EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Migdalia Báez Rodríguez y otros
Peticionarios Certiorari
v. 2010 TSPR 87
Hon. Luis Fortuño, Gobernador del 179 DPR ____ E.L.A.; y otros
Recurridos
Número del Caso: CC-2009-971
Fecha: 9 de junio de 2010
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan, Panel III
Juez Ponente:
Hon. Héctor Cordero Vázquez
Abogada de la parte peticionaria:
Lcda. Crisanta González Seda
Oficina de la Procuradora General:
Lcda. Valerie Díaz Aponte Procuradora General Auxiliar
Materia: Petición de Entredicho Provisional e Inter dicto Permanente
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correccione s del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónic a se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Migdalia Báez Rodríguez, Marisol Vázquez Agosto, Frank Padilla Carrasquillo, Víctor M. Vega Báez, Ángel R. Acosta Castillo, José Alberto Lugo Domínguez
Peticionarios CC-2009-971 v.
Hon. Luis Fortuño, Gobernador del E.L.A.; Junta de Reestructuración y Estabilización Fiscal (JREF), Dra. María S. Conte, Directora Ejecutiva Instituto de Ciencias Forenses de PR; Junta Directora del Instituto de Ciencias Forenses representada por su Presidente, el Hon. Secretario de Justicia
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES
En San Juan, Puerto Rico, a 9 de junio de 2010.
La controversia ante nuestra consideración está relacionada
con las medidas de reducción de gastos gubernamentales
establecidas en la Ley Núm. 7 de 9 de marzo de 2009, según
enmendada. Ley Especial Declarando Estado de Emergencia Fiscal
para Salvar el Crédito de Puerto Rico, cuya constitucionalidad
fue evaluada y sustentada recientemente en Domínguez Castro v.
Fortuño, Op. de 2 de febrero de 2010, 2010 T.S.P.R. 11, 2010 CC-2009-971 2
J.T.S. __, 177 D.P.R. __ (2010). En esta ocasión, debemos
dirimir si los peticionarios, empleados del Instituto de
Ciencias Forenses de Puerto Rico, están exentos del plan de
cesantías dispuesto en la Ley Núm. 7, supra, según enmendada por
la Ley Núm. 37 de 10 de julio de 2009. Respondemos esta
interrogante en la afirmativa.1
I
La Sra. Migdalia Báez Rodríguez, la Sra. Marisol
Vázquez Agosto, el Sr. Frank Padilla Carrasquillo, el
Sr. Víctor M. Vega Báez, el Sr. Ángel R. Acosta Castillo
y el Sr. José A. Lugo Domínguez son empleados de carrera
del Instituto de Ciencias Forenses de Puerto Rico. Estos
seis empleados tienen puestos clasificados como
Coordinadores de Pruebas de Detección de Sustancias
Controladas y otras Pruebas Especiales en el Instituto
de Ciencias Forenses de Puerto Rico. Según surge de la
hoja de descripción del puesto que obra en el
expediente, las funciones de estos empleados consisten
en: coordinar las actividades que se desarrollan el día
de la toma de muestras de sustancias controladas y
alcohol a los(las)empleados(as) y otras personas, tomar
1 Mediante Opinión emitida el día de hoy, analizamos las mismas disposiciones de ley para concluir que varios empleados de la Administración de Instituciones Juveniles no están exentos del plan de cesantías dispuesto en la Ley Núm. 7, supra. Véase, Negrón Matos y otros v. E.L.A., CT-2009-08, Op. de 9 de junio de 2010, 2010 T.S.P.R. ___, ___ D.P.R. ___ (2010. CC-2009-971 3
muestras de aliento para alcohol, tomar muestras de
cabello y bucal para A.D.N., tomar huellas dactilares,
recibir la muestra y verificar el colector, en unión
al(la)empleado(a) muestreado, sellar la muestra y luego
estampar sus iniciales, custodiar las muestras recibidas
en el lugar de la toma, levantar un acta que recoge todas
las incidencias del proceso, comparecer cuando se le
solicita, como testigo o perito, a los foros
administrativos y judiciales en los casos presentados
relacionados con las muestras tomadas, así como presentar
escritos y documentos en los tribunales y en los foros
administrativos. Véase, Apéndice de la Petición de
Certiorari, pág. 79-80.
En septiembre de 2009, los peticionarios recibieron
unas misivas en las que se les informó que quedarían
cesantes de sus puestos en virtud de la aprobación de la
Ley Especial Declarando Estado de Emergencia Fiscal y
Estableciendo Plan Integral de Estabilización Fiscal para
Salvar el Crédito, supra. (Ley Núm. 7). En dichas cartas
se les informó, entre otras cosas, la razón de su
despido. Además se les notificó de su derecho a solicitar
revisión de la determinación de la agencia ante la
Comisión Apelativa del Sistema de Administración de
Recursos Humanos (C.A.S.A.R.H.), o en el caso de ser
empleados unionados, ante la Comisión de Relaciones del
Trabajo del Servicio Público (Comisión). Una vez
notificados de las cesantías, los peticionarios CC-2009-971 4
presentaron la demanda que da lugar a la presente
controversia en la que alegaron que las cesantías violan
lo dispuesto en el Artículo 37.02 de la Ley Núm. 7,
supra, según enmendada. Los peticionarios arguyeron que
el referido artículo excluye de la aplicación de las
cesantías involuntarias a los patólogos, peritos y
técnicos del Instituto de Ciencias Forenses de Puerto
Rico.
Por lo anterior, los peticionarios solicitaron al
Tribunal de Primera Instancia que dejara sin efecto las
cesantías impugnadas. Dicho foro ordenó a la parte
recurrida, que mostrara causa por la cual no se debía
conceder el remedio solicitado. En cumplimiento con la
referida orden, la parte recurrida presentó un escrito en
el que arguyó que las cesantías se realizaron conforme a
derecho. Sostuvo que el Artículo 37.02 de la Ley Núm. 7,
id., le confiere discreción a la Junta de
Reestructuración y Estabilización Fiscal (J.R.E.F.) para
determinar cuáles empleados, de los renglones allí
establecidos, están excluidos de la aplicación del plan
de cesantías. Conforme con esta alegación, la parte
recurrida arguyó que procedían las cesantías de los
peticionarios ya que la J.R.E.F. no determinó que los
peticionarios realizaban funciones esenciales de
protección, seguridad, enseñanza, salud y bienestar, por
lo que no estaban exentos de la aplicación del plan de
cesantías. Luego de evaluar los escritos de las partes, CC-2009-971 5
el Tribunal de Primera Instancia declaró con lugar la
demanda y dejó sin efecto las cesantías impugnadas.
Por lo anterior, la parte recurrida presentó un
recurso de apelación ante el Tribunal de Apelaciones en
el que arguyó que erró el Tribunal de Primera Instancia
al dejar sin efecto las cesantías. Por un lado, la parte
recurrida argumentó que el Tribunal de Primera Instancia
no tenía jurisdicción para atender los reclamos
relacionados con una acción o decisión tomada conforme
con el Capítulo III de la Ley Núm. 7, id. Sostuvo que la
jurisdicción para atender los planteamientos respecto a
las acciones o decisiones tomadas en virtud de la Ley
Núm.7, id., la ostenta la Comisión Apelativa del Sistema
de Administración de Recursos Humanos del Servicio
Público (C.A.S.A.R.H.) o, en el caso de los empleados
unionados, la Comisión de Relaciones del Trabajo del
Servicio Público. Además, los recurridos señalaron que
erró el Tribunal de Primera Instancia al entender que los
peticionarios están excluidos de la aplicación del plan
de cesantías, ya que la ley le confiere discreción a la
J.R.E.F. para determinar cuáles empleados son esenciales
para el funcionamiento del gobierno y, por tanto, cuáles
están exentos de la aplicación de la Ley Núm. 7, ibid.
Luego de evaluar los escritos de las partes, el
Tribunal de Apelaciones acogió la argumentación de la
parte recurrida, revocó la determinación del Tribunal de CC-2009-971 6
Primera Instancia y desestimó la demanda incoada por
falta de jurisdicción. Inconformes, los peticionarios
presentaron el recurso de certiorari que nos ocupa. Le
concedimos un término a la parte recurrida para que se
expresara sobre los méritos de la petición de certioari.
Tomando en consideración los argumentos de ambas partes,
procedemos a evaluar los planteamientos ante nuestra
consideración.
II
Como cuestión de umbral, nos corresponde auscultar
el planteamiento jurisdiccional. En el ámbito del derecho
administrativo surge el problema de determinar cuál es el
foro, ya sea el judicial o el administrativo, que debe
adjudicar el asunto en controversia. La doctrina de
jurisdicción primaria atiende el problema de determinar
cuál es el foro con jurisdicción para ventilar una
controversia en primera instancia. Asoc. Pesc. Pta.
Figueras v. Pto. del Rey, 155 D.P.R. 906, 921 (2001);
Mun. de Caguas v. AT&T, 154 D.P.R. 401, 410 (2001); a
modo ilustrativo véase, B. Schwartz, Administrative Law,
3ra ed., Boston, Ed. Little, Brown and Company, 1991,
p.524. Dicha doctrina fue confeccionada
jurisprudencialmente para “ofrecerle guía y orientación a
los tribunales en la determinación de cuándo deben
abstenerse de ejercer jurisdicción hasta tanto la agencia
resuelva”. D. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo
y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da ed., CC-2009-971 7
Colombia, Forum, 2001, pág. 434. Conforme con lo
anterior, la doctrina de jurisdicción primaria aplica
verdaderamente cuando hay jurisdicción concurrente entre
el foro administrativo y el judicial. Véase, Ortiz v.
Panel F.E.I., 155 D.P.R. 219, 243 (2001); Aguilú v. P.R.
Parking, 122 D.P.R. 261, 266 (1988) Ferrer Rodríguez v.
Figueroa, 109 D.P.R. 398, 402 (1980). Esto significa que
ambos foros poseen jurisdicción legal para atender la
controversia. Sin embargo, el foro judicial le otorga
deferencia al organismo administrativo para atender la
controversia por entender que las agencias están “mejor
equipadas que los tribunales debido a su especialización
y al conocimiento obtenido a través de la experiencia”.
Ortiz v. Panel F.E.I., supra; véase, además, Fernández
Quiñones, op. cit., pág. 434-435.
Conforme con lo anterior, los jueces deben aplicar
esta norma de abstención, como regla general, “en casos
en los cuales el peritaje de la agencia sea indispensable
para resolver la controversia, ya que los `tribunales
[son] de justicia y no centros académicos para dirimir
sutilezas técnicas´”. Ortiz v. Panel F.E.I., supra, a la
pág. 244; Quiñónez v. A.C.A.A., 102 D.P.R. 746, 749-50
(1974). Esto surge cuando las cuestiones de hecho que han
de ser consideradas requieren el ejercicio de la
discreción adjudicativa o aplicación del conocimiento
especializado que la agencia posee. Véase, Asoc. Pesc.
Pta. Figueras, v. Marina de Pto. del Rey, 155 D.P.R. 906, CC-2009-971 8
921 (2001). Por tanto, si las controversias presentadas
ante el foro judicial no requieren el peritaje o el
conocimiento especializado de la agencia, el foro
judicial no tiene por qué abstenerse de ejercer su
autoridad ordinaria para atender el asunto ante su
Ahora bien, cuando la ley de la agencia le confiere
expresamente la jurisdicción al ente administrativo,
entonces se trata de una jurisdicción exclusiva o
estatutaria. Véase, Fernández Quiñones, op. cit., pág.
437. La jurisdicción exclusiva impide la aplicación de la
doctrina de jurisdicción primaria concurrente debido a
que la propia ley aclara que no existe esta última.
Rivera Ortiz v. Mun. de Guaynabo, 141 D.P.R. 257, 268
(1996). En otras palabras, el legislador expresamente le
confirió la jurisdicción exclusiva al ente
administrativo. Colón v. Méndez, 130 D.P.R. 433, 442
(1992); véase, además, Fernández Quiñones, op. cit., pág.
438. En tales casos, estamos frente a un mandato
legislativo y no frente a una doctrina de índole
jurisprudencial. Rivera Ortiz v. Municipio de Guaynabo,
supra. De ahí, que cuando la ley habilitadora le confiere
de manera expresa la jurisdicción a un ente
administrativo sobre determinado tipo de asuntos, los
tribunales no tendrán autoridad para dilucidar el caso en
primera instancia. Íd. Véase, además, Municipio Arecibo
v. Municipio Quebradillas, 163 D.P.R. 308, 327 (2004). CC-2009-971 9
Para determinar si la ley le confiere o no
jurisdicción exclusiva a un organismo administrativo,
hemos expresado que aun cuando la designación de
jurisdicción exclusiva debe ser clara y precisa, el
legislador no siempre utiliza el término “exclusiva”.
Rivera Ortiz v. Municipio de Guaynabo, supra, págs. 270-
271. Cónsono con lo anterior, en Junta de Directores
Condominio Monte Bello v. Fernández, 136 D.P.R. 223, 230
(1994) señalamos que “[p]ara privar a un tribunal de
jurisdicción general de su autoridad para entender en
algún asunto en particular, es necesario que así se haya
dispuesto expresamente en algún estatuto o que ello surja
del mismo por implicación necesaria”. Por último, es
meritorio señalar que la jurisdicción exclusiva no
soslaya la revisión judicial de la cual puede ser objeto
posteriormente la decisión del organismo. Rivera Ortiz v.
Municipio de Guaynabo, supra, pág. 268; Junta de
Directores v. Fernández, 136 D.P.R. 223, 233 (1994).
Conforme con la norma discutida, debemos determinar
si C.A.S.A.R.H. y la Comisión de Relaciones del Trabajo
para el Servicio Público creada bajo la Ley Núm. 45,
supra, tienen jurisdicción exclusiva para atender los
asuntos relacionados a las cesantías de los empleados
públicos y, de tenerla, cuál sería su alcance. CC-2009-971 10
III
El Artículo 46(a) de la Ley Núm. 7, supra, dispone
lo siguiente:
Artículo 46- Interés Público y foro para dirimir controversias. Si bien los asuntos aquí contenidos están revestidos de gran interés público, es importante además velar por los derechos de los empleados afectados en cuanto a las acciones a tomarse conforme a lo dispuesto en este Capítulo III, y así brindarles la oportunidad de lograr una solución rápida y justa de sus reclamaciones:
(a) La CASARH tendrá jurisdicción para atender apelaciones surgidas como consecuencia de acciones o decisiones tomadas conforme a este Capítulo III, en todo aquello que no conflija con éste, de aquellos empleados no cubiertos por las disposiciones de la “Ley de Relaciones del Trabajo para Servicio Público”, Ley Núm. 45 del 25 de febrero de 1998, según enmendada. Tendrá asimismo, jurisdicción apelativa voluntaria sobre los empleados no organizados sindicalmente de aquellas agencias excluidas de la aplicación de las disposiciones de la “Ley para la Administración de los Recursos Humanos en el Servicio Público del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 2004”, en cuanto a apelaciones surgidas como consecuencia de acciones o decisiones tomadas conforme a este Capítulo III, en todo aquello que no conflija con este último. Los procedimientos ante la CASARH se regirán por lo dispuesto en la Ley Núm. 184 del 3 de agosto de 2004, según enmendada, y su reglamento. (Énfasis nuestro). Luego de una lectura de esta disposición, surge que
el legislador le confirió jurisdicción al organismo
administrativo para atender ciertos asuntos
relacionados con la aplicación de la Ley Núm. 7, supra.
Sin embargo, en el referido texto se enfatiza que CC-2009-971 11
C.A.S.A.R.H. solamente tendrá jurisdicción en aquellas
apelaciones que no estén en conflicto con lo dispuesto
en el Capítulo III. Esto quiere decir que la concesión
de jurisdicción al ente administrativo no fue absoluta,
por lo que es necesario referirnos a las disposiciones
del referido Capítulo III para poder determinar el
alcance de la facultad conferida.
Al respecto, el Artículo 37.04 (b)(13)del Capítulo
III de la Ley Núm. 7, supra, dispone lo siguiente:
El empleado afectado podrá solicitar revisión de la determinación final tomada por la Agencia, solamente en cuanto a su antigüedad ante la CASARH, en conformidad a lo dispuesto por el Artículo 13, sección 13.14, de la Ley Núm. 184 del 3 de agosto de 2004, y su reglamento. Art. 37.04(b)(13). (Énfasis nuestro).
De igual forma, respecto a los empleados unionados,
el Art. 37.04(b)(14) de la Ley Núm. 7, supra, establece
que:
Aquellos empleados que sean miembros de una unidad apropiada, afiliados o no a una organización sindical, podrán revisar la determinación tomada final por la Agencia, solamente en cuanto a su antigüedad, mediante una petición que a esos efectos presenten a los árbitros de la Comisión, creada al amparo de la Ley Núm. 45 del 25 de febrero de 1998, en un término no mayor de treinta (30) días calendario del recibo de la notificación de la Agencia. (Énfasis nuestro).
Al analizar estas disposiciones en armonía con el
Artículo 46 de la Ley Núm. 7, supra, se desprende que
tanto C.A.S.A.R.H. como la Comisión creada bajo la Ley
Núm. 45, supra, tendrán jurisdicción exclusiva para
atender aquellas apelaciones en las que se cuestionen CC-2009-971 12
asuntos sobre la antigüedad de los empleados cesanteados.
Aunque el legislador no utilizó específicamente el
término “exclusivo”, de las disposiciones antes
interpretadas surge “por implicación necesaria” la
designación de C.A.S.A.R.H. y la Comisión como los
organismos administrativos apelativos designados por el
legislador para atender las controversias relacionadas a
asuntos de antigüedad. Cabe señalar que la C.A.S.A.R.H.
es un organismo que se creó para atender los asuntos
referentes a las áreas esenciales del sistema de recursos
humanos. Véase, Ley para la Administración de los
Recursos Humanos en el Servicio Público del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico, Ley Núm. 184 del 3 de agosto de
2004, 3 L.P.R.A. sec. 1468 (l). El legislador, tomando en
consideración la pericia de este organismo apelativo
sobre los asuntos de recursos humanos, le confirió a
dicho ente la jurisdicción exclusiva para atender las
controversias relacionadas a la antigüedad de los
empleados.
A base de esta interpretación, resolvemos que la Ley
Núm. 7, supra, sustrajo de la jurisdicción ordinaria de
los tribunales solamente aquellas controversias
relacionadas a la antigüedad de los empleados. Véase,
Domínguez Castro v. Fortuño, supra. Cuando las
controversias no se limiten a cuestiones de antigüedad,
los tribunales tienen autoridad para ejercer su facultad
jurisdiccional. CC-2009-971 13
Conforme con lo anterior, sostenemos que este Foro
tiene jurisdicción para resolver la controversia que
dio lugar a este recurso. Los planteamientos esbozados en
el recurso ante nuestra consideración no se ciñen a
cuestionamientos sobre la antigüedad de los empleados
cesanteados. Por el contrario, la controversia planteada
es un asunto de estricto derecho que requiere interpretar
el alcance de las exclusiones a la aplicación del plan de
cesantías establecido en la Ley Núm. 7, supra. Resuelto
esto, procedemos a determinar si los peticionarios están
excluidos del plan de cesantías establecido mediante la
Ley Núm. 7, supra, y si la J.R.E.F. actuó en
contravención a la citada ley al incluirlos en el grupo
de empleados cesanteados.
IV
Este Foro ha establecido, como principio rector en
materia de hermenéutica, que al interpretar una
disposición específica de una ley los tribunales debemos
considerar los propósitos perseguidos por el legislador
al aprobar la norma y “nuestra determinación debe
atribuirle un sentido que asegure el resultado que
originalmente se quiso obtener”. Véase, Morell et al. v.
Ojeda et al., 151 D.P.R. 864 (2000); Chase Manhattan Bank
v. Mun. De San Juan, 126 D.P.R. 759, 766 (1990). De esta
forma, nuestra obligación consiste en imprimirle
efectividad a la intención del legislador y así
garantizar que se cumpla con el propósito para el cual CC-2009-971 14
fue creada la medida. Vázquez v. ARPE, 128 D.P.R. 513,
523 (1991).
Según dispone el Artículo 14 del Código Civil, 31
L.P.R.A. sec. 14, “cuando la ley es clara y libre de toda
ambigüedad, la letra de ella no debe ser menospreciada
bajo el pretexto de cumplir su espíritu”. En virtud de
dicha regla de hermenéutica, al interpretar un estatuto,
como cuestión de umbral, debemos remitirnos al texto de
la ley. Esto responde a que cuando el legislador se ha
manifestado en lenguaje claro e inequívoco, el texto de
la ley es la expresión por excelencia de toda intención
legislativa. Véase, Malavé v. Oriental, 167 D.P.R. 593
(2006); Ortiz v. Municipio de San Juan, 167 D.P.R. 609
(2006). Conforme con lo anterior, cuando una ley es clara
y no es ambigua “no hay necesidad de mirar más allá de la
letra en búsqueda de la intención legislativa”. Rosario
v. Distribuidora Kikuet, Inc., 151 D.P.R. 634, 643
(2000).
Ahora bien, si la letra de la ley no es clara y una
aplicación literal llevaría a un resultado absurdo o
contrario a la verdadera intención o propósito del
legislador, “la literalidad puede ser ignorada”. Morell
et al. v. Ojeda et al., supra; Clínica Juliá v. sec. De
Hacienda, 76 D.P.R. 509, 520 (1954). En estas
circunstancias podemos recurrir a las fuentes extrínsecas
que existen para interpretar la ley, entre las que se
encuentran el historial legislativo de la medida. CC-2009-971 15
Por último, cabe señalar que cuando el objeto de
interpretación es una enmienda a la ley, debemos siempre
tener en cuenta que no podemos imputarle a la Asamblea
Legislativa la realización de un acto inútil al haberla
aprobado. Flamboyán Gardens v. Junta de Planificación,
103 D.P.R. 884 (1975). A la luz de estos principios de
hermenéutica, procedemos a resolver la controversia en
cuestión.
V
La Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 7, para
declarar un estado de emergencia fiscal y establecer un
plan integral de estabilización fiscal para salvar el
crédito de Puerto Rico. El propósito de esta legislación
es atender, con carácter de urgencia, la crisis fiscal
que afecta al Gobierno de Puerto Rico. Para lograr esto,
dicha disposición incluye ciertas medidas de carácter
financiero y otras dirigidas a reducir los gastos
gubernamentales.
En el Capítulo III de dicha pieza legislativa se
establece un plan de tres fases con el propósito de
reducir los gastos gubernamentales. Entre estos gastos se
incluyen los directamente relacionados con la nómina de
los empleados del servicio público. La Fase II, eje
central de la controversia que nos ocupa, constituye un
plan de cesantías de empleados en el servicio público.
Dicha ley dispone que este plan de cesantías sólo podrá
aplicarse a las agencias y empleados que no estén CC-2009-971 16
excluidos por el Artículo 37.02 de la referida pieza
legislativa. Al aprobarse la ley original, el Artículo
37.02 disponía lo siguiente:
Artículo 37.02-Exclusión de la aplicación de la Fase II A fin de evitar un impacto negativo en los servicios brindados por el Gobierno en cumplimiento con lo dispuesto en el Artículo 2 de esta Ley, estarán exentos de las disposiciones del Artículo 37 de este Capítulo III los siguientes empleados de las Agencias comprendidas en este Ley, los cuales llevan a cabo funciones esenciales en protección de la seguridad, enseñanza, salud y bienestar: (a) policías y bomberos (b) oficiales de corrección y oficiales juveniles; (c) maestros asignados al salón de clases; (d) bibliotecarios de escuela; (e) profesionales de la salud (médicos, paramédicos, enfermeras, farmacéuticos y técnicos de laboratorio); (f) trabajadores sociales; (g) operadores del sistema de llamadas de emergencia 911;y (h) patólogos del Instituto de Ciencias Forenses. (Énfasis nuestro).
Según surge del texto citado, el legislador
determinó que era necesario excluir de la aplicación de
la Ley Núm. 7, supra, a ciertos empleados públicos que
llevan a cabo funciones esenciales en protección de la
seguridad, enseñanza, salud y bienestar del Pueblo. Como
bien se desprende del texto citado, la enumeración de
ocho (8) categorías de empleados exentos era de
naturaleza taxativa.
Al paso de unos meses, esta disposición fue
enmendada por la Ley Núm. 37 de 10 de julio de 2009. De
la exposición de motivos de esta enmienda, surge que el CC-2009-971 17
legislador entendió necesario enmendar el texto original
para aclarar las disposiciones de la Ley Núm. 7, supra,
y así garantizar la protección de los mejores intereses
del Pueblo de Puerto Rico. Así lee la exposición de
motivos:
[…] Es responsabilidad de esta Asamblea Legislativa velar porque las medidas que componen las Fases I, II, y III del referido Capítulo [Capítulo III] se implanten de una manera eficiente y responsable, cónsonas plenamente con los objetivos de política pública de esta ley, según dispuestos en su artículo 2. Por lo tanto, resulta menester realizar aquellas enmiendas que aclaren la Ley Núm. 7, garantizando de esta manera que se protejan los mejores intereses del pueblo de Puerto Rico.
Respecto a la enmienda ante nuestra
consideración, se expresó que:
En cuanto al Capítulo III, las enmiendas que se incluyen consisten principalmente en (1) aclaraciones para que el texto corresponda con mayor especificidad a la intención legislativa y (2) extender la fecha de vigencia de los convenios colectivos expirados o que expiren durante la vigencia de la Ley, hasta el 9 de marzo de 2011. (Énfasis nuestro).
De esta porción de la exposición de motivos de la
Ley Núm. 37, supra, podemos colegir que el legislador
quiso modificar el texto original para que éste
correspondiera a la verdadera intención legislativa que
le motivó a crear ciertas exclusiones a la aplicación de
la Ley Núm. 7 de 2009, supra. Las expresiones de la Hon.
Jennifer González, Presidenta de la Cámara de
Representantes, reafirman esta interpretación: CC-2009-971 18
Por eso, hoy anunciamos enmiendas adicionales a la Ley 7, para aumentar la exclusión de empleados en algunos renglones[…]
Estamos excluyendo de la ley 7, entiéndase de posibles cesantías correspondientes a la fase 2 y a la fase 3, a los agentes del Cuerpo de Vigilantes, a los agentes del Negociado de Investigaciones Especiales, a la Oficina del Fiscal Especial Independiente, a la Oficina de Servicios con Antelación al Juicio. Y muchos se preguntaran, por qué las exclusiones a estos empleados y me parece bien sencilla la contestación. Son agencias de seguridad pública que en estos momentos, donde la criminalidad ha aumentado dramáticamente, el Estado no puede dejar [des]provisto ese servicio y necesita redoblar los esfuerzos en esas áreas, por lo que nosotros estamos dándoles, no solamente las herramientas en estas exclusiones para que esos empleados continúen haciendo el trabajo importante en el área de seguridad pública, sino también en la próxima asignación de presupuesto que estaremos haciendo el lunes donde hemos identificado fondos adicionales para que estas agencias de gobierno puedan seguir defendiendo a Puerto Rico y no poniendo en precario la seguridad de todos los puertorriqueños.
Adicional a esto, excluimos de la Ley 7 a los miembros de la Junta de Libertad Bajo Palabra, a los oficiales de Corrección, y bien importante, a los patólogos, personal pericial y técnico del Instituto de Ciencias Forenses, que son precisamente la gente que ayuda en el esclarecimiento del cien por cien de los casos […]. (Énfasis nuestro).
Luego de la enmienda, el Artículo 37.02 lee así:
A fin de evitar un impacto negativo en los servicios brindados por el Gobierno, y en cumplimiento con lo dispuesto en el Artículo 2 de esta Ley, estarán exentos de las cesantías de la presente ley los empleados de las agencias que según sus clasificaciones llevan a cabo funciones esenciales en protección de la seguridad, enseñanza, salud y bienestar, según serán definidos por la JREF, tales como:
a. policías y bomberos, agentes del cuerpo de Vigilantes, agentes del Negociado de CC-2009-971 19
Investigaciones Especiales y la Oficina del fiscal especial Independiente; b. oficiales de corrección y oficiales juveniles; c. maestros asignados al salón de clases, incluyendo los transitorios durante el año escolar; d. Directores, bibliotecarios, orientadores y empleados de comedores adscritos al Departamento de Educación; e. Maestros del Conservatorio de Música de Puerto Rico y de la escuela de Artes Plásticas; f. Profesionales de la salud (médicos, paramédicos, enfermeras, farmacéuticos y técnicos de laboratorio); g. Trabajadores sociales; h. Operadores del sistema de llamadas de emergencia 911; i. Patólogos, personal pericial y técnicos del Instituto de Ciencias Forenses; j. Empleados de la Comisión de Relaciones del Trabajo de Servicios Públicos y la Comisión Apelativa del Sistema de Administración de Recursos Humanos del Servicio Público; k. Personal de la Oficina de Servicios con Antelación al Juicio; l. Personal del Registro de la Propiedad; m. Personal de la Junta de Libertad Bajo Palabra; y n. Consejeros en Rehabilitación Vocacional y personal de apoyo técnico. (Énfasis nuestro).
Al analizar en conjunto el texto del Artículo 37.02
de la ley original así como la posterior enmienda a dicho
texto, es ineludible concluir que el legislador quiso
excluir de la aplicación del plan de cesantías a aquellos
empleados que brindan servicios esenciales relacionados
con asuntos de seguridad, enseñanza, salud y bienestar al
Pueblo de Puerto Rico. En el texto original se dispuso un
listado taxativo de ocho categorías de puestos exentos.
Sin embargo, según surge del historial legislativo, el CC-2009-971 20
legislador entendió necesario aumentar las exenciones a
ciertos puestos que son esenciales para el funcionamiento
de nuestro sistema de gobierno. Con esta enmienda se
aumentó el número de categorías expresamente excluidas de
ocho a catorce.
Lo anterior significa que la enmienda al texto
original logró lo siguiente: (1) añadir expresamente
otros puestos al listado de aquellos empleados a los
cuales no aplicaría el plan de cesantías porque a través
de sus puestos ejercen funciones esenciales relacionados
con la seguridad, enseñanza, salud y bienestar; (2)
añadió la frase “tales como” para aclarar que la lista es
numerus apertus; y (3) le confirió a la J.R.E.F.
autoridad para excluir otros puestos de empleados que
realizan funciones de la misma naturaleza de los
excluidos por la ley, éstos son, funciones esenciales en
protección de la seguridad, enseñanza, salud y bienestar.
De esta forma, el legislador salvaguardó los
servicios esenciales del gobierno, ya sea mediante
exclusión estatutaria expresa o mediante la determinación
que haga la J.R.E.F sobre otros empleados no excluidos
expresamente en la referida disposición. Con esta
enmienda, el legislador atendió de forma más completa el
propósito que dio lugar a la disposición en controversia,
esto es, mantener a aquellos empleados que son esenciales
para el funcionamiento de los servicios básicos de CC-2009-971 21
seguridad, salud, enseñanza y bienestar del Gobierno de
Puerto Rico.
Conforme con lo anterior, la facultad de la J.R.E.F.
bajo el Artículo 37.02 se limita a determinar cuáles
otros empleados no incluidos en la lista deben ser
excluidos de la aplicación de la ley. La J.R.E.F. no
puede aplicar el plan de cesantías a aquellos empleados
cuyos puestos están incluidos expresamente en los
renglones establecidos por el legislador en el Artículo
37.02 de la Ley Núm. 7, supra. Una interpretación
contraria significaría que la enmienda lo que hizo fue
limitar aun más las exclusiones dispuestas por ley al
disponer que la JREF es quien determina cuáles empleados
dentro de esos renglones están exentos de la aplicación
de la Ley Núm. 7, supra. Esa interpretación sería
contraria a la verdadera intención legislativa que es
ampliar la lista de los empleados excluidos del plan de
cesantías, debido a que sus funciones son esenciales para
el funcionamiento básico del Gobierno de Puerto Rico.
Además, haría superfluo el Artículo 37.02, pues la
facultad discrecional de J.R.E.F. para identificar cuáles
empleados serán cesanteados y cuáles no es la regla
general que aplica a todos los demás empleados no
incluidos en el artículo 37.02.
Del historial legislativo se desprende que la
enmienda permite a la JREF ampliar la lista de empleados
exentos. La interpretación de la JREF de que la enmienda CC-2009-971 22
le permite reducir la lista de empleados exentos es
contraria al propósito de la enmienda. En otras palabras,
como señaló la Presidenta de la Cámara de Representantes,
se eximió del plan de cesantías a los patólogos, personal
pericial y técnicos del Instituto de Ciencias Forenses,
no a algunos de ellos solamente, como sostiene
equivocadamente la parte recurrida.
Conforme con esta interpretación, procedemos a
determinar si los peticionarios están exentos de la
aplicación de la Ley Núm. 7, supra.
VI
Según surge del expediente ante nuestra
consideración, los peticionarios son empleados de carrera
del Instituto de Ciencias Forenses cuyos puestos están
clasificados como Coordinadores de Pruebas de Detección
de Sustancias Controladas y Otras Pruebas Especiales. De
la hoja de descripción del puesto que obra en el
expediente ante nuestra consideración surge que algunos
ejemplos de las labores que realizan estos empleados son
tomar muestras de aliento para el alcohol, tomar muestras
de cabello, huellas dactilares y comparecer como perito a
los foros administrativos y judiciales en los casos
relacionados con las muestras tomadas. Es decir, estos
empleados realizan labores técnicas y de peritaje para el
Instituto de Ciencias Forenses.
Conforme con la discusión que antecede, resolvemos
que los peticionarios están expresamente protegidos por CC-2009-971 23
la exclusión que se establece en el Artículo 37.02(i) de
la Ley Núm. 7, supra, según enmendada. Por tanto, actuó
correctamente el Tribunal de Primera Instancia al
declarar nulos los despidos de los peticionarios.
VII
Por lo anterior, expedimos el auto de certiorari,
revocamos el dictamen del Tribunal de Apelaciones, Región
Judicial de San Juan, y reinstalamos el interdicto que
dictó el Tribunal de Primera Instancia, Sala de San Juan,
a fin de dejar sin efecto los despidos de los
peticionarios, porque están expresamente excluidos de la
aplicación del plan de cesantías establecido en la Ley
Núm. 7, supra, según enmendada.
Se dictará Sentencia de conformidad.
RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Migdalia Báez Rodríguez, Marisol Vázquez Agosto, Frank Padilla Carrasquillo, Víctor M. Vega Báez, Ángel R. Acosta Castillo, José Alberto Lugo Domínguez
Hon. Luis Fortuño, Gobernador del E.L.A.; Junta de Reestructuración y Estabilización Fiscal (JREF), Dra. María S. Conte, Directora Ejecutiva Instituto de Ciencias Forenses de PR; Junta Directora del Instituto de Ciencias Forenses representada por su Presidente, el Hon. Secretario de Justicia
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte integrante de la presente Sentencia, Se expide el auto de certiorari, se revoca el dictamen del Tribunal de Apelaciones, Región Judicial de San Juan, y se reinstala el interdicto que dictó el Tribunal de Primera Instancia, Sala de San Juan, a fin de dejar sin efecto los despidos de los peticionarios, porque están expresamente excluidos de la aplicación del plan de cesantías establecido en la Ley Núm. 7, supra, según enmendada.
Lo acordó y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo