Puerto Rico Telephone Co. v. Junta Reglamentadora De Telecomunicaciones Y Otros
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Puerto Rico Telephone Company h/n/c Claro TV Recurridos
v. Certiorari
Junta de Reglamentadora de 2010 TSPR 89 Telecomunicaciones Agencia-Recurrida 179 DPR ____
San Juan Cable LLC, h/n/c One Link Communications Peticionarios
Número del Caso: CC-2009-380
Fecha: 9 de junio de 2010
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan Panel II
Jueza Ponente: Hon. Aleida Varona Méndez
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Jorge Bauermeister Lcdo. Guillermo Ramos Luiña Lcdo. Pedro A. Delgado Hernández Lcdo. Carlos George
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcdo. Francisco G. Bruno Lcdo. Frank La Fontaine Lcda. Leslie Y. Flores Rodríguez
Junta Reglamentadora de Telecomunicaciones Agencia Recurrida:
Lcdo. Jorge Martínez Luciano Lcdo. José A. Rivera Ayala
Materia: Solicitud de Intervención en cuanto a Petición de Autorización para Proveer Servicio de Video (IPTV)
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Certiorari v.
Junta de Reglamentadora de CC-2009-380 Telecomunicaciones Agencia-recurrida
San Juan Cable LLC, h/n/c One Link Communications Peticionarios
Opinión emitida por la Jueza Asociada señora FIOL MATTA
En San Juan, Puerto Rico, a 9 de junio de 2010.
Debemos resolver si un competidor tiene derecho a
intervenir en el procedimiento de evaluación de una
solicitud de franquicia de cable televisión presentada por
otra compañía o si, por el contrario, este derecho sólo se
activa cuando se inicia un procedimiento adjudicativo para
cuestionar la concesión o denegación de la franquicia o se
presenta una querella. Para realizar este análisis es
necesario examinar y estudiar la política pública que
existe en Puerto Rico y a nivel federal sobre las
telecomunicaciones del sistema de cable televisión y
analizar el Capítulo V de la Ley Núm. 170 del 12 de agosto
de 1988, según enmendada, conocida como la Ley de CC-2009-380 2
Procedimiento Administrativo Uniforme (L.P.A.U.), que versa
sobre el Procedimiento para la Concesión de Licencias,
Franquicias, Permisos y Acciones Similares.1 Además, en este
mismo sentido, tenemos también que aclarar la norma que
este Tribunal estableció en el caso San Antonio Maritime v.
Puerto Rican Cement Co.2
Por otro lado, debemos determinar si la decisión
emitida por la Junta Reglamentadora de Telecomunicaciones,
relacionada con el descubrimiento de prueba y la
clasificación como confidenciales de ciertos documentos, es
una resolución interlocutoria y, por tanto, no puede ser
objeto de revisión judicial. A continuación se exponen los
hechos pertinentes a la controversia.
I.
El 11 de diciembre de 2008, la Puerto Rico Telephone
Company (PRTC) presentó ante la Junta Reglamentadora de
Telecomunicaciones una solicitud de franquicia para operar
un sistema de cable TV basado en tecnología IPTV,3 de
conformidad con el Reglamento para la Expedición de
Certificaciones y Franquicias4 de la instrumentalidad.
1 3 L.P.R.A. secs. 2181-2184. 2 153 D.P.R. 374 (2001). 3 Estas siglas significan Internet Protocol Television que es “una técnica para enviar programación digital a través de una red de banda ancha usando el protocolo IP (internet protocol).” Alegato de PRTC, 21 de agosto de 2009, pág. 3, citando a Newton’s Telecom Dictionary, 24th ed. 2008, págs. 514-515. 4 Reglamento 5631, Capítulo 6, 23 de mayo de 1997. CC-2009-380 3
Además, la PRTC requirió que se le diera trato confidencial
a 9 de los 26 exhibits que se habían anejado a la
solicitud, que el procedimiento se tramitara de forma
expedita y que se le otorgara un permiso temporero para
construir y operar un sistema de cable hasta que se le
concediera la franquicia. El permiso temporero fue
concedido por la Junta.
La Junta acogió la solicitud de PRTC el 30 de
diciembre de 2008 y ordenó que se publicara la notificación
sobre la solicitud de franquicia, de manera que las partes
interesadas pudieran someter sus comentarios. Además, la
Junta clasificó como confidencial ciertos documentos
presentados por PRTC y citó para una vista pública a
celebrarse los días 11 al 13 de febrero de 2009.
El 12 de enero de 2009, se publicó un anuncio
notificándole al público que tenía 30 días para someter sus
comentarios sobre la solicitud presentada por PRTC y que
los documentos incluidos con la solicitud podrían ser
revisados en la secretaría de la Junta. San Juan Cable LLC
h/n/c Onelink Communications (Onelink) presentó, el 13 de
enero de 2009, una moción para intervenir en el
procedimiento de concesión de la franquicia solicitada por
PRTC y para que se revocara la determinación de
confidencialidad de los documentos, hasta tanto la agencia
recibiera y evaluara sus reclamos y los del público en
general.5 En esta misma fecha, también solicitó intervención
5 Hubo una petición inicial de franquicia de Coqui. Net Corporation, afiliada de PRTC, el 6 de febrero de 2008. En CC-2009-380 4
en este procedimiento la compañía Liberty Cablevision of
Puerto Rico, Ltd (Liberty).6 Por su parte, la PRTC sometió
una moción de reconsideración de la orden de
confidencialidad para que se añadieran otros documentos, lo
cual fue concedido por la Junta. Además, PRTC presentó
otra moción oponiéndose a la intervención de Onelink y
Liberty en el proceso de concesión de franquicia.
Ante las respectivas mociones, el 21 de enero de 2009,
la Junta re-señaló la vista pública para los días 4 al 6 de
marzo de 2009. Posteriormente, el 19 de febrero de 2009, le
ordenó a Onelink y a Liberty venir preparadas para
argumentar sobre sus respectivas solicitudes de
intervención, antes de comenzar la vista, disponiendo que
la PRTC tendría un término para replicar.
aquella ocasión, Onelink también presentó una moción de intervención, el 12 de mayo de 2008, pero la Junta declaró sin lugar la misma el 21 de mayo de 2008. No obstante, la Junta concedió un periodo para presentar comentarios, oposiciones y réplicas; señaló vista para el 26 de septiembre de 2008; y expresó que les concedería a las personas que habían sometido comentarios, incluyendo a Onelink, el derecho a comparecer a la vista y a contrainterrogar a los testigos de PRTC. (Apéndice 6, Resolución y Orden emitida por la Junta el 27 de agosto de 2008, pág. 115). Luego de que PRTC presentara sus dos testigos, la Junta desestimó sin perjuicio la petición de franquicia. La Junta señaló que ante los hechos descubiertos mediante el contrainterrogatorio de Onelink, PRTC y su afiliada habían perdido la presunción de que una petición de franquicia se presenta de buena fe; que no se hace en perjuicio de los consumidores; que no es contraria al interés público y que quien la presenta es un competidor viable. (Apéndice 8, Transcripción de vista del 10 de octubre de 2008, págs. 126-127). Mediante resolución y orden del 29 de octubre de 2008, la Junta ratificó su determinación de denegar la solicitud. 6 Incluso, el 17 de febrero de 2009 presentó sus comentarios a la franquicia solicitada por PRTC. CC-2009-380 5
El 12 de febrero de 2009, Onelink presentó una demanda
sobre interdicto provisional y permanente ante la Corte de
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Puerto Rico Telephone Company h/n/c Claro TV Recurridos
v. Certiorari
Junta de Reglamentadora de 2010 TSPR 89 Telecomunicaciones Agencia-Recurrida 179 DPR ____
San Juan Cable LLC, h/n/c One Link Communications Peticionarios
Número del Caso: CC-2009-380
Fecha: 9 de junio de 2010
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan Panel II
Jueza Ponente: Hon. Aleida Varona Méndez
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Jorge Bauermeister Lcdo. Guillermo Ramos Luiña Lcdo. Pedro A. Delgado Hernández Lcdo. Carlos George
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcdo. Francisco G. Bruno Lcdo. Frank La Fontaine Lcda. Leslie Y. Flores Rodríguez
Junta Reglamentadora de Telecomunicaciones Agencia Recurrida:
Lcdo. Jorge Martínez Luciano Lcdo. José A. Rivera Ayala
Materia: Solicitud de Intervención en cuanto a Petición de Autorización para Proveer Servicio de Video (IPTV)
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Certiorari v.
Junta de Reglamentadora de CC-2009-380 Telecomunicaciones Agencia-recurrida
San Juan Cable LLC, h/n/c One Link Communications Peticionarios
Opinión emitida por la Jueza Asociada señora FIOL MATTA
En San Juan, Puerto Rico, a 9 de junio de 2010.
Debemos resolver si un competidor tiene derecho a
intervenir en el procedimiento de evaluación de una
solicitud de franquicia de cable televisión presentada por
otra compañía o si, por el contrario, este derecho sólo se
activa cuando se inicia un procedimiento adjudicativo para
cuestionar la concesión o denegación de la franquicia o se
presenta una querella. Para realizar este análisis es
necesario examinar y estudiar la política pública que
existe en Puerto Rico y a nivel federal sobre las
telecomunicaciones del sistema de cable televisión y
analizar el Capítulo V de la Ley Núm. 170 del 12 de agosto
de 1988, según enmendada, conocida como la Ley de CC-2009-380 2
Procedimiento Administrativo Uniforme (L.P.A.U.), que versa
sobre el Procedimiento para la Concesión de Licencias,
Franquicias, Permisos y Acciones Similares.1 Además, en este
mismo sentido, tenemos también que aclarar la norma que
este Tribunal estableció en el caso San Antonio Maritime v.
Puerto Rican Cement Co.2
Por otro lado, debemos determinar si la decisión
emitida por la Junta Reglamentadora de Telecomunicaciones,
relacionada con el descubrimiento de prueba y la
clasificación como confidenciales de ciertos documentos, es
una resolución interlocutoria y, por tanto, no puede ser
objeto de revisión judicial. A continuación se exponen los
hechos pertinentes a la controversia.
I.
El 11 de diciembre de 2008, la Puerto Rico Telephone
Company (PRTC) presentó ante la Junta Reglamentadora de
Telecomunicaciones una solicitud de franquicia para operar
un sistema de cable TV basado en tecnología IPTV,3 de
conformidad con el Reglamento para la Expedición de
Certificaciones y Franquicias4 de la instrumentalidad.
1 3 L.P.R.A. secs. 2181-2184. 2 153 D.P.R. 374 (2001). 3 Estas siglas significan Internet Protocol Television que es “una técnica para enviar programación digital a través de una red de banda ancha usando el protocolo IP (internet protocol).” Alegato de PRTC, 21 de agosto de 2009, pág. 3, citando a Newton’s Telecom Dictionary, 24th ed. 2008, págs. 514-515. 4 Reglamento 5631, Capítulo 6, 23 de mayo de 1997. CC-2009-380 3
Además, la PRTC requirió que se le diera trato confidencial
a 9 de los 26 exhibits que se habían anejado a la
solicitud, que el procedimiento se tramitara de forma
expedita y que se le otorgara un permiso temporero para
construir y operar un sistema de cable hasta que se le
concediera la franquicia. El permiso temporero fue
concedido por la Junta.
La Junta acogió la solicitud de PRTC el 30 de
diciembre de 2008 y ordenó que se publicara la notificación
sobre la solicitud de franquicia, de manera que las partes
interesadas pudieran someter sus comentarios. Además, la
Junta clasificó como confidencial ciertos documentos
presentados por PRTC y citó para una vista pública a
celebrarse los días 11 al 13 de febrero de 2009.
El 12 de enero de 2009, se publicó un anuncio
notificándole al público que tenía 30 días para someter sus
comentarios sobre la solicitud presentada por PRTC y que
los documentos incluidos con la solicitud podrían ser
revisados en la secretaría de la Junta. San Juan Cable LLC
h/n/c Onelink Communications (Onelink) presentó, el 13 de
enero de 2009, una moción para intervenir en el
procedimiento de concesión de la franquicia solicitada por
PRTC y para que se revocara la determinación de
confidencialidad de los documentos, hasta tanto la agencia
recibiera y evaluara sus reclamos y los del público en
general.5 En esta misma fecha, también solicitó intervención
5 Hubo una petición inicial de franquicia de Coqui. Net Corporation, afiliada de PRTC, el 6 de febrero de 2008. En CC-2009-380 4
en este procedimiento la compañía Liberty Cablevision of
Puerto Rico, Ltd (Liberty).6 Por su parte, la PRTC sometió
una moción de reconsideración de la orden de
confidencialidad para que se añadieran otros documentos, lo
cual fue concedido por la Junta. Además, PRTC presentó
otra moción oponiéndose a la intervención de Onelink y
Liberty en el proceso de concesión de franquicia.
Ante las respectivas mociones, el 21 de enero de 2009,
la Junta re-señaló la vista pública para los días 4 al 6 de
marzo de 2009. Posteriormente, el 19 de febrero de 2009, le
ordenó a Onelink y a Liberty venir preparadas para
argumentar sobre sus respectivas solicitudes de
intervención, antes de comenzar la vista, disponiendo que
la PRTC tendría un término para replicar.
aquella ocasión, Onelink también presentó una moción de intervención, el 12 de mayo de 2008, pero la Junta declaró sin lugar la misma el 21 de mayo de 2008. No obstante, la Junta concedió un periodo para presentar comentarios, oposiciones y réplicas; señaló vista para el 26 de septiembre de 2008; y expresó que les concedería a las personas que habían sometido comentarios, incluyendo a Onelink, el derecho a comparecer a la vista y a contrainterrogar a los testigos de PRTC. (Apéndice 6, Resolución y Orden emitida por la Junta el 27 de agosto de 2008, pág. 115). Luego de que PRTC presentara sus dos testigos, la Junta desestimó sin perjuicio la petición de franquicia. La Junta señaló que ante los hechos descubiertos mediante el contrainterrogatorio de Onelink, PRTC y su afiliada habían perdido la presunción de que una petición de franquicia se presenta de buena fe; que no se hace en perjuicio de los consumidores; que no es contraria al interés público y que quien la presenta es un competidor viable. (Apéndice 8, Transcripción de vista del 10 de octubre de 2008, págs. 126-127). Mediante resolución y orden del 29 de octubre de 2008, la Junta ratificó su determinación de denegar la solicitud. 6 Incluso, el 17 de febrero de 2009 presentó sus comentarios a la franquicia solicitada por PRTC. CC-2009-380 5
El 12 de febrero de 2009, Onelink presentó una demanda
sobre interdicto provisional y permanente ante la Corte de
Distrito Federal en Puerto Rico alegando que el permiso
provisional expedido por la Junta violaba la legislación
federal y local. El Tribunal Federal dictó una orden para
que la Junta mostrara causa por la que no se debía revocar
el permiso provisional, por éste haberse otorgado en
contravención de la sección 621 del Cable Act, 47 U.S.C.A.
sec. 541 (b) (1). La Junta retiró el permiso provisional y
la controversia ante el foro federal se tornó académica.
Además, el 25 de febrero de 2009, Onelink solicitó a
la Junta la desestimación de la solicitud de franquicia de
PRTC, alegando serias faltas de forma y sustancia. De igual
forma, en esa misma fecha, presentó en el Tribunal de
Primera Instancia un recurso de Mandamus solicitando que se
ordenara a la Junta resolver la moción de intervención y la
determinación de confidencialidad de ciertos documentos.
El 2 de marzo de 2009, la Junta denegó la solicitud de
intervención de Onelink y Liberty. Además, la Junta se
reiteró en su determinación de que los exhibits 5 (plan de
desarrollo), 17 (tabla de precios) y 20 (estados
financieros) presentados por PRTC eran confidenciales, para
uso exclusivo de la agencia.
Inconforme, Onelink presentó un recurso de revisión
judicial y una moción en auxilio de jurisdicción ante el
Tribunal de Apelaciones, el 3 de marzo de 2009. En esa
misma fecha, el foro apelativo paralizó el trámite CC-2009-380 6
administrativo. Luego, el 26 de marzo del 2009, se celebró
una vista argumentativa en el tribunal apelativo.
Finalmente, el 31 de marzo de 2009, el Tribunal de
Apelaciones confirmó la determinación de la Junta
relacionada con la solicitud de intervención y se abstuvo
de atender la decisión sobre la confidencialidad de los
documentos. Resolvió el tribunal que carecía de
jurisdicción para entender en el asunto en esta etapa de
los procedimientos porque la resolución dictada por la
Junta, relacionada con el descubrimiento de prueba, era
interlocutoria y, además, porque después de resolver sobre
el derecho a intervención era innecesario atender este
asunto. En cuanto al derecho de intervención, el Tribunal
de Apelaciones determinó que en los procedimientos de
concesión de licencias, franquicias, permisos y acciones
similares la intervención está limitada a la etapa de su
impugnación y no procede en la etapa de resolver sobre su
concesión. La moción de reconsideración presentada por
Onelink fue denegada por el foro apelativo.
Oportunamente, Onelink presentó un recurso de
certiorari y una moción en auxilio de jurisdicción ante la
consideración de este Tribunal. Los errores señalados por
Onelink plantean que el Tribunal de Apelaciones se
equivocó: al determinar que el procedimiento adjudicativo
dispuesto por la L.P.A.U. sólo existe cuando se concede o
deniega una franquicia o se presenta una querella; al
concluir que un competidor no tiene derecho a intervenir en
el proceso de evaluación de una franquicia solicitada por CC-2009-380 7
otra compañía y al encontrarse sin jurisdicción para
revisar la determinación de la Junta que establece que son
confidenciales tres documentos presentados por la PRTC.
PRTC y la Junta presentaron sus respectivas
oposiciones a la moción en auxilio de jurisdicción.
Onelink replicó a la Oposición de la Junta Reglamentadora y
esta última presentó una réplica a dicha moción, mientras,
PRTC sometió una Dúplica a la Moción Urgente en Auxilio de
Jurisdicción.
Ordenamos entonces a la Junta, Onelink y PRTC que
presentaran sus respectivos alegatos. Así lo hicieron y
solicitaron que se realizara una vista oral, la cual se
efectuó el 26 de octubre de 2009. Por lo tanto, con el
beneficio de la comparecencia de las partes, a través de
sus respectivos escritos y su argumentación oral,
procedemos a resolver la controversia.
II.
A. Política Pública sobre Telecomunicaciones del Sistema de Cable TV
La rama ejecutiva de nuestro país ha orientado su
política pública sobre telecomunicaciones, lo que incluye
televisión por cable, hacia la protección de la competencia
justa y efectiva entre las compañías que forman parte de
este mercado. De esta forma, el gobierno se asegura que el
consumidor tenga una variedad de ofertas de servicios de
telecomunicaciones para que pueda seleccionar aquella que CC-2009-380 8
le sea más cónsona con sus necesidades y su situación
económica.
Esta política pública se concretó en la Ley Núm. 213
de 12 de septiembre de 1996, conocida como la Ley de
Telecomunicaciones de Puerto Rico.7 Basta examinar su
exposición de motivos, su texto e incluso los debates
legislativos para darse cuenta de esto. En su parte
expositiva, se hace patente la necesidad de identificar y
corregir toda “conducta anticompetitiva” o monopolística en
el ámbito de las telecomunicaciones y, por el contrario,
promover una “competencia total, igual y leal” para
fortalecer esta industria y posibilitar el desarrollo
económico de nuestro país.8 Además, se reconoce que la
industria de las telecomunicaciones tiene la finalidad de
que toda la población de Puerto Rico tenga acceso a
servicios de telecomunicaciones adecuados con “tarifas y
cargos razonables y accesibles”.9
Ambos objetivos también se hicieron formar parte de la
declaración de política pública de esta medida.
Concretamente, se entiende que la política pública sobre
telecomunicaciones incluye, entre otros, lo siguiente:
reconocer que el servicio de telecomunicaciones persigue un
interés público dentro de un mercado competitivo; proveer
el servicio universal a un costo justo, razonable y
7 27 L.P.R.A. sec. 265 et. seq. 8 Énfasis nuestro. P. del S. 1500: Ley Núm. 213 de 12 de septiembre de 1996, págs. 1, 2. 9 Íd., pág. 2. CC-2009-380 9
asequible para todos los ciudadanos; asegurar un amplio
número de posibilidades competitivas en la oferta de
servicios y facilidades de telecomunicaciones; promover la
competencia y utilizar las fuerzas del mercado como factor
primordial en la determinación de precios, términos,
disponibilidad y condiciones de servicios; asegurar que no
existan barreras reglamentarias ni procedimientos
administrativos innecesarios que entorpezcan la competencia
en el mercado; simplificar el proceso reglamentario en
aquellas situaciones en que la reglamentación sea
necesaria, y dirigir la reglamentación para el bienestar
del consumidor y para penalizar las prácticas anti-
competitivas en el mercado de telecomunicaciones;
desempeñar la función de guardián del ambiente competitivo,
permitiendo que sea este ambiente el que reglamente el
comportamiento de las compañías participantes y proveer
servicios de telecomunicaciones a todos los consumidores
del país, incluyendo aquellos que tienen bajos ingresos o
residen en áreas rurales o en áreas en que sea costoso la
instalación de estos servicios.10
La intención de esta legislación también se percibe de
las deliberaciones que tuvieron los legisladores durante el
proceso de su consideración. Estas discusiones hicieron
manifiesta la preocupación de proteger el interés público
por encima de los intereses particulares de las empresas
10 27 L.P.R.A. sec. 265(a)(b)(f)(g)(i)(j)(p)(q). CC-2009-380 10
privadas que forman parte del mercado de las
telecomunicaciones. Expresiones como las del senador Rexach
Benítez, el senador Marrero Padilla y el senador Hernández
Agosto son un reflejo de estos principios:
Sr. Rexach Benítez: La apertura del mercado de las telecomunicaciones a la libre competencia en forma alguna implica que el área de las telecomunicaciones haya dejado de ser un área de alto interés público y que las empresas que en él se desenvuelvan hayan perdido el carácter de empresas de servicio público. Esto quiere decir que el propósito esencial de la reglamentación que la Junta Reguladora adopte es el de establecer en Puerto Rico un sistema de telecomunicaciones universal, moderno, confiable, eficiente, y a un costo asequible a las familias menos afortunadas. A ese propósito esencial deben subordinarse los intereses particulares de las empresas privadas que compitan en el mercado de las telecomunicaciones.11
Sr. Marrero Padilla: …la competencia va a llegar a todos los recovecos del país, a todos los sitios de la pobreza porque al competir, todo el mundo tiene que competir de igual a igual.12
Sr. Hernández Agosto: Hoy nos vemos obligados a abrir y regular el campo de la competencia y tenemos que entrar en esa competencia pensando antes que nada en el consumidor, en que el consumidor tenga la mayor variedad de servicios, la mejor calidad de servicios al menor costo posible.13
La Ley de Telecomunicaciones de Puerto Rico de 1996 es
el resultado de la normativa federal que el Congreso de los
Estados Unidos fue aprobando para reglamentar este tipo de
11 Énfasis nuestro. Diario de Sesiones del Senado de Puerto Rico, Discusión del P. del S. 1500 del 24 de junio de 1996 que se convirtió en la Ley Núm. 213 del 12 de septiembre de 1996, pág. 29780. 12 Énfasis nuestro. Íd., pág. 29786. 13 Énfasis nuestro. op.cit., pág. 29789. CC-2009-380 11
servicio.14 Primero, el Congreso aprobó la Ley de
Comunicaciones (Communications Act), el 19 de junio de
1934.15 Con esta legislación se quería proteger a los
consumidores de AT&T, ya que esta compañía había adquirido
un monopolio en la industria de las telecomunicaciones.16 La
idea era posibilitar que la reglamentación telefónica fuera
transferida de la Comisión Interestatal de Comercio (ICC,
por sus siglas en inglés) a la Comisión Federal de
Comunicaciones (FCC, por sus siglas en inglés). De esta
forma, el Congreso le garantizó a la FCC que tendría
jurisdicción para reglamentar las comunicaciones
interestatales. De igual forma, la reglamentación de
materias intraestatales quedó reservada para los estados.
Así se creó un sistema dual de jurisdicción federal y
estatal.17
El contexto en que fue aprobada esta ley no consideró
la comunicación por cable porque esta industria aún no se
14 Caribe Comms., Inc. v. P.R.T.Co., 157 D.P.R. 203, 216 (2002); P.R.T.Co. v. J. Reg. Tel. de P. R., 151 D.P.R. 269, 278-280 (2000). 15 47 U.S.C.A. sec. 151 et. seq. 16 Kerf and Geradin, “Controlling Market Power in Telecommunications: Antitrust vs. Sector Specific Regulation an Assessment of the United States, New Zealand and Australian Experiences”, 14 Berkeley Tech. L.J. 919 (1999). 17 47 U.S.C.A. sec. 152(b), citado en G. J. Guzzi, “Breaking up the Local Telephone Monopolies: The Local Competition Provisions of the Telecommunications Act of 1996”, 39 B.C. L. Rev. 151 (1997). CC-2009-380 12
había desarrollado.18 El auge de este tipo de comunicación
surgió en los Estados Unidos a finales de los años 40 y
principios de los 50 para “hacer llegar las señales de
televisión a aquellas áreas donde -debido a condiciones
topográficas- la recepción era dificultosa o inexistente”.19
Esto causó que el 30 de octubre de 1984, se aprobara la Ley
de Comunicaciones por Cable (Cable Communicatios Policy
Act) para enmendar la Ley de Comunicaciones de 1934, a los
efectos de añadirle un nuevo título VI. Esta legislación
tenía la finalidad de establecer una política nacional que
guiara y reglamentara el desarrollo del sistema de cable
TV.20
Otros de los propósitos de esta medida fueron: (1)
establecer procedimientos y estándares de franquicias para
incentivar el crecimiento y desarrollo del sistema de cable
y asegurar que éste fuera responsivo a las necesidades e
intereses de la comunidad local; (2) promover la
competencia en la comunicación por cable y reducir la
reglamentación innecesaria que causara un grave daño a la
economía del sistema de cable.21 Además, bajo esta medida se
18 United States Code Congressional and Administrative News, 102nd Congress-Second Session, Vol. 4, Legislative History: Senate Report No. 102-92, P.L. 102-385, 1992, pág. 1134. 19 G. Ariño Ortiz, J. M. de la Cuétara y L. Aguilera, Las Telecomunicaciones por Cable: Su Regulación Presente y Futura, Marcial Pons, Madrid, España, 1996, pág. 486. 20 United States Code Congressional and Administrative News, 98th Congress-Second Session, Vol. 5, Legislative History: Senate Report No. 98-67, P.L. 98-549, pág. 4656; 47 U.S.C.A. sec. 521 (1). 21 47 U.S.C.A. sec. 521(2)(6); F.C.C. v. Beach Communications, 508 U.S. 307, 309 (1993). CC-2009-380 13
reafirmó la competencia de los gobiernos locales para
adjudicar las franquicias de televisión por cable.22 No
obstante, esta facultad concedida a los gobiernos locales
no fue efectiva porque la legislación incluía otras
disposiciones que la debilitaban, como la ausencia de
regulación tarifaria siempre que existiera competencia
efectiva, “la limitación de la cuantía de la tasa para la
obtención de las [franquicias] y la escasa capacidad de los
gobiernos locales para renovar las [franquicias]”.23
Una nueva enmienda a la Ley de Comunicaciones de 1934,
específicamente en su Título VI, fue aprobada por el
Congreso el 5 de octubre de 1992. A ésta se le denominó Ley
de Competencia y Protección del Consumidor del Servicio de
Cable Televisión (Cable Television Consumer Protection and
Competition Act of 1992). La medida tenía la intención de
controlar el aumento excesivo en las tarifas que provocó la
Ley de Comunicaciones por Cable de 1984 con su
desreglamentación. A esos efectos, se optó por restablecer
el derecho de las autoridades locales a reglamentar la
televisión por cable con relación a las tarifas; promover
la competencia en el mercado de video multicanal; proveer
protección a los consumidores en contra de tarifas
22 G. Ariño Ortiz, J. M. de la Cuétara y L. Aguilera, op.cit., pág. 489; United States Code Congressional and Administrative News, 98th Congress-Second Session, Vol. 5, op.cit. 23 G. Ariño Ortiz, J. M. de la Cuétara y L. Aguilera, op.cit., pág. 489. Véase, además, United States Code Congressional and Administrative News, 102nd Congress- Second Session, Vol. 4, op.cit., págs. 1134-1135. CC-2009-380 14
monopolísticas y de servicios deficientes; permitir que las
autoridades que ofrecen las franquicias puedan utilizar el
proceso de renovación para poner en efecto estándares de
servicio al cliente y proteger las necesidades e intereses
de sus comunidades.24 Además, mediante este estatuto se les
prohibió a las autoridades locales conceder franquicias
exclusivas y negar irrazonablemente franquicias
competitivas adicionales.25
Finalmente, el 2 de febrero de 1996 se aprobó la Ley
Federal de Telecomunicaciones (Telecommunications Act of
1996). Esta legislación también enmendó la Ley de
Comunicaciones de 1934, de manera que sólo se mantuvieron
vigentes aquellas disposiciones que no estuvieran en
conflicto con lo pautado en la nueva ley. Su intención
principal era promover la competencia y reducir la
regulación para asegurar que los consumidores recibieran
servicios de telecomunicaciones de calidad y a precios
bajos.26 Para esto, se le prohibió a los estados aprobar
reglamentos o leyes que impidieran que una compañía
proveyera servicios interestatales o intraestatales.27
Además, se les impuso a los acarreadores el deber de
24 United States Code Congressional and Administrative News, 102nd Congress-Second Session, Vol. 4, op.cit., págs. 1133- 1134. 25 47 U.S.C.A. sec. 541 a (1). 26 R. W. Crandall & H. Furchtgott-Roth, Cable TV: Regulation or Competition, The Brookings Institution, Washington, D.C., 1996, pág. 47; G. J. Guzzi, op.cit., pág. 153. 27 47 U.S.C.A. sec. 253a. CC-2009-380 15
interconectarse, directa o indirectamente, con las
facilidades y equipos de otros acarreadores y se le
prohibió a éstos imponer condiciones discriminatorias o
limitaciones en la reventa de sus servicios de
telecomunicaciones.28 También, la aprobación de esta
legislación posibilitó que las compañías de teléfono
pudieran entrar a la industria de la televisión por cable.29
Para implementar y administrar la política pública de
la Ley de Telecomunicaciones de Puerto Rico de 1996, la
Asamblea Legislativa creó a la Junta Reglamentadora de
Telecomunicaciones. Ésta no es una junta meramente
tarifaria sino que tiene la responsabilidad de vigilar que
la competencia entre las compañías que regula se efectúe en
un marco de equidad y buena fe. En otras palabras, la
Junta Reglamentadora tiene la obligación de velar qué
ocurre en el mercado y corregir y rectificar cualquier
desviación que tengan las empresas de las normas que tienen
que regir en un mercado de competencia.30
A este ente administrativo, la Asamblea Legislativa le
delegó amplios poderes y facultades para cumplir con la
encomienda de reglamentar y fiscalizar los servicios de
28 47 U.S.C.A. sec. 251 a (1) y 251 b (1). De esta forma, se elimina el monopolio que las compañías locales tenían de las franquicias. Caribe Comms., Inc. v. P.R.T.Co., supra, pág. 216; P.R.T.Co. v. J. Reg. Tel. de P. R., supra, pág. 280. 29 United States Code Congressional and Administrative News, 104th Congress-Second Session 1996, Vol. 4, House Report No. 104-204, P.L. 104-104, págs. 11, 14-17; R. W. Crandall & H. Furchtgott-Roth, op.cit.; G. Ariño Ortiz, J. M. de la Cuétara y L. Aguilera, op.cit., pág. 503. CC-2009-380 16
telecomunicaciones en Puerto Rico.31 Tan amplios son los
poderes que tiene la Junta Reglamentadora para cumplir con
la política pública de la Ley de Telecomunicaciones de
Puerto Rico de 1996 que el mismo estatuto hace énfasis en
que los poderes de la Junta no se limitan a los que están
enumerados, sino que ésta tiene “todos los poderes
adicionales implícitos e incidentales” para desempeñar los
expresamente establecidos.32 Sobre este particular, se
destaca que cada una de las disposiciones de la medida,
específicamente las relacionadas con las prerrogativas de
la Junta Reglamentadora, tienen que ser interpretadas
liberalmente para poder alcanzar los propósitos que
persigue la política pública de telecomunicaciones del
gobierno.33
En lo pertinente, la Junta Reglamentadora tiene la
responsabilidad de adoptar, promulgar, enmendar o derogar
aquellos reglamentos u órdenes que sean necesarios.34 Para
alcanzar esta finalidad, la Junta Reglamentadora, entre
otro tipo de acciones, podrá realizar vistas públicas.35
También, podrá exigir la información que estime necesaria,
30 Diario de Sesiones del Senado, pág. 29794. 31 P.R.T.Co. v. J. Reg. Tel. de P. R., supra, págs. 285-289. 32 27 L.P.R.A. sec. 267i. 33 Íd. 34 27 L.P.R.A. sec. 267f(a). Al cumplir con esta función, la Junta Reglamentadora debe seguir las disposiciones que se establecen en la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, conocida como Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme. 3 L.P.R.A. sec. 2101 et. seq. 35 27 L.P.R.A. sec. 267f(b)(8). CC-2009-380 17
pero si ésta resulta ser confidencial deberá ser protegida
y entregada exclusivamente al personal de la Junta, bajo
cánones de no divulgación.36
La Junta Reglamentadora, además, tiene la facultad de
conceder franquicias a las compañías que deseen “construir
u operar un sistema de cable”.37 Este tipo de franquicia no
es exclusiva y sólo puede concederse cuando la Junta
Reglamentadora, en su ponderación, entiende que impactará
positivamente el interés público.38 El tiempo máximo por el
cual se otorga una franquicia es de 18 años, aunque puede
renovarse o extenderse por un máximo de 10 años adicionales
si es en beneficio de los consumidores y del desarrollo
económico y social del país.39
Toda franquicia deberá especificar, por un lado, “las
condiciones, limitaciones, requisitos y áreas de servicio
que [la Junta] determine son necesarias para adelantar los
propósitos de [la ley]”.40 Mientras, por otro lado, también
tendrá que detallar “aquellas condiciones razonables y los
requisitos relativos a la ampliación y modernización de la
red, calidad del servicio, extensiones y mejoras en los
servicios en áreas sin servicio o pobremente servidas y
evaluará las credenciales técnicas, legales, financieras y
morales de los oficiales y directores de la compañía de
36 27 L.P.R.A. sec. 267f (b)(2). 37 27 L.P.R.A. sec. 269h (a)(1). 38 27 L.P.R.A. sec. 269h (a)(2). 39 27 L.P.R.A. sec. 269h (a)(2)(3). CC-2009-380 18
cable a quien se conceda una franquicia”.41 Una vez
concedida la franquicia, la Junta Reglamentadora podrá
modificarla, suspenderla o cancelarla, por justa causa, si
determina que la compañía de cable no ha cumplido
sustancialmente con los requisitos de dicha franquicia o ha
violado la ley o reglamentación aplicable, previa
notificación y oportunidad de vista.42
Como la Ley de Telecomunicaciones de Puerto Rico de
1996 está fundamentada en la normativa federal, la Asamblea
Legislativa limitó la jurisdicción de la Junta
Reglamentadora a “todo aquello que no esté en conflicto con
las disposiciones estatutarias y reglamentarias federales,
especialmente las que corresponden a la Comisión Federal de
Comunicaciones, así como aquellas normas federales que
ocupen el campo”.43 Incluso, la ley establece que “[t]odas
las acciones, las reglamentaciones y determinaciones de la
Junta se guiarán por la Ley Federal de Comunicaciones, por
el interés público y especialmente por la protección de los
derechos de los consumidores”.44 Finalmente, en el caso
específico de la reglamentación de sistemas de cable se
menciona enfáticamente que toda reglamentación que apruebe
la Junta Reglamentadora respecto a los servicios de cable
deberá ser consistente con la Ley Federal de Televisión por
40 27 L.P.R.A. sec. 269h (a)(2). 41 27 L.P.R.A. sec. 269h(a)(3). 42 27 L.P.R.A. sec. 269h(a)(5). 43 27 L.P.R.A. sec. 267 e(a). 44 27 L.P.R.A. sec. 267 f(f). CC-2009-380 19
Cable y el Título III de la Ley Federal de
Telecomunicaciones de 1996.45
B. Procedimiento Administrativo para la Concesión de Franquicia y el Derecho de Intervención
Para conferirle aplicabilidad a la política pública
que establece la Ley de Telecomunicaciones de Puerto Rico
de 1996, la Junta Reglamentadora ha aprobado varios
reglamentos. Uno de ellos es el Reglamento para la
Expedición de Certificaciones y Franquicias.46 En lo
pertinente, el propósito de este reglamento es establecer
el procedimiento de otorgación de franquicias no exclusivas
para construir y operar sistemas de cable en Puerto Rico.47
Su interpretación debe hacerse para garantizar que la
45 27 L.P.R.A. sec. 269h (a)(7). 46 Reglamento Núm. 5631 para la Expedición de Certificación y Franquicias, 23 de mayo de 2007. 47 Reglamento Núm. 5631, Íd., secs. 2.1, 4.1(c), 6.3 pág. 1, 3, 10. Una franquicia es un “permiso que se otorga a una persona o entidad para el aprovechamiento de algún servicio o bien público.” I. Rivera García, Diccionario de Términos Jurídicos, Lexis Nexis, Inc., San Juan, Puerto Rico, 2000, pág. 100. Véase, además, D. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da Edición, FORUM, Bogotá, Colombia, 2001, pág. 28, citando a Hunt, The Export Licensing System, 398 P.L.I. Comm. 459 y a Fadden, Snyder y Sholtter, The Structure of Export Licensing, 570 P.L.I. Comm. 379. Por su parte, la Junta Reglamentadora define el concepto franquicia como: Una autorización inicial, o la renovación de la misma (incluyendo la renovación de una autorización que ha sido otorgada sujeto a la sección 626 de la Ley de Comunicaciones, según enmendada), emitida por una autoridad que concede franquicias, sea dicha autorización designada como una franquicia, permiso, licencia, resolución, contrato, certificado, acuerdo o en cualquier otra forma, que autoriza la construcción u operación de un sistema de cable. Reglamento Núm. CC-2009-380 20
concesión de la franquicia contribuya al interés público y
permitir que se cumplan los objetivos de la Ley de
Telecomunicaciones de Puerto Rico de 1996, los cuales son
promover la competencia y proteger al consumidor.48 Además,
ésta debe realizarse en armonía con la finalidad del
Reglamento para Compañías de Cable Televisión:
…fomentar que las compañías de cable presten el mejor servicio posible de cable televisión a los residentes de Puerto Rico; fomentar el crecimiento y desarrollo de sistemas de cable que respondan a las necesidades y los intereses de la comunidad local; …y reflejar la política federal reconociendo y alentando el ambiente competitivo en que se proveen los servicios de comunicación.49
La Junta Reglamentadora toma en consideración dos
criterios para decidir si concede una franquicia de cable
tv. Éstos son: (1) que la otorgación sea en beneficio del
interés público y posibilite el cumplimiento con los
propósitos de la Ley de Telecomunicaciones de Puerto Rico
de 1996 y (2) que la compañía que solicita la franquicia
tenga las cualificaciones necesarias para contribuir al
interés público.50 Para determinar si se cumple con el
segundo criterio, la Junta Reglamentadora evalúa:
(i) las cualificaciones técnicas, legales, financieras y morales del solicitante, sus oficiales y directores, o socios generales, si es una sociedad.
5761 para Compañías de Cable Televisión, 24 de febrero de 1998, Artículo 3(M), pág. 6. 48 Reglamento Núm. 5631, op.cit., secs. 2.2, 6.3, pág. 1, 10. 49 Reglamento Núm. 5761, op.cit., pág. 3. 50 Reglamento Núm. 5631, op.cit., sec. 6.4 a (i)(ii), pág. 11. CC-2009-380 21
(ii) si el otorgamiento de la solicitud es consistente con la ley y promoverá los propósitos de la Ley 213;
(iii) si el servicio será provisto de manera no discriminatoria y sin interrupciones irrazonables;
(iv) si se han establecido procedimientos adecuados para resolver disputas en cuanto al pago y la calidad del servicio, …
(v) si el solicitante ha programado, reservado y ofrecido acceso a los canales no comerciales para uso público y educacional como parte de su oferta básica de servicio, de modo que todo suscriptor tenga acceso a dichos canales; y
(vi) si la solicitud cumple con los otros requisitos de la Ley 213.51
Este último criterio es muy importante porque, como expone
el Prof. Demetrio Fernández Quiñones, le asegura al
ciudadano que la persona o corporación a la cual se le
autorizó una franquicia de cable tv tiene la capacidad y
las cualificaciones necesarias para realizar dicha
actividad reglamentada por la Junta Reglamentadora.52
51 Reglamento Núm. 5631, op.cit., sec. 6.4 b(i)-(vi), pág. 11. 52 D. Fernández Quiñones, op.cit., pág. 28. CC-2009-380 22
Las vistas públicas son una consideración procesal que
puede utilizar la Junta Reglamentadora para tomar la
decisión respecto a si concede una franquicia de cable tv.
Su celebración es discrecional porque está supeditada a que
facilite el proceso decisional de la Junta Reglamentadora.
Además, debe realizarse conforme al Reglamento de Práctica
y Procedimiento General.53 Esto porque el mismo reglamento
de franquicia establece que sus disposiciones serán
suplementadas por esta normativa, siempre que sea aplicable
y consistente con la finalidad que persigue el proceso de
otorgación de franquicia de cable tv.54
Sobre este particular, es importante aclarar que el
señalamiento de una vista pública, por sí mismo, no
convierte el procedimiento de otorgación de una franquicia
en adjudicativo. Tampoco lo hace la referencia al
Reglamento de Práctica y Procedimiento General.55 Al
respecto, esta normativa enfatiza en que no toda solicitud
de una parte obligará a la Junta Reglamentadora a señalar
una vista adjudicativa, mucho menos, como en el caso de
otorgar franquicias de cable tv, si es inconsistente con
sus reglamentos o propósitos definidos en el estatuto que
53 Reglamento Núm. 5631, op.cit., sec. 6.3d, pág. 11. 54 Reglamento Núm. 5631, op.cit., sec. 3, pág. 3. 55 Reglamento Núm. 5664 de Práctica y Procedimiento General, 5 de agosto de 1997. Este reglamento aplica a “los procedimientos de adjudicación, reglamentación, querella e investigación de ésta.” Reglamento Núm. 5664, Íd., sec. 2.1, pág. 1. Véase, además, la sección 1 de esta normativa donde se establece como su base legal nuestra ley de telecomunicaciones y las secciones 1.6 y 3.2 de la L.P.A.U. que aluden a los procedimientos adjudicativos. CC-2009-380 23
ésta administra.56 Para que un procedimiento sea catalogado
como adjudicativo la orden emitida por la Junta debe
contener lo siguiente: (1) citas del precepto legal o
reglamento que autorice o requiera la vista adjudicativa;
(2) en caso de querella, referencia a la disposición legal
o reglamento que fue infringida; (3) una exposición de las
controversias a ser tratadas en la vista; (4) la fecha,
hora y lugar en que se celebrará la vista, entre otros.57
También, es imperativo recalcar que una vista pública
no es lo mismo que una vista adjudicativa. Por eso, los
procedimientos para realizar cada una de estas vistas están
definidos en secciones distintas del Reglamento de Práctica
y Procedimiento General. Las vistas adjudicativas se rigen
por la sección 8 (Procedimientos Adjudicativos), mientras
las vistas públicas funcionan de acuerdo a la sección 10
(Procedimientos de Reglamentación).58 Sobre el ámbito de la
sección 10, el reglamento establece:
Las disposiciones de esta sección 9 [sic] aplicarán a cualquier procedimiento que la Junta (o el Secretario actuando debidamente a nombre de ésta), determine sujeto al Sub-Capítulo II de la
56 Reglamento Núm. 5664, op.cit., sec. 8.5(a), pág. 10. 57 Reglamento Núm. 5664, op.cit., sec. 8.5 (b)(i)-(vi), pág. 10. 58 El ámbito de la sección 8 del Reglamento de Práctica y Procedimiento General incluye “cualquier procedimiento de naturaleza adjudicativa ante la Junta o sus delegados.” Reglamento Núm. 5664, op.cit., sec. 8.1, pág. 9. CC-2009-380 24
Ley 170, o según se provea en la reglamentación de la Junta.59
Tan diferente es la naturaleza de la vista pública que a
éstas no le son aplicables los procedimientos
adjudicativos, inclusive el derecho a contrainterrogar, a
menos que la persona que preside la vista o la
reglamentación de la Junta Reglamentadora disponga lo
contrario.60
Todo el procedimiento especial para expedir
franquicias debe cumplir con los parámetros establecidos en
la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada,
conocida como la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme (L.P.A.U.). Así lo dispone nuestra ley de
telecomunicaciones cuando expone:
Todos los procesos, para los cuales este capítulo no provea un procedimiento, serán gobernados por las secs. 2101 et. seq. del Título 3, conocidas como “Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme de Puerto Rico”. Esto quiere decir que la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme de Puerto Rico gobernará los procedimientos para la adopción de reglamentos, los procedimientos adjudicativos, la revisión judicial, el procedimiento para la concesión de certificaciones, franquicias, querellas de usuarios y entre compañías de telecomunicaciones, y los procedimientos para inspecciones.61
Esto se reafirma en el reglamento de franquicia cuando se
establece que “[c]ualquier término que no esté
específicamente definido en este documento, tendrá el
59 Reglamento Núm. 5664, op.cit., sec. 10.1, pág. 26. 60 Reglamento Núm. 5664, op.cit., sec. 10.5 (e), pág. 27. 61 27 L.P.R.A. sec. 271. CC-2009-380 25
significado asignado al mismo en la Ley 213, la Ley 170, o
en cualquier otro Reglamento promulgado por esta Junta.”62
Así también cuando se establece que la base legal para
promulgar este reglamento incluye la Ley de
Telecomunicaciones de Puerto Rico y la L.P.A.U.63
De acuerdo a la L.P.A.U., el procedimiento para
expedir una franquicia, por su naturaleza, debe ser “rápido
y eficiente”.64 Por esto, la Junta Reglamentadora dispuso
que la decisión de otorgarla o denegarla debe tomarse en un
término de 180 días, a partir de la presentación de la
solicitud de franquicia.65 La necesidad de resolver estas
solicitudes con premura, es otra razón por la cual no se
dispuso para su consideración un procedimiento
adjudicativo. El propósito del procedimiento adjudicativo
es determinar “los derechos, obligaciones o privilegios que
62 Reglamento Núm. 5631, op.cit., sec. 4.2, pág. 4. 63 Reglamento Núm. 5631, op.cit., sec. 1, pág. 2. Véase, además, las secciones 6.5 a, c, d y 6.6 de este mismo reglamento. 64 3 L.P.R.A. sec. 2181. Concretamente, el estatuto dispone que:
Las agencias deberán establecer un procedimiento rápido y eficiente para la expedición de licencias, franquicias, permisos, endosos y cualesquiera gestiones similares… Se establece un término directivo de treinta (30) días para la expedición de las aprobaciones a que se refiere la presente sección, pudiendo las agencias establecer otros más breves o más largos, en este último caso. Íd. 65 Reglamento Núm. 5631, op.cit., sec. 6.5 c, pág. 12. Contrariamente, si el procedimiento fuera adjudicativo, el Reglamento de Práctica y Procedimiento General establece un término de 90 días, a partir de que se celebra la vista, para que la Junta Reglamentadora emita su decisión final. Esto en cumplimiento de la sección 3.14 de la L.P.A.U. Reglamento Núm. 5664, op.cit., sec. 8.21, pág. 24. CC-2009-380 26
correspondan a una parte”.66 Su naturaleza es compleja,
extensa y sólo es mandatorio cuando: (1) se deniega la
solicitud de franquicia sin celebrarse una vista
administrativa, (2) la Junta Reglamentadora emite una orden
de mostrar causa para que la parte exponga porqué no debe
ser sancionada, o (3) se solicita reconsideración de una
determinación de la Junta Reglamentadora, concediendo o
denegando la franquicia de cable tv. Respecto a la primera
posibilidad, el reglamento de franquicia dispone:
Siempre que la denegatoria no haya sido precedida por una vista administrativa en su fondo, el solicitante tendrá derecho a ser oído dentro de los 30 días siguientes después de la denegación total o parcial de una solicitud por parte de la Junta. En este caso, el solicitante deberá solicitar por escrito una vista. La solicitud de vista deberá contener una declaración detallada de hechos materiales y fundamentos legales sobre los que el solicitante basa su petición. Si la Junta determina que se ha levantado una controversia genuina respecto a un hecho pertinente en la solicitud, la Junta celebrará un procedimiento adjudicativo consistente con su Reglamento de Práctica y Procedimiento y con la [LPAU].
Si la Junta concluye, a base de su revisión del expediente, que existe una controversia de hecho pertinente planteada en la petición del solicitante, la Junta celebrará una vista adjudicativa conforme a su Reglamento de Práctica y Procedimiento.67
66 Sec. 1.3 (b), 3 L.P.R.A. sec. 2102(b). Véase, además, J.P. v. Frente Unido, 165 D.P.R. 445, 461-465 (2005). 67 Énfasis nuestro. Reglamento Núm. 5631, op.cit., sec. 6.6, págs. 12-13. CC-2009-380 27
Por su parte, la segunda circunstancia puede ser el
resultado de una investigación de la Junta o de una
querella presentada por un tercero.68 Además puede culminar
en un señalamiento de vista si la Junta Reglamentadora
determina que existe una controversia material de hecho o
derecho.69 Incluso, si se encuentra que la parte a la cual
se le emite la orden violó alguna normativa administrada
por la Junta Reglamentadora, ésta le podrá imponer alguna o
varias de las siguientes sanciones: (a) emitir un aviso de
orientación; (b) confirmar la multa propuesta; (c)
modificar la multa propuesta; (d) iniciar un proceso para
modificar, suspender o revocar la franquicia.70
Finalmente, la tercera consideración se puede activar
si una parte afectada por la decisión de la Junta
Reglamentadora opta por presentar una moción de
reconsideración. Sobre este particular, el reglamento de
franquicias es claro al señalar que el procedimiento que se
activa es el adjudicativo. Por eso, alude, específicamente,
a que las determinaciones de la Junta Reglamentadora están
sujetas al procedimiento que se establece tanto en la
sección 8.23 del Reglamento de Práctica y Procedimiento
General y a la sección 3.15 de la L.P.A.U.71 Ambas secciones
68 Reglamento 5664, op.cit., sec. 11.1, pág. 28. 69 Reglamento 5664, op.cit., sec. 11.2, pág. 28. 70 Reglamento 5664, op.cit., sec. 11.3, pág. 29. 71 Reglamento 5631, op.cit., sec. 6.5 (d), pág. 12. Véase, además, Reglamento 5664, op.cit., sec. 8.23 (a), pág. 25; sec. 3.15, 3 L.P.R.A. sec. 2165. CC-2009-380 28
están incluidas en los capítulos que tratan el tema de los
procedimientos adjudicativos.
Todas estas situaciones particulares están en armonía
no tan solo con nuestra política pública de
telecomunicaciones sino también con la establecida en el
capítulo quinto de la L.P.A.U. que alude al procedimiento
de concesión de franquicias. Al respecto, la L.P.A.U.
claramente establece:
Toda persona a la que una agencia deniegue la concesión de una licencia, franquicia, permiso, endoso, autorización o gestión similar tendrá derecho a impugnar la determinación de la agencia por medio de un procedimiento adjudicativo, según se establezca en la ley especial de que se trate y en las secs. 3.1 a 3.18 de esta ley [secs. 2151 a 2168.].72
Este precepto que forma parte del Capítulo V de la L.P.A.U.
originalmente no se incluyó en esta medida.73 Los
72 Énfasis Nuestro. Sec. 5.4, 3 L.P.R.A. sec. 2184. 73 Las únicas partes que componían este estatuto eran: (1) Capítulo I: Disposiciones Generales; (2) Capítulo II: Procedimientos para la Reglamentación; (3) Capítulo III: Procedimiento Adjudicativo; (4) Capítulo IV: Revisión Judicial; y (5) Capítulo V: Disposiciones Suplementarias. Historial Legislativo del P. del S. 350, Ley Núm. 170 del 12 de agosto de 1988, Informe Conjunto de la Comisión de Gobierno Estatal, la Comisión de Asuntos Municipales y la Comisión de lo Jurídico, 9 de abril de 1987, pág. 5.
El proceso de aprobación de la actual L.P.A.U. tardó, aproximadamente, 6 años y resultó en varios intentos de proyectos de ley elaborados por nuestra Asamblea Legislativa. Concretamente, en 1982 se desarrolló el P. del S. 679, P. de la C. 438, el P. de la C. 439 y el P. de la C. 440.
En el P. del S. 679 de 21 de septiembre de 1982 de la Ley de Procedimiento Administrativo para el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, conocida hoy como la L.P.A.U., la estructura estaba dividida en las siguientes partes: Artículo I: Disposiciones Generales; Artículo II: Acceso del Público a la Agencia; Artículo III: Reglamentación; CC-2009-380 29
procedimientos para la concesión de franquicias fueron
incluidos en un capítulo separado a través de la enmienda
Artículo IV: Procedimientos Adjudicativos; Artículo V: Revisión Judicial y Cumplimiento Civil. Cada uno de estos artículos estaba igualmente subdividido por capítulos. Historial Legislativo del P. del S. 679 de 1982, P. del C. 438, 439 y 440 de 1982.
Tanto en el P. del C. 438 (Ley de Reglas, Reglamentos y Decisiones Administrativas de Puerto Rico) como en el 439 (Ley Uniforme para la Concesión de Licencias de Profesiones, Oficiones u Ocupaciones del Estado Libre Asociado de Puerto Rico) y 440 (Ley de Procedimiento Administrativo), todos del 10 de marzo de 1982, la Ley no estaba estructurada por artículos, capítulos y secciones con sus respectivos títulos y subtítulos. Sólo estaba dividida en números consecutivos de artículos o secciones con sus respectivos títulos. En cada uno de estos proyectos, excepto en el P. del C. 438, como en el P. del S. 679, se hacía referencia a las licencias en la parte de definiciones como en el texto en general. Por ejemplo, en el P. del S. 679 se definía el término licencia como “cualquier permiso, certificado, aprobación, privilegio, franquicia, certificación, patente, autorización o cualquier otra forma similar de permiso requerido por ley”. Además, en el texto del estatuto se ubicaba como parte del Artículo IV: Procedimientos Adjudicativos, Capítulo I: Disponibilidad, Sección 4-103: Decisión de no Conducir un Procedimiento Adjudicativo, Sección 4-104: La Acción sobre Solicitudes y la Sección 4-105: Acción Contra Poseedores de Licencias. La concesión de la licencia podía o no convertirse en un proceso adjudicativo. Esta determinación era discreción de la agencia. Lo que sí era claramente un proceso adjudicativo era la acción de la agencia para revocar, suspender, modificar, anular, retirar o enmendar una licencia y el proceso de reconsideración. Historial Legislativo del P. del S. 679, págs. 4, 27-29, 47. En el caso del P. del C. 439 también se incluye como proceso adjudicativo la renovación, enmienda, modificación o anulación de la licencia y la reconsideración de la determinación de la agencia. Historial Legislativo P. de la C. 439, pág. 24, 31. Igual consideración está presente en el P. de la C. 440. Historial Legislativo del P. de la C. 440, pág. 23, 27. CC-2009-380 30
que la Comisión de lo Jurídico Civil realizó en el Informe
del Sustitutivo al P. del S. 350.74 Hoy día el estatuto,
además de mantener el Capítulo V sobre Procedimiento para
la Concesión de Licencias, Franquicias o Permisos,
incorpora el Capítulo VI denominado Fiscalización e
Inspección y Gestiones Conjuntas y el Capítulo VII sobre
Penalidades Administrativas.75 La concepción de cada uno de
estos capítulos se basó en los procedimientos uniformes
mínimos que se relacionaban con las distintas funciones que
realizan las agencias. En concreto, “su fórmula legislativa
está concebida en función de los procedimientos
administrativos incluidos y toma en consideración las
características individuales de cada uno de éstos”.76
En un comentario a la sección 5.4 del Capítulo V antes
mencionada, el Hon. Ángel G. Hermida, Juez del Tribunal
Superior, plantea lo siguiente:
El Capítulo V supone que el procedimiento original para la concesión o denegación de estas autorizaciones es distinto del procedimiento adjudicativo reglamentado por el Capítulo III; y la sección 5.4 de la ley dispone que en casos en que se deniegue la autorización interesada, la parte afectada por dicha denegatoria tendrá derecho a impugnarla “por medio de un procedimiento adjudicativo, según se establezca en la ley especial de que se trate y en el capítulo III de esta ley”.77 74 Historial Legislativo del P. del S. 350, Ley Núm. 170 del 12 de agosto de 1988, Informe del Sustitutivo al P. del S. 350, 3 de junio de 1988, pág. 37. 75 3 L.P.R.A. sec. 2101 et. seq. Se eliminó un capítulo sobre disposiciones suplementarias. 76 Énfasis nuestro. Pagán Ramos v. F.S.E., 129 D.P.R. 888, 901 (1992). 77 Énfasis nuestro. Hon. Ángel G. Hermida, Juez del Tribunal Superior, “La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme CC-2009-380 31
Este Tribunal tuvo la oportunidad de interpretar la
sección 5.4 de la L.P.A.U. en el caso San Antonio Maritime
v. Puerto Rican Cement Co.78 En este caso, la Junta de
Calidad Ambiental (JCA) le expidió a San Antonio Maritime,
Transcaribbean Maritime y Antilles Cement un permiso
temporero para la operación de una fuente de emisión,
condicionado a que San Antonio continuara y concluyera los
trámites administrativos que simultáneamente se realizaban
en la Administración de Reglamentos y Permisos (ARPE),
relativos a la autorización para la construcción y uso
de un silo para el despacho de cemento. Por su parte, la
Puerto Rican Cement Company (PRCC) presentó ante la JCA una
solicitud de intervención, reconsideración y revocación de
ese permiso. A causa de esta solicitud, la JCA expidió una
orden de mostrar causa por la cual no se debía revocar el
permiso temporero.
Se celebró una vista y luego de escuchar los argumentos
de PRCC, de la JCA y de San Antonio Maritime, el oficial
examinador denegó la solicitud de intervención de PRCC.
Luego de esto, se continuaron los procedimientos ante el
oficial examinador sobre los méritos de la controversia.
Cuando se inició nuevamente la vista para mostrar causa,
San Antonio solicitó el archivo del procedimiento porque
de 1988 y las Reglas para la Revisión Judicial de 1989: Algunos Aspectos de Especial Interés para los Jueces”, Revista FORUM, 2 de mayo de 1989, pág. 21, dentro del Historial Legislativo del P. del S. 350, Ley Núm. 170 del 12 de agosto de 1988. 78 Supra. CC-2009-380 32
entendía que la concesión del permiso permanente tornaba en
académicos todos los procesos relativos al permiso
temporero. Así lo recomendó el oficial examinador,
aprobándolo la JCA.
PRCC recurrió ante el TA mediante recurso de revisión
administrativa cuestionando las decisiones de la JCA (1)
aceptando la DIA-N de ARPE, (2) expidiendo permiso
condicionado, (3) expidiendo permiso de operación
permanente, (4) aceptando las recomendaciones del oficial
examinador de denegar la intervención y decretar la
academicidad del caso.
ARPE, por su parte, autorizó el anteproyecto para la
instalación de un silo y PRCC apeló esta determinación ante
la Junta de Apelaciones sobre Construcción y Lotificaciones
(JACL). Alegó PRCC que la ARPE había errado al autorizar
un anteproyecto de construcción sin antes permitir la
intervención solicitada. La JACL desestimó la apelación de
PRCC por falta de legitimación activa. Por esto, PRCC
acudió al Tribunal de Apelaciones planteando que JACL erró
al establecer que no tenía legitimación. El foro apelativo
revocó las resoluciones recurridas y ordenó el reinicio de
los procedimientos adjudicativos para permitir la
intervención de PRCC en los foros administrativos.
Concentramos la controversia de este caso en si PRCC
tenía derecho a intervenir en el proceso adjudicativo de la
orden de mostrar causa por la cual no debía revocarse el
permiso temporero de emisión, concedido por la JCA a San
Antonio Maritime, y en el proceso de impugnación de CC-2009-380 33
concesión de los permisos permanentes para construcción y
uso del silo, otorgados por ARPE y confirmados por la JACL.
Al analizar la controversia, concluimos que existe una
estrecha relación entre el proceso adjudicativo y el de
concesión de licencia o permiso, una vez la agencia
encargada otorga o deniega esta autorización. Ante tal
realidad y el hecho de que la finalidad del proceso de
concesión de licencia, permiso o franquicia es proteger el
interés público, extendimos el derecho de intervención al
proceso de impugnación de la determinación de la agencia a
cualquier persona afectada por ésta. Dentro de esos
parámetros fue que expresamos lo siguiente:
Además, es indiscutible el hecho de que el requerimiento de una demostración de causa por la cual no debían revocarse los permisos, luego de haberse otorgado los mismos, con la posibilidad intimada de decretar la revocación de dichos permisos, realmente es una iniciativa que da lugar a un proceso adjudicativo, ya sea teniendo como parte actora o promovente a la agencia o a PRCC. Es un proceso en el cual ha de adjudicarse si San Antonio tiene o no derecho a retener la eficacia de los permisos concedidos por la Junta de Calidad Ambiental para la construcción y operación de una fuente de emisión. Claramente estamos ante un proceso adjudicativo. Procede, por lo tanto, aplicar a dicho proceso las reglas relativas a la solicitud de intervención contenidas en la L.P.A.U. y en los reglamentos administrativos sobre procesos adjudicativos de las agencias concernidas en el asunto.79
…
Por otro lado, y en lo referente a la solicitud de intervención de PRCC ante ARPE y JACL, en apelación de la determinación de ARPE de conceder los permisos permanentes de construcción y uso solicitados por SAM,
79 San Antonio Maritime v. Puerto Rican Cement Co., supra, pág. 390. CC-2009-380 34
somos del criterio que, bajo el razonamiento antes expuesto, claramente se erró al no concederlas.80
Más recientemente, en Ranger American of PR v. Loomis Fargo
expresamos claramente que el procedimiento adjudicativo que
surge luego de que la agencia determina otorgar o denegar
una licencia, permiso o franquicia, está disponible tanto
para los solicitantes a quienes se les denegó dicha
autorización como a terceros que interesen impugnar lo
concedido por la agencia.81
Al activarse este proceso adjudicativo, una persona
que no fue considerada originalmente como parte por la
Junta Reglamentadora puede presentar una solicitud de
intervención, hasta 15 días antes de celebrarse la vista.82
Esta petición deberá realizarse por escrito, estar
debidamente fundamentada y demostrar la capacidad e interés
legítimo y sustancial que la persona tiene en el
procedimiento.83 Además, para considerar la moción de
80 San Antonio Maritime v. Puerto Rican Cement Co., supra, pág. 398. 81 Ranger American of PR v. Loomis Fargo, 171 D.P.R. 670, 680-681 (2007). Ese tercero pudiera ser un competidor, según resolvimos en San Antonio Maritime v. Puerto Rican Cement Co., supra, págs. 394-395, siempre que se establezca que tiene un interés legítimo y sustancial en la controversia. Fund. Surfrider y Otros v. A.R.P.E., 2010 T.S.P.R. 37; Junta de Planificación v. Cordero Badillo, 2009 T.S.P.R. 160; San Antonio Maritime v. Puerto Rican Cement Co., supra, págs. 391-395. 82 Reglamento 5664, op.cit., sec. 8.7, pág. 11. Véase, además, Asoc. Residentes v. Montebello Dev. Corp., 138 D.P.R. 412, 420 (1995). 83 3 L.P.R.A. sec. 2102(e), 2155. Véase, además, Fund. Surfrider y Otros v. A.R.P.E., supra; Junta de Planificación v. Cordero Badillo, supra; Com. Ciudadanos Caimito v. G.P. Real Prop., 2008 T.S.P.R. 105. CC-2009-380 35
intervención, ésta deberá incluir prueba de los criterios
establecidos en la sección 3.5 de la L.P.A.U. Al respecto,
el Reglamento de Práctica y Procedimiento dispone que se
debe proveer prueba de que:
(a) Los intereses del peticionario pueden afectarse adversamente por el procedimiento adjudicativo;
(b) (i) el peticionario no tiene ningún otro medio legal para proteger adecuadamente su interés;
(ii) los intereses del peticionario no están adecuadamente representados por otras partes en el procedimiento;
(iii) la participación del peticionario puede ayudar a desarrollar un expediente más completo;
(iv) el peticionario representa o es portavoz de otros grupos o entidades en la comunidad;
(v) el peticionario puede contribuir con información, peritaje, conocimiento especializado o asesoramiento técnico que no estarían disponibles de otra manera en el procedimiento; y
(c) La participación del peticionario no extenderá ni dilatará innecesariamente los procedimientos.84
La decisión de conceder o denegar una petición de
intervención es el resultado de la discreción de la Junta
Reglamentadora al ponderar cada uno de los criterios que
establece la L.P.A.U.85 Si se concede la intervención, el
peticionario se convierte en parte del proceso, mientras,
si se deniega se le notificará una orden con las razones
84 Reglamento 5664, op.cit., sec. 8.7, pág. 11; 3 L.P.R.A. sec. 2155. 85 Reglamento 5664, op.cit., sec. 8.8 (a), pág. 12. CC-2009-380 36
que justifican la determinación de la Junta
Reglamentadora.86
Como es evidente, el derecho de intervención sólo
puede existir dentro de un procedimiento adjudicativo. Si
no existe este tipo de proceso, este derecho es
inexistente. Este Tribunal sólo se ha expresado a los
efectos de establecer que efectivamente existe un
procedimiento adjudicativo cuando la entidad reguladora, en
este caso la Junta Reglamentadora, decide conceder o
denegar la franquicia, licencia o permiso y se cuestiona o
impugna esa decisión. Nunca antes nos hemos expresado
sobre si la naturaleza del procedimiento adjudicativo, y,
por ende, el derecho de intervención, está presente también
en el momento inicial en que se dilucida si se concede o no
la licencia o franquicia solicitada. Para analizar esta
controversia, es necesario auscultar la intención
legislativa.
Hemos validado constantemente la interpretación que
tiene como finalidad identificar los propósitos que
persigue una ley, de forma tal que ésta se ajuste a la
política pública que la inspira.87 Para realizar ese
86 Reglamento 5664, op.cit., sec. 8.8 (b) (c), pág. 12. Véase, además, 3 L.P.R.A. sec. 2102 (j) donde se define parte como “toda persona o agencia autorizada por ley a quien se dirija específicamente la acción de una agencia o que sea parte en dicha acción, o que se le permita intervenir o participar de la misma, o que haya radicado una petición para la revisión o cumplimiento de una orden, o que sea designada como parte en dicho procedimiento”. 87 Orsini García v. Secretario de Hacienda, 2009 T.S.P.R. 190; Corp. Difusión Pública v. C.E.E., 2007 T.S.P.R. 231; Irizarry v. J & J Cons. Prods. Co., Inc., 150 D.P.R. 155, CC-2009-380 37
ejercicio de interpretación estatutaria, debemos, en
primera instancia, examinar el texto de la ley porque “es
la expresión por excelencia de toda intención legislativa”,
siempre que el legislador se haya expresado en “lenguaje
claro e inequívoco”.88 En este proceso de búsqueda de la
intención legislativa, también es conveniente auscultar y
analizar el historial legislativo de la medida que incluye
los informes sometidos por las comisiones de Cámara y el
Senado y el diario de sesiones.89 También, como parte de ese
proceso, hemos expresado, enfáticamente, que “las leyes hay
que interpretarlas y aplicarlas en comunión con el
propósito social que las inspira, sin desvincularlas de la
realidad y del problema humano que persiguen resolver”.90
Además, según explica Ihering, “el fin es el creador de
163 (2000); Piñero v. A.A.A., 146 D.P.R. 890, 898 (1998); Dorante v. Wrangler, 145 D.P.R. 408, 417 (1998); Col. Ópticos P.R. v. Pearl Vision Center, 142 D.P.R. 221, 228 (1997); J.R.T. v. A.E.E., 133 D.P.R. 1, 9 (1993); Zambrana Maldonado v. E.L.A., 129 D.P.R. 740, 749 (1992); Vázquez v. A.R.P.E., 128 D.P.R. 513, 523 (1991); García Pagán v. Shiley Caribbean, et al., 122 D.P.R. 193, 208 (1988). Véase, además, R.E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, Aprobación e Interpretación de Leyes en Puerto Rico, Segunda Edición Revisada, Publicaciones J.T.S., 1987, Vol. 1, págs. 245-246. 88 Romero Barceló v. E.L.A., 169 D.P.R. 460, 476-477 (2006). Véase, además, Ortiz v. Municipio de San Juan, 167 D.P.R. 609, 617 (2006); Departamento de Hacienda v. Telefónica, 164 D.P.R. 195, 215 (2005). 89 Ortiz v. Municipio de San Juan, 167 D.P.R. 609, 617 (2006). 90 Orsini García v. Secretario de Hacienda, supra; Matos v. Junta Examinadora, 165 D.P.R. 741, 748 (2005); Piñero v. A.A.A., Íd; Col. Ópticos P.R. v. Pearl Vision Center, Íd; Col. Ing. Agrim. P.R. v. A.A.A., 131 D.P.R. 735, 756 (1992); Vázquez v. A.R.P.E., Íd; García Pagán v. Shiley Caribbean, Etc., Íd. CC-2009-380 38
todo [d]erecho” y “no hay norma jurídica que no deba su
origen a un fin, a un propósito, esto es, a un motivo
práctico.”91
Hemos realizado un análisis integrado de nuestra ley
de telecomunicaciones, su historial legislativo, la
reglamentación aplicable de la Junta Reglamentadora y la
legislación federal sobre telecomunicaciones, la L.P.A.U. y
su historial legislativo. Tanto la política pública de
nuestra legislación sobre telecomunicaciones como la
federal tienen la finalidad de proteger al consumidor,
posibilitando una competencia que viabilice mejores
servicios de cable tv y menores costos. Atado a esto se
encuentra el interés de la Asamblea Legislativa de que los
procesos de concesión de franquicia o permisos sean rápidos
y eficientes. Por esto, se optó por estructurar de forma
separada cada uno de los servicios que ofrecen las
agencias, entre ellos se definió un capítulo para los
procedimientos adjudicativos y otro para los procesos de
concesión de franquicia, licencia o permiso. En ese
sentido, sólo se permitió la integración de ambos procesos
mediante la sección 5.4 de la L.P.A.U., es decir, para
impugnar la determinación de la agencia.
91 Citado en L. Recasens Siches, Nueva Filosofía de la Interpretación del Derecho, 2da Edición, Editorial Porrúa, México, 1973, pág. 41; Véase, también, E. Pedro Haba, El Espejismo de la Interpretación Literal: Encrucijadas del Lenguaje Jurídico, Tomo I, 1era Edición, San José, C. R.: Corte Suprema de Justicia, Escuela Judicial, 2003, págs. 69-70. CC-2009-380 39
Ante estas circunstancias, tenemos que concluir que el
proceso inicial de concesión de licencia o franquicia no es
adjudicativo y, por lo tanto, en esa etapa es inaplicable
el derecho de intervención. Esta determinación no se altera
por el hecho de que existan leyes especiales reguladas por
las agencias que permitan una mayor participación, incluso
específica y definida, de personas que se opongan a la
solicitud de franquicia o permiso. Aunque tal consideración
podría hacer parecer que este proceso es adjudicativo, no
lo es porque no se está cuestionando la decisión de una
agencia ni se está contraponiendo un derecho sobre otro.
La participación de estas personas sólo es un mecanismo
para obtener información que le pueda ser útil a la agencia
para tomar la determinación de conceder o denegar una
licencia, permiso o franquicia. Llegar a una conclusión
diferente derrotaría nuestra política pública sobre las
telecomunicaciones y los propósitos del Capítulo V de la
L.P.A.U.
C. Orden o Resolución sobre Confidencialidad de Documentos
La L.P.A.U. define el término orden o resolución como
“cualquier decisión o acción agencial de aplicación
particular que adjudique derechos u obligaciones de una o
más personas específicas, o que imponga penalidades o
sanciones administrativas excluyendo órdenes ejecutivas
emitidas por el Gobernador”.92 Este tipo de determinación
92 Sec. 1.3 (f), 3 L.P.R.A. sec. 2102 (f). CC-2009-380 40
puede ser emitida por la agencia administrativa con
carácter final, parcial o interlocutorio. Es importante
establecer el tipo de orden o resolución porque esto
definirá si puede ser revisada judicialmente. En otras
palabras, permitirá determinar si el Tribunal de
Apelaciones y, por ende, este foro tienen jurisdicción para
entender en la controversia.
Una orden o resolución es parcial cuando la acción de
la agencia, adjudicando derechos y obligaciones de las
partes, sólo atiende un aspecto de la controversia y no su
totalidad.93 Por su parte, se entiende que una orden es
interlocutoria si la actuación de la entidad gubernamental
sólo resuelve un asunto exclusivamente procesal. Aunque la
L.P.A.U. no ha definido el concepto “orden o resolución
final”, reiteradamente hemos establecido que “se refiere a
las decisiones que ponen fin al caso ante la agencia y que
tienen efectos sustanciales sobre las partes”.94
De todas estas modalidades de órdenes o resolución,
sólo la que culmina el procedimiento administrativo puede
ser objeto de revisión judicial. Sobre el particular la
L.P.A.U. dispone:
Una parte adversamente afectada por una orden o resolución final de una agencia y que haya agotado todos los remedios provistos por la agencia o por el organismo administrativo apelativo correspondiente podrá presentar una
93 Sec. 1.3 (g), 3 L.P.R.A. sec. 2102 (g). 94 J. Exam. de Tec. Méd. v. Elías et. al., 144 D.P.R. 483, 490 (1997). Véase, además, Depto. Educ. v. Sindicato Puertorriqueño, 168 D.P.R. 527, 545 (2006). CC-2009-380 41
solicitud de revisión ante el Tribunal de Apelaciones…
Una orden o resolución interlocutoria de una agencia, incluyendo aquéllas que se emitan en procesos que se desarrollen por etapas, no serán revisables directamente. La disposición interlocutoria de la agencia podrá ser objeto de un señalamiento de error en el recurso de revisión de la orden o resolución final de la agencia.95
La idea de limitar el ámbito de revisión judicial a las
órdenes finales de las agencias fue evitar que el trámite
administrativo fuera interrumpido injustificadamente.96 Como
es interlocutoria la resolución que dictó la Junta
Reglamentadora sobre el descubrimiento de prueba y la
clasificación como confidenciales del plan de desarrollo,
la tabla de precios y los estados financieros de PRTC, no
tenemos jurisdicción para atenderla en esta etapa de los
procedimientos.97
III.
La compañía PRTC solicitó ante la Junta Reglamentadora
la aprobación de una franquicia para operar un sistema de
95 Sec. 4.2, 3 L.P.R.A. sec. 2172.(Suplemento Acumulativo, 2009). 96 J. Exam. de Tec. Méd. v. Elías et. al., supra, pág. 490, citando el Historial Legislativo del P. del S. 350, Informe Conjunto de la Comisión de Gobierno Estatal, Asuntos Municipales y de lo Jurídico, 10 de abril de 1988. 97 Sobre este particular, el Reglamento 5761 para Compañías de Cable Televisión dispone que:
Todo plan de desarrollo de servicio sometido por las compañías ante la Junta se mantendrá confidencial y no se divulgará o revelará a tercero alguno. Artículo 12(D), pág. 27. Véase, además, 27 L.P.R.A. sec. 267 f(b)(2). CC-2009-380 42
cable tv. Por su parte, Onelink peticionó que se le
autorizara intervenir en este proceso inicial de evaluación
de la solicitud de PRTC. Fundamentó su derecho de
intervención en que el proceso de concesión de franquicia
era adjudicativo, que tenía un interés propietario que
podía verse afectado y que su intervención permitiría
proteger su derecho a una competencia justa. Además,
Onelink argumenta que el señalamiento de una vista pública
por la Junta Reglamentadora convirtió el procedimiento de
concesión de franquicia en adjudicativo. No coincidimos con
ninguno de los planteamientos de Onelink. Veamos.
Primero, nuestra política pública sobre
telecomunicaciones, que se fundamenta en la legislación
federal, está dirigida a proteger al consumidor y promover
la competencia. La idea es eliminar el monopolio que
originalmente existía en el negocio de cable tv, de manera
que la ciudadanía pueda tener mayores y mejores ofertas de
servicios a un costo razonable. Por esto, el mismo
estatuto de telecomunicaciones y la reglamentación de
franquicia claramente prohíben que la Junta Reglamentadora
otorgue franquicias exclusivas. La franquicia de cable TV
de Onelink no es la excepción a esta norma. Ésta
constituye en sí misma el interés propietario que tiene
Onelink porque establece sus derechos y prerrogativas.
Concretamente, la Cláusula 2 (9) del Contrato de Franquicia
de Onelink dispone:
The Board desires competition in cable services in the Municipalities and believes competition will benefit the residents of the Municipalities. CC-2009-380 43
Further, the Board believes that competition can develop without substantial injury to Franchisee or Franchisee’s ability to perform its promises in this Agreement. The Franchisee has entered this Agreement with a full understanding that the Board intends to encourage the development of a fair competition.98
Como puede observarse, la franquicia de Onelink
claramente promueve la competencia, por lo cual la
concesión de una franquicia a PRTC no afecta su interés
propietario. Es decir, el hecho de que se le conceda una
franquicia de cable tv a PRTC no hace que Onelink pierda la
suya. Ambas franquicias son independientes. Lo único que
provoca la concesión de la franquicia a PRTC es cumplir con
la política pública que establece nuestra ley de
telecomunicaciones.
Por otro lado, no se puede impulsar la competencia
justa o injusta si no se permite la interacción entre
competidores. Esta obviamente no se da en el contexto del
proceso de concesión de franquicia, sino luego de que la
Junta Reglamentadora determina otorgar la autorización.
Además, la Junta Reglamentadora es la entidad responsable
de regular y asegurarse de que existe una competencia leal.
Actualmente, Onelink es el único proveedor de servicios de
cable tv en el área metropolitana y en los pueblos de Toa
Alta y Toa Baja. Esto sin incluir a los residenciales
públicos, a los cuales Onelink no le brinda servicios.
98 Énfasis nuestro. Apéndice 58, “Franchise Agreement Between The Telecommunications Regulatory Board of Puerto Rico and San Juan Cable, LLC For Franchise FC-23, págs. 813-814. CC-2009-380 44
Segundo, la naturaleza de los procesos adjudicativos
es diferente a la de los procedimientos de concesión de
franquicia o permisos. Así lo estableció la Asamblea
Legislativa cuando expresó su interés de que los procesos
de franquicias se realizaran de forma rápida y eficiente.
Por el contrario, los adjudicativos tienden a ser complejos
y extensos. Precisamente, esa diversidad fue lo que
promovió que cada una de las funciones realizadas por las
agencias se estructurara en capítulos diferentes dentro de
la L.P.A.U.
Otro elemento que valida el hecho de que el proceso de
concesión de franquicia no es adjudicativo es la sección
5.4 de la L.P.A.U. A través de este precepto es que se
activa el proceso adjudicativo, una vez la Junta
Reglamentadora tome la determinación de denegar o conceder
la franquicia de cable tv a PRTC. En este momento es que
Onelink, PRTC o cualquier parte con capacidad e interés
legítimo y sustancial podría solicitar intervenir.
Específicamente, Onelink podría impugnar la concesión de
franquicia a PRTC por violar las leyes y reglamentos de la
Junta Reglamentadora o promover una competencia desleal.
Antes de este momento, la intervención de Onelink no tan
solo dilataría los procedimientos de concesión de
franquicia, sino que desvirtuaría la política pública de
telecomunicaciones y de la L.P.A.U.
Esta determinación no se altera, como trata de
argumentar Onelink, con la decisión de la Junta de celebrar
una vista pública para escuchar la posición de aquellas CC-2009-380 45
partes interesadas en el proceso. Una vista pública no es
una vista adjudicativa. Es sólo un mecanismo que le permite
a la Junta Reglamentadora tomar la determinación de
conceder o denegarle la franquicia de cable tv a PRTC de
una manera más informada. Esta es una actuación prudente y
sensata de la Junta, como lo fue su decisión de permitir
que Onelink sometiera comentarios extensos a la petición de
franquicia de PRTC.99
Recordemos que una agencia no ejerce una función
adjudicativa por el mero hecho de evaluar si concede o
deniega una franquicia o permiso. En ese proceso no se
están determinando derechos u obligaciones del solicitante,
tomando en consideración hechos específicos y
confrontándolos con las normas existentes, como sucede en
un procedimiento adjudicativo. En el caso específico de la
compañía PRTC, lo único que la Junta Reglamentadora está
realizando es una ponderación para determinar si el
conceder la franquicia de cable tv a PRTC puede contribuir
a promover la competencia y proteger al consumidor. Este
proceso evaluativo no tiene nada que ver con los procesos
adjudicativos.
IV.
Por los fundamentos antes expresados, se confirma la
sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones denegando la
solicitud de intervención de Onelink al procedimiento de
99 Transcripción de la Vista ante el Tribunal Supremo, 26 de octubre de 2009, pág. 32. CC-2009-380 46
concesión de franquicia de cable tv peticionada por la PRTC y
se devuelve el caso a la Junta Reglamentadora para la
continuación de los procedimientos.
Se dictará sentencia de conformidad.
Liana Fiol Matta Jueza Asociada EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Junta de Reglamentadora de CC-2009-380 Telecomunicaciones Agencia-recurrida
San Juan Cable LLC, h/n/c One Link Communications Peticionarios
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte integrante de la presente Sentencia, se confirma la sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones denegando la solicitud de intervención de Onelink al procedimiento de concesión de franquicia de cable tv peticionada por la PRTC y se devuelve el caso a la Junta Reglamentadora para la continuación de los procedimientos.
Lo acordó y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal. El Juez Asociado señor Rivera Pérez no intervino. La Jueza Asociada señora Rodríguez Rodríguez inhibida. La Jueza Asociada señora Pabón Charneco concurre con el resultado sin opinión escrita.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo
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2010 TSPR 89, Counsel Stack Legal Research, https://law.counselstack.com/opinion/puerto-rico-telephone-co-v-junta-reglamentadora-de-telecomunicaciones-y-prsupreme-2010.