Unlimited Storage Corporation v. Municipio Autónomo De Guaynabo Oficina De Permisos Urbanísticos

2011 TSPR 193

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: December 15, 2011
• Docket: CC-2007-1035
• Status: Published

Opinion

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Unlimited Storage Corporation

Recurrida Certiorari

v. 2011 TSPR 193

Municipio Autónomo de Guaynabo Oficina 183 DPR ____ de Permisos Urbanísticos

Peticionarios

Número del Caso: CC-2007-1035

Fecha: 15 de diciembre de 2011

Tribunal de Apelaciones:

Región Judicial de Bayamón, Panel VII

Jueza Ponente: Hon. Nélida Jiménez Velázquez

Abogada de la Parte Peticionaria:

Lcda. Leonor Porrata Doria

Abogados de la Parte Recurrida:

Lcdo. Daniel Martínez Oquendo Lcda. Laura R. Domínguez Llerandi

Abogado de la Junta de Planificación:

Lcdo. Edgardo Veguilla González

Materia: Revisión Administrativa Procedente de la Oficina de Permisos Urbanísticos del Municipio Autónomo de Guaynabo

Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Unlimited Storage Corporation Recurrida

v. Certiorari CC-2007-1035 Municipio Autónomo de Guaynabo Oficina de Permisos Urbanísticos Peticionarios

Opinión del Tribunal emitida por la Jueza Asociada señora Fiol Matta

En San Juan, Puerto Rico, a 15 de diciembre de 2011.

El caso de autos nos presenta la ocasión

para expresarnos acerca de la interacción entre

la Junta de Planificación y los municipios

autónomos en el proceso de recalificación

indirecta del suelo municipal. Examinaremos

también la aplicación de un Plan de Ordenación

Territorial y el proceso para su revisión.

I.

El 23 de mayo de 2003, Unlimited Storage,

Corp. (Unlimited) presentó, por conducto del

ingeniero Camilo Almeyda Eurite, una solicitud

de enmienda a la consulta de ubicación Núm.

2001-16-0173-JPU, sobre un proyecto comercial

ubicado en una finca con cabida de 4.27 cuerdas

en el Barrio Frailes del Municipio Autónomo de CC-2007-1035 2

Guaynabo (Municipio).1 Luego de que Unlimited entregara la

documentación pertinente y se publicara la notificación por

edicto de vistas públicas, la Junta de Planificación

(Junta) celebró una vista. A ésta no acudieron vecinos ni

comparecieron las agencias públicas. Sin embargo, el

Municipio asistió, representado por el señor Luis Martínez,

a través de la Oficina de Permisos Urbanísticos del

Gobierno Municipal.2

La enmienda a la consulta de ubicación solicitada

propuso eliminar la estructura originalmente autorizada

para oficinas y sustituirla por tres edificios dedicados a

un negocio de mini-almacenes. Como resultado de estas

modificaciones, el área total de ocupación disminuiría de

250,000 pies cuadrados a 100,766 pies cuadrados, lo cual

conllevaría una reducción considerable en el impacto del

proyecto a su entorno inmediato. Además, Unlimited le

solicitó a la Junta la recalificación del predio, hasta

entonces compuesto por un Distrito Residencial Tres (R-3) y

1 Dicha consulta fue aprobada el 24 de julio de 2002. La Junta de Planificación autorizó el proyecto original como “un proyecto comercial para la construcción de un edificio de cinco (5) plantas con un área total de 200,000 pies cuadrados que albergaría oficinas, de las cuales 1/3 parte será de alto volumen de clientela y los restantes 2/3 partes serán para oficinas comunes. Se proveerá, además, 900 espacios de estacionamientos en cinco niveles, para un total de 250,000 pies cuadrados”. Resolución de la Junta de Planificación de 6 de octubre de 2004, pág. 1. 2 Íd. CC-2007-1035 3

un Distrito Comercial Tres (C-3),3 a un Distrito Industrial

Liviano (I-1).4 Esta petición, según la parte proponente,

se debió a la necesidad de que los parámetros de diseño del

proyecto fueran conformes al de dicho distrito industrial.

Unlimited argumentó que el proyecto de mini-almacenes

operaría como un negocio comercial de alquiler al detal de

espacio y que, por tanto, sería de extrema conveniencia

3 “El proponente solicitó a la Junta [de Planificación] la recalificación del predio de un Distrito Residencial Tres (R-3) y Comercial Central Tres (C-3), según contempla el Mapa de Calificación de Suelos del Plan Territorial del Municipio Autónomo de Guaynabo, a un Distrito Industrial Liviano (I-1). Por consiguiente, la Junta [de Planificación] tiene ante su consideración una solicitud de cambio de calificación de un Distrito R-3 y C-3 a un Distrito I-1”. Íd., pág. 2. El Distrito R-3 es definido como “[aquel] distrito de densidad poblacional intermedia [que] se establece para clasificar áreas residenciales desarrolladas o que puedan desarrollarse y en donde se permitirán diferentes tipos de viviendas en solares de trescientos (300) metros cuadrados o más”. (Énfasis nuestro). Sección 9.01 del Reglamento de Calificación de los Suelos del Municipio Autónomo de Guaynabo (Reglamento de Ordenación Núm. 3), Vol. III, pág. 59. Mientras, la Sección 16.01 del Reglamento de Calificación de los Suelos, supra, define el Distrito C-3 como “[aquel] distrito [que] se establece para clasificar áreas comerciales existentes de carácter central”. (Énfasis nuestro). Íd., a la pág. 92. 4 El Distrito I-1, o industrial liviano, se define como “[aquel] distrito [que] se establece para clasificar áreas para el establecimiento de industrias livianas. Se persigue que los terrenos para industrias livianas se dediquen a tales fines, excluyendo en estos distritos el uso residencial y ciertos usos comerciales”. (Énfasis nuestro). Íd., a la pág. 109. CC-2007-1035 4

para la comunidad residencial y comercial del área, la cual

demuestra un uso y comportamiento mixto.5

Durante el procedimiento de evaluación, las diversas

agencias públicas consultadas avalaron la enmienda a la

consulta de ubicación del proyecto sometido por Unlimited.

A su vez, el Municipio endosó el proyecto de mini-almacenes

e informó, por conducto del Vice-Alcalde, licenciado Efraín

Pérez Jiménez, que el desarrollo propuesto por Unlimited

era compatible con la política pública municipal para el

suelo urbano, según establecida en su Plan de Ordenación

Territorial.6

Mediante Resolución emitida el 6 de octubre de 2004,

notificada el 5 de noviembre de 2004, la Junta autorizó la

enmienda a la consulta de ubicación y ordenó que el

proyecto propuesto tuviese parámetros de diseño conforme a

5 “El proyecto contempla un uso industrial liviano de almacén no tradicional, en la medida en que ofrece el alquiler de espacios para almacenaje temporero [sic] requiere de poca mano de obra. Por ello entendemos armoniza con el comportamiento mixto del sector. Máxime cuando aparenta no tener efectos negativos sobre el ambiente y la [Junta de Calidad Ambiental] ha certificado el cumplimiento con el Artículo 4(c) de la Ley sobre Política Pública Ambiental”. [citas omitidas]. (Énfasis nuestro). Íd., pág. 7. Esto, a su vez, coincide con las expresiones del tratadista Yokley, quien señala que el uso contemplado para el proyecto de Unlimited Storage, Inc., de mini-almacenes, puede ser considerado un uso comercial. (“Commercial uses range from retail stores, to self-storage facilities, to restaurants”.) (Énfasis nuestro). E.C. Yokley, Zoning Law and Practice, 4th Ed., LexisNexis, Matthew Bender, 2009, pág. 38-1. 6 Misiva de la Oficina del Alcalde del Municipio Autónomo de Guaynabo de 12 de noviembre de 2003. CC-2007-1035 5

un Distrito I-1. Entre sus múltiples consideraciones, la

agencia consideró el Reglamento de Calificación del

Municipio, así como el comportamiento y la actividad del

área circundante al proyecto, la naturaleza del negocio

propuesto y el cumplimiento con los criterios para

desarrollos extensos, entre otros.7 La Junta reconoció la

viabilidad del proyecto, junto a las expresiones del

Ejecutivo municipal en cuanto a la conformidad del proyecto

con el Plan de Ordenación del Municipio. Resulta importante

destacar que ninguna de las personas interesadas que fueron

notificadas de la vista pública y de la Resolución de la

Junta, incluyendo el Municipio, solicitó reconsideración ni

acudió en recurso de revisión ante los foros judiciales,

por lo cual la resolución de la Junta advino final y firme.

De conformidad con lo dispuesto por la Junta, el 19 de

octubre de 2005, dentro del término dispuesto para ello,

Unlimited solicitó a la Oficina de Permisos Urbanísticos

del Gobierno Municipal Autónomo de Guaynabo la autorización

de anteproyecto para la construcción del negocio de mini-

7 En esta instancia la Junta de Planificación evaluó, conforme a lo dispuesto en la Sección 94.00 del Reglamento de Calificación de Suelos, la conformidad del uso propuesto a la luz del Plan de Ordenación Territorial del Municipio, la disponibilidad de la infraestructura en el sector, la forma en la cual propicia el desarrollo integral del sector y la viabilidad de dicho proyecto. Por otro lado, consideró detenidamente las implicaciones de un desarrollo extenso de diseño industrial liviano, según dispone la Sección 96.05 del Reglamento de Calificación de Suelos, supra, cumpliendo con todos los requisitos. CC-2007-1035 6

almacenes. Posteriormente, considerando que este

procedimiento se había extendido más de lo usual, Unlimited

sostuvo una serie de reuniones con el Alcalde y su grupo de

trabajo, además de cursar varias misivas con el fin de

agilizar los trámites.8 A pesar de ello, y en vista de que

la Oficina de Permisos aún no había actuado sobre su

solicitud, Unlimited presentó, el 30 de marzo de 2007, un

recurso extraordinario de mandamus, solicitando al Tribunal

de Primera Instancia que le ordenara al ente municipal

atender y resolver la autorización de anteproyecto

presentada. Mediante Resolución y Orden dictada el 11 de

abril de 2007, notificada el 18 de abril de 2007, el

Tribunal de Primera Instancia le concedió al Municipio un

término de 20 días para notificar si procedía o no la

solicitud de la parte proponente.9

Finalmente, el 1 de mayo de 2007, el Municipio denegó

la solicitud de autorización de anteproyecto. El Municipio

concluyó que el desarrollo del proyecto de mini-almacenes

con parámetros de diseño industrial no era viable, entre

otras razones, por el uso residencial y comercial existente

en el área. Según se desprende de la resolución, la

decisión del ente local se debió, principalmente, a los

8 Véase, misivas dirigidas al Alcalde del Municipio Autónomo de Guaynabo de 7 y 15 de septiembre de 2006. Anejo 6, Apéndice 4, pág. 81. 9 Resolución y Orden del Tribunal de Primera Instancia, Apéndice 4, pág. 236. CC-2007-1035 7

cambios en la política pública, producto de la revisión en

curso de su Plan de Ordenación Territorial, que una vez

concluidos convertirían el área donde se había de ubicar el

proyecto en uno estrictamente residencial. Inconforme,

Unlimited recurrió ante el Tribunal de Apelaciones mediante

recurso de revisión y arguyó que las actuaciones del

Municipio constituían un ataque colateral tardío e indebido

a la consulta de ubicación aprobada por la Junta.

El 10 de septiembre de 2007, el foro apelativo revocó

la decisión del Municipio. Este dictamen se fundamentó en

que las facultades conferidas por el Convenio de

Transferencia de Competencias le habían concedido al

Municipio el poder de determinar si el anteproyecto cumplía

con las leyes y reglamentos aplicables, pero no la potestad

de denegar el anteproyecto porque el desarrollo tal como

fue aprobado por la Junta contemplaba un cambio de

calificación del solar.

Inconforme, el Municipio solicitó reconsideración y

argumentó que el proceso de recalificación no podía

llevarse a cabo ante la agencia central, ya que el mismo se

rige por el Artículo 13.008 de la Ley de Municipios

Autónomos.10 El foro apelativo denegó la solicitud de

reconsideración, luego de lo cual el Municipio recurrió

10 21 L.P.R.A. sec. 4606. CC-2007-1035 8

ante este Tribunal mediante petición de certiorari

señalando los siguientes errores:

1. Erró el Tribunal de Apelaciones al determinar que la recalificación del suelo dentro de la demarcación geográfica del Municipio fue atendida por la Junta de Planificación cuando autorizó la consulta de ubicación y, por lo tanto, es un asunto final sobre el cual el Municipio no tiene jurisdicción. 2. Erró el Tribunal de Apelaciones al permitir que el proceso cuasi-adjudicativo de la consulta de ubicación esté por encima de los postulados del Artículo 13.008 de la Ley de Municipios Autónomos en cuanto al proceso de recalificación. 3. Erró el Tribunal de Apelaciones al provocar la legalidad de una recalificación indirecta del suelo municipal por parte de la Junta de Planificación cuando la Ley de Municipios Autónomos nada dispone al respecto. 4. Erró el Tribunal de Apelaciones al obviar que la Ley de Municipios Autónomos nada dispone sobre la facultad retenida por la Junta de Planificación para recalificar el suelo municipal. 5. Erró el Tribunal de Apelaciones al no reconocerle al Municipio la facultad de aplicar los Objetivos y Políticas Públicas de su Plan de Ordenación Territorial, en violación a la Ley de Municipios Autónomos y la jurisprudencia aplicable. 6. Erró el Tribunal de Apelaciones al reconocer derechos adquiridos a una entidad privada, Unlimited, sobre el derecho del Municipio de ordenar, reordenar y revisar su Plan de Ordenación Territorial.

El 7 de marzo de 2008 expedimos el caso de autos.

Luego de presentados los alegatos de las partes, la Junta

solicitó un término para expresarse sobre los señalamientos

de error del Municipio, a lo cual accedimos mediante

Resolución de 25 de junio de 2008. Contando con la CC-2007-1035 9

comparecencia de la Junta, y los alegatos de las partes,

procedemos a resolver.

II.

La Ley Núm. 75 de 24 de junio de 1975, mejor conocida

como Ley Orgánica de la Junta de Planificación de Puerto

Rico, encargó a la Junta la misión de servir como el

organismo estatal encargado de guiar el desarrollo integral

de Puerto Rico, tomando en consideración las actuales y

futuras necesidades sociales y nuestros recursos humanos,

ambientales, físicos y económicos.11 Dentro del marco del

poder de ordenar coherentemente el uso de las tierras, la

Junta debe centrarse en fomentar la salud, la seguridad, el

orden, la convivencia y la prosperidad del país.12

Para hacer realidad esta encomienda de planificación

integral, la Asamblea Legislativa le otorgó a la Junta el

poder de zonificar las distintas áreas de nuestra isla. La

zonificación es el instrumento que utiliza la Junta para

clasificar los terrenos en zonas o distritos, con el fin de

aplicar normas generales sobre su uso y definir las

características de las obras y edificaciones permitidas.13

El acto de adoptar o enmendar la zonificación de un 11 Art. 4 de la Ley Orgánica de la Junta de Planificación de Puerto Rico, Ley Núm. 75 de 24 junio de 1975. 23 L.P.R.A. sec. 62(c). 12 Íd. 13 Mun. de San Juan v. Bosque Real, S.E., 158 D.P.R. 743, 761 (2003). CC-2007-1035 10

distrito es un ejercicio del poder de reglamentación

delegado en la Junta.14 Dicha facultad le confiere a esta

agencia central una gran discreción en el desarrollo y en

la ejecución de la política pública sobre zonificación.15

Los reglamentos y mapas de zonificación aprobados con ese

fin pretenden promover el uso más eficaz del limitado

recurso de la tierra, de forma que se promueva el

desarrollo urbano de manera ordenada y lógica. Esto, a su

vez, requiere sopesar las diversas necesidades de la

población puertorriqueña.16 Como consecuencia de su facultad

de guiar el desarrollo físico, económico y social del país,

la Junta tiene poderes amplios, como el de prohibir

determinados usos y tomar medidas provisionales y

14 (23 L.P.R.A. sec. 62j(5)). Borschow Hosp. v. Junta, 177 D.P.R. 545, 557 (2009), T-JAC, Inc., v. Caguas Centrum Limited, 148 D.P.R. 70, 83 (1999). Además, la Sección 1.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, define un reglamento como “cualquier norma o conjunto de normas de una agencia que sea de aplicación general que ejecute o interprete la política pública o la ley”. 3 L.P.R.A. sec. 2102(l). 15 Aner Inv. Co., v. Junta, 148 D.P.R. 241, 247 (1999), Assoc. Res. Park Side, Inc., v. Junta, 147 D.P.R. 277, 284 (1998), Arenas Procesadas, Inc., v. E.L.A., 132 D.P.R. 593, 608 (1993); Luán Investment, Co., v. Román, 125 D.P.R. 533, 548 (1990). 16 23 L.P.R.A. sec. 62(c). Además, este Tribunal ha declarado que “[l]a planificación es una disciplina integradora que busca sopesar la más diversa conjugación de factores con el fin de garantizar un desarrollo racional y balanceado del área en cuestión y que la misma sea a su vez cónsona con los desarrollos propuestos o vislumbrados para la región, áreas circundantes y el desarrollo del país”. Carabarín v. A.R.P.E., 132 D.P.R. 938, 954-955 (1993). CC-2007-1035 11

preventivas para lograr el uso óptimo, tanto social como

ambiental, de los terrenos del país.17

Existen dos vías procesales para que el proponente de

un proyecto someta ante la consideración de la Junta una

solicitud de rezonificación de un predio. En primer lugar,

puede promoverse dicho cambio directamente mediante una

solicitud de rezonificación directa.18 También puede

solicitarse este cambio de forma indirecta, mediante la

presentación de una consulta de ubicación cuya aprobación

conllevaría alterar la zonificación de un predio.19 No

obstante, hemos expresado en reiteradas ocasiones que,

debido a nuestra realidad social y territorial, el Estado

17 Puerto Rican Cement v. Junta, 146 D.P.R. 428, 437 (1998). 18 Hernández, Álvarez v. Centro Unido, 168 D.P.R. 592, 619- 620 (2006); López v. Antonio Roig Sucrs., Inc., 157 D.P.R. 186, 194 (2002). 19 Reglamento de Zonificación de Puerto Rico Núm. 6211 (Reglamento de Planificación Núm. 4), 5 de noviembre de 2000, Sección 4.09, pág. 50-51. La consulta de ubicación es definida como “[e]l procedimiento ante la Junta de Planificación para que evalúe, pase juicio y tome la determinación que estime pertinente sobre: (a) propuestos usos de terrenos que no son permitidos ministerialmente por la reglamentación aplicable en áreas calificadas, pero que las disposiciones reglamentarias o legales proveen para que se consideren por la Junta de Planificación…” Glosario de Términos de los Reglamentos de Planificación, Reglamento Núm. 7630, de 11 de diciembre de 2008, C-100, pág. 37. Véase, además, Borschow Hosp. v. Junta, supra, a la pág. 557, T-Jac, Inc. v. Caguas Centrum Ltd., supra, a la pág. 85, Misión Ind. P.R. v. Junta, 146 D.P.R. 64, 117-118 (1998). CC-2007-1035 12

se ve obligado, en lo posible, a mantener las

zonificaciones existentes.20

El Reglamento de Zonificación de Puerto Rico 6211,

Reglamento de Planificación Núm. 4, de 5 de noviembre de

2000, en vigor al momento de concretarse y atenderse el

procedimiento de consulta de ubicación en este caso,

requiere que se cumplan ciertos requisitos.21 Entre estos

se encuentran la notificación adecuada a los dueños de las

propiedades colindantes y la presentación del plano de

construcción que muestre una representación gráfica del

proyecto.22 Al considerar y resolver una consulta de

ubicación, la Junta ejerce una función de naturaleza cuasi-

adjudicativa, por lo cual deberá resolver a base de la

totalidad del expediente, mediante una resolución que

incluya las determinaciones de hechos y las conclusiones de

derecho pertinentes, junto a los endosos emitidos. La Junta

20 Hernández, Álvarez v. Centro Unido, supra, a la pág. 617, Ortiz Gómez et al. v. Junta, 152 D.P.R. 8, 17 (2000), Montoto v. Lorie, supra, a la pág. 43. 21 La primera consulta de ubicación fue presentada ante la Junta de Planificación en 2001 y resuelta en 2002, mientras que la enmienda a la consulta de ubicación fue resuelta mediante Resolución en 2004. Por tanto, al momento de los hechos, el reglamento vigente era el Reglamento de Zonificación de Puerto Rico 6211 (Reglamento de Planificación Núm. 4), supra. 22 Sección 4.09 del Reglamento de Zonificación 6211 (Reglamento de Planificación Núm. 4), supra, págs. 50-51. Véase, además, las Sección 7.00, 8.00, 9.00 y 10.00 del Reglamento Adjudicativo Núm. 6031, Reglamento de Procedimientos Adjudicativos de la Junta de Planificación de 13 de octubre de 1999, págs. 26-43. CC-2007-1035 13

deberá considerar, además, los documentos pertinentes de

política pública sobre la planificación como lo son, entre

otros, el Plan de Desarrollo Integral, los Objetivos y

Políticas Públicas del Plan de Usos de Terrenos de Puerto

Rico y los Planes de Ordenación Territorial municipales,

adoptados por la Junta y aprobados por el Gobernador.23

En 1975, la Asamblea Legislativa relevó a la Junta de

sus responsabilidades fiscalizadoras y operacionales para

permitirle dedicar sus esfuerzos y recursos a las

determinaciones de política pública y las estrategias de

desarrollo físico, económico y social del país.24 A esos

fines, la Ley Núm. 76 de 24 de junio de 1975, mejor

conocida como Ley Orgánica de la Administración de

Reglamentos y Permisos, en adelante, A.R.P.E., creó esta

agencia central para ejercer como brazo operativo de

planificación.25 En particular, el Artículo 5(p) de su ley

orgánica impuso a A.R.P.E. el deber de entender en la fase

23 Misión Ind. P.R. v. Junta, supra, a las págs. 128-129, Montalvo v. Mun. de Sábana Grande, 138 D.P.R. 483, 488-489 (1995), Luán Investment Corp. v. Román, supra, a la pág. 547, nota al calce número 2, López v. Junta, 80 D.P.R. 646, 667-669 (1958). 24 Asoc. Por Bienestar Vecinos Urb. Huyke v. Banco Santander, 157 D.P.R. 521, 550 (2002), The Richards Group v. Junta, 108 D.P.R. 23, 31-32 (1978). 25 Ley Núm. 76 del 24 de junio de 1975, 23 L.P.R.A. sec. 71 et seq. Debemos señalar que la Ley Orgánica de la Administración de Reglamentos y Permisos, supra, fue derogada por la Ley Núm. 161 de 1 de diciembre de 2009, mejor conocida como Ley para la Reforma del Proceso de Permisos de Puerto Rico. 23 L.P.R.A. sec. 9011 et seq. CC-2007-1035 14

operacional del proceso de permisos, es decir, su misión

principal es:

Aplicar y velar el cumplimiento de sus propios reglamentos, de los Reglamentos de Planificación que haya adoptado o adopte la Junta de Planificación de Puerto Rico para el desarrollo, subdivisión y uso de terrenos y para la construcción y uso de edificios, así como el cumplimiento de toda ley estatal, ordenanza, o reglamentación de cualquier organismo gubernamental que regule la construcción en Puerto Rico.26

En esencia, la fase operacional de planificación es

posterior a la aprobación del proyecto por la Junta. Se

inicia con la presentación de una solicitud de desarrollo y

conlleva revisar la viabilidad del proyecto en su fase de

implantación. Esta etapa es de índole especialmente

técnica; requiere estudiar los pormenores del proyecto,

conforme los requisitos de zonificación del distrito, y las

complejidades físico-espaciales y sociales que genere un

uso específico de terreno, así como la conformidad de las

estructuras a erigirse con las normas y los requisitos de

construcción, entre otros asuntos. En el contexto de una

consulta de ubicación, la fase operacional persigue

corroborar que los detalles particulares del proyecto se

adhieran a lo dispuesto en la resolución de la Junta.27

26 23 L.P.R.A. sec. 71d(p). 27 Véase, Glosario de Términos de los Reglamentos de Planificación, supra, F-9, pág. 60. CC-2007-1035 15

La Ley Núm. 81 de 30 de agosto 1991, mejor conocida

como Ley de Municipios Autónomos,28 cristalizó una reforma

municipal que permitió la delegación a los gobiernos

locales de una amplia gama de poderes y competencias de

diversas agencias de la administración central, entre éstas

la Junta y A.R.P.E. Esta reforma fue dirigida

específicamente a fomentar la autonomía gestora del ente

gubernamental local para que éste pudiese velar por el bien

común de sus habitantes, así prestando atención de forma

directa a sus asuntos, problemas y necesidades colectivas

de forma más eficaz.29 Esta política pública estatal de

descentralización gubernamental, que ha estado en vigor por

dos décadas, enfatiza la importancia de la planificación

local como un apoyo a la autonomía del municipio, el cual

ha sido, tradicionalmente, el lugar preferente de las

prácticas democráticas.30

28 Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991. 21 L.P.R.A. sec. 4001, et seq. 29 Véase, el Artículo 4 de la Ley de Municipios Autónomos, supra. 21 L.P.R.A. sec. 4003. 30 Esta política pública va "dirigida a proporcionar un uso juicioso y aprovechamiento óptimo del territorio municipal para asegurar el bienestar de las generaciones actuales y futuras, promoviendo un proceso de desarrollo ordenado, racional e integral de sus terrenos". Memorial Explicativo del Reglamento sobre los Planes de Ordenación Municipal y Transferencia y Administración de Facultades, (Reglamento de Planificación Núm. 24) de 20 de mayo de 1994. Véase, Borschow Hosp. v. Junta, supra, J. Punsoda Díaz, supra, a la pág. 142. CC-2007-1035 16

Así, la Ley de Municipios Autónomos, entre otras

cosas, le permite a los municipios asumir, mediante

delegación, algunas de las facultades tradicionales de la

Junta y A.R.P.E.31 Estas facultades se clasifican por

“Jerarquías”, de la I a la V, de acuerdo a su grado de

complejidad y la capacidad municipal para asumirlas. Entre

las facultades y poderes transferidos, la Junta, en su

capacidad de agencia estatal supervisora y coordinadora de

la ordenación territorial, le delega a los municipios

autónomos el poder de “[e]stablecer política, estrategias y

planes dirigidos a la ordenación de su territorio, la

conservación de sus recursos y su óptimo desarrollo”.32 La

Ley de Municipios Autónomos también reconoce que una vez

transferida una facultad, “el municipio asumirá toda

responsabilidad por las acciones tomadas en el ejercicio de

esa facultad”.33

La Asamblea Legislativa le confirió a los municipios

autónomos la potestad de ordenar su territorio municipal

mediante la adopción de un Plan de Ordenación Territorial.34

31 Municipio de Ponce v. Junta. 146 D.P.R. 650, 654 (1998). Véase, 21 L.P.R.A. sec. 4602. 32 Artículo 2.004 de la Ley de Municipios Autónomos, supra. 21 L.P.R.A. § 4054 (h). 33 21 L.P.R.A. sec. 4610. 34 El Artículo 13.004 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, define al Plan de Ordenación Territorial como la organización “de usos, bienes inmuebles y estructuras de un territorio para ordenarlo en forma útil, eficiente y CC-2007-1035 17

Éste es el instrumento de ordenación integral y estratégico

del territorio municipal,35 que enuncia y dispone la

política pública sobre su desarrollo y sobre el uso de sus

suelos.36 De esta forma, un municipio autónomo puede

recibir, mediante delegación, el poder de calificar y

recalificar sus suelos; es decir, la facultad de

“clasificar y designar terrenos en distritos y la

aplicación en cada distrito de normas sobre el uso de los

suelos y sobre las obras y estructuras a permitirse”.37

Cabe resaltar que el poder de calificación de un municipio

autónomo es equivalente al poder de zonificación de la

Junta.38

El desarrollo de un Plan de Ordenación Territorial

requiere el estudio y la recopilación de un complejo

entramado de documentos, cuyo contenido revela un minucioso

análisis de la realidad socio-espacial del municipio. El

estética, con el propósito del desarrollo social y económico, lograr el buen uso de los suelos y mejorar la calidad de vida de sus habitantes presentes y futuros.” 21 L.P.R.A. sec. 4601 (n). 35 Artículo 13.005 de la Ley de Municipios Autónomos, supra. 21 L.P.R.A. sec. 4603. 36 21 L.P.R.A. sec. 4054 (s). Véase, además, el Artículo 13.003(s) de la Ley de Municipios Autónomos, supra. 21 L.P.R.A. sec. 4601. 37 Plan de Ordenación Territorial del Municipio Autónomo de Guaynabo, Vol. III, Reglamento de Calificación de Suelos del Municipio Autónomo de Guaynabo, Sección 2.00, pág. 8. 38 Glosario de Términos de los Reglamentos de Planificación, Reglamento Núm. 7630, de 11 de diciembre de 2008, C-7, pág. 24. CC-2007-1035 18

Artículo 13.011 de la Ley de Municipios Autónomos dispone

que en la elaboración del Plan de Ordenación Territorial,

un municipio autónomo deberá identificar los reglamentos,

si alguno, de la Junta o de A.R.P.E., que deben revisarse y

ajustarse a su entorno territorial. Sin embargo, el

municipio autónomo que pretenda enmendar o sustituir algún

reglamento adoptado por las agencias centrales deberá

discutir y fundamentar dicha decisión.39

Dentro de este marco de cooperación, los municipios

autónomos se sirven de su propio Plan de Ordenación

Territorial para reglamentar el uso de los terrenos en sus

límites geográficos.40 La ordenación integral y estratégica

de la totalidad del territorio municipal debe estar en

conformidad con todas las políticas públicas, leyes,

reglamentos y otros documentos del gobierno central

relacionados con la ordenación territorial.41 Este Plan de

39 Artículo 13.011 de la Ley de Municipios Autónomos, supra. 21 L.P.R.A. sec. 4609. 40 Borschow Hosp. v. Junta, supra, a las págs. 560-561. Artículo 13.008 de la Ley de Municipios Autónomos, supra. 21 L.P.R.A. sec. 4606. Véase, además, la expresión del Secretario de Justicia, quien nos señala que “[l]a función de planificación y ordenación de los usos del terreno recaía casi exclusivamente en la Junta de Planificación previa [sic] la aprobación de la Ley de Municipios Autónomos, y queda ahora compartida por los municipios, a los cuales se les han conferido las facultades y responsabilidades para llevarlo a cabo, en coordinación con las agencias del Gobierno Central”. (Énfasis nuestro). Op. Sec. Just. Núm. 17 de 1992. 41 Artículo 13.011 de la Ley de Municipios Autónomos, supra. 21 L.P.R.A. sec. 4609. Véase, Reglamento de Ordenación CC-2007-1035 19

Ordenación Territorial, junto a los planos de clasificación

y ordenación del suelo, son instrumentos complementarios al

Plan de Usos de Terrenos de Puerto Rico, hasta donde éste

haya sido aprobado por la Junta.42

Por otro lado, la Ley de Municipios Autónomos

reconoce, en su Artículo 13.012, que la facultad cuya

transferencia sea autorizada mediante el convenio se

ejercerá de acuerdo no solamente a las normas y

procedimientos establecidos en la legislación,

reglamentación y política pública aplicable a la facultad

transferida,43 sino conforme a la Ley Núm. 170 de 12 de

agosto de 1988, mejor conocida como la Ley de Procedimiento

Administrativo Uniforme (L.P.A.U.).44 Esta ley define el

ámbito de la facultad revisora de los tribunales sobre las

determinaciones cuasi-adjudicativas de las agencias

Núm. 4, el cual dispone que “[s]e aprobarán solicitudes y se expedirán los permisos o autorizaciones que correspondan con sujeción a las disposiciones de las leyes y reglamentos aplicables y de acuerdo con lo establecido en este reglamento”. (Énfasis nuestro). Sección 4.14 del Reglamento para Regir las Disposiciones Sustantivas, Procesales y de Procedimientos Adjudicativos de la Oficina de Permisos del Municipio Autónomo de Guaynabo, junio 2000. 42 Éste es el documento de política pública adoptado por la Junta de Planificación, el cual, “dependiendo de su alcance geográfico y propósito, designará la distribución, localización, extensión e intensidad de los usos del suelo y otros elementos, tales como la infraestructura para propósitos urbanos, rurales, agrícolas…” 21 L.P.R.A. sec. 4054(r). 43 3 L.P.RA. sec. 2101 et seq. 44 21 L.P.R.A. sec. 4610. CC-2007-1035 20

públicas. De esta forma, reconoce que es responsabilidad de

los foros judiciales asegurarse de que el ente

administrativo actúe dentro del marco de los poderes que le

han sido delegados, y en conformidad con la política

pública que lo dirige.45 La revisión judicial garantiza a

los ciudadanos y a las partes interesadas un foro al cual

recurrir para vindicar sus derechos y reclamar un remedio

frente a posibles actuaciones arbitrarias de las agencias

públicas en un dictamen administrativo.46

III.

A. Facultad de la Junta de Planificación y del Municipio Autónomo para Recalificar el Suelo Municipal mediante Consulta de Ubicación

El Municipio presenta la controversia del caso de

autos como un conflicto insalvable entre sus poderes cuasi-

legislativos de elaborar y revisar su Plan de Ordenación

Territorial y el poder cuasi-adjudicativo de la Junta de

aprobar una consulta de ubicación en el territorio

municipal. Alega que el poder de recalificar directamente

sus terrenos le fue conferido expresamente mediante el

Convenio de Transferencia de Competencias y que la Junta no

45 D. Quiñones Fernández, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da Ed., Forum, Legis Editores S.A., Colombia, 2001, pág. 517. 46 Comisión Ciudadanos v. G.P. Real Property, 173 D.P.R. 998, 1015 (2008), Rivera Concepción v. A.R.P.E., 152 D.P.R. 116, 122 (2000), Misión Ind. P.R. v. J.C.A., supra, a la pág. 930, Assoc. Ins. Agencies, Inc. v. Com. Seg. P.R., 144 D.P.R. 425, 435 (1997). CC-2007-1035 21

se reservó el poder de recalificar indirectamente los

terrenos municipales. Por tanto, el Municipio entiende que

la intervención de la Junta violentó el postulado mayor de

la reforma municipal, es decir, la autonomía del municipio

en los asuntos de su planificación. Como alternativa

arguye, además, que la intervención de la Junta en el

proceso de recalificar el suelo en su demarcación se podía

dar únicamente a través del mecanismo establecido en el

Artículo 13.008 de la Ley de Municipios Autónomos para la

revisión de un Plan de Ordenación Territorial municipal.

Cuando existe un conflicto sobre si se ha delegado una

competencia de la Junta o A.R.P.E. a un municipio autónomo,

junto a su posterior interacción administrativa, es preciso

examinar la Ley de Municipios Autónomos, el Convenio de

Transferencia de Competencias y los reglamentos

pertinentes. De esta forma podremos analizar la naturaleza

de las funciones del ente local y su relación con la

agencia central para encontrar, dentro del entramado de

mandatos y responsabilidades, el sentido de la delegación

enmarcada por la Asamblea Legislativa y lo pactado entre

ambos entes gubernamentales.

El Plan de Ordenación Territorial del Municipio

Autónomo de Guaynabo fue aprobado por la Legislatura CC-2007-1035 22

Municipal, el 11 de diciembre de 1998.47 La Junta lo adoptó

al año siguiente, el 16 de noviembre de 1999,48 mientras que

el Gobernador de Puerto Rico lo firmó y aprobó el 15 de

diciembre de 1999.49 Conforme al Artículo 13.012 de la Ley

de Municipios Autónomos, el Municipio solicitó al primer

Ejecutivo la transferencia de ciertas facultades sobre la

ordenación territorial y pactó con el Gobierno central,

mediante el Convenio de Transferencia de Competencias de 16

de noviembre de 2000, la concesión de las facultades de

planificación contenidas en las Jerarquías I, II, III y

IV.50

Este convenio estaba en vigor cuando Unlimited

presentó la consulta de ubicación original y también cuando

presentó la solicitud de enmienda ante la Junta. Con

excepción de las competencias reservadas expresamente por

la Junta y A.R.P.E.,51 las Jerarquías I, II, III y IV le

47 Ordenanza Municipal Núm. 78, Serie 1998-99, de 11 de diciembre de 1998. 48 Resolución Núm. JP-PT-16-1, del 16 de noviembre de 1999. 49 Boletín Administrativo Núm. OE-1999-63, de 15 de diciembre de 1999. 50 Ordenanza Municipal Núm. 127, Serie 2000-2001, de 16 de noviembre de 2000. 51 La Ley de Municipios Autónomos establece que la Junta y A.R.P.E. se reservan la facultad de atender los proyectos que conlleven variaciones de uso y variaciones de intensidad en construcción o uso, los proyectos privados y públicos de impacto regional, al igual que los proyectos municipales no delegados, que no hayan sido incluidos en el CC-2007-1035 23

confirieron al Municipio la facultad de aprobar permisos de

uso en estructuras que estuviesen conformes con los

reglamentos de planificación, siempre que no constituyesen

una variación o excepción. Además, le confirieron la

facultad de autorizar ciertos anteproyectos, segregaciones

de hasta 10 solares en suelo urbano o urbanizable y

proyectos de urbanización de hasta 50 solares, así como

enmendar el Plano de Ordenación. Resaltamos que a esa

fecha no se había transferido la Jerarquía V, que permite

conceder al Municipio “otras facultades” que no fueran

expresamente reservadas por las agencias centrales.52 Es

claro, pues, que no se le había delegado al Municipio el

poder de aprobar una consulta de ubicación.

Ciertamente, tanto el texto de la Ley de Municipios

Autónomos, como las jerarquías transferidas en el Convenio

de Transferencia de Competencias, guardan silencio sobre la

delegación de la facultad de recalificar indirectamente un

Plan de Ordenación. Artículo 13.012 de la Ley de Municipios Autónomos, supra. 21 L.P.R.A. sec. 4610. 52 El Programa para la Transferencia de las Jerarquías dispone que a los seis meses de la fecha de vigencia del convenio la Junta de Planificación y A.R.P.E. realizarán una evaluación preliminar de la labor del municipio autónomo en el ejercicio de las Jerarquías I, II, III y IV. Posteriormente, al año de esta primera transferencia se realizará una segunda evaluación para determinar si las primeras cuatro jerarquías fueron debidamente implantadas. De ser ese el caso, la Junta de Planificación y A.R.P.E. le podrán conceder al municipio autónomo, mediante Resolución, la Jerarquía V. Parte III Sección C(2) del Convenio de Transferencia de Competencias de 28 de noviembre de 2000, supra, a las págs. 13-14. CC-2007-1035 24

predio municipal. Este punto es crucial a la luz del inciso

(P) de las condiciones generales del Convenio de

Transferencia de Competencias, el cual reconoce que “las

facultades en la materia que no se delegan expresamente

mediante este Convenio, continúan siendo facultad de la

Junta de Planificación o de la Administración de

Reglamentos y Permisos[,] según corresponda”.53 Es más, el

pacto entre el ente local y las agencias centrales

establece claramente que “[e]l Municipio asumirá toda la

responsabilidad sobre las primeras cuatro (IV) Jerarquías

indicadas en este Convenio al momento de entrar en vigencia

el mismo”.54 Por otro lado, la Sección (B)(1)(c) de la Parte

VI, que concierne las medidas de coordinación y

fiscalización entre la Junta y el Municipio, dispone que

todas las consultas de ubicación privadas serán presentadas

en el Municipio y que éste someterá el expediente a la

agencia central con jurisdicción, a no más tardar, 10 días

después de la presentación.55

Como vemos, se trata de un convenio cuya finalidad es

delegar de forma expresa ciertas funciones de

planificación, según la capacidad y eficiencia que

53 (Énfasis nuestro). Íd., a la pág. 19. 54 (Énfasis nuestro). Íd., a la pág. 13. 55 Íd., a la pág. 26. CC-2007-1035 25

demuestre el municipio autónomo.56 Por eso, no podemos

presumir que el silencio legislativo le conceda

exclusivamente el poder de recalificación al ente municipal

o que le impida a la Junta ejercerlo. En realidad, además

del Convenio de Transferencia de Competencias, la

contención del Municipio contradice explícitamente los

propios reglamentos adoptados por éste. La Sección 2.00 del

Reglamento de Calificación de Suelos del Municipio Autónomo

de Guaynabo (Reglamento de Calificación Núm. 3),57 lee de la

forma siguiente: “[e]l Municipio o la Junta de

Planificación, según corresponda, evaluará las consultas de

ubicación tomando en consideración el nivel de autonomía,

facultades transferidas o jerarquías obtenidas a través del

Convenio negociado entre las partes”.58

56 “El [C]onvenio [de Transferencia de Competencias] podrá establecer limitaciones en las facultades delegadas, de acuerdo a la capacidad del municipio”. Artículo 13.012 de la Ley de Municipios Autónomos, supra. 21 L.P.R.A. sec. 4610. 57 Este reglamento está basado en el Reglamento de Zonificación de Puerto Rico Núm. 4844, de 16 de septiembre de 1992, (Reglamento de Planificación Núm. 4) de la Junta de Planificación, el cual sufrió leves modificaciones. Plan de Ordenación Territorial del Municipio Autónomo de Guaynabo, Vol. I, Cap. V, supra, pág. 128. 58 (Énfasis nuestro). Sección 2.00 del Reglamento de Calificación de Suelos del Municipio Autónomo de Guaynabo, supra, pág. 11. Además, la Sección 4.05 de este reglamento dispone cuál será el tamaño máximo permitido para que una propiedad pueda ser recalificada directa o indirectamente. En el caso de una propiedad que está calificada como R-3, al igual que C-3, el tamaño límite será de 2,000 metros cuadrados. Esta sección dispone claramente que cualquier solicitud para recalificar un predio que exceda del límite CC-2007-1035 26

En cuanto al desenlace del procedimiento de

recalificación indirecta de un distrito o solar, la Sección

4.06 del Reglamento de Calificación dispone que:

Cuando se trate de un uso previamente autorizado por el Municipio o la Junta [de Planificación], según corresponda, para el cual se hubiere celebrado vista pública, notificado la intención de cambiar el distrito de calificación y expedido el permiso de uso, la parte interesada podrá iniciar el procedimiento de cambio en el mapa de calificación sometiendo una copia del permiso de uso certificado y autorizado por la Administración de Reglamentos y Permisos como evidencia de que el mismo se construyó y se autorizó su uso conforme a las disposiciones de la consulta [de ubicación]. Cuando se verifique que la consulta [de ubicación] se culminó, el Municipio o la Junta [de Planificación], según corresponda, podrá enmendar el mapa sin necesidad de nueva vista.59

Es decir, el Reglamento de Calificación de Suelos

adoptado por el ente municipal dispone para que tanto el

Municipio como la Junta puedan recalificar indirectamente

un distrito o solar dentro de los límites territoriales de

un municipio autónomo, conforme a lo pactado con el

Gobierno central. En el caso de autos, el Municipio

prescrito deberá ser atendida conforme al trámite dispuesto para los desarrollos extensos. Secciones 94.00, 95.00 y 96.00 del Reglamento de Calificación de Suelos del Municipio Autónomo de Guaynabo, supra. 59 (Énfasis nuestro). Sección 4.06 del Reglamento de Calificación de Suelos del Municipio Autónomo de Guaynabo, Vol. III del Plan de Ordenación Territorial del Municipio Autónomo de Guaynabo, supra, pág. 48. CC-2007-1035 27

simplemente no había adquirido dicha facultad al momento de

someterse la enmienda a la consulta de ubicación. Por

tanto, no cabe hablar de un acto ilegal por parte de la

Junta.

Más aún, al renovarse el Convenio de Transferencia de

Competencias, para transferir al Municipio ciertos poderes

bajo la Jerarquía V, el nuevo pacto tampoco le delegó al

ente municipal el poder de aprobar consultas de ubicación.60

Lo anteriormente discutido deja en entredicho el argumento

del Municipio en torno a que la recalificación de los

suelos municipales deberá llevarse a cabo, forzosamente, a

petición del Municipio y a través del mecanismo de revisión

del Plan de Ordenación Territorial dispuesto por el

Artículo 13.008 de la Ley de Municipios Autónomos.

Recordemos que tanto el mecanismo de recalificación

directa, como el de recalificación indirecta, son

instrumentos de planificación que le permiten al municipio

60 El convenio de 14 de junio de 2005 establece que se transferirán “[o]tras facultades de la Administración de Reglamentos y Permisos y de la Junta de Planificación no incluidas en este Convenio y que se incorporen posteriormente mediante enmiendas al mismo, excepto: … [c]onsultas de [u]bicación para proyectos industriales, comprende la ubicación de consultas [sic] para fines industriales específicos, así como la formación de solares para dichos fines”. (Énfasis nuestro). Parte II (A)(5)(l)(iii) del Convenio de Transferencia de Competencias del Municipio Autónomo de Guaynabo, 14 de junio de 2005, págs. 12-13. Cabe señalar que del expediente no se desprende prueba alguna sobre la existencia de una enmienda al Convenio de Transferencia de Competencias de 2005 que delegue expresamente al Municipio el poder de aprobar una consulta de ubicación. CC-2007-1035 28

autónomo y a la Junta ser más flexibles a la hora de

asegurar el uso óptimo de sus terrenos. Claramente, el

poder delegado al Municipio para recalificar directamente

sus suelos no es un impedimento para que la Junta ejerza la

facultad retenida de aprobar consultas de ubicación que

constituyan, a su vez, una recalificación indirecta.

Ahora bien, es menester que distingamos las diversas

facultades delegadas al Municipio y cómo deben emplearse.

Recalcamos que mediante el Convenio de Transferencia de

Competencias se le delegaron, parcialmente, los poderes de

planificación y de enunciación de política pública respecto

a su demarcación territorial, junto a ciertas facultades

relativas a los asuntos operacionales normalmente atendidos

por A.R.P.E. En lo que a este caso concierne, al delegarse

la Jerarquía V mediante el nuevo Convenio de Transferencia

de Competencias, aprobado el 14 de junio de 2005, se

confirió al Municipio la facultad operacional de atender

solicitudes de anteproyectos como la que sometió

Unlimited.61

61 Específicamente se transfirieron las solicitudes de “autorización de “[d]esarrollo preliminar, Anteproyecto y Permiso para la construcción o uso de proyectos privados o municipales de carácter residencial, comerciales, industriales, institucionales, agrícolas, agroindustriales, que constituyan Desarrollos Extensos, siempre y cuando sean permitidos ministerialmente, de acuerdo con el Reglamento de Ordenación vigente, o esté conforme con los parámetros de la consulta aprobada por la Junta de Planificación, pero que no implique variaciones de uso y variaciones de intensidad en construcción o uso”. Parte II (A)(5)(h) del CC-2007-1035 29

De esa forma, facultades que están nítidamente

separadas a nivel estatal mediante las leyes orgánicas de

la Junta y A.R.P.E. se encuentran ahora entrelazadas en una

sola agencia local. Aunque el andamiaje municipal tiende a

divergir de la bifurcación de poderes de planificación a

nivel estatal, el Municipio viene obligado a ejercer dichas

facultades en el contexto de la solicitud presentada y

conforme a la etapa en la cual se encuentra el proyecto que

está ante su consideración. Por tanto, el Municipio no

puede sobrepasarse de las facultades extendidas mediante su

Convenio de Transferencia de Competencias e invadir las

prerrogativas que por mandato contractual le pertenecen

únicamente a la Junta.

En Hatillo Cash & Carry v. A.R.Pe.,62 este Tribunal

dictaminó que A.R.P.E. actuó en contra de los poderes que

le fueron delegados a través de su ley orgánica, al aprobar

una fracción de un proyecto que había sufrido diversas y

sustanciales alteraciones, como si se tratara del proyecto

originalmente aprobado por la Junta, cuando lo que

correspondía era una enmienda a la consulta de ubicación

original. En aquella ocasión aclaramos que el poder de

realizar determinaciones de política pública no era

Convenio de Transferencia de Competencias del Municipio Autónomo de Guaynabo, 14 de junio de 2005, pág. 11. (Énfasis nuestro). 62 Hatillo Cash & Carry v. A.R.P.E., 173 D.P.R. 934 (2008). CC-2007-1035 30

delegable a A.R.P.E., y que esa agencia, en su función de

velar por el fiel cumplimiento de las leyes y reglamentos

de planificación, no podía arrogarse las funciones de

desarrollo estratégico que mantenía la Junta.63

Concretamente, el Municipio está facultado, de forma

delimitada y subordinada a la coordinación con la Junta,

para hacer determinaciones de política pública dentro de su

demarcación territorial. No obstante, ello no significa que

al intervenir en el caso de autos, podía ignorar la etapa

procesal en la que se encontraba el trámite. El Municipio

no podía obviar que a ese momento la Junta había ejercido

debidamente la facultad, aún no delegada mediante el

Convenio de Transferencia de Competencias, de recalificar

indirectamente el suelo municipal al autorizar la consulta

de ubicación.

Debido a que el Municipio pactó expresamente respetar

las facultades no delegadas por las agencias centrales, es

indudable que resultaría contrario a derecho, a nuestra

jurisprudencia y a la propia Ley de Municipios Autónomos,

interpretar que el ente municipal, con funciones y

facultades claramente prescritas, podía revocar de facto

una decisión final y firme emitida por la Junta. Esta

conclusión es reforzada por el hecho que no estamos ante

una revisión judicial de la resolución aprobando la

63 Íd., a las págs. 955-956. CC-2007-1035 31

consulta de ubicación. El expediente es claro en que el

Municipio fue notificado de la determinación emitida por la

Junta y, como agencia local interesada en el cumplimiento

de su propia política pública municipal, tenía el deber

ministerial de agotar los remedios administrativos o de

presentar un recurso de revisión judicial si estimaba que

el proyecto no cumplía con dichos postulados.64

B. La Política Pública y la Revisión del Plan de Ordenación Territorial

Finalmente, nos toca atender la razón medular por la

cual el Municipio denegó la autorización del anteproyecto;

es decir, que el acto cuasi-legislativo de revisar su Plan

de Ordenación Territorial le obligaba a aplicar sus nuevas

políticas públicas sobre el uso de sus terrenos.

De forma introductoria, el Municipio arguye que su

endoso al proyecto presentado por Unlimited no era

determinante en la etapa de consulta de ubicación, por lo

cual el alcance y significado de dicho endoso no debe

sobrevalorarse. Esta aseveración la fundamenta en la

naturaleza preliminar de un endoso a nivel de consulta de

ubicación, el cual, según alega, no le ata inexorablemente

64 Véase, además, la Sección 4.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme la cual reza que la revisión judicial “…será el recurso exclusivo para revisar los méritos de una decisión administrativa sea ésta de naturaleza adjudicativa o de naturaleza informativa emitida al amparo de este capítulo”. 3 L.P.R.A. sec. 2172. CC-2007-1035 32

o le impide modificar su posición en etapas posteriores

como lo es la etapa operacional.

El Reglamento Núm. 7630, mejor conocido como Glosario

de Términos de los Reglamentos de Planificación, define el

endoso como una “[r]ecomendación favorable de un organismo

gubernamental concernido y con jurisdicción con relación a

un proyecto, pudiendo ésta ser precisa o de carácter

general o estar relacionada al cumplimiento de determinados

requisitos, suministro de datos y otras gestiones”.65 El

Reglamento también distingue entre el endoso preliminar y

el endoso final. El endoso preliminar es una

“[r]ecomendación de carácter general que se limita a

señalar las facilidades existentes, su capacidad y los

puntos de conexión o de accesos o señalar medidas,

precauciones o forma de ejecución a observarse al realizar

la obra en beneficio del interés público”; mientras que el

endoso final es aquella “[a]probación favorable de un

organismo gubernamental concernido, con relación a la

aceptación de obras construidas o que pueden ser

utilizadas”.66 El endoso emitido por el Municipio, el 12 de

noviembre de 2003, lee de la manera siguiente:

El desarrollo de este proyecto es compatible [con] las estipulaciones de la Política Pública Municipal para el

65 Glosario de Términos de los Reglamentos de Planificación, supra, E.16, pág. 52. 66 Íd., E.17-18, págs. 52-53. CC-2007-1035 33

Suelo Urbano (SU) según el Plan de Ordenación Territorial de la siguiente manera: Prom[ueve] el desarrollo de usos no residenciales en lugares compatibles, apropiados y adyacentes. Estimu[la] el redesarrollo de lugares comerciales. Propic[ia] el redesarrollo de lugares céntricos que provean una variedad de servicios.67

Sale a relucir del texto citado que éste no es un endoso

preliminar. Se trata de un endoso específico y categórico

que constata el fiel cumplimiento del proyecto propuesto

con la política pública enunciada por el Municipio en su

Plan de Ordenación Territorial vigente.

El Convenio de Transferencia de Competencias del

Municipio dispone que cuando la Junta retiene o se reserva

una facultad, ésta deberá ejercer dicho poder aplicando los

reglamentos adoptados por el municipio autónomo, al igual

que solicitar al ente municipal comentarios sobre la

evaluación de la solicitud que tiene ante sí.68 Dicho

insumo es necesario para mantener intacto el eje central de

la política pública de nuestro país en torno a la

descentralización del poder ejecutivo: la autonomía

municipal. Ahora bien, un endoso municipal no es de por sí

obligatorio para la agencia pública que lo recibe. Se trata

de una expresión emitida por una autoridad con competencia,

67 (Énfasis nuestro). Misiva del Lcdo. Efraín Pérez Jiménez, Vice-Alcalde del Municipio Autónomo de Guaynabo, 12 de noviembre de 2003. 68 Véase, Convenio de Transferencia de Competencias de 16 de noviembre de 2000, supra, pág. 15. CC-2007-1035 34

cuyo contenido deberá ser evaluado con el debido escrutinio

ministerial y tomando en consideración la totalidad de los

intereses públicos y privados implicados. Es decir, por

más concluyente que sea un endoso en el proceso de aprobar

una consulta de ubicación, éste no deja de ser una

recomendación, cuyos fundamentos deberán enfrentar la

concurrencia o no concurrencia de la agencia autorizada por

ley de evaluarlo. Por tanto, el endoso del Municipio en un

procedimiento de consulta de ubicación ante la Junta

constituye una parte esencial del cúmulo de expresiones que

las agencias públicas deben emitir y que la Junta debe

evaluar en miras de cumplir con su deber de coordinar entre

sí una planificación íntegra.69

En concordancia con lo indicado anteriormente, el

Municipio ejerce en esta instancia dos funciones procesales

distintas y separadas. Es evidente que un municipio

autónomo puede endosar un proyecto que está ante la

consideración de una agencia central en una fase que no le

corresponde atender porque no se le ha delegado esa

facultad, como sucede en el caso de autos, y luego denegar

el proyecto en la subsiguiente etapa operacional, si

encuentra un incumplimiento con las leyes y reglamentos

aplicables en esa etapa o que el proyecto presentado no es

conforme a los parámetros dispuestos en la resolución de la

69 (Énfasis nuestro). 21 L.P.R.A. sec. 4610. CC-2007-1035 35

Junta.70 Ahora bien, el Municipio defiende su denegación

del proyecto de autos al amparo de la facultad que la Junta

le delegó para revisar su Plan de Ordenación Territorial.

Aduce que los cambios en la política pública municipal

conciben el distrito destinado para el proyecto de mini-

almacenes como uno de carácter estrictamente residencial.71

De esta forma, el Municipio concluye que tiene la

70 “La consulta de ubicación, una vez aprobada por la Junta de Planificación, también es un elemento esencial en la toma de decisiones de otras agencias. A esos efectos, la consulta es la descripción de un proyecto de desarrollo particular propuesto para un área específica que provee el marco de referencia en el cual las demás agencias deben medir la viabilidad del proyecto para la aprobación de sus respectivos permisos. T-JAC v. Caguas Centrum, supra, a la pág. 85. Por eso, es importante que los permisos posteriores se mantengan en el marco de lo aprobado por la [Junta de Planificación], en función de sus facultades de guiar la política pública en el ordenamiento territorial”. (Énfasis nuestro). Hatillo Cash & Carry v. A.R.P.E., supra, a la pág. 950. En cuanto a las funciones operacionales de A.R.P.E., que son las que el Municipio viene a ejercer en esta etapa, en ese caso expresamos lo siguiente: “…las disposiciones de la consulta de ubicación que aprueba la Junta de Planificación (JP) establecen los parámetros que A.R.P.E. debe seguir al considerar los permisos siguientes”. Íd., a la nota 6. 71 “No obstante, la situación dentro del sector, con el tiempo cambió y así lo reflejan las consultas de ubicación residenciales aprobadas por la Junta en los solares colindantes. Este elemento no presente en el 2004 es un efecto acumulativo y de impacto al sector. También cambiaron las políticas públicas que interesa promover el Municipio Autónomo para con su territorio, al amparo de las facultades delegadas bajo la Ley Núm. 81, supra. El Municipio interesa, al presente, conservar el desarrollo residencial del sector”. (Énfasis nuestro). Petición de certiorari, pág. 15. Es menester resaltar que el Municipio no presentó evidencia alguna sobre las alegadas consultas de ubicación residenciales aprobadas en los solares colindantes al del proyecto de Unlimited. CC-2007-1035 36

obligación de aplicar el Derecho de planificación conforme

a sus nuevas políticas públicas, aunque no estuvieran

vigentes al tiempo en que se resuelve el caso de autos.72

Este señalamiento nos permite auscultar el proceso de

revisión de un Plan de Ordenación Territorial y la

obligación del Municipio de aplicar el producto final de

dicho proceso.

Ciertamente, el Municipio tiene la facultad y el deber

de hacer valer las metas y objetivos de su propia

ordenación territorial, según se desprende del Artículo

13.005 y el Artículo 13.012 de la Ley de Municipios

Autónomos.73 Concretamente, el Capítulo VI del Plan de

Ordenación Territorial del Municipio Autónomo de Guaynabo

enuncia la política pública a seguir para su desarrollo

futuro. Este título dispone los principios de planificación

que afectarán cada categoría de suelo, al igual que define

los aspectos básicos de la organización territorial y

establece el programa de desarrollo e implementación. La

política pública del Municipio sobre el uso del suelo

72 Íd., págs. 24-25. 73 Véase, además, las condiciones generales del Convenio de Delegación de Competencias, supra, pág. 14, al igual que la Sección 1.07 del Reglamento de Calificación del Municipio Autónomo de Guaynabo (Reglamento de Ordenación Núm. 3), el cual enuncia que las disposiciones de dicho cuerpo reglamentario “… se complementarán e interpretarán a la luz de las políticas públicas establecidas en el Plan de Ordenación Territorial del Municipio Autónomo de Guaynabo.”, supra, pág. 2. CC-2007-1035 37

urbano busca, entre otros asuntos, propiciar el intercambio

socio-económico, maximizar el uso del suelo y conservar el

patrimonio cultural, entre otros.74

En el proceso de creación o revisión de una política

pública hay dos elementos principales: el técnico y el

político.75 En el primero se atiende la recopilación y

análisis de datos objetivos, la designación regional de su

enfoque y la programación de acciones específicas; mientras

que en el segundo se establecen los objetivos concretos, la

selección entre varios modelos alternos para alcanzar las

metas trazadas y la evaluación de los resultados obtenidos.

Sobre este último elemento, el político, que contiene la

fase de formulación e implementación de la política pública

sobre la planificación, y es el que nos concierne para

efectos de adjudicar el caso de autos, nos expresamos hoy

por primera vez.

El doctor Punsoda Díaz resalta que los planes de

ordenación “son el producto natural del proceso de 74 Plan de Ordenación Territorial del Municipio Autónomo de Guaynabo, Vol. I, El Memorial, 15 de diciembre de 1999, pág. 132. 75 J. Punsoda Díaz, La Reforma Municipal en Puerto Rico: Retos y Oportunidades, Editores L. Santana Rabell y M. Negrón Portillo, Escuela Graduada de Planificación, U.P.R., San Juan, 1993, pág. 142. Existen, además, diversas doctrinas en torno al estudio de la administración pública. Entre ellas, la fórmula político-administrativa resalta la idea que “…la tarea del Estado es divisible en dos partes, decisión y ejecución, y que la ejecución (Administración) es o puede llegar a ser una ciencia”. D. Waldo, Teoría Política de la Administración Pública, Ed. Tecnos, Madrid, 1961, pág. 309. CC-2007-1035 38

planificación” y, como tales, “constituyen expresiones

detalladas de las acciones necesarias para alcanzar los

objetivos establecidos”.76 La naturaleza de estos

documentos denota que el proceso de su elaboración y

revisión está revestido de un gran interés público, pues la

pureza y transparencia de estos actos administrativos,

necesarios para garantizar un funcionamiento gubernamental

íntegro y coherente, atañe a nuestra población en general.

A su vez, la política pública implantada por el Estado en

los planes de ordenación procura dar certeza a las

actuaciones administrativas, anclándolos en unos

principios, prioridades, metas y objetivos claros, que son

esenciales en la justa y eficaz gestión gubernamental.77

Además, la política pública así plasmada es determinante en

la labor diaria de los foros judiciales de adjudicar casos,

pues establece parámetros vinculantes que los tribunales

tendrán que incorporar en su interpretación de los hechos y

en la aplicación del derecho, cuando se ventilen las

controversias en los foros pertinentes.78

76 J. Punsoda Díaz, supra, a la pág. 144. 77 “The issues concerning the rule of law are important for the study of implementation because implicit in that concept is the notion that citizens should be able to predict the impact of the actions of the state upon their lives and secure redress when affected by illegitimate actions”. M. Hill y P. Hupe, Implementing Public Policy, 2da Ed., Sage Publications, London, 2009, pág. 22. 78 El profesor Fernández Quiñones nos señala la gran importancia de la política pública en las esferas CC-2007-1035 39

La Ley de Municipios Autónomos define la revisión de

un Plan de Ordenación Territorial como un proceso de

“…recopilación de nuevos datos, inventarios y necesidades;

la enunciación de nuevas políticas; o la promulgación de

reglamentos que sustituyan, amplíen o limiten

significativamente un Plan de Ordenación vigente”.79 Se

trata, como indica el doctor Punsoda Díaz, de “documentos

algo estáticos”, por eso, “es el proceso de planificación

continuo y dinámico, y no el documento que contiene el

plan, lo que contribuye a facilitar el desarrollo”.80

De entrada, reconocemos que el proceso de elaboración

y revisión de la política pública es una tarea compleja.

Planificar es sinónimo de tomar decisiones. Es marcar

prioridades y construir una hoja de ruta en función de

administrativas, ya que: “[l]a cultura jurídica normativa fundamenta y orienta la construcción de las políticas públicas, a los efectos de que se establezcan los principios, las guías y los estándares generales que los funcionarios gubernamentales habrán de utilizar en el uso de su discreción y en el ejercicio de sus deberes al administrar la política que corresponda”. D. Fernández Quiñones, La Formación de la Política Pública, supra, a la pág. 6. Véase, además, Hernández, Álvarez v. Centro Unido, supra. 79 (Énfasis nuestro). Artículo 13.003 de la Ley de Municipios Autónomos, supra. 21 L.P.R.A. sec. 4601. Véase, además, la Sección 2.39 del Reglamento sobre los Planes de Ordenación Municipal y la Transferencia y Administración de Facultades de 20 de mayo de 1994, (Reglamento de Planificación Núm. 24). 80 (Énfasis nuestro). J. Punsoda Díaz, supra, a la pág. 144. CC-2007-1035 40

ellas.81 La misión de un municipio autónomo, que adviene a

las facultades y competencias de organizar el uso de sus

suelos, es planificar de forma coordinada y coherente la

maximización de éstos, conforme a las necesidades que

impone su propia realidad social, económica y espacial. El

proceso comienza con la identificación de un problema

público. A este paso le sigue la consideración de

soluciones, o, más bien, el momento en que el ente

gubernamental propone diversos métodos y alternativas para

atajar el problema público.82 Acto seguido, se concreta la

selección de un marco conceptual para favorecer una medida

específica. Estas etapas preliminares se dirigen hacia la

implementación, donde finalmente media la asignación de

81 “[La] planificación, ha de consistir en una actividad racional, en función de la cual se adoptan y aplican decisiones de variado género. El fundamento de la decisión planificadora ha de descansar en los resultados de una amplia y previa labor informativa, por virtud de la cual la Administración obtenga todos los datos posibles que le permitan valorar los efectos futuros de su decisión, previniendo siempre un margen de error”. (Énfasis nuestro). E. Vázquez Bote, Significado auténtico de la planificación democrática como elemento componente de la administración pública del estado de derecho y el problema de su existencia en Puerto Rico, supra, a la pág. 683. 82 “Policy formulation refers to the stage of generating options about what to do about a public problem. Once a government has acknowledged the existence of a public problem and the need to do something about it, that is, once it has entered onto the agenda of government, policy- makers are expected to decide on a course of action to follow in addressing it… Policy formulation thus involves identifying both the technical and political constraints on state action”. (Énfasis nuestro). M. Howlett, Designing Public Policies: Principles and Instruments, Routledge Ed., Londres, 2011, págs. 29-30. CC-2007-1035 41

recursos y la realización de los actos oficiales

pertinentes para su entrada en vigor.83 Podemos apreciar que

no se trata de un proceso expedito, ya que conlleva también

una constante evaluación, integral o parcial, del marco

público elaborado, después de un tiempo indeterminado de

funcionamiento, con el fin de realizar los ajustes

necesarios que aseguren la corrección del problema social

originalmente identificado. Evidentemente, la propia

naturaleza dinámica del proceso puede poner en precario el

plan anterior.

El Municipio alega en su petición de certiorari que

eso es, precisamente, lo sucedido en este caso y que tiene

la obligación de aplicar el Derecho de planificación como

está concebido actualmente, o sea, hasta donde ha

progresado el proceso dinámico de revisión de su política

pública de ordenación territorial. Por tanto, alega que

83 A su vez, el proceso de decisión y ejecución está enmarcado en un proceso complejo de diseño de política pública. Sobre el mismo, Kruschke y Jackson nos remiten al siguiente modelo estándar: “In general, the policy process involves: (1) Perceiving and defining a problem; (2) placing the problem on the government agenda; (3) aggregating interests involved in the problem; (4) maintaining contacts with those involved; (5) formulating alternative solutions; (6) legitimizing a policy; (7) providing the necessary budget for implementing the policy; (8) implementing the policy; (9) evaluating the policy; and (10) deciding either to revise or to terminate the policy in view of its impact on relevant clientele”. E. Kruschke & B. Jackson, The Public Policy Dictionary, Ed. Abc-Clio, Oxford, 1987, pág. 29. Véase, además, M. Hill, The Public Policy Process, 5th Ed., Pearson Longman, Londres, 2009, pág. 142. CC-2007-1035 42

tiene la facultad de considerar y aplicar las propuestas de

revisión al Plan de Ordenación Territorial, porque éstas

constituyen las medidas que el Municipio entiende

necesarias para la planificación óptima del entorno local.84

Para fundamentar esta aseveración, el Municipio nos remite

al caso de Hernández, Álvarez v. Centro Unido.85

Ahora bien, el Municipio hace caso omiso del contexto

fáctico en el cual este Tribunal actuó en el caso citado.

Contrario al caso de autos, en Hernández, Álvarez no

existía un Plan de Ordenación Territorial municipal y a la

luz de este vacío jurídico se debía analizar el proyecto

propuesto conforme a la política pública enunciada en los

Objetivos y Políticas Públicas del Plan de Usos de Terreno

de Puerto Rico. En aquella ocasión, expresamos que:

…al no existir ni un plan de usos de terrenos ni un plan de ordenación territorial vigentes para el área específica en que estaría ubicado el proyecto, la Junta de Planificación no podía soslayar un documento que sí estaba en vigor, que fue adoptado por ella misma en 1995, y que fue aprobado por el entonces Gobernador de Puerto Rico, para que fuera un „documento rector de política pública‟ que aplicara a los usos de terrenos en todo Puerto Rico.86

A diferencia del caso antes citado, aquí estaba

vigente un Plan de Ordenación Territorial que regía sobre 84 Petición de certiorari, supra, pág. 12. 85 Hernández, Álvarez v. Centro Unido, supra. 86 (Énfasis nuestro). Íd., a las págs. 628-629. CC-2007-1035 43

la demarcación territorial del Municipio. En lo que sí son

similares el caso de autos y el de Hernández, Álvarez es en

la pertinencia de la norma, muchas veces repetida por este

Tribunal, que una agencia administrativa no puede ejercer

sus facultades a espaldas de un documento de política

pública debidamente promulgado por la agencia y aprobado

por el Gobernador.87

En el caso de autos, el Municipio no podía ignorar su

propio Plan de Ordenación Territorial para aplicar los

enunciados de una revisión de su política pública, cuya

puesta en vigor, incluso, no ha sido demostrada.88 Máxime,

cuando la Ley de Municipios Autónomos recoge de forma

expresa que “…[u]na vez el Plan [de Ordenación] Territorial

entre en vigor, toda decisión sobre el uso del suelo se

hará en conformidad con el mismo”.89 Dicho estatuto

87 Además, según hemos establecido, "una vez la agencia adopta una norma administrativa, debe cumplirla y aplicarla en la manera en que está concebida, sirviendo siempre a los propósitos, objetivos y política pública que la forjaron". Centro Unido de Detallistas v. Junta, 172 D.P.R. 601, 614 (2007), Torres v. Junta de Ingenieros, 161 D.P.R. 696 (2004), T-JAC, Inc. v. Caguas Centrum Ltd., supra, a la pág. 81. Montoto v. Lorie, supra, a la pág. 47, García Cabán v. U.P.R., 120 D.P.R. 167, 175 (1987). 88 Debemos resaltar que la alegación del Municipio ignora nuevamente su propio Reglamento de Calificación de Suelos. Citamos, de forma demostrativa, la Sección 94.03 del Reglamento de Calificación (Reglamento Núm. 4), el cual expone que el uso e intensidad propuesta para un proyecto de desarrollo extenso debe estar conforme con “…el Plan de Usos de Terrenos hasta donde éste haya sido adoptado y el Plan de Ordenación Territorial”. (Énfasis nuestro). CC-2007-1035 44

establece claramente que en nuestra jurisdicción no basta

siquiera con que un municipio autónomo adopte un Plan de

Ordenación Territorial, ya que su posterior aprobación y

puesta en vigor depende del aval de la Junta y el

Gobernador de Puerto Rico. Es decir, la adopción de un

Plan de Ordenación Territorial por parte del Municipio es

tan sólo uno de varios pasos en camino a su vigencia.90 Por

tanto, y ante la falta de prueba en el expediente que nos

señale que el Plan de Ordenación Territorial en vigor desde

1999 fue sustituido por otro al momento de atender la

autorización de anteproyecto, no podemos refrendar las

actuaciones del Municipio.

C. La aplicación temporal de un Plan de Ordenación Territorial

89 Artículo 13.005 de la Ley de Municipios Autónomos, supra. 21 L.P.R.A. sec. 4603. 90 El Artículo 13.008 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, dispone que “[p]ara entrar en vigencia, los Planes de Ordenación requerirán su aprobación por la Legislatura Municipal, su adopción por la Junta de Planificación y su aprobación por el Gobernador”. (Énfasis nuestro). 21 L.P.R.A. sec. 4606. Véase, además, la Sección 16.03 del Reglamento sobre los Planes de Ordenación Municipal y la Transferencia y Administración de Facultades 5087, (Reglamento de Planificación Núm. 24) de 20 de mayo de 1994. Con ello, esta disposición reconoce que la etapa de la adopción, en el transcurso de la elaboración de una política pública, no constituye el fin del proceso (“[Policy adoption is] [a]n early stage of the public policy process in which policy decision-makers review and settle on one or a set of alternatives to solve a problem…”). (Énfasis nuestro). E. Kruschke & B. Jackson, supra, a la pág. 59. CC-2007-1035 45

En cuanto al último señalamiento de error, nada en la

sentencia del Tribunal de Apelaciones indica que se hayan

reconocido derechos adquiridos a Unlimited mediante la

aprobación de la consulta de ubicación. El caso de autos

versa sobre las prerrogativas delegadas al Municipio y la

revisión y aplicación de su Plan de Ordenación Territorial

municipal. No obstante, son pertinentes nuestras

expresiones en el caso Maldonado v. Junta,91 donde

resolvimos que un reglamento aprobado luego de haberse

presentado una consulta de ubicación puede ser fundamento

suficiente para denegar la consulta si, al momento de su

presentación, el proceso de aprobación de la reglamentación

ya había comenzado oficialmente y se habían hecho gestiones

tendentes a informar al pueblo sobre el particular.92 Sin

embargo, fuimos claros en cuanto a que la doctrina adoptada

en este caso no aplica cuando la consulta de ubicación haya

sido concedida antes de entrar en vigor la nueva

reglamentación.93

El Municipio debe atender, nuevamente, la autorización

de anteproyecto de Unlimited en la etapa preliminar del

proceso operacional, cuyo fin último es determinar si éste

cumple con las leyes y reglamentos aplicables.94

91 171 D.P.R. 46 (2007). 92 Íd., a la pág. 66. 93 (Énfasis nuestro). Íd., a las págs. 66-67. CC-2007-1035 46

Reconocemos que a la fecha en que se emite este dictamen

está en vigor un nuevo Plan de Ordenación Territorial. A

ese efecto, tomamos conocimiento judicial de la revisión

integral aprobada por el primer Ejecutivo el 2 de mayo de

2010.95 Sin embargo, la alegada incongruencia entre lo

dispuesto en este nuevo instrumento de planificación y el

Plan de Ordenación Territorial en vigor cuando se presentó

la autorización de anteproyecto no es óbice para que el

Municipio cumpla con su deber ministerial original de

evaluar la solicitud de Unlimited conforme al Plan entonces

vigente.

Los tratadistas y la jurisprudencia norteamericana

sobre el Derecho de planificación son ilustrativos en

cuanto a esto. Según el tratadista Yokley, existe la regla

general que dispone que una reglamentación recién en vigor

podrá ser aplicada para denegar un permiso de construcción

si éste fue presentado pero no concedido antes de su puesta

94 Glosario de Términos de los Reglamentos de Planificación, supra, A-77, pág. 12. A su vez, el Reglamento de Ordenación Núm. 4 del Municipio nos ilustra en torno a la frase “reglamentos aplicables”. Éste reglamento define dicha expresión como “[t]odos aquellos reglamentos promulgados y adoptados o aprobados por los distintos organismos gubernamentales incluyendo los del Municipio, publicados de acuerdo con la ley y que sean aplicables al caso específico”. Sección 1.10 del Reglamento de Ordenación Núm. 4, supra, pág. 5. Véase, además, Glosario de Términos de los Reglamentos de Planificación, supra, R-22, pág. 110. 95 Véase, Boletín Administrativo Núm. OE-2010-16, de 2 de mayo de 2010. CC-2007-1035 47

en vigencia.96 Esto es congruente con nuestra decisión en

Maldonado v. Junta. Por otro lado, Yokley señala que, como

excepción, esta regla general no aplicará cuando el ente

local con facultad de otorgar permisos de construcción

interpone obstáculos indebidos en el procedimiento.97 Los

obstáculos de este tipo reconocidos por la jurisprudencia

norteamericana varían según la jurisdicción pero hay

acuerdo en que el ente municipal encargado de otorgar un

permiso no puede actuar de forma tal que manipule el

sistema que administra, mediante dilaciones innecesarias y

perjudiciales, a la espera de que se apruebe una nueva

reglamentación que sirva de base para no conceder el

permiso.98

96 “As a general rule, a newly enacted zoning ordinance will apply retroactively to block a building permit applied but not granted before the effective date of the new ordinance”. E.C. Yokley, Zoning Law and Practice, supra, págs. 14-29. 97 “If a local government is guilty of misconduct or bad faith in dealing with a permit applicant, or adopts a rezoning specifically to thwart an applicant‟s proposed use of land, thereby discriminating against the applicant, the general rule of retroactive application does not apply”. (Énfasis nuestro). Íd., págs. 14-32. 98 Véase, Figgie International, Inc. v. Town of Huntington, 203 A.D. 2d 416 (1994), Hatcher v. Planning Bd., 111 A.D.2d 812 (1985), Pokoik v. Silsdorf, 40 N.Y. 2d 769 (1976), Golisano v. Town Bd. Of Macedon, 31 A.2d 85 (1968), Commercial Properties, Inc. v. Peternel, 418 Pa. 304, 211 A.2d 514 (1965).

En Downey Farms Dev. Corp. v. Town of Cornwall Planning Bd., 858 N.Y.S. 2d 542 (2008), la parte proponente presentó una solicitud de segregación (“subdivisión”) mientras el municipio estudiaba la revisión de su Plan de CC-2007-1035 48

Ahora bien, debemos resaltar que el Municipio fue

receptivo y diligente en cuanto a los dos endosos emitidos

a favor tanto de la consulta de ubicación original como de

la enmienda a la consulta de ubicación, la cual cambió el

diseño y la calificación del solar donde se ubicaría el

desarrollo propuesto. El tiempo transcurrido entre dichos

endosos y la aprobación de la Junta fue mínimo, al igual

que la posterior presentación de la solicitud de

autorización de anteproyecto ante el Municipio. Sin

Ordenación Territorial (“Comprehensive Plan”), el cual recomendaba un aumento en el tamaño mínimo de ocupación de área del distrito a desarrollarse. Inexplicablemente, el municipio requirió varios estudios innecesarios y se demoró excesivamente, por más de medio año, en referir el asunto a otros entes gubernamentales para su estudio. Al final, no se pudo superar la fase preliminar, a pesar de varias diligencias e iniciativas por parte de la proponente, y la nueva reglamentación entró en vigor, impidiendo así que se completara el proceso de evaluación bajo la reglamentación anterior. El Tribunal Supremo de Nueva York resolvió que cuando la demora indebida en el proceso perjudica a la parte proponente es menester determinar si en las circunstancias más favorables (“best case scenario”) la parte proponente hubiese podido obtener la autorización antes de que entrara en vigor la nueva reglamentación. Luego, hace falta precisar si hubo actos innecesariamente dilatorios o negligentes constituyentes de mala fe por parte del ente municipal y si éstos fueron, en efecto, el nexo causal o la razón por la cual la parte proponente no tuvo una oportunidad justa para obtener la autorización antes de entrar en vigor la nueva reglamentación. Vale resaltar que en Pokoik v. Silsdorf, supra, también medió una orden de mandamus por parte del foro judicial para obligar al ente local a resolver la solicitud presentada por la parte proponente. "This administrative procrastination, calculated to deny a property owner his right to use this land in a currently lawful manner, is supportable neither by law nor by sound and ethical practice" Íd., supra, a la pág. 772, citando 1 Anderson, NY Zoning Law & Practice, § 6.17, pág. 196. CC-2007-1035 49

embargo, el expediente ilustra que durante ese proceso

operacional posterior a la consulta de ubicación el

Municipio actuó de forma diametralmente opuesta, al

demorarse de forma irrazonable y sin justificación alguna,

en la adjudicación de este asunto.99

Recalcamos que la demora de un año y medio en atender

este asunto no fue mayor debido a la orden de mandamus

emitida por el Tribunal de Primera Instancia.100 Dicho

99 El Convenio de Transferencia de Competencias sobre la Ordenación Territorial del Municipio Autónomo de Guaynabo de 14 de junio de 2005 incluye en su Parte IV que “[e]n el proceso de evaluación y toma de decisiones sobre las facultades transferidas, el Municipio aplicará y velará por el cumplimiento de sus propios reglamentos…” (Énfasis nuestro). Convenio de Transferencia de Competencias, supra, a la pág. 23. A su vez, la Sección 4.24 del Reglamento de Ordenación Núm. 4, el cual fue aprobado por el propio Municipio, dispone que una solicitud de anteproyecto, cuya área de construcción exceda los 50,000 pies cuadrados, se tramitará y se resolverá en un plazo no mayor de 90 días. Sección 4.24(1)(a) del Reglamento para Regir las Disposiciones Sustantivas, Procesales y de Procedimientos Adjudicativos de la Oficina de Permisos del Municipio Autónomo de Guaynabo, supra, a la pág. 33. Resaltamos que aunque los términos provistos en este reglamento son términos directivos, no es menos cierto que hay una gran diferencia entre 90 días y un año y medio, máxime con las diligencias realizadas por Unlimited para que se atendiera su solicitud con prontitud. 100 El Municipio pudo haber decretado una moratoria en la consideración de permisos mientras llevaba a cabo la revisión de la política pública en torno a sus suelos, facultad que puede ejercer, por disposición estatutaria y reglamentaria, cuando lo estime necesario. Concretamente, la moratoria cumple con el propósito de facilitar la elaboración o revisión de un Plan de Ordenación mediante la suspensión total o parcial de la concesión de nuevas autorizaciones y permisos por la Junta o el Municipio. Sección 17.00 del Reglamento sobre los Planes de Ordenación Municipal y la Transferencia y Administración de Facultades (Reglamento de Planificación Núm. 24), supra, a la pág. 17- CC-2007-1035 50

atraso es significativo, pues, como hemos explicado antes,

la fase de anteproyecto “…sirve para acelerar el trámite de

expedición de los permisos de construcción

correspondientes”; es decir, “[s]e trata propiamente de un

permiso con el que se inicia un proceso que conduce

expeditamente a los permisos definitivos de

construcción”.101 Llama la atención el que hayan

transcurrido tres años entre la denegación de la

autorización de anteproyecto y la puesta en vigencia del

nuevo Plan de Ordenación Territorial, cuya adopción,

alegadamente, fue la razón para la denegación. Lo

anterior, junto a la ausencia de un escrutinio sobrio de la

1. A su vez, la Sección 17.01 dispone que “[l]os municipios sólo podrán decretar la moratoria para aquellas autorizaciones o permisos comprendidos dentro de las jerarquías de facultades de ordenación territorial que le hayan sido conferidas y para revisar un Plan de Ordenación o un Reglamento de Ordenación”. Íd. Véase, además, el Artículo 13.009 de la Ley de Municipios Autónomos, (21 L.P.R.A. sec. 4607). Nuestra jurisprudencia demuestra el uso responsable de la moratoria tanto para que no se afectara el proceso de elaboración o revisión de un Plan de Ordenación como para no causarle perjuicios a la parte proponente que solicita una autorización o un permiso. En Borschow Hosp. v. Junta, supra, el Municipio Autónomo de San Juan se sirvió de este mecanismo para suspender la concesión de nuevas autorizaciones o permisos en una zona particular de su demarcación territorial, debido a que se encontraba elaborando su Plan de Ordenación Territorial. Además, en ese caso el municipio autónomo endosó la consulta de ubicación presentada ante la Junta pero condicionada a las disposiciones del futuro Plan de Ordenación Territorial. 101 (Énfasis nuestro). Mun. de San Juan v. J.C.A., 152 D.P.R. 673, 712 (2000). CC-2007-1035 51

Resolución de la Junta en el documento informando la

decisión municipal, nos lleva a concluir que el Municipio

no atendió de forma diligente la autorización de

anteproyecto solicitada.102

El Municipio aseveró en sus escritos que procedía

denegar la autorización de anteproyecto en razón de la

excesiva tardanza de Unlimited en presentar su solicitud, 102 La denegación del ente municipal fue parca y carente de un estudio serio de las determinaciones de la Junta en cuanto a la viabilidad del negocio de mini-almacenes, cuya naturaleza es más propia a un uso comercial que industrial, bajo las disposiciones correspondientes a un Distrito mixto R-3 y C-3. Resaltamos que la Sección 16.02 del Reglamento de Calificación de Suelos del Municipio Autónomo de Guaynabo, Vol. III del Plan de Ordenación Territorial del Municipio Autónomo de Guaynabo de 1999, permite ciertos usos ligados al almacenaje en distritos C-3. El inciso (6) de esta sección permite que un predio calificado como C-3 se destine al “[a]lmacenaje y venta de muebles y artículos domésticos”. (Énfasis nuestro). Sección 16.02(5) del Reglamento de Calificación de los Suelos, supra, pág. 93. Igualmente, la Sección 16.02(19) de este reglamento permite el uso destinado a un “[c]omercio o almacenaje de películas y estudios cinematográficos”. (Énfasis nuestro). Íd. Además, la Sección 16.02(65)(j) permite en este distrito usos industriales siempre y cuando no produzcan condiciones, tales como polvo, humo, fuego, etc., que puedan afectar áreas adyacentes. En particular, este inciso expresa que se permitirá “[c]ualquier otra actividad industrial a tono con el sector donde ha de ser establecida cuando se demuestre que por medio del diseño o de la instalación propuesta se protege la salud, seguridad, y bienestar general de los posibles ocupantes del edificio y de los residentes de las propiedades limítrofes y no se menoscabe el suministro de luz y aire a la edificación a ocuparse o a las propiedades vecinas, o se aumente el peligro de fuego, o se ocasione reducción o perjuicio a los valores de las propiedades establecidas en el sector”. (Énfasis nuestro). Íd., pág. 96. El proyecto propuesto por Unlimited es de naturaleza comercial pero con diseño industrial, requiere poca mano de obra y no tiene indicios de poner en riesgo la seguridad de los colindantes como lo haría un proyecto netamente industrial. CC-2007-1035 52

cuando ello claramente no es cierto.103 A esto añadimos que

nunca presentó evidencia para acreditar el inicio del

proceso de revisión de su Plan de Ordenación Territorial,

según dispone el Reglamento de Planificación Núm. 24 y el

Artículo 13.008 de la Ley de Municipios Autónomos,104 ni tan

siquiera aportó ejemplos concretos de los cambios en la

política pública alegadamente en proceso.105 Asimismo, en

el alegato presentado por la Junta no se menciona siquiera

que se hubiera iniciado formalmente el proceso de

coordinación entre ambos entes gubernamentales.

103 Respecto a su postura, en torno a los efectos del cambio en su política pública, el Municipio señaló que la incongruencia entre su endoso en el proceso de la consulta y la denegación posterior se debió al transcurso de cuatro años entre la aprobación de la enmienda a la consulta de ubicación y la presentación de la autorización de anteproyecto. “Mediante resolución de 1 de mayo de 2007, el anteproyecto fue denegado. Nótese, unos cuatro (4) años después de la aprobación de la consulta [Unlimited] presenta un anteproyecto en la Oficina de Permisos del Municipio de Guaynabo, acompañado por la resolución de la Junta [de Planificación]”. (Énfasis nuestro). Petición de certiorari, pág. 12. Esta misma aseveración incorrecta fue alegada ante el Tribunal de Apelaciones. Véase, Oposición a Revisión Judicial. Apéndice 9, págs. 286-287. 104 “Todo municipio que decida revisar integralmente un Plan de Ordenación deberá notificarlo por correo certificado con acuse de recibo a la Junta, antes de comenzar sus trabajos”. (Énfasis nuestro). Sección 16.01 del Reglamento de Planificación Núm. 24, supra, a la pág. 16-1. Véase, además, el Artículo 13.008 de la Ley de Municipios Autónomos, supra. 21 L.P.R.A. sec. 4606. 105 El Municipio ni siquiera presentó un Avance del Plan, el cual “resume e ilustra las decisiones o recomendaciones preliminares más importantes de un Plan de Ordenación en desarrollo”. (Énfasis nuestro). Sección 2.00(2) del Reglamento de Planificación Núm. 24, supra, a la pág. 2-1. CC-2007-1035 53

La conducta ministerial del Municipio evidenciada en

el expediente, sin duda, impidió que Unlimited obtuviese el

permiso de construcción antes de que entrara en vigor el

Plan de Ordenación Territorial de 2010. Siendo ello así,

no podemos avalar la denegación del permiso ni que una vez

devuelto el expediente, el Municipio atienda la

autorización de anteproyecto del caso de autos bajo las

disposiciones del nuevo Plan de Ordenación Territorial.

Recordemos que, mediante la Ley de Municipios

Autónomos, la Asamblea Legislativa redefinió la política

pública administrativa para dar paso a una transformación

gubernamental que reestructuró las funciones del municipio

tradicional.106 El resultado fue redimensionar la gestión

municipal como vínculo fundamental entre la ciudadanía y el

106 Sobre los inicios de la relación ministerial entre la Junta y los municipios, en la planificación de sus suelos, el entonces Presidente de la Junta de Planificación, el doctor Rafael Picó, ilustra que “[l]a Junta está facultada por ley para crear y nombrar, para cualquier municipio, a petición del alcalde, una Comisión Local de Planificación. Esta Comisión podrá asesorar a la Junta, cuando sea consultada por ésta, o a iniciativa propia, respecto a cualesquiera problemas de planificación local en su municipio, principalmente en lo que concierne a obras públicas y a la zonificación. Al lograr estos objetivos, consideraremos entonces que la planificación ha penetrado en el corazón de Puerto Rico y sus habitantes”. (Énfasis nuestro). R. Picó, 10 años de Planificación en Puerto Rico, Junta de Planificación, San Juan, 1952, a la pág. 15. Véase, además, Memorial Explicativo del Reglamento sobre los Planes de Ordenación Municipal y Transferencia y Administración de Facultades, (Reglamento de Planificación Núm. 24), supra, a la pág. 1. CC-2007-1035 54

Gobierno Central.107 Al igual que la reforma de 1975, la

cual vio nacer a A.R.P.E. como brazo operacional de la

Junta, la reforma municipal tiene como axioma asegurar la

más estrecha coordinación entre los diversos entes

administrativos a la hora de ejercer los poderes

compartidos de planificación sobre los suelos de Puerto

Rico.108 Esta unión entre el ente central y el municipal

requiere, forzosamente, la armonización de esfuerzos, para

que sean complementarios y compatibles y no constituyan

estorbos mutuos en el desarrollo del uso óptimo de los

suelos a nivel municipal, que es el fin primordial de la

planificación bajo esta reforma administrativa.109 De esta

107 “Los poderes y facultades conferidos a los municipios… se interpretarán liberalmente, en armonía con la buena práctica de política pública fiscal y administrativa, de forma tal que siempre se propicie el desarrollo e implantación de la política pública enunciada… de garantizar a los municipios las facultades necesarias en el orden jurídico, fiscal y administrativo para atender eficazmente las necesidades y el bienestar de sus habitantes”. (Énfasis nuestro). CIA Turismo de P.R. v. Mun. de Vieques, 179 D.P.R. 578, 584-585 (2010), citando 21 L.P.R.A. sec. 4002. 108 Mun. de San Juan v. Plaza Las Américas, 169 D.P.R. 310, 321 (2006), Metropolitan S.E. v. A.R.P.E., 138 D.P.R. 200, 207 (1995). Debemos resaltar que en el ejercicio de éstas y otras facultades delegadas, A.R.P.E. debe actuar conforme a la autorización y condiciones consignadas mediante resolución de la Junta, en sus reglamentos o la propia Ley Núm. 75. Véase, el Artículo 5 de la Ley Orgánica de A.R.P.E., supra. 23 L.P.R.A. sec. 71d y 23 L.P.R.A. secs. 62 a 63j. 109 El Convenio de Transferencia, firmado por tanto la Junta como el Municipio, establece los principios de coordinación y fiscalización que procura “[a] los fines de lograr una CC-2007-1035 55

forma, se reafirma que la aspiración municipal de autonomía

no es irrestricta ni puede funcionar dentro de un marco de

actuación irrazonable o caprichosa.110

Resulta evidente que el Municipio queda facultado y

limitado según determine la Asamblea Legislativa.111 En el

caso de autos el proceder del Municipio incide directamente

coordinación efectiva la Junta de Planificación, la [A.R.P.E.] y el Municipio deberán, en sus relaciones recíprocas… [r]espetar el ejercicio legítimo… de las funciones y responsabilidades de su competencia o jurisdicción y las consecuencias que de éstas se deriven”. (Énfasis nuestro). Convenio de Transferencia de Competencias, supra, Parte V (A)(1), pág. 26. 110 La norma general es que las decisiones de los organismos administrativos deben ser consideradas con gran deferencia por los tribunales apelativos, por razón de la experiencia y pericia de las agencias respecto a las facultades que se les han delegado. Estas decisiones administrativas deben ser respetadas a menos que la parte recurrente establezca que hay evidencia en el expediente administrativo suficiente para demostrar que la agencia no actuó razonablemente. Véase, Mun. de San Juan v. C.R.I.M., 178 D.P.R. 163, 175 (2010), Borschow Hosp. v. Junta, 177 D.P.R. 545 (2009), Hatillo Cash & Carry v. A.R.P.E., 173 D.P.R. 934 (2008); Otero v. Toyota, 163 D.P.R. 716 (2005); Rivera Concepción v. A.R.P.E., 152 D.P.R. 116 (2000), Misión Ind. P.R. v. Junta, 142 D.P.R. 64, 131-132 (1998). Conforme a esta línea argumentativa, el profesor Fernández Quiñones expresa que “[s]ólo cuando las agencias administrativas estén diseñando cuestiones de hecho o de política pública altamente técnica es que se determina que las agencias se encuentran mejor equipadas para hacer la decisión que interpreta la ley. Empero, […] el hecho de la especialización o el manejo de cuestiones técnicas no es una carta en blanco para que se actúe en forma caprichosa, arbitraria e irrazonable”. (Énfasis nuestro). Asoc. Fcias. v. Caribe Specialty et al. II, 179 D.P.R. 923 (2010), citando a D. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, supra, a la pág. 560. 111 Pfizer Pharms. v. Mun. de Vega Baja, 2011 T.S.P.R. 93, 182 D.P.R. ___ (2011). CC-2007-1035 56

en el Artículo 13.012 de la Ley de Municipios Autónomos, el

cual dispone que “[n]ingún municipio que tenga facultad

para evaluar y expedir permisos para el tipo de obra o

proyecto cuya facultad de consideración se retiene por las

agencias públicas podrá negarse a aprobar la obra o

proyecto, de estar dicha obra o proyecto en conformidad con

lo dispuesto por las agencias administrativas, ni podrá

modificar las condiciones impuestas por éstas”.112 Por

tanto, refrendar los actos del Municipio constituiría, como

bien declaró el foro apelativo, revalidar un ataque

colateral con visos de revocar de facto una consulta de

ubicación debidamente aprobada, la cual advino final y

firme.113

En resumen, concluimos que la competencia delegada a

un municipio autónomo para recalificar directamente su

suelo municipal no es impedimento para que la Junta ejerza

la facultad retenida de aprobar una consulta de ubicación

que constituya, a su vez, una recalificación indirecta.114

Igualmente, un municipio autónomo no puede guiar sus

112 Artículo 13.012 de la Ley Núm. 81, supra. 21 L.P.R.A. sec. 4610. Véase, además, el Convenio de Transferencia de Competencias, supra, a la pág. 33 y la Sección 18.02 del Reglamento de Planificación Núm. 24, supra, a las págs. 18- 9 y 18-10. 113 Sentencia del Tribunal de Apelaciones de 30 de agosto de 2007, pág. 12. 114 Facultad que se retiene mientras no se delegue expresamente a un municipio autónomo, mediante la Jerarquía V, la facultad de aprobar una consulta de ubicación que constituya una recalificación indirecta. CC-2007-1035 57

determinaciones cuasi-adjudicativas a base de un documento

integral de planificación, como lo es el Plan de Ordenación

Territorial, que no esté en vigor, conforme al

procedimiento prescrito en el Artículo 13.008 de la Ley de

Municipios Autónomos. Tampoco tiene autoridad para revocar

de facto las facultades debidamente ejercidas por la Junta.

Por todo lo antes expuesto, se confirma la sentencia

del Tribunal de Apelaciones y se devuelve el caso a la

Oficina de Permisos del Municipio Autónomo de Guaynabo para

que se continúen los procedimientos y se determine si el

proyecto propuesto cumple con la normativa aplicable

conforme la reglamentación y la política pública en vigor

al momento de presentarse la autorización de anteproyecto.

Se dictará sentencia de conformidad.

Liana Fiol Matta Jueza Asociada EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

v. Certiorari CC-2007-1035

Municipio Autónomo de Guaynabo Oficina de Permisos Urbanísticos Peticionarios

SENTENCIA

Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte integrante de la presente Sentencia, se confirma la sentencia del Tribunal de Apelaciones y se devuelve el caso a la Oficina de Permisos del Municipio Autónomo de Guaynabo para que se continúen los procedimientos y se determine si el proyecto propuesto cumple con la normativa aplicable conforme la reglamentación y la política pública en vigor al momento de presentarse la autorización del anteproyecto.

Lo acordó y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. Los Jueces Asociados señor Rivera García y señor Feliberti Cintrón concurren sin opinión escrita. La Jueza Asociada señora Pabón Charneco no interviene. El Juez Presidente señor Hernández Denton y el Juez Asociado señor Martínez Torres están inhibidos.

Larissa Ortiz Modestti Secretaria del Tribunal Supremo, Interina