el DRNA u otras
agencias estatales o federales.
De las secciones antes citadas surgen varios criterios
que evidentemente inciden sobre la definición histórica de
la zona marítimo terrestre. Ello según afirma el DRNA
responde a la necesidad de atemperar su interpretación a
las exigencias actuales de conservación y preservación.
Al adoptar el Reglamento 4860 el DRNA, primeramente,
sostuvo un criterio dual para establecer los límites de la
15 Se definen las mareas equinocciales como el “flujo y reflujo del mar que baña las riberas durante la época del año en la primavera y en el otoño en que el sol, pasando por el Ecuador da a la noche igual duración que el día”. Sección 2.59 del Reglamento 4860. AC-2008-20 35
zona marítimo terrestre. Se distingue entre los criterios
para precisar los límites de la zona marítimo terrestre
“[e]n aquellos lugares de las costas de Puerto Rico que
baña el mar en su flujo y reflujo, en donde son sensibles
la mareas” y otros para los espacios litorales “donde las
mareas no son sensibles”. Sección 3.3 Reglamento 4860.
Además, el citado reglamento precisó que en las costas
de Puerto Rico donde las mareas son sensibles deben
considerarse los rasgos topográficos y geográficos del
lugar. En ausencia de información histórica o actual sobre
estos rasgos, entonces, se delimitará la zona marítimo
terrestre haciendo énfasis particular en las mareas
equinocciales.
Así pues, el Reglamento 4860 no dispone que “las olas
en los mayores temporales” constituye un factor a
considerar al delimitar la zona marítimo terrestre en las
costas de Puerto Rico donde las mareas son sensibles. Por
el contrario, reafirmó que dicho criterio aplica en
aquellos espacios litorales donde las mareas no son
sensibles. En consonancia con ello, la sección 1.4 del
Reglamento 4860 señala que son parte de la zona marítimo
terrestre los acantilados que estén en contacto con el mar
o con dicha zona “hasta el nivel más alto alcanzado por las
olas en tormenta”.
En suma, en su interés de atemperar y esclarecer la
definición de la zona marítimo terrestre provista por la
legislación vigente, el Reglamento 4860 sostuvo un criterio
dual para delimitar esta zona pero, a su vez, precisó que AC-2008-20 36
el DRNA no debe pasar por alto las características
topográficas y geográficas que refleje el espacio sobre el
cual se realizará el deslinde, en aquellos lugares donde
sean sensibles las mareas.
Ello nos obliga a considerar si el DRNA, al incorporar
por vía de reglamentación los rasgos topográficos y
geográficos enunciados, los cuales no se encuentran
especificados en la legislación vigente, actuó dentro de
sus facultades de reglamentar o si, por el contrario, su
actuación fue ultra vires. Examinemos los principios del
derecho administrativo que, en lo referente a este último
aspecto, deben regir nuestra función revisora.
Las agencias administrativas ostentan la facultad que,
en su caso, le delegue la Asamblea Legislativa para adoptar
reglas de carácter legislativo cuyos efectos trasciendan a
la comunidad en general.16 Caribe Comms., Inc. v.
P.R.T.Co., 157 D.P.R. 203, 211 (2002). Véanse además,
Asoc. Fcias. Com. v. Depto. de Salud, 156 D.P.R. 105, 130-
32 (2002); J.P. v. Frente Unido Pro Defensa del Valle de
Lajas, 165 D.P.R. 445, 469-70 (2005). Expone el profesor
Demetrio Fernández, “que la acción de reglamentación de la
agencia va dirigida precisamente a darle contenido y
16 En el derecho administrativo, “[u]na regla legislativa es la que crea derechos, impone obligaciones y establece un patrón de conducta que tiene fuerza de ley.” Asoc. Fcias. Com. v. Depto. de Salud, supra, pág. 146, citando a Mun. de San Juan v. J.C.A., 152 D.P.R. 673, 692 (2000). AC-2008-20 37
fijarle precisión a la política pública que se le ha
encomendado a la agencia implantar”. Demetrio Fernández
Quiñones, Derecho Administrativo y la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme, 2da ed. rev., Bogotá, Ed. Forum,
(2001), pág. 110.
Al promulgar un reglamento, las agencias deben cumplir
estrictamente los requisitos que establece la ley para
viabilizar la participación ciudadana en el proceso
decisional administrativo y posibilitar así la expresión de
aquellos cuyos intereses podrían verse afectados a raíz de
la actuación administrativa. Asoc. de Fcias. Com. v.
Depto. de Salud, supra, págs. 131-32. Se requiere para la
validez procesal de una norma reglamentaria que ésta se
promulgue en cumplimiento con los procedimientos pautados
por la ley orgánica de la agencia o por las leyes
especiales. Id., pág. 130
De otra parte, la validez de una reglamentación está
sujeta, en términos sustantivos, a que: (1) se le haya
delegado a la agencia el poder de reglamentar; (2) la
actuación administrativa esté autorizada por ley (3) la
reglamentación promulgada esté dentro de los amplios
poderes delegados; y (4) la reglamentación no sea
arbitraria o caprichosa. M.& B.S., Inc. v. Depto.
Agricultura, 118 D.P.R. 319, 326 (1987). Véanse además,
Asoc. de Fcias Com. v. Depto. de Salud, supra, pág. 130;
Carrero v. Depto. de Educación, 141 D.P.R. 830, 837 (1996);
Luan Investment Corp. v. Román, 125 D.P.R. 533, 550 (1990). AC-2008-20 38
Según surge de los criterios esbozados, primeramente,
al determinar la validez de una regla de carácter
legislativo es indispensable examinar si en su adopción la
agencia excedió los poderes y facultades que le fueron
delegados. Para dicho análisis recurrimos a la ley
habilitadora como “mecanismo legal [mediante el cual se] le
delega a la agencia los poderes necesarios para actuar de
conformidad con el propósito legislativo”. Amieiro
González v. Pinnacle Real Estate Group, res. del 26 de
marzo de 2008, 2008 T.S.P.R. 52, págs. 8-9, 173
D.P.R.___(2008). Véase además, Caribe Comms., Inc. v.
P.R.T.Co., supra, pág. 211.
Así, el ejercicio de nuestra función revisora requiere
que precisemos si la actuación de la agencia se ajusta al
poder delegado y a la política establecida por la Asamblea
Legislativa. Véase, Comisionado de Seguros de P.R. v.
P.R.I.A., 168 D.P.R. 659,667 (2006). En ese tenor, la
reglamentación para ser válida debe estar “de acuerdo con
las disposiciones estatutarias bajo las cuales se
promulgó”. Carrero v. Depto. de Educación, supra, 837.
Véanse además, P.S.P. v. Com. Estatal de Elecciones, 110
D.P.R. 400, 409 (1980); Asoc. Fcias. Com. v. Depto. de
Salud, supra.
Como un último criterio para determinar la validez
sustantiva de una norma reglamentaria debe considerarse si
ésta adolece de arbitrariedad o irracionabilidad. Franco
Dominicci v. Depto. de Educación, 148 D.P.R. 703, 712
(1999). Véase además, Carrero v. Depto. de Educación, AC-2008-20 39
supra, págs. 837-38. Hemos reiterado que se considera
inválida una regla que merezca la calificación de
arbitraria o caprichosa por carecer de conexión racional
con el estatuto que autoriza su creación. Id.
Así pues, el ejercicio de reglamentar presupone la
previa consideración e interpretación por parte del
organismo administrativo del estatuto o la política pública
cuya implementación le ha sido encomendada. La
irracionabilidad o arbitrariedad como elementos para
dilucidar la validez sustantiva de una norma reglamentaria
implican cierta deferencia a la construcción normativa que,
mediante reglamentación, el organismo administrativo
realice en torno a la legislación cuya implementación le
corresponde.17 Ello descansa en la noción de que las
agencias administrativas, dada la especialidad que se les
atribuye, están en posición de adoptar reglas que se
ajusten adecuadamente a la política pública o a la ley que
se les ha encomendado aplicar.
Expuestos los requisitos para la validez sustantiva de
una regla legislativa, recalcamos que una vez un organismo
administrativo adopta una norma reglamentaria está obligado
17 Sobre este particular señala el profesor Frank Cross, que desde una perspectiva pragmática, se justifica la deferencia a los organismos administrativos bajo la premisa de que éstos: “’may adjust their interpretations to new facts, policies, and even political values.’ A deference doctrine thus represents a pragmatic recognition of the ability of agencies to discern the statutory interpretation most in the public interest.” F. Cross, The theory and practice of statutory interpretation, California, Stanford University Press, 2009, pág. 111. AC-2008-20 40
a observarla estrictamente pues la misma opera como límite
a su discreción. Com. Vec. Pro-Mej., Inc. v. J.P., 147
D.P.R. 750, 764-65 (1999). Véanse además, García Cabán v.
U.P.R., 120 D.P.R. 167, 175 (1987); T-Jac, Inc. v. Caguas
Centrum Limited Partership, 148 D.P.R. 70, 81 (1999). En
ese tenor, hemos sido enfáticos en que una vez una agencia
promulga una norma reglamentaria “debe cumplirla y
aplicarla en la manera en que está concebida, sirviendo
siempre a los propósitos, los objetivos y la política
pública que la forjaron”. T-JAC, Inc. v. Caguas Centrum
Limited, supra, pág. 81.
Como norma general, las agencias administrativas
interpretan y aplican en primera instancia las leyes y los
reglamentos cuya administración le corresponde. Com. Vec.
Pro-Mej., Inc. v. J. P., supra, 761. En el ejercicio de
dichas funciones los organismos administrativos están en
mejor posición de “armonizar los propósitos [de la
legislación], con las situaciones de día a día”. Id.
No obstante lo anterior, las agencias “no pueden
simplemente eliminar sus reglamentos y reinstalarlos, sin
el beneficio del proceso de reglamentación, a través de
reglas interpretativas” o amparándose en el conocimiento
especializado que se le atribuye.18 Asoc. Fcias. Com. v.
Depto. de Salud, supra, pág. 148-149. Ello lesionaría la
18 Las reglas interpretativas no pueden estar reñidas con normas establecidas mediante el proceso de reglamentación. Asoc. Fcias. Com. v. Depto. de Salud, supra, pág. 146. Una regla interpretativa no tiene fuerza de ley pues se limita a “clarificar o dar uniformidad a procedimientos internos” de la agencia. Id. AC-2008-20 41
garantía de una participación adecuada por parte de
aquellos cuyos intereses se verían afectados por la norma
que se pretende implantar eludiendo el proceso de
reglamentación. Sobre este aspecto en López Leiro v.
E.L.A., res. del 25 de enero de 2008, 2008 T.S.P.R. 8,
pág. 8-9, 173 D.P.R.__ (2008), expusimos lo siguiente:
Los reglamentos administrativos crean un estado de Derecho que protege a quienes actúan bajo sus disposiciones. Las agencias administrativas, por tanto, no pueden ignorar sus propias reglas y fundamentar sus actos en una autoridad interpretativa superior debido a su particular experiencia. Por esto, las interpretaciones que las agencias realicen de sus propios reglamentos deben ampararse en la razón y en la afinidad con sus leyes habilitadoras.
(Citas internas omitidas.)
Permitir que las agencias actúen al margen de los
reglamentos que promulgan, alterando sus disposiciones bajo
el pretexto de reglas interpretativas o al amparo de la
experiencia que se les atribuye, sería dotar a los
organismos administrativos de una discreción ilimitada, lo
cual ha sido rechazado firmemente por este Tribunal. Asoc.
Fcias. Com. v. Depto. de Salud, supra.
VI.
A la luz de la discusión que antecede, debemos
determinar si actuó correctamente el Tribunal de
Apelaciones al revocar la orden mediante la cual el
Tribunal de Primera Instancia ordenó que el Secretario del
DRNA certificara el deslinde de la zona marítimo terrestre
utilizando, únicamente, como base para ello unos estudios
de marejadas. A su vez, debemos evaluar si es sostenible AC-2008-20 42
la posición del DRNA, avalada por el foro apelativo
intermedio, de que procede considerar en conjunto los
criterios de “las mareas en su flujo y reflujo” y “las
mayores olas en los temporales” para establecer los límites
de la zona marítimo terrestre. De otra parte, nos
corresponde resolver si el DRNA puede recurrir a los rasgos
topográficos y geográficos enunciados en el Reglamento 4860
para establecer los lindes de dicha zona a pesar de que
éstos no se contemplan expresamente en la definición
legislativa vigente. Recordemos que la sentencia recurrida
también sostuvo la posición del DRNA en cuanto a este
último aspecto.
Enfatizamos que la presente controversia se centra en
el alcance de una definición que se incorporó en la
legislación española del siglo 19 con el propósito de
salvaguardar los intereses imperantes en dicho contexto
social e histórico. La definición de la zona marítimo
terrestre ha sido ampliamente abordada por la doctrina
española desde una perspectiva histórica con el propósito
de dilucidar el alcance de sus distintos componentes. Así,
la doctrina acude a la intención del legislador español de
siglo 19 con la aspiración de esclarecer de manera afín a
la misma los distintos conflictos que se suscitaban en
torno a esta zona del litoral costero.
No obstante, no debemos circunscribirnos a un análisis
relativo a la génesis de la definición de la zona marítimo
terrestre bajo el fundamento de que ésta se mantiene en
nuestro ordenamiento según se configuró en la legislación AC-2008-20 43
decimonónica. Limitar nuestro análisis a dicha dimensión
textual e histórica tendría el efecto impermisible de
soslayar la política pública ambiental actual establecida
por la Constitución de Puerto Rico y firmemente reiterada
por la Asamblea Legislativa.
No podemos resolver esta controversia a espaldas de la
política pública ambiental dispuesta en la Constitución de
Puerto Rico, cuando esta Alta Curia ha reiterado que su
expresión constituye un mandato para todos los componentes
del Estado. Tampoco podemos resolver la controversia que
nos ocupa ignorando que la Asamblea Legislativa ha
reafirmado con vigor la necesidad “crítica” de la más
eficaz conservación de nuestros recursos naturales,
imponiéndole a las agencias del Estado el deber de
implementar, administrar e interpretar sus leyes y
reglamentos de forma que se asegure el cumplimiento con la
misma.
El Reglamento 4860 constituye, precisamente, el
esfuerzo del DRNA de ejercer los deberes que le impone su
ley orgánica cumpliendo, a su vez, con su función de
implementar la política pública ambiental. Coincidimos con
el DRNA en que el alcance que le atribuya dicha agencia a
la definición de la zona marítimo terrestre debe,
necesariamente, atemperarse a las necesidades de
conservación y preservación de la misma, pues de lo
contrario su actuación contravendría la política pública
cuya implementación le encomendó la Asamblea Legislativa. AC-2008-20 44
Ahora bien, la construcción normativa que el DRNA
realizó a través de su facultad de reglamentar no puede
exceder el ámbito del poder que le ha sido delegado.
Examinemos si las disposiciones aplicables del Reglamento
4860 son sostenibles a la luz del poder de reglamentación
delegado mediante la Ley núm. 23.
Un análisis de las secciones pertinentes del
Reglamento 4860 demuestra que a través de éste el DRNA
sostuvo, sin duda alguna, un criterio dual para establecer
los límites de la zona marítimo terrestre. El Reglamento
distingue entre los factores que deben ser considerados en
los deslindes que se realicen en los espacios costeros
donde son sensibles las mareas y aquellos aplicables donde
no lo sean. En cuanto a este aspecto el DRNA reprodujo
textualmente la distinción contemplada en la definición de
la zona marítimo terrestre vigente en la legislación. Por
consiguiente, no podemos afirmar que tal proceder
constituyó una actuación ultra vires por parte de este
organismo administrativo.
El DRNA no puede descansar en reglas interpretativas
ni en el conocimiento especializado que se le atribuye para
adelantar una posición que claramente contravendría lo
dispuesto en el Reglamento 4860. En ese tenor, el DRNA no
puede descansar en el Manual de Procedimientos para el
Deslinde del Límite Interior Tierra Adentro de los Bienes
de Dominio Público Marítimo-Terrestre para sostener su
posición de aplicar conjuntamente el criterio de “las
mayores olas en los temporales” en lugares donde son AC-2008-20 45
sensibles las mareas. Ello contravendría lo prescrito en el
Reglamento 4860 el cual opera como límite a la discreción
de la agencia.
De otra parte, el Reglamento 4860 dispone que al
realizar el deslinde de la zona marítimo terrestre, en
aquellas costas de Puerto Rico donde son sensibles las
mareas, debe tomarse en consideración la información
histórica y actual sobre los rasgos topográficos y
geográficos del espacio en el cual se lleva a cabo el
deslinde. En ausencia de esta información se delimitará la
zona en función de las mareas equinocciales.
Al considerar las definiciones que el Reglamento 4860
provee para los rasgos topográficos y geográficos que deben
considerarse al deslindar la zona marítimo terrestre,
identificamos que comparten el elemento de que son
formaciones naturales que dependen de la acción directa,
aunque no ininterrumpida, de la marea o el agua del mar.
El elemento común entre los espacios enumerados es que
éstos -con excepción de las playas y las dunas-
calificarían como “terrenos bajos que se inundan” por
acción directa de la marea o del agua del mar. Por su
parte, las playas y las dunas constituyen otros factores
tan estrechamente vinculados a la zona marítimo terrestre
que deben ser considerados al momento de determinar sus
límites. Así lo estableció el DRNA al aprobar el
Reglamento 4860, ejerciendo su conocimiento especializado.
Recordemos que el elemento rector al adoptar esta
reglamentación lo fue el interés de atemperar la definición AC-2008-20 46
de la zona marítimo terrestre a los adelantos científicos,
la política pública ambiental y las necesidades actuales de
conservación y preservación de la zona marítimo terrestre.
El DRNA estimó, amparándose en su conocimiento
especializado y el desarrollo del conocimiento científico,
que la inclusión de los factores antes mencionados resulta
indispensable para la conservación e integridad misma de la
zona. Así lo señaló el Tribunal de Apelaciones en la
sentencia recurrida al sostener que el Reglamento 4860 se
adoptó al amparo de el avance en las ciencias y la
tecnología, según el criterio experto de la agencia.
Concluimos que la inclusión de dichos factores
constituyó un ejercicio válido por parte del DRNA de la
facultad de reglamentar que le delegó la Asamblea
Legislativa mediante la Ley núm. 23.19 Sostenemos que el
DRNA, al adoptar dicha reglamentación, actuó dentro del
marco de la política legislativa expresada en su ley
orgánica. Además, afirmamos que la reglamentación
examinada no es arbitraria o caprichosa pues no descansa en
19 Es preciso puntualizar que la sección 3.3 del Reglamento 4860 no incluye una enumeración taxativa de los factores topográficos y geográficos que puede considerar el DRNA al realizar el deslinde de la zona marítimo terrestre. En esta ocasión nos limitamos a examinar si es válida la consideración de los factores expresamente incluidos en la sección 3.3. Queda para una ocasión futura el examen sobre la validez de otros factores que, en circunstancias particulares, el DRNA determine necesario considerar al establecer los límites de la zona marítimo terrestre. La validez de cualquier otro factor dependerá de que el DRNA no exceda el ámbito de los poderes que le han sido delegados y de que su aplicación no adolezca de arbitrariedad o irracionabilidad. Mediante su facultad reglamentadora el DRNA no puede arribar a resultados insostenibles bajo la normativa antes expuesta. AC-2008-20 47
propósitos desvinculados de la política pública y
legislativa sobre la conservación y preservación de los
recursos naturales que viene llamado a poner en vigor el
DRNA en virtud de la Ley núm. 23. Más bien, el DRNA
ejerció su facultad de reglamentar en función de las
necesidades imperantes de conservación y preservación de la
zona marítimo terrestre como un recurso natural de gran
valor ecológico según lo requiere su ley orgánica.
Si bien sostenemos la validez sustantiva de la norma
reglamentaria que establece la consideración de factores
topográficos y geográficos para delimitar la zona marítimo
terrestre, a los fines de asegurar su integridad y
conservación, advertimos que el DRNA no puede incurrir en
arbitrariedad o irracionabilidad en la aplicación de los
mismos.
Al aplicar lo expuesto al presente caso, resolvemos
que el DRNA no puede utilizar simultáneamente los criterios
de “el mar en su flujo y reflujo” y “las mayores olas en
los temporales” al delimitar la zona marítimo terrestre en
los terrenos del peticionario pues ello implicaría ir en
contra de su propia reglamentación. Más bien, le
corresponde al DRNA determinar si los terrenos del señor
Buono Correa son sensibles a las mareas, en cuyo caso
deberá utilizar los criterios pautados para dichos casos y
no recurrir al criterio de las mayores olas en los
temporales. Este último criterio se reserva para las
costas de Puerto Rico donde las mareas no son sensibles. AC-2008-20 48
Nos resta dilucidar el planteamiento del peticionario
en lo referente a si los manglares pueden considerarse
parte de la zona marítimo terrestre. La sección 2.57 del
Reglamento 4860 define los manglares como formaciones
vegetales capaces de “colonizar terrenos anegados sujetos a
intrusiones de agua salada”. Sostenemos que de una
interpretación conjunta de esta sección y las secciones
1.4, 2.17 y 3.3 del Reglamento 4860 surge que los manglares
se considerarán parte integral de la zona marítimo
terrestre en tanto se inunden como consecuencia de la
acción del oleaje o del agua del mar. Así lo sostuvo el
Tribunal de Apelaciones al interpretar que la definición de
manglares prescrita en el Reglamento 4860 sugiere la
existencia “de una vinculación directa del área de mangle
con el oleaje marino”. Coincidimos con lo anterior y
reafirmamos que en tanto el DRNA determine que los
manglares de los terrenos del señor Buono Correa están
sujetos a la acción directa -aunque no ininterrumpida- del
oleaje o del agua del mar, deben considerarse parte
integral de la zona marítimo terrestre.
Tras determinar la validez sustantiva de los factores
establecidos en el Reglamento 4860, concluimos que erró el
Tribunal de Primera Instancia al ordenar que el DRNA
certificara el deslinde de la zona marítimo terrestre,
únicamente considerando los estudios de marejadas. El DRNA
debe considerar los rasgos topográficos y geográficos de
los terrenos del peticionario a los fines de realizar el
deslinde de la referida zona. AC-2008-20 49
De otra parte, sostenemos que no incidió el foro
primario al disponer que el DRNA no debe utilizar de forma
conjunta los criterios del “mar en su flujo y reflujo” y
“las mayores olas en los temporales”. El DRNA debe aplicar
dichos criterios en estricta conformidad con lo dispuesto
en el Reglamento 4860.
En suma, sostenemos que al adoptar el Reglamento 4860
el DRNA actuó cumpliendo con el deber que le impone la
exigencia de la más eficaz conservación de la zona marítimo
terrestre como un recurso natural de trascendental valor
ecológico, estético y cultural. Consecuentemente, el DRNA
debe llevar a cabo el deslinde de esta zona en estricta
conformidad con el Reglamento 4860.
VII.
En virtud de los pronunciamientos que anteceden,
confirmamos la sentencia recurrida en tanto ésta revocó la
orden mediante la cual el Tribunal de Primera Instancia
ordenó al Secretario del DRNA certificar el deslinde sólo
en función del estudio de marejadas sometido por el
peticionario. Modificamos la determinación del foro
apelativo a los efectos de aclarar que el DRNA debe
realizar el deslinde de la zona marítimo terrestre en
estricta conformidad con el Reglamento 4860 por lo que no
procede que utilice conjuntamente los criterios del “mar en
su flujo y reflujo” y “las mayores olas en los temporales”.
Devolvemos el caso al Tribunal de Primera Instancia para
trámites posteriores compatibles con lo aquí resuelto. AC-2008-20 50
Se dictará sentencia de conformidad.
Anabelle Rodríguez Rodríguez Juez Asociada EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Hon. Javier Vélez Arocho; Secretario del Departamento AC-2008-20 de Recursos Naturales y Ambientales de Puerto Rico
SENTENCIA
Por los fundamentos expresados en la Opinión que antecede, los cuales se incorporan íntegramente a la presente, se dicta sentencia confirmando la sentencia recurrida en tanto ésta revocó la orden mediante la cual el Tribunal de Primera Instancia ordenó al Secretario del DRNA certificar el deslinde sólo en función del estudio de marejadas sometido por el peticionario. Modificamos la determinación del foro apelativo a los efectos de aclarar que el DRNA debe realizar el deslinde de la zona marítimo terrestre en estricta conformidad con el Reglamento 4860 por lo que no procede que utilice conjuntamente los criterios del “mar en su flujo y reflujo” y “las mayores olas en los temporales”. Devolvemos el caso al Tribunal de Primera Instancia para trámites posteriores compatibles con lo aquí resuelto.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. La Jueza Asociada señora Fiol Matta emite una Opinión concurrente y disidente. El Juez Asociado señor Rivera Pérez concurre con el resultado sin opinión escrita. La Jueza Asociada señora Pabón Charneco no interviene.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretarial del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Blás Buono Correa Peticionario
Certiorari v. AC-2008-20
Hon. Javier Vélez Arocho, Secretario del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales de Puerto Rico Recurrido
Opinión Concurrente y Disidente emitida por la JUEZA ASOCIADA SEÑORA FIOL MATTA
En San Juan, Puerto Rico, a 28 de octubre de 2009.
En este recurso se hace necesario interpretar
la Ley de Muelles y Puertos de 1968, infra, una ley
anticuada, desfasada y elaborada para aplicarse en
otro contexto social, económico, temporal y
geográfico, totalmente ajeno a nuestras realidades
físicas, jurídicas y sociales. Ello nos impone la
obligación, como adjudicadores, de utilizar los
instrumentos que no ofrece el ordenamiento para
interpretar el texto de manera que propenda a la
protección del bien común. Ese es, a fin de cuentas,
y por definición, el propósito de toda legislación.
La primera definición de la zona marítimo
terrestre con posterioridad a la Constitución del AC-2008-20 2
Estado Libre Asociado de Puerto Rico, surge de la Ley de
Muelles y Puertos, Ley Núm. 151 de 28 de junio de 1968. 23
L.P.R.A. secs. 2101 et seq. A su vez, la definición que
allí se recoge es una reproducción directa de la Ley de
Puertos española, hecha extensiva a Puerto Rico por
decreto real en 1886, es decir, a finales del siglo XIX.
La exposición de motivos de la Ley de Muelles y Puertos de
1968 nos ilustra que el propósito primordial de esta ley
no es la protección de las costas ni la seguridad pública,
sino asegurar el tráfico marítimo en interés del comercio
y la administración de las aguas navegables, los muelles y
las zonas portuarias. Además, al revisar los poderes
generales de la Autoridad de Puertos sobre las aguas y
zonas portuarias y la facultad de delimitar aquella parte
de la zona marítimo terrestre que deba formar parte de la
zona portuaria, notamos que tampoco denota interés en la
conservación de las playas ni asigna valor alguno a la
seguridad pública.20 23 L.P.R.A. secs. 2202 y 2601.
La creación del Departamento de Recursos Naturales y
Ambientales (DRNA) y la transferencia a éste de las
facultades de delimitar y proteger la zona marítimo
terrestre, entre otras, dio un giro importante a la
aplicación de la Ley de Muelles y Puertos pues evidenció
20 Incluso, la facultad de delimitar la zona marítimo terrestre pertenecía al Secretario del Departamento de Transportación y Obras Públicas. Dicha facultad, así como el estudio y control de inundaciones y el poder de manejar y conservar las playas, fue transferida al Departamento de Recursos Naturales mediante la propia ley habilitadora de dicha agencia. 3 L.P.R.A. sec. 156(c). AC-2008-20 3
el compromiso del estado con el cumplimiento del mandato
constitucional de procurar la más eficaz conservación de
nuestros recursos naturales. Además, como bien señala la
mayoría, la Ley sobre Política Pública Ambiental, la cual
pauta con más especificidad en qué consiste este mandato
constitucional, requiere de toda instrumentalidad del
estado, “al máximo grado posible, interpretar, aplicar y
administrar todas las leyes y cuerpos reglamentarios
vigentes y los que en el futuro se aprueben en estricta
conformidad con la política pública enunciada”. Art. 4 de
la Ley Núm. 416 de 22 de septiembre de 2004 (12 L.P.R.A.
sec. 8001a(b)).
Estoy completamente de acuerdo con la Opinión del
Tribunal en cuanto afirma que la interpretación que se
haga de la definición anticuada de zona marítimo terrestre
debe ser cónsona con nuestra política ambiental de rango
constitucional, la cual procura la conservación y
preservación de las costas y la sustentabilidad de nuestro
ambiente natural y urbano. Por ende, estoy conforme con
el análisis hermenéutico que utiliza la mayoría para
validar la consideración de nuevos criterios incorporados
en el reglamento del DRNA, los cuales están ausentes en la
Ley de Muelles y Puertos, para recontextualizar la ley
conforme la nueva importancia que se le otorga a la
conservación de la zona marítimo terrestre.
Sin embargo, los mismos fundamentos que permiten a la
mayoría interpretar la ley y el reglamento con miras a AC-2008-20 4
validar el uso de factores que la ley específicamente no
contempla para delimitar la zona marítimo terrestre,
sirven de autoridad para dar una lectura distinta a la
ley, más a tono con las necesidades de conservación y
seguridad pública. Desde esta óptica, concluyo que el
Secretario no viene obligado a utilizar, en todo caso, el
llamado “criterio dual” al que se aferra la mayoría. En
cuanto a este aspecto de la Opinión del Tribunal,
disiento.
La interpretación de la mayoría limita la facultad
del Secretario del DRNA de ejercer sus funciones de
acuerdo a su peritaje al hacer un deslinde. Con ello
obvia, primeramente, que la manera en que debe realizarse
un deslinde no surge de la ley, sino de la facultad
delegada al Secretario del DRNA, por su conocimiento
especializado, de llevar a cabo una tarea de naturaleza
extremadamente técnica.
La información que el agrimensor del DRNA debe
considerar al momento de hacer un deslinde se encuentra en
el artículo 3 del reglamento del DRNA. En particular, el
artículo 3.2 dispone que
…el Departamento podrá hacer uso o requerir el uso de estudios, planos, mapas, fotos, modelos de computadora y documentos sobre la zona marítimo terrestre o el movimiento de las olas o, marejadas en las costas de Puerto Rico preparados por agencias e intrumentalidades gubernamentales locales y federales, tales como, pero sin limitarse a, el Departamento de Transportación y Obras Públicas, la Administración federal de Manejo de Emergencia (“FEMA”, por sus siglas en inglés), el U.S. Geológical Survey (U.S.G.S.), el Negociado de AC-2008-20 5
Meteorología y otros. Reglamento Núm. 4860, supra, págs. 28-29.
Este artículo permite el uso de modelajes de olas y
marejadas para medir la zona marítimo terrestre, sin hacer
distinción entre las costas sensibles a las mareas y
aquellas que no lo sean.
La disposición reglamentaria siguiente, que se cita
en la opinión del Tribunal, es la que la mayoría
interpreta para concluir que el reglamento establece el
criterio dual. No obstante, mi apreciación de dicho
articulado es otra, basada en la lógica más que en el
análisis textual.
En primer lugar, no podemos pasar por alto que al
referirse a la distinción entre las áreas sensibles a
mareas y las que no lo son, el Reglamento utiliza un
lenguaje directivo, no mandatorio y ciertamente no
excluyente de las facultades periciales del Secretario.
Según el párrafo introductorio del artículo 3.3:
Además de la información de documentos y factores indicadores en la sección anterior, al efectuar un deslinde se podrá tomar en consideración lo siguiente… (Énfasis nuestro.)
Tomando en consideración lo anterior, me parece
evidente que los criterios científicos para identificar el
límite tierra adentro de la zona marítimo terrestre se
mencionan como aplicables a las costas sensibles a las
mareas porque es en esas costas que se pueden apreciar los
rasgos geográficos y topográficos señalados.21 Por otro
21 Así, por ejemplo, no hay dunas ni mangles en la parte superior de un acantilado. AC-2008-20 6
lado, el reglamento no excluye expresamente la aplicación
de los elementos topográficos y geográficos para llevar a
cabo un deslinde en los lugares que no son sensibles a las
mareas. Más bien, se destaca el método de deslindar la
zona marítimo terrestre en estos lugares utilizando el
criterio de “las mayores olas en los temporales” por la
misma razón científica, es decir, porque probablemente en
estos lugares no podrá percibirse por los sentidos ningún
rasgo geográfico o topográfico que indique hasta dónde se
extiende el terreno que debe protegerse. Por eso el
reglamento se refiere a modelaje matemático y estudios de
computadora.
Toda vez que el deslinde no es una declaración sobre
los derechos al terreno, sino una operación que sirve para
describir la realidad física de la costa, la discreción de
la agencia para hacer un deslinde, guiada por el fin de
protección de la costa y de las comunidades costeras no se
debe coartar. De nuevo, la mayoría utiliza este
razonamiento para avalar el uso de los criterios
topográficos y geográficos para hacer un deslinde, sin
distinciones por la sensibilidad del área a las mareas,
pero se niega a reconocer el efecto contrario a este
razonamiento de la aplicación mecánica del criterio dual.
Este criterio dual, que la opinión del Tribunal
explica en detalle, se incorporó a la Ley de Aguas
española en 1866 y se hizo extensivo a Puerto Rico ese
mismo año. Luego, según explicamos, se incorporó a la Ley AC-2008-20 7
de Muelles y Puertos de 1968.22 En ninguna de esas
ocasiones, se hizo estudio científico alguno para adecuar
la disposición española a nuestra realidad física. No
obstante, los estudios científicos sostienen que hay una
diferencia crucial entre las costas españolas y las
nuestras.
España tiene dos tipos claramente distinguibles de
costas. Geográficamente, las costas españolas se dividen
entre las del Mediterráneo, donde apenas son sensibles las
mareas, y las del Atlántico. C. Horgué Baena, El deslinde
de costas, Editorial Tecnos, S.A., Madrid, 1995, pág. 186.
En las costas españolas del Atlántico las mareas alcanzan
hasta cinco metros y la zona costanera es, por tanto,
claramente “sensible” a las mareas. Mientras, en las
costas mediterráneas el movimiento usual de las mareas
oscila entre 50 centímetros y dos metros, por lo cual se
clasifican como micro-mareas (“microtidal”).23 Sin
22 También fue incluido en la Ley de Muelles y Puertos de Puerto Rico, Ley Núm. 59 del 30 de abril de 1928. 23 Véanse los estudios oceanográficos reseñados en D. López Feliciano, Análisis de la definición de “zona marítimo terrestre” en Puerto Rico: Hacia una nueva definición, 42 Rev. Jur. U.I.P.R. 451, 473 (2008). Véase, C. Horgué Baena, El deslinde de costas, Editorial Tecnos, S.A., Madrid, 1995, pág. 31. AC-2008-20 8
embargo, en invierno en estas costas ocurren
“temporales”.24 D. López Feliciano, Análisis de la
definición de “zona marítimo terrestre” en Puerto Rico:
Hacia una nueva definición, 42 Rev. Jur. U.I.P.R. 451, 477
(2008). Los dos criterios de la Ley de Aguas española
respondieron a esta realidad física.25 Son interesantes, en
este sentido, las sentencias del Tribunal Supremo español
que se refieren a deslindes en las costas del Mediterráneo
y aquellas que consideran deslindes en las costas del
Atlántico, en cuanto claramente avalan el criterio dual en
atención al área geográfica particular. Véanse, las
sentencias reseñadas en López Feliciano, supra, págs. 465-
469.
Puerto Rico, sin embargo, está en una zona tropical
en la que el comportamiento del océano Atlántico es muy
diferente al de las zonas templadas. Más aún, según los
datos ofrecidos en los informes del DRNA, todas las mareas
que bañan nuestras costas son también micro-mareas, toda
vez que no exceden, en promedio, de 35 centímetros, es
24 Aunque cotidianamente utilizamos la palabra “temporal” para referirnos a los fenómenos que abaten nuestras costas tropicales, la realidad es que los temporales que ocurren en el invierno en las costas mediterráneas no son comparables con los nuestros pues nunca alcanzan las características de los huracanes tropicales. López Feliciano, supra, págs. 471 y 477. 25 Incluso en Francia, país que comparte con España el hecho de que sus costas se dividen entre el Mediterráneo y el Atlántico, también se reconocía el flujo y reflujo como norma general para delimitar los terrenos de dominio público, exceptuando las costas mediterráneas, donde las mayores olas en los temporales invernales sería el criterio imperante, perpetuando de esta manera la definición del litus maris del Derecho Justineano. Horgué Baena, op. cit., pág. 186. AC-2008-20 9
decir, un pie. Véase, “Manual de procedimiento para el
de dominio público marítimo terrestre” del DRNA, revisado
en septiembre de 2005, pág. 28.26
Si el parámetro de medición de la zona marítimo
terrestre en España se condicionó a la perceptibilidad de
las mareas, dada la naturaleza distinguible de sus dos
tipos de costas, lo más consecuente es que en Puerto Rico
se utilice un criterio basado en la naturaleza homogénea
de nuestras costas, es decir, igualmente adecuado a
nuestra realidad. Todo ello nos lleva a la necesidad de
respetar las conclusiones del DRNA basadas en su
conocimiento especializado. Además, como bien señala la
Lcda. López Feliciano, el concepto de “marea sensible” es
un “concepto jurídico indeterminado” y, por tanto, una
cuestión técnica o científica. López Feliciano, supra,
pág. 470.
Según los datos del mismo DRNA, un 77% de la
población y 40% de nuestros suelos urbanos se ubican en
municipios costeros, en donde se encuentra gran parte de
nuestra infraestructura comercial y de servicios. Véase el
artículo “Retos y riesgos en el manejo de las áreas
Para un estudio más detallado sobre esta temática, 26
refiérase a la Ponencia denominada “Sobre el Concepto de Marea “Sensible” versus “No Sensible” en la Definición de la Zona Marítimo-Terrestre en Puerto Rico: Una Verdad Inconveniente”, presentada por el Prof. Aurelio Mercado Irizarry el 1 de octubre de 2009 en la Segunda Jornada de Derecho Civil Eduardo Vázquez Bote. AC-2008-20 10
costeras” de Ernesto L. Díaz, Administrador de Recursos
Naturales, en la Revista de aniversario del Programa de
manejo de la zona costanera, publicada en junio de 2007.27
Por ello, la interpretación de la ley y del reglamento no
debe hacerse ignorando la vulnerabilidad de las costas, lo
expuestas que quedan las comunidades costeras a los
riesgos naturales y el deber del estado de prevenir la
pérdida de vidas y propiedades. Interpretar la definición
de zona marítimo terrestre de otra forma sería permitirle
al estado poner en riesgo la seguridad física y económica
de todos nuestros ciudadanos.
Las herramientas legales para implementar las
estrategias que protegerían al país se integran a través
de la buena planificación y de los ejercicios de
interpretación a tenor con este deber del estado. Entre
los reglamentos que viabilizan la implementación de la
política pública está el Reglamento para el
aprovechamiento, vigilancia, conservación y administración
de las aguas territoriales, los terrenos sumergidos bajo
ésas y la zona marítimo terrestre, del DRNA, supra, y los
reglamentos de planificación sobre la zonificación de la
zona costera y de acceso a las playas y sobre áreas
especiales de riesgos a inundación. Estos esfuerzos
ofrecen oportunidades para incorporar las consideraciones
de protección a las comunidades costeras, vidas,
27 Disponible en: http://www.drna.gobierno/pr/oficina/arn/recursosvivientes/ costasreservasrefugio/pmzc/publicaciones/ (última visita en septiembre 2009). AC-2008-20 11
propiedades y los mismos recursos naturales que nos sirven
de infraestructura verde para amortiguar la fuerza de los
fenómenos naturales que frecuentemente azotan la isla.
Tampoco podemos abstraernos del efecto práctico de
deslindar adecuadamente el límite interior tierra adentro
de la zona marítimo terrestre para identificar
correctamente las zonas costeras susceptibles a
inundaciones.
El Programa Nacional de Seguro Contra las
Inundaciones (NFIP, por sus siglas en inglés) identifica
las áreas susceptibles a inundaciones en todo el
territorio de Estados Unidos, incluyendo a Puerto Rico.
Véase, “National Flood Insurance Act”, 42 USC sec. 4001 et
seq; 44 CFR 64.3. El programa lo administra una agencia
adscrita a la Agencia Federal de Manejo de Emergencias
(FEMA, por sus siglas en inglés). Las entidades que
procuren participar del programa deberán comprometerse con
el gobierno federal a regular el uso de sus terrenos
inundables. Para ser elegible a participar de las ayudas
federales que FEMA administra, en Puerto Rico se promulgó
el Reglamento Núm. 13 de Planificación, el cual reglamenta
el manejo de estos terrenos susceptibles a inundaciones.
Véanse, Boletín Administrativo Núm. OE-2005-79 y la
Resolución Núm. JP-RP-13-6-2005 de la Junta de
Planificación de 8 de abril de 2005.
Entre la regulación federal aplicable, resalta el
“Coastal Barrier Resources Act” de 1982, 16 USC sec. 3501
et seq. Con el fin de reducir la pérdida de vidas, el AC-2008-20 12
daño que causa a los recursos naturales y el gasto
innecesario de fondos federales, dicha ley retira las
ayudas federales a nuevos desarrollos en las áreas que
fueran identificadas como “hazardous coastal areas”. En
otras palabras, estas áreas designadas como barreras
costeras no cualifican para los seguros de inundaciones.28
Véase, 42 USC sec. 5172; 44 CFR, Subcapítulo B, Parte 71,
“Implementation Of Coastal Barrier Legislation".
Es mi criterio que la política pública ambiental no
resiste distinciones al momento de proteger las costas y,
consecuentemente, la seguridad pública y la de las
comunidades y propiedades privadas costeras, como también
el acceso a las playas y la debida preservación,
conservación y saneamiento de la zona marítimo terrestre.
Por el asunto de tan alto interés público que hoy
atendemos, este Tribunal debe recordar que no debemos
realizar nuestra función interpretativa “meramente a
través del manejo lógico de conceptos normativos”. Opinión
disidente del Juez Asociado Fuster Berlingeri en López y
otros v. Porrata y otros, 156 D.P.R. 503, 524 (2002). Aun
los textos gramaticalmente más claros se vuelven oscuros
con el pasar de los años si no se adecúan a la realidad en
la que habrán de operar.
Dicho lo anterior, me parece evidente que no permitir
al Secretario del DRNA deslindar nuestros terrenos
costeros a base de criterios científicos que
28 Además, se prohíbe el uso de fondos federales para la construcción de carreteras o infraestructura dentro de estas zonas. 16 USC sec. 3504. AC-2008-20 13
verdaderamente salvaguarden nuestra primera línea de
defensa contra los fenómenos naturales típicos de nuestro
entorno tropical, puede costarnos mucho en términos
económicos y de vidas humanas. Bajo el claro mandato de
nuestra Constitución venimos obligados a interpretar la
Ley de Muelles y Puertos de manera que asegure un futuro
sustentable a nuestras futuras generaciones. Como la
opinión mayoritaria, según mi criterio, no logra esto en
toda su extensión, respetuosamente disiento.
Liana Fiol Matta Jueza Asociada
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