Pepsi- Cola Manufacturing International Limited v. Director De Finanzas Del Municipio Autónomo De Cidra
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
PEPSI-COLA MANUFACTURING INTERNATIONAL LIMITED; PEPSICO PUERTO RICO, INC.
Peticionarios
v.
DIRECTOR DE FINANZAS DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO DE CIDRA Y OTROS
ELIZABETH APONTE RIVERA, EN SU CAPACIDAD OFICIAL COMO DIRECTORA DE LA OFIC. DE EXENCIÓN CONTRIBUTIVA INDUSTRIAL DEL DEPTO. DE ESTADO, ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO Certiorari Recurridos --------------------------------- 2012 TSPR 143
PEPSI-COLA MANUFACTURING 186 DPR ____ INTERNATIONAL LIMITED; PEPSICO PUERTO RICO, INC.
Recurridos
ELIZABETH APONTE RIVERA, EN SU CAPACIDAD OFICIAL COMO DIRECTORA DE LA OFIC. DE EXENCIÓN CONTRIBUTIVA INDUSTRIAL DEL DEPTO. DE ESTADO, ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO
Número del Caso: CC-2008-136 Cons. CC-2008-140
Fecha: 25 de septiembre de 2012
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de Caguas CC-2008-0136, CC-2008-0140 2
CC-2008-140
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Salvador Antonetti Stutts Procurador General
Lcdo. José Torres Asencio Procurador General Auxiliar
Lcdo. Pedro J. Cabán Vales Procurador General Auxiliar
Abogado del Recurrido:
Lcdo. Héctor Hernández Soto
CC-2008-136
Abogado del Peticionario:
Lcdo. Juan Acosta Reboyras Lcdo. Julio Eduardo Torres
Lcdo. Eduardo H. Martínez Echevarría
Lcda. Ileana M. Oliver Falero Subprocuradora General Interina
Lcdo. Luis Torres Asencio Procurador General Auxiliar
Materia: Contribuciones Municipales
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
PEPSI-COLA MANUFACTURING INTERNATIONAL LIMITED; PEPSICO PUERTO RICO, INC. Certiorari
DIRECTOR DE FINANZAS DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO DE CIDRA Núm.: CC-2008-0136 Y OTROS consolidado con
ELIZABETH APONTE RIVERA, EN CC-2008-0140 SU CAPACIDAD OFICIAL COMO DIRECTORA DE LA OFIC. DE EXENCIÓN CONTRIBUTIVA INDUSTRIAL DEL DEPTO. DE ESTADO, ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO
PEPSI-COLA MANUFACTURING INTERNATIONAL LIMITED; PEPSICO PUERTO RICO, INC.
ELIZABETH APONTE RIVERA, EN SU CAPACIDAD OFICIAL COMO DIRECTORA DE LA OFIC. DE EXENCIÓN CONTRIBUTIVA INDUSTRIAL DEL DEPTO. DE ESTADO, ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor FELIBERTI CINTRÓN
En San Juan, Puerto Rico, a 25 de septiembre de 2012. CC-2008-0136, CC-2008-0140 2
En el presente caso revisaremos la impugnación del
pago de patentes municipales, cobradas por el Municipio de
Cidra (Municipio) en calidad de deficiencias adeudadas de
conformidad con la Ley Núm. 113 de 10 de julio de 1974,
según enmendada, conocida como Ley de Patentes
Municipales.1 Específicamente, se cuestiona la manera en
que se debe calcular el volumen de negocios atribuibles a
operaciones llevadas a cabo en un municipio por una
empresa acogida a la Sección 936 del Código Federal de
Rentas Internas (Sección 936),2 según enmendada, la cual
también goza de un decreto de exención contributiva en
virtud de la Ley Núm. 135-1997,3 conocida como Ley de
Incentivos Contributivos de 1998.4
Analizaremos, además, si la Oficina de Exención
Contributiva Industrial (OECI) está autorizada a enmendar
un decreto con efecto retroactivo en aras de aclarar los
términos de un pacto entre el Gobierno de Puerto Rico y el
recipiente de unos beneficios contributivos.
1 21 L.P.R.A. sec. 651 et seq. (2005).
2 26 U.S.C.A. sec. 936.
3 13 L.P.R.A. sec. 10101 et seq. (2007), hoy derogada.
4 La ley hoy vigente sobre esta materia es la Ley Núm. 73-2008 (13 L.P.R.A. sec. 10641 et seq. (Supl. 2011)), conocida como Ley de Incentivos Económicos para el Desarrollo de Puerto Rico. No obstante, dado que los hechos del caso de autos ocurrieron durante la vigencia de la Ley de Incentivos Contributivos de 1998, nos limitaremos a su aplicación. CC-2008-0136, CC-2008-0140 3
I
PepsiCo Puerto Rico, Inc. (PepsiCo), una corporación
organizada bajo las leyes del estado de Delaware, se
dedica a la venta y manufactura de productos alimenticios
en Puerto Rico. Acogida a la Sección 936, PepsiCo eligió
el método de contabilidad de profit split para calcular
sus ingresos tributables a nivel federal. 26 U.S.C.A.
sec. 936(h)(5)(C)(ii). En resumen, esta fórmula
estatutaria designa el cincuenta por ciento (50%) del
ingreso generado por las ventas de mercancía producida por
PepsiCo en Puerto Rico como el ingreso del negocio sujeto
a contribuciones federales.
A su vez, PepsiCo también ha gozado de varias
exenciones contributivas puertorriqueñas implantadas a
través de decretos emitidos por el Gobierno de Puerto
Rico. Su decreto original5 fue otorgado en el año 1977
bajo la Ley Núm. 57 de 13 de junio de 1963, conocida como
Ley de Incentivo Industrial de Puerto Rico de 1963.6 Cabe
señalar que, según enmendado, ese primer decreto7 al 4 de
octubre de 1989 disponía que para efectos de computar sus
patentes municipales el volumen de negocio de PepsiCo
sería equivalente al cincuenta por ciento (50%) de dicho
volumen, de estar acogido al método de profit split.
5 Decreto No. 77-57-I-113.
6 13 L.P.R.A. sec. 10012 et seq. (2007), hoy derogada.
7 Decreto No. EI-89-123 (77-57-I-113)-C. CC-2008-0136, CC-2008-0140 4
PepsiCo luego renovó su exención contributiva con el
Gobierno de Puerto Rico en el año 2000, esta vez bajo la
Ley de Incentivos Contributivos de 1998. Aprobado el 3 de
febrero de 2000 por el Secretario de Estado, el nuevo
decreto8 le extendió a PepsiCo un sesenta por ciento (60%)
de exención sobre las patentes municipales, arbitrios
municipales y otras contribuciones municipales impuestas
por ordenanza comenzando el 1 de julio de 2000. El
decreto leía, en su parte aquí relevante, como sigue:
BE IT FURTHER DECREED, that pursuant to Section 6(b)9 of the Act, Grantee shall enjoy sixty percent (60%) exemption from license fees, excises, and other Municipal Taxes of: (i) July 1, 2000 with respect to the production of concentrate products, and (ii) July 1, 2002 with respect to the production of snack foods and pork rind pellets (―chicharrones‖).
(Nota al calce nuestra). Sin embargo, en el documento no
se incluyó un párrafo similar al del decreto original
especificando que se habría de computar el volumen de
negocios para propósitos de las patentes municipales
acorde con el método de profit split.
Este segundo decreto de PepsiCo se enmendó el 5 de
agosto de 2002 para incluir a Pepsi-Cola Manufacturing
International, Limited (Pepsi-Cola), una corporación
existente bajo las leyes de Bermuda, como beneficiario
8 Decreto No. 98-135-I-111.
9 13 L.P.R.A. sec. 10105(b) (2007). CC-2008-0136, CC-2008-0140 5
adicional de las exenciones contributivas.10 A comienzos
del próximo año, PepsiCo vendió a Pepsi-Cola su planta de
manufactura de concentrado de bebidas, localizada en el
Municipio, y ésta a su vez continuó a cargo de la
producción.11
El presente litigio surgió a raíz de una alegada
deficiencia en el pago de patentes municipales de Pepsi al
Municipio, correspondiente a los años contributivos del
2000 al 2004. Según el Municipio, la deuda se debe a que
Pepsi erróneamente computó las patentes a base del
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
PEPSI-COLA MANUFACTURING INTERNATIONAL LIMITED; PEPSICO PUERTO RICO, INC.
Peticionarios
v.
DIRECTOR DE FINANZAS DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO DE CIDRA Y OTROS
ELIZABETH APONTE RIVERA, EN SU CAPACIDAD OFICIAL COMO DIRECTORA DE LA OFIC. DE EXENCIÓN CONTRIBUTIVA INDUSTRIAL DEL DEPTO. DE ESTADO, ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO Certiorari Recurridos --------------------------------- 2012 TSPR 143
PEPSI-COLA MANUFACTURING 186 DPR ____ INTERNATIONAL LIMITED; PEPSICO PUERTO RICO, INC.
Recurridos
ELIZABETH APONTE RIVERA, EN SU CAPACIDAD OFICIAL COMO DIRECTORA DE LA OFIC. DE EXENCIÓN CONTRIBUTIVA INDUSTRIAL DEL DEPTO. DE ESTADO, ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO
Número del Caso: CC-2008-136 Cons. CC-2008-140
Fecha: 25 de septiembre de 2012
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de Caguas CC-2008-0136, CC-2008-0140 2
CC-2008-140
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Salvador Antonetti Stutts Procurador General
Lcdo. José Torres Asencio Procurador General Auxiliar
Lcdo. Pedro J. Cabán Vales Procurador General Auxiliar
Abogado del Recurrido:
Lcdo. Héctor Hernández Soto
CC-2008-136
Abogado del Peticionario:
Lcdo. Juan Acosta Reboyras Lcdo. Julio Eduardo Torres
Lcdo. Eduardo H. Martínez Echevarría
Lcda. Ileana M. Oliver Falero Subprocuradora General Interina
Lcdo. Luis Torres Asencio Procurador General Auxiliar
Materia: Contribuciones Municipales
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
PEPSI-COLA MANUFACTURING INTERNATIONAL LIMITED; PEPSICO PUERTO RICO, INC. Certiorari
DIRECTOR DE FINANZAS DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO DE CIDRA Núm.: CC-2008-0136 Y OTROS consolidado con
ELIZABETH APONTE RIVERA, EN CC-2008-0140 SU CAPACIDAD OFICIAL COMO DIRECTORA DE LA OFIC. DE EXENCIÓN CONTRIBUTIVA INDUSTRIAL DEL DEPTO. DE ESTADO, ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO
PEPSI-COLA MANUFACTURING INTERNATIONAL LIMITED; PEPSICO PUERTO RICO, INC.
ELIZABETH APONTE RIVERA, EN SU CAPACIDAD OFICIAL COMO DIRECTORA DE LA OFIC. DE EXENCIÓN CONTRIBUTIVA INDUSTRIAL DEL DEPTO. DE ESTADO, ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor FELIBERTI CINTRÓN
En San Juan, Puerto Rico, a 25 de septiembre de 2012. CC-2008-0136, CC-2008-0140 2
En el presente caso revisaremos la impugnación del
pago de patentes municipales, cobradas por el Municipio de
Cidra (Municipio) en calidad de deficiencias adeudadas de
conformidad con la Ley Núm. 113 de 10 de julio de 1974,
según enmendada, conocida como Ley de Patentes
Municipales.1 Específicamente, se cuestiona la manera en
que se debe calcular el volumen de negocios atribuibles a
operaciones llevadas a cabo en un municipio por una
empresa acogida a la Sección 936 del Código Federal de
Rentas Internas (Sección 936),2 según enmendada, la cual
también goza de un decreto de exención contributiva en
virtud de la Ley Núm. 135-1997,3 conocida como Ley de
Incentivos Contributivos de 1998.4
Analizaremos, además, si la Oficina de Exención
Contributiva Industrial (OECI) está autorizada a enmendar
un decreto con efecto retroactivo en aras de aclarar los
términos de un pacto entre el Gobierno de Puerto Rico y el
recipiente de unos beneficios contributivos.
1 21 L.P.R.A. sec. 651 et seq. (2005).
2 26 U.S.C.A. sec. 936.
3 13 L.P.R.A. sec. 10101 et seq. (2007), hoy derogada.
4 La ley hoy vigente sobre esta materia es la Ley Núm. 73-2008 (13 L.P.R.A. sec. 10641 et seq. (Supl. 2011)), conocida como Ley de Incentivos Económicos para el Desarrollo de Puerto Rico. No obstante, dado que los hechos del caso de autos ocurrieron durante la vigencia de la Ley de Incentivos Contributivos de 1998, nos limitaremos a su aplicación. CC-2008-0136, CC-2008-0140 3
I
PepsiCo Puerto Rico, Inc. (PepsiCo), una corporación
organizada bajo las leyes del estado de Delaware, se
dedica a la venta y manufactura de productos alimenticios
en Puerto Rico. Acogida a la Sección 936, PepsiCo eligió
el método de contabilidad de profit split para calcular
sus ingresos tributables a nivel federal. 26 U.S.C.A.
sec. 936(h)(5)(C)(ii). En resumen, esta fórmula
estatutaria designa el cincuenta por ciento (50%) del
ingreso generado por las ventas de mercancía producida por
PepsiCo en Puerto Rico como el ingreso del negocio sujeto
a contribuciones federales.
A su vez, PepsiCo también ha gozado de varias
exenciones contributivas puertorriqueñas implantadas a
través de decretos emitidos por el Gobierno de Puerto
Rico. Su decreto original5 fue otorgado en el año 1977
bajo la Ley Núm. 57 de 13 de junio de 1963, conocida como
Ley de Incentivo Industrial de Puerto Rico de 1963.6 Cabe
señalar que, según enmendado, ese primer decreto7 al 4 de
octubre de 1989 disponía que para efectos de computar sus
patentes municipales el volumen de negocio de PepsiCo
sería equivalente al cincuenta por ciento (50%) de dicho
volumen, de estar acogido al método de profit split.
5 Decreto No. 77-57-I-113.
6 13 L.P.R.A. sec. 10012 et seq. (2007), hoy derogada.
7 Decreto No. EI-89-123 (77-57-I-113)-C. CC-2008-0136, CC-2008-0140 4
PepsiCo luego renovó su exención contributiva con el
Gobierno de Puerto Rico en el año 2000, esta vez bajo la
Ley de Incentivos Contributivos de 1998. Aprobado el 3 de
febrero de 2000 por el Secretario de Estado, el nuevo
decreto8 le extendió a PepsiCo un sesenta por ciento (60%)
de exención sobre las patentes municipales, arbitrios
municipales y otras contribuciones municipales impuestas
por ordenanza comenzando el 1 de julio de 2000. El
decreto leía, en su parte aquí relevante, como sigue:
BE IT FURTHER DECREED, that pursuant to Section 6(b)9 of the Act, Grantee shall enjoy sixty percent (60%) exemption from license fees, excises, and other Municipal Taxes of: (i) July 1, 2000 with respect to the production of concentrate products, and (ii) July 1, 2002 with respect to the production of snack foods and pork rind pellets (―chicharrones‖).
(Nota al calce nuestra). Sin embargo, en el documento no
se incluyó un párrafo similar al del decreto original
especificando que se habría de computar el volumen de
negocios para propósitos de las patentes municipales
acorde con el método de profit split.
Este segundo decreto de PepsiCo se enmendó el 5 de
agosto de 2002 para incluir a Pepsi-Cola Manufacturing
International, Limited (Pepsi-Cola), una corporación
existente bajo las leyes de Bermuda, como beneficiario
8 Decreto No. 98-135-I-111.
9 13 L.P.R.A. sec. 10105(b) (2007). CC-2008-0136, CC-2008-0140 5
adicional de las exenciones contributivas.10 A comienzos
del próximo año, PepsiCo vendió a Pepsi-Cola su planta de
manufactura de concentrado de bebidas, localizada en el
Municipio, y ésta a su vez continuó a cargo de la
producción.11
El presente litigio surgió a raíz de una alegada
deficiencia en el pago de patentes municipales de Pepsi al
Municipio, correspondiente a los años contributivos del
2000 al 2004. Según el Municipio, la deuda se debe a que
Pepsi erróneamente computó las patentes a base del
cincuenta por ciento (50%) de su volumen de negocio,
exención que alegadamente no estaba contemplada en el
decreto que entonces poseía, ni en la Ley de Patentes
Municipales. A tal efecto, el 16 de agosto de 2005 el
Director de Finanzas del Municipio le notificó a Pepsi que
la deficiencia resultante ascendía a quince millones
ochenta y siete mil ciento treinta y cuatro dólares con
sesenta y seis centavos ($15,087,134.66).
El 19 de agosto de 2005, Pepsi oportunamente solicitó
una vista administrativa ante el Municipio para solicitar
la reconsideración de las deficiencias notificadas. La
misma se celebró el 5 de octubre de 2005.12 Durante la
10 Decreto No. EI-01-92 (98-135-I-111)-A. 11 Para efectos del resto de esta Opinión, nos referiremos a PepsiCo y Pepsi-Cola conjuntamente como ―Pepsi‖.
12 La notificación de deficiencia del Municipio de Cidra (Municipio) y la reconsideración solicitada se llevaron a cabo de conformidad con la Sección 16 de la Ley de Patentes Municipales, según enmendada. 21 L.P.R.A. sec. 651o (2005). CC-2008-0136, CC-2008-0140 6
vista, se les concedió a los contribuyentes un término
para someter un memorando sobre los hechos y el derecho.
Sometido los memorandos, el 9 de noviembre de 2005 se
señaló la continuación de la vista para la argumentación
oral de las partes para el 17 de noviembre del mismo año.
En su memorando Pepsi argumentó, en síntesis, que la
interpretación dada por el Municipio a la Ley de Patentes
Municipales era errónea y frustraba la intención
legislativa, toda vez que en el caso de un negocio exento
bajo la Ley Núm. 8 de 24 de enero de 1987, conocida como
Ley de Incentivos Contributivos de 1987,13 y otras leyes de
incentivos contributivos anteriores, la Sección 9(27) de
la ley eximía del pago de patentes los ingresos no
atribuibles a operaciones en Puerto Rico de conformidad
con la Sección 936. 21 L.P.R.A. sec. 651h(27) (2005).
Señaló que, acorde a su elección de profit split, método
provisto por la Sección 936, el cincuenta por ciento (50%)
de los ingresos de Pepsi se imputaba al grupo afiliado de
Pepsi y, por consiguiente, no se consideraba atribuible a
operaciones llevadas a cabo en la Isla. En vista de ello,
adujo que actuó correctamente al calcular sus patentes
municipales a base de la mitad de los ingresos informados.
El Municipio, por su parte, refutó que la mencionada
exención de patentes municipales le beneficiaba a Pepsi
debido a que ésta era una corporación exenta bajo la Ley
13 13 L.P.R.A. sec. 10038 et seq. (2007), hoy derogada. CC-2008-0136, CC-2008-0140 7
de Incentivos Contributivos de 1998, y el texto de dicho
estatuto expresamente limitaba su aplicación a negocios
exentos bajo la Ley de Incentivos Contributivos de 1987 y
leyes anteriores.
El 14 de noviembre de 2005, mientras se dilucidaba el
proceso de reconsideración ante el Municipio, Pepsi
solicitó una enmienda aclaratoria al decreto de exención
contributiva aprobado en el año 2000 ante la OECI, entidad
adscrita al Departamento de Estado y encargada de
administrar la concesión de decretos.14 La enmienda
propuesta por Pepsi leía de la siguiente forma:
BE IT FURTHER DECREED, that pursuant to Section 6(b) of the Act, Grantee shall enjoy sixty percent (60%) exemption from license fees, excises and other Municipal Taxes as of: (i) July 1, 2000 with respect to the production of concentrate products, and (ii) July 1, 2002 with respect to the production of snack foods and pork rind pellets (―chicharrones‖), provided that Grantee‘s sales volume with respect to sales covered by profit-split election under Section 936 of the United States Internal Revenue Code of 1986 shall be fifty percent (50%) of the sales amount, and its sales volume with respect to sales covered by the cost sharing election shall be one hundred percent (100%) of the sales amount.
(Énfasis nuestro).
Antes de notificar la determinación final sobre la
alegada deficiencia en el pago de patentes municipales, el
Municipio fue notificado de dicha solicitud de enmienda y
14 13 L.P.R.A. sec. 10112 (2007). CC-2008-0136, CC-2008-0140 8
éste se opuso a su aprobación.15 Sus fundamentos
principales fueron que la OECI no tenía facultad delegada
por la Ley de Incentivos Contributivos de 1998 para
conceder la enmienda solicitada, como tampoco la tenía
para aprobar una enmienda de carácter retroactivo.
Además, señaló que la exención procurada por Pepsi
contravendría la definición del concepto de volumen de
negocios dispuesta en la Ley de Patentes Municipales. 21
L.P.R.A. sec. 651a(a)(7) (2005).
Sin embargo, la Compañía de Fomento Industrial y el
Departamento de Hacienda favorecieron la enmienda
solicitada.16
El 14 de diciembre de 2005, estando aun pendiente la
decisión de la OECI, el Municipio confirmó las
deficiencias preliminarmente notificadas a Pepsi.
Inconforme, el 12 de enero de 2006, Pepsi presentó una
Demanda en contra del Municipio en el Tribunal de Primera
Instancia, Sala Superior de Caguas, impugnando la
imposición de las patentes municipales supuestamente
adeudadas.17
15 El 29 de noviembre de 2005, el Municipio presentó ante la Oficina de Exención Contributiva Industrial (OECI) un Memorando en Oposición a Propuesta Enmienda al Decreto de Exención Contributiva Industrial. 16 El Municipio reiteró su desacuerdo con la concesión de la enmienda en otras dos (2) ocasiones. Éstas ocurrieron el 8 de febrero de 2006 mediante su Réplica en Torno a (Denominado) Memorando en Oposición a Propuesta Enmienda al Decreto de Exención Contributiva Industrial Presentado por la Parte Peticionaria (énfasis en original); y el 23 de marzo de 2006 a través de su Memorando en Oposición a Borrador de Enmienda al Decreto de Exención Contributiva Industrial Presentado por la Compañía de Fomento Industrial.
17 Pepsi también prestó una fianza por la cantidad total de dieciséis millones cuatrocientos cuarenta y cuatro mil novecientos setenta y seis dólares con setenta y nueve centavos ($16,444,976.79), monto equivalente a la CC-2008-0136, CC-2008-0140 9
Así las cosas, el 2 de junio de 2006 la OECI aprobó
la enmienda a la exención contributiva solicitada por
Pepsi con aplicación retroactiva al 3 de febrero de 2000,
fecha en que el decreto comenzó a regir. En consecuencia,
el 15 de junio de 2006, el Municipio instó una Demanda
Contra Tercero trayendo al pleito a la OECI y al Estado.
En la misma solicitó una sentencia declaratoria que
declarara nula la enmienda al decreto de exención
contributiva industrial concedida, por constituir un acto
ultra vires.
Entre las múltiples mociones presentadas ante el
tribunal de instancia, destacamos que el Estado sometió
una Moción Solicitando Desestimación de la Demanda Contra
Tercero y Pepsi presentó una Moción Solicitando Sentencia
Sumaria. El Municipio se opuso a ambas, y a su vez
solicitó, en la alternativa, que se dictase sentencia
sumaria a su favor. En particular, el Municipio alegó que
existía una controversia de hechos materiales debido a que
los ingresos informados por Pepsi al Municipio en su
planilla de patentes municipales no concordaban con
aquéllos informados al Departamento de Hacienda.
El 29 de marzo de 2007, el foro de instancia
determinó que no existía controversia sustancial de hechos
deficiencia más el nueve por ciento (9%) de la misma por concepto de intereses, conforme la Sección 16 de la Ley de Patentes Municipales, según enmendada. 21 L.P.R.A. sec. 651o (2005). CC-2008-0136, CC-2008-0140 10
que impidiera se resolviese el litigio por la vía sumaria.
Determinó ―que una vez la [OECI] aprobó la enmienda al
decreto de exención contributiva industrial con aplicación
retroactiva al 3 de febrero de 2000 la controversia
planteada quedó aclarada por lo que la determinación del
Municipio Autónomo de Cidra en torno a las deficiencias
notificadas a Pepsi no puede prevalecer‖. También
entendió que, conforme la Sección 15 de la Ley de
Incentivos Contributivos de 1998, no procedía la revisión
judicial de la otorgación de la enmienda al decreto de
exención por ser una determinación del Secretario de
Estado. 13 L.P.R.A. sec. 10114(a) (2007). Por
consiguiente, declaró Ha Lugar la Demanda de Pepsi,
dejando de este modo sin efecto la determinación final de
deficiencia emitida por el Municipio, y No Ha Lugar la
Demanda Contra Tercero del Municipio.
Inconforme, el Municipio acudió en alzada ante el
Tribunal de Apelaciones. El 10 de agosto de 2007, el foro
apelativo intermedio emitió Sentencia revocando al
Tribunal de Primera Instancia y ordenando la celebración
de un juicio en su fondo por alegadamente existir una
controversia de hechos en cuanto al por qué Pepsi reportó
una cantidad o volumen de negocio al Departamento de
Hacienda que no concordaba con aquella informada al
Municipio. Sin embargo, el Tribunal de Apelaciones
confirmó al foro de instancia a los efectos de que, según CC-2008-0136, CC-2008-0140 11
la Ley de Incentivos Contributivos de 1998, carecía de
competencia para revisar la enmienda al decreto de
exención concedida a Pepsi.
De dicha Sentencia, tanto el Municipio como el Estado
solicitaron su reconsideración ante el Tribunal de
Apelaciones. El primero procuraba que la enmienda se
declarara nula, y el segundo, que se dispusiera
expresamente que la Demanda Contra Tercero no procedía.
En cambio, el foro apelativo intermedio acogió dicha
solicitud de reconsideración requiriéndole a las partes
que se expresaran en torno a las siguientes tres (3)
interrogantes: (1) la legalidad de la actuación del
Secretario de Estado otorgándole retroactividad al decreto
de exención contributiva; (2) si la OECI podía dejar sin
efecto una contribución ya adeudada al Municipio, por el
tiempo que el decreto estuvo vigente; y (3) si la
actuación de la OECI requería la intervención de la rama
legislativa, o la legislatura municipal.
Sometidos los escritos responsivos de Pepsi y el
Estado, el Tribunal de Apelaciones emitió Sentencia en
Reconsideración revocando en su totalidad la sentencia
sumaria emitida por el foro de instancia y declarando que
existían varias controversias de hechos que requerían la
celebración de un juicio en su fondo. Entre éstas,
mencionó que si Pepsi informó ingresos diferentes ante el
Municipio y el Departamento de Hacienda, ello podría ser CC-2008-0136, CC-2008-0140 12
considerado conducta ilegal, dolosa o fraudulenta.
También señaló que al conceder la enmienda retroactiva, la
OECI encubrió los actos de Pepsi, por lo que se debería
determinar si los funcionarios públicos envueltos en dicha
decisión tienen responsabilidad legal por los perjuicios
económicos causados al Municipio. Por último, dispuso que
la enmienda al decreto ―no [podía] tener una
retroactividad que [privara] al Municipio de su facultad
de cobrar las patentes municipales, que se han tomado como
base para sus operaciones fiscales‖. Sentencia en
Reconsideración del Tribunal de Apelaciones, pág. 4.
Pepsi recurrió ante nosotros oportunamente mediante
recurso de certiorari número CC-2008-136, planteando los
siguientes cuatro (4) errores:
1. Incidió el Hon. TA al hacer imputaciones especulativas e infundadas a Pepsi y al resolver que hay controversia de hechos que requieren vista evidenciaria.
2. Incidió el Hon. TA al reconocerle al Municipio de Cidra legitimación activa para impugnar la determinación de la OECI.
3. Incidió el Hon. TA al negarle validez al decreto de exención contributiva enmendado.
4. Incidió el Hon. TA al revocar al TPI a pesar de que bajo el estado de derecho vigente, aún sin la enmienda al decreto, la deficiencia era improcedente.
Igualmente, el Estado también acudió ante nos
mediante el recurso de certiorari número CC-2008-140,
alegando los siguientes tres (3) errores: CC-2008-0136, CC-2008-0140 13
1. Erró el Tribunal de Apelaciones al concluir que la enmienda al decreto de exención contributiva concedido a Pepsi es revisable por los tribunales y que el Municipio de Cidra tiene legitimación activa para impugnar la misma.
2. Erró el Tribunal de Apelaciones al concluir que la enmienda al decreto de exención contributiva concedido a Pepsi fue retroactiva.
3. Erró el Tribunal de Apelaciones al concluir que la [OECI] no tiene facultad para enmendar los decretos de exención contributiva que concede de manera retroactiva.
A. Moción de Desestimación
El 29 de febrero de 2008 el Municipio de Humacao, que
había presentado una solicitud para comparecer como amicus
curiae ante el Tribunal de Apelaciones, presentó una
Moción de Desestimación en el recurso número CC-2008-136.
Planteó que no se perfeccionó el recurso de Pepsi debido a
que ésta nunca le cursó la debida notificación dentro del
término jurisdiccional aplicable. Apoyó su argumento con
el hecho de que se le habían notificado tanto la Sentencia
en Reconsideración del Tribunal de Apelaciones como el
recurso del Estado presentado ante este Foro. Pepsi se
opuso a la moción del Municipio de Humacao.
Luego de considerar la misma, declaramos No Ha Lugar
la Moción de Desestimación del Municipio de Humacao. Aun
asumiendo que el Tribunal de Apelaciones le autorizó a
comparecer como amicus curiae en el caso de autos, un
amicus curiae no es parte de los procedimientos para CC-2008-0136, CC-2008-0140 14
efectos de solicitar una revisión judicial. Véase, por
ejemplo, JP, Plaza Santa Isabel v. Cordero Badillo, 177 CC-2008-0136, CC-2008-0140 15
D.P.R. 177, 188, 191 (2009) (―[N]o es suficiente para ser
considerado ‗parte‘ que a una persona se le haya
notificado de la resolución administrativa‖, como tampoco
―se considera[] ‗parte‘ [el amicus curiae] a los efectos
de notificar copia de los recursos de revisión….‖)
(citando Junta Dir. Portofino v. P.D.C.M., 173 D.P.R. 455
(2008) y Lugo Rodríguez v. J.P., 150 D.P.R. 29 (2000)).
B. Solicitud de Comparecencia como Amicus Curiae
Por otro lado, el 30 de mayo de 2008 emitimos
Resolución expidiendo el auto solicitado y ordenando la
consolidación de los recursos de Pepsi y el Estado.
Después de presentados los alegatos de las partes, el caso
quedó sometido para adjudicación en sus méritos por este
Tribunal el 29 de agosto de 2008. No obstante, el 18 de
septiembre de 2008 la Asociación de Alcaldes de Puerto
Rico (Asociación de Alcaldes) presentó una Solicitud de
Comparecencia como Amicus Curiae, junto con su alegato.
Pepsi objetó dicha intervención, señalando que resultaba
tardía conforme la Regla 43 del Reglamento de este
Tribunal entonces vigente, la cual establecía que la
petición de comparecencia como amicus curiae ―deberá ser
presentada por lo menos diez (10) días antes de ser
sometido el asunto para su decisión‖.18 4 L.P.R.A. Ap.
18 La Regla 43 del nuevo Reglamento de este Tribunal, el cual entró en vigor en enero del 2012, es prácticamente idéntica a la anterior. In re: Reglamento del Tribunal Supremo de Puerto Rico, 2011 T.S.P.R. 174, 183 D.P.R. ___ (2011). CC-2008-0136, CC-2008-0140 16
XXI-A, R. 43 (2002). Le asiste la razón. La Asociación
de Alcaldes debió haber notificado su interés de unirse al
caso de autos en o antes del 19 de agosto de 2008. Por lo
tanto, se declara la solicitud de la Asociación de
Alcaldes arriba indicada No Ha Lugar. Véase Hernández
Torres v. Hernández Colón et al., 127 D.P.R. 974 (1991);
Pueblo v. González Malavé, 116 D.P.R. 578 (1985); Pueblo
ex rel. L.V.C., 110 D.P.R. 114 (1980).
Resueltos estos asuntos preliminares, procedemos a
disponer de las controversias planteadas por las partes.
Comenzamos con un análisis del estado de derecho entonces
vigente para determinar la manera de calcular las patentes
municipales de Pepsi, previo a ser enmendado el decreto de
exención.
II
A. La Sección 936 del Código Federal de Rentas Internas
Desde la década del 1920, la política del Congreso de
los Estados Unidos ha sido eximir de tributación federal
los ingresos que sus corporaciones domésticas generan en
sus posesiones, entre las cuales se incluye Puerto Rico.
Carlos E. Díaz Olivo, La Autonomía de Puerto Rico y sus
Lecciones en Términos Fiscales y Económicos, 74 Rev. Jur.
U.P.R. 263, 276 (2005); Francisco Hernández-Ruíz, A Guide
Across the Spectrum of Section 936, 19 Rev. Jur. U. Inter.
P.R. 131 (1984). Este beneficio se consignó en la Sección CC-2008-0136, CC-2008-0140 17
936 del Código Federal de Rentas Internas. 26 U.S.C.A.
sec. 936. La típica ―empresa 936‖ o ―possessions
corporation‖ en inglés, como llegó a conocerse, era una
subsidiaria de una corporación matriz dedicada a la
fabricación de productos compuestos de materiales ajenos a
la posesión, y que luego eran reenviados a los Estados
Unidos para su consumo (empresas 936). Nancy H. Kaufman,
Puerto Rico’s Possessions Corporations: Do the TEFRA
Amendments Go Too Far? 1984 Wis. L. Rev. 531, 532 (1984).
El Gobierno de Puerto Rico aprovechó esta ventaja
estratégica para fomentar su desarrollo económico y atrajo
negocios continentales a la Isla a través de incentivos
contributivos adicionales. De esta manera, las empresas
936 gozaban de exenciones locales adicionales a las que
les brindaba la Sección 936. Díaz Olivo, op. cit. págs.
277-278; Hernández-Ruíz, op. cit. pág. 132.
Dentro de este marco tributario, muchas corporaciones
matrices empezaron a manipular la contabilidad del
comercio interno entre sus afiliadas. Particularmente,
transferían sin costo alguno la titularidad de su
propiedad intangible, después de desarrollada en los
Estados Unidos, a una afiliada en las posesiones para así
maximizar los márgenes de ganancias libres de impuestos.
Díaz Olivo, op. cit. pág. 280; Hernández-Ruíz, op. cit.
págs. 135-136; Alan B. Stevenson, TEFRA—Changes to Section
936, 35 The Tax Executive 167, 167 (January 1983). Como CC-2008-0136, CC-2008-0140 18
consecuencia de esta práctica, en el año 1982 el Congreso
federal enmendó la Sección 936 significativamente. Díaz
Olivo, op. cit. pág. 280; Hernández-Ruíz, op. cit. págs.
136-137; Kaufman, op. cit. págs. 544-545, 558. Como parte
de los cambios, se añadió la subsección (h) para
establecer contribuciones federales sobre ingresos
atribuibles a la propiedad intangible de empresas 936.19
26 U.S.C.A. sec. 936(h). Esta nueva legislación ofreció,
como alternativa a la regla general implantada, la opción
de elegir el método de profit split para computar la
contribución federal.20 26 U.S.C.A. sec. 936(h)(5).
Bajo la elección de profit split, el ingreso
tributable de una corporación 936 que sea derivado con
respecto a la producción de unidades de mercancía o el
rendimiento de servicios llevados a cabo, total o
parcialmente en una posesión, equivale al cincuenta por
ciento (50%) del ingreso tributable combinado procedente
de la venta de dicha mercancía o servicios a una entidad
19 Las enmiendas a la Sección 936 del año 1982 no fueron suficientes para que sobreviviera la disposición contributiva. En el año 1996, el Congreso federal acordó eliminar por completo la Sección 936 gradualmente durante un periodo de diez (10) años. Carlos E. Díaz Olivo, La Autonomía de Puerto Rico y sus Lecciones en Términos Fiscales y Económicos, 74 Rev. Jur. U.P.R. 263, 280-281 (2005); Andrés Ramírez Marcano, Más Allá de la Sección 936: El Futuro Económico de Puerto Rico para el Año 2000, 32 Rev. Jur. U. Inter. P.R. 207, 213 (1997).
20 La otra opción a elegir incluida en la Sección 936(h) se llamaba cost sharing. 26 U.S.C.A. sec. 936(h)(5)(C)(i). CC-2008-0136, CC-2008-0140 19
que no forma parte del grupo de afiliadas de la
corporación matriz. 26 U.S.C.A. sec. 936(h)(5)(C)(ii).21
Es decir, el cincuenta por ciento (50%) de los ingresos
tributables combinados generados por la venta a un tercero
de un producto que se manufacturó entera o parcialmente en
Puerto Rico es imputado a la empresa 936, y por lo tanto
estará libre de contribuciones federales bajo la Sección
936. El otro cincuenta por ciento (50%) de los ingresos
se imputa a las afiliadas estadounidenses.22 Hernández-
21 La Sección 936(h)(5)(C)(ii), en su parte pertinente, disponía: (ii) Profit split.— (I) General rule.--If an election of this method is in effect, the electing corporation's taxable income derived from the active conduct of a trade or business in a possession with respect to units of a product produced or type of service rendered, in whole or in part, by the electing corporation shall be equal to 50 percent of the combined taxable income of the affiliated group (other than foreign affiliates) derived from covered sales of units of the product produced or type of service rendered, in whole or in part, by the electing corporation in a possession. ….
(IV) Covered sales.--For purposes of this paragraph, the term ―covered sales‖ means sales by members of the affiliated group (other than foreign affiliates) to persons who are not members of the affiliated group or to foreign affiliates. 26 U.S.C.A. sec. 936(h)(5)(c)(ii).
22 La sección del reglamento del Código Federal de Rentas Internas dedicada a preguntas y respuestas sobre profit split disponía:
Combined taxable income of the possessions corporation and affiliates from the sale of the possession product will include income attributable to all intangibles, including both manufacturing and marketing intangibles, associated with the product. …. The profit split option is applied to the taxable income of the possessions corporation from sales of the possession product to foreign affiliates and unrelated persons. Fifty percent of that income is allocated to the possessions corporation, and the remainder is allocated to the appropriate affiliates…. …. Income allocated to the possessions corporation shall be treated as possession source income and as derived from the active conduct of a trade or business within the possession. CC-2008-0136, CC-2008-0140 20
Ruíz, op. cit. págs. 146-147; Kaufman, op. cit. págs. 555-
557; Snson, op. cit. pág. 176.
B. El efecto que la Sección 936 tuvo sobre las leyes contributivas puertorriqueñas
Aunque la Sección 936 y el método de profit split
sólo rigen en el ámbito federal, y en nada restringen al
Gobierno de Puerto Rico en cuanto a su poder soberano de
establecer sus propias leyes contributivas,23 el estado de
derecho contributivo puertorriqueño se vio afectado como
consecuencia de las enmiendas federales antes descritas.
Por ejemplo, el Departamento de Hacienda de Puerto
Rico tomó medidas reglamentarias bajo la entonces vigente
Ley de Contribuciones sobre Ingresos de 1954,24 para
reconocer y honrar el nuevo trato a las empresas 936
conforme la Sección 936(h). El 19 de febrero de 1987, se
aprobó el Reglamento Núm. 3415 del Departamento de
Hacienda (Reglamento Núm. 3415), titulado ―Enmiendas y
Adiciones al Reglamento Relativo a la Ley de
Contribuciones Sobre Ingresos de 1954, según enmendada,
aprobado en 11 de julio de 1957‖. El Artículo 41A-6 de
dicho reglamento disponía, en su parte pertinente, lo
siguiente:
Artículo 41A-6. - Ajustes al Ingreso Neto en el Caso de Corporaciones Extranjeras Residentes
26 C.F.R. 1.936-6, sec. (b)(1) (respuestas núm. 6, 8 y 14), págs. 171, 176. 23 Véase Art. VI, Sec. 2, Const. P.R., L.P.R.A., Tomo 1; Interior Developers v. Mun. de San Juan, 177 D.P.R. 693, 703 (2009).
24 13 L.P.R.A. sec. 3001 et seq. (2007), hoy derogada. CC-2008-0136, CC-2008-0140 21
Sujetas a Contribución sobre Ingresos Federal bajo la Sección 936 del Código de Rentas Internas Federal de 1954, según enmendado. — El ingreso neto derivado por una corporación extranjera residente la cual está sujeta a contribución sobre ingresos federal bajo la Sección 936 del Código de Rentas Internas Federal de 1954, según enmendado, (a la cual nos referiremos de aquí en adelante como ―corporación de las posesiones‖) de la conducción activa de una industria o negocios en Puerto Rico, será igual al ingreso neto computado por la corporación de las posesiones bajo el inciso (h) de la referida Sección 936;….
Posteriormente, bajo el nuevo Código de Rentas
Internas de Puerto Rico de 1994, 13 L.P.R.A. sec. 8001 et
seq. (2007), se especificó estatutariamente que el
Secretario de Hacienda reglamentaría las disposiciones
especiales sobre el trato a las empresas 936 y la forma de
determinar el ingreso neto de este tipo de contribuyente.
13 L.P.R.A. sec. 8442(g) (2007).25 El Secretario de
Hacienda aprobó el 3 de abril de 1998 el Reglamento Núm.
5780, según enmendado. El Artículo 1042-7 de dicho
reglamento, en lo relativo al ingreso neto, dispuso lo
siguiente en términos casi idénticos al derogado
Reglamento Núm. 3415:
El ingreso neto derivado por una corporación extranjera residente sujeta a contribución sobre ingresos federal bajo la Sección 936 del Código de Rentas Internas Federal, según enmendado (denominada de aquí en adelante como ―corporación de las posesiones‖)
25 Dicha disposición legal provee lo siguiente:
(g) Contribuyentes que tienen en vigor una elección bajo la sec. 936 del Código de Rentas Internas Federal de 1986. — El Secretario podrá reglamentar disposiciones especiales para la determinación del ingreso neto de un contribuyente que tenga en vigor una elección bajo la sec. 936 del Código de Rentas Internas de 1986, según enmendado. CC-2008-0136, CC-2008-0140 22
de la explotación activa de una industria o negocio en Puerto Rico, será igual al ingreso neto computado por la corporación de las posesiones bajo el apartado (h) de la referida Sección 936….
Así pues, el Departamento de Hacienda asumió una posición
que complementaba el método de profit split para efectos
del cálculo de impuestos sobre ingresos derivados en
Puerto Rico por una empresa 936.
Por otro lado, el efecto que la Sección 936(h) tuvo
sobre el cálculo de patentes municipales siguió otro
curso. Bajo la Ley de Patentes Municipales, las patentes
se calculan a base del volumen de negocio atribuible a
operaciones en el municipio que impone la patente
autorizada. 21 L.P.R.A. sec. 651d(b) (2005). La Ley de
Patentes Municipales define el volumen de negocios como
―los ingresos brutos que se reciben o se devenguen por la
prestación de cualquier servicio, por la venta de
cualquier bien, o por cualquier otra industria o negocio
en el municipio donde la casa principal realiza sus
operaciones…‖. 21 L.P.R.A. sec. 651a(a)(7)(A)(i) (2005).
Añade que ingresos brutos significa ―la totalidad de los
ingresos de fuentes dentro y fuera de Puerto Rico que sean
atribuibles a la operación que se lleva a cabo en cada
municipio…‖. 21 L.P.R.A. sec. 651a(a)(7)(A)(ii) (2005).
Además, define el concepto de ―atribuibles a la operación‖
como ―la totalidad de los ingresos derivados dentro y
fuera de Puerto Rico que reciba o devengue una persona CC-2008-0136, CC-2008-0140 23
relacionada con la explotación de una industria o negocio
en Puerto Rico…‖. 21 L.P.R.A. sec. 651a(a)(15) (2005).
En contraste con los ajustes que se hicieron a las
contribuciones sobre ingresos, el cálculo de las patentes
municipales para las empresas 936 no se alteró, por lo
menos inicialmente, ni estatutariamente, ni por la vía
reglamentaria en vista de la Sección 936(h). Sin embargo,
en ocasiones, la OECI estipulaba mediante los decretos de
exención contributiva otorgados bajo su ámbito, que el
volumen de ingresos para propósitos de patentes
municipales sería el cincuenta por ciento (50%) de los
ingresos, esto en armonía con el método de profit split.
Así, por ejemplo, el 4 de octubre de 1989 el decreto de
exención contributiva original de Pepsi se enmendó para
proveer que sus patentes municipales se calcularían a base
de la mitad de su volumen de negocio.
No fue hasta el año 1991, casi una década después de
adoptada la fórmula de profit split bajo el Código Federal
de Rentas Internas, que se enmendó la Ley de Patentes
Municipales a través de la Ley Núm. 82-1991 (1991 Leyes de
Puerto Rico 676) (Ley 82),26 para eximir del pago de
patentes municipales ―[l]os ingresos, no atribuibles a
operaciones en Puerto Rico, de corporaciones exentas bajo
26 La Ley Núm. 82-1991 (1991 Leyes de Puerto Rico 676) enmendó las Secciones 2, 4, 5, 7, 9, 10, 11, 13, 14 y 52 de la Ley Núm. 113 de 10 de julio de 1974, según enmendada, conocida como Ley de Patentes Municipales, 21 L.P.R.A. sec. 651 et seq. (2005). No obstante, en esta Opinión haremos referencia únicamente al Artículo 5, el cual agrega la Sección 9(27) a la Ley de Patentes Municipales, 21 L.P.R.A. sec. 651h(27) (2005). CC-2008-0136, CC-2008-0140 24
las secs. 10038 et seq. del Título 13, y leyes de
incentivos industriales anteriores, de conformidad con las
disposiciones de las Secciones 936 y 482 del Código
Federal de Rentas Internas‖. 21 L.P.R.A. sec. 651h(27)
(2005). En otras palabras, una empresa 936 que gozase de
una exención contributiva otorgada bajo la Ley de
Incentivos Contributivos de 1987 o alguna ley de
incentivos industriales anterior, y que a la misma vez
estuviese acogida a la elección de profit split bajo la
Sección 936, quedaba exenta de pagar patentes municipales
sobre el cincuenta por ciento (50%) de sus ingresos, ya
que conforme el Código Federal de Rentas Internas esa
mitad de sus ingresos se le imputaba a la compañía matriz
no ubicada en Puerto Rico y no era, por tanto, atribuible
a operaciones en la Isla. En términos prácticos, esta
exención redujo el volumen de negocios que servía como
base para calcular las patentes municipales a la mitad.
C. Interpretación de la Ley
En el caso de autos, Pepsi era una empresa 936
acogida a la elección de profit split bajo el Código
Federal de Rentas Internas y, a partir del 3 de febrero de
2000, gozaba de un nuevo decreto de exención contributiva
otorgado bajo la Ley de Incentivos Contributivos de 1998.
Es menester señalar que el nuevo decreto carecía de
instrucción alguna en cuanto a cómo se computaría el
volumen de negocio de Pepsi para efectos de calcular sus CC-2008-0136, CC-2008-0140 25
patentes municipales. A pesar de esa omisión en el nuevo
decreto, Pepsi y el Estado plantean que bajo el estado de
derecho entonces vigente, la compañía actuó correctamente
al rendir sus patentes municipales correspondientes a los
años 2000 al 2004 conforme la exención provista por la Ley
82.
El Municipio refuta esa interpretación de la Ley 82 y
argumenta que la misma ley claramente dispone que la
exención sólo beneficia a aquellas empresas exentas bajo
la Ley de Incentivos Contributivos de 1987 y leyes de
incentivos contributivos anteriores. Alega que, dado que
el nuevo decreto de Pepsi se dio en virtud de la Ley de
Incentivos Contributivos de 1998, la cual no está
contemplada en la Ley 82, la compañía no estaba cobijada
por la exención alegada y no podía eximir el cincuenta por
ciento (50%) de sus ingresos a la hora de calcular sus
patentes municipales. Por tanto, el Municipio aduce que
proceden las deficiencias notificadas.
En respuesta, Pepsi alega que la verdadera intención
de la Ley 82 era establecer no sólo una exención, sino un
método uniforme para que las corporaciones acogidas a la
elección de profit Split, bajo la Sección 936, calcularan
sus patentes municipales en Puerto Rico. Por otro lado,
Pepsi también razona, junto con el Estado, que la Ley 82
no podía incluir expresamente la Ley de Incentivos
Contributivos de 1998 por el simple hecho de que esta CC-2008-0136, CC-2008-0140 26
última todavía no existía. No obstante, dada su similitud
a la Ley de Incentivos Contributivos de 1987, la exención
de patentes municipales debe extenderse naturalmente y por
analogía. De otra forma, se incumpliría con la exposición
de motivos de la Ley de Incentivos Contributivos de 1998.
En apoyo a su argumento, Pepsi y el Estado señalan,
además, que en vista de la Ley 82, era innecesario
especificar en el nuevo decreto que se calcularían las
patentes municipales a base del cincuenta por ciento (50%)
del volumen de negocio conforme el método de profit split,
como se hizo en el decreto anterior. Por consiguiente, la
enmienda solicitada para el nuevo decreto no fue más que
una gestión aclaratoria y las deficiencias son
improcedentes.
Nos enfrentamos, entonces, con la tarea inherente de
todo tribunal de interpretar la ley objeto de esta
controversia para determinar el alcance de la exención de
patentes municipales bajo la Ley 82, es decir, si cobija o
no a Pepsi. Comenzamos este análisis hermenéutico con el
principio de que una interpretación integral de una ley
―consiste en auscultar, averiguar, precisar y determinar
cuál era la voluntad legislativa al aprobar la ley‖. Ifco
Recycling, Inc. v. Autoridad de Desperdicios Sólidos, 2012
T.S.P.R. 35, ___ D.P.R. ___ (2012), citando R.E. Bernier y
J.A. Cuevas Segarra, Aprobación e Interpretación de las CC-2008-0136, CC-2008-0140 27
Leyes de Puerto Rico, 2da ed. rev., San Juan, Pubs.
J.T.S., 1987, Vol. 1, pág. 241.
El primer paso en este proceso es leer y examinar el
propio lenguaje de la ley. R.E. Bernier y J.A. Cuevas
Segarra, op. cit. pág. 275. Es norma bien asentada que la
letra clara de una ley reina. De este modo, el Artículo
14 del Código Civil dispone que ―[c]uando la ley es clara
libre de toda ambigüedad, la letra de ella no debe ser
menospreciada bajo el pretexto de cumplir su espíritu‖.
31 L.P.R.A. sec. 14 (1993). Sin embargo, ―[d]ebe
rechazarse la aplicación estrecha, literal y mecánica de
la ley sin atender a las razones que motivaron su
aprobación y a los hechos a los cuales la norma ha de
aplicarse. No debe frustrarse el propósito del estatuto
interpretándolo al pi[e] de la letra.‖ R.E. Bernier y
J.A. Cuevas Segarra, op. cit. pág. 277. Véase Consejo
Titulares v. DACo, 181 D.P.R. 945, 959 (2011).
Acorde con lo anterior, hemos resuelto que aunque la
ley sea clara, eso no elimina el ejercicio jurídico de
este Tribunal de tener que interpretarla. Ifco Recycling,
Inc. v. Autoridad de Desperdicios Sólidos, supra, pág. 29;
Consejo Titulares v. DACo, supra, pág. 958. Para llegar a
una conclusión fiel a la verdadera intención de la
Asamblea Legislativa, precisamos adentrarnos en su
desarrollo historial. Consejo Titulares v. DACo, supra,
págs. 960-961. Como explicamos en el caso de Orsini CC-2008-0136, CC-2008-0140 28
García v. Srio. de Hacienda,27 ―nadie puede comprender e
interpretar la significación de cualquier legislación con
la mera lectura de su texto, sin conocer el contexto
histórico, cultural y social en el cual se aprobó‖. Esto
requiere la consideración de varios factores que acompañan
la ley, incluyendo su exposición de motivos, la política
pública del tiempo, los informes de las comisiones
legislativas y el diario de sesiones, entre otros. Íd.
Véase R.E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, op. cit. págs.
242-243.
Por último, en lo que concierne a la interpretación
de exenciones contributivas, nuestra jurisprudencia sirve
de guía útil. En el caso de los estatutos contributivos
hemos expresado que éstos no se interpretarán de forma
extensiva, sino de una forma justa, para cumplir con sus
propios y expresos términos. Asimismo, deberán
interpretarse a favor de la no imposición de la
contribución cuando de éstos no surge claramente el
propósito de imponerla. Pfizer Pharm. v. Mun. de Vega
Baja, 182 D.P.R. 267, 279 (2011); Ifco Recycling, Inc. v.
Autoridad de Desperdicios Sólidos, supra. En ese último
caso citamos a Café Rico, Inc. v. Mun. de Mayagüez, 155
D.P.R. 548, 559-560 (2001), donde expresamos que ―las
exenciones contributivas, por ser privilegios
excepcionales que concede el Estado, no deben extenderse
27 177 D.P.R. 596, 612 (2009). CC-2008-0136, CC-2008-0140 29
más allá de los términos expresos y exactos del estatuto
que las otorga y toda duda debe resolverse en contra de la
existencia de la exención…‖. Véase Interior Developers v.
Mun. de San Juan, supra, pág. 707. No obstante, también
hemos establecido la norma de que las exenciones
contributivas no deben ser interpretadas restrictivamente
si ello derrotaría la intención legislativa. Pfizer
Pharm. v. Mun. de Vega Baja, supra; Orsini García v. Srio.
de Hacienda, supra, pág. 616; Textile Dye Works, Inc. v.
Srio. de Hacienda, 95 D.P.R. 708, 713 (1968).
Discutidos estos preceptos, pasamos a interpretar la
Ley 82 y la exención contributiva ahí establecida.
D. El alcance de la Ley 82
La Ley 82 se originó con el Proyecto de la Cámara
1302. Iniciado el 26 de abril de 1991, el Diario de
Sesiones correspondiente revela que el proyecto de ley
original no incluía una exención de patentes municipales
para los ingresos no atribuibles a operaciones en Puerto
Rico conforme la Sección 936 del Código Federal de Rentas
Internas. Más bien, su enfoque principal fue enmendar la
Ley de Patentes Municipales para agilizar el mejor manejo
y lograr el mayor cobro de patentes, ya que éstas
representaban la segunda fuente de ingresos municipales.
La Comisión de Asuntos Municipales no recibió la
recomendación de incluir la exención objeto del presente
caso hasta junio de ese año, después de que el Secretario CC-2008-0136, CC-2008-0140 30
de Hacienda y la Asociación de Industriales de Puerto Rico
tuvieron la oportunidad de ofrecer sus respectivas
reacciones al proyecto de ley. El Informe del Secretario
de Hacienda expresó:
[B]ajo el programa de incentivos industriales de Puerto Rico opera un gran número de las llamadas ―corporaciones 936‖. El ingreso de las corporaciones 936 está sujeto a ciertos cómputos y ajustes que se hacen bajo las Secciones 482 y 936 del Código Federal de Rentas Internas, los cuales nuestro Departamento reconoce otorgándole un tratamiento correlativo para propósitos de contribución sobre ingresos. Es enteramente apropiado que estas peculiaridades del cómputo del ingreso de las corporaciones 936 sean también reconocidas para propósitos de patente municipal. El Departamento, por tanto, sugiere se añada el siguiente párrafo a la enumeración de partidas exentas de la Sección 9 de la Ley:
En el caso de corporaciones exentas bajo la Ley. Núm. 8 del 24 de enero de 1987, según enmendada, y leyes de incentivos industriales anteriores y subsiguientes, los ingresos no atribuibles a las mismas de conformidad con las disposiciones de las Secciones 936 y/o 482 del Código Federal de Rentas Internas de 1986.
Informe del Proyecto de la Cámara 1302 suscrito por el
Secretario de Hacienda el 5 de junio de 1991 (énfasis
nuestro). La Asociación de Industriales de Puerto Rico
reiteró el mismo mensaje y reprodujo la misma redacción
para la exención en su memorando dirigido a la Comisión.
Por otro lado, en el Senado, la Administración de
Fomento Económico sometió un informe escrito a la Comisión
de Desarrollo Socio-Económico de Corporaciones y
Municipios sobre el Proyecto del Senado 1056, también CC-2008-0136, CC-2008-0140 31
correspondiente a la Ley 82. Advirtió que ―las enmiendas
aquí propuestas no deben afectar adversamente nuestro
programa de fomento o desarrollo industrial, el cual es de
vital importancia para el Pueblo de Puerto Rico y para los
propios municipios en general‖. Informe del Administrador
de la Administración de Fomento Económico con relación al
Proyecto del Senado 1056 de 28 de mayo de 1991.
Indicó, además, lo siguiente:
[D]ebemos asegurarnos de que las enmiendas propuestas estén conforme a nuestro programa de fomento industrial para así poder mantener nuestra credibilidad como un gobierno de leyes, serio y responsable. No podemos atraer industrias a Puerto Rico ofreciéndoles unos incentivos y beneficios garantizados por decretos contractuales y luego de que estén en Puerto Rico, cambiar las reglas de juego mediante legislación o por interpretaciones agresivas con el afán de cobrar más contribuciones a la industria.
Es por esta razón que nuestras recomendaciones conllevan el objetivo de que se aclare el estado de derecho actual y no el de crear un nuevo estado de derecho.
(Énfasis omitido).
Partiendo de ese punto de vista, la Administración de
Fomento Económico recomendó que se añadiera el siguiente
párrafo a las exenciones de patentes municipales ya
reconocidas en la Ley de Patentes Municipales:
Los ingresos no atribuibles a corporaciones exentas bajo la Ley Núm. 8 del 24 de enero de 1987, según enmendada, y leyes de incentivos industriales anteriores, de conformidad con las disposiciones de las secciones 936 y/o 482 del Código Federal de Rentas Internas de 1986.
(Comillas omitidas). CC-2008-0136, CC-2008-0140 32
En su explicación para dicha sugerencia, ofreció como
propósito lo siguiente:
[R]econocer y honrar los ajustes de contabilidad que se hacen bajo las secciones 936 y 482 para determinar qué ingresos corresponden a las corporaciones 936 haciendo negocios en Puerto Rico. El Departamento de Hacienda, en consideración a la seriedad de estos ajustes, ha reconocido y honrado los mismos desde un principio, por lo tanto, resulta razonable, necesario y conveniente para fines de claridad, que también estén reconocidos como exentos para propósitos del pago de patente municipal.
Como cuestión de hecho, [el apartado] tiene[] el objetivo de establecer la situación de derecho existente para que quede meridianamente claro que tales eventos están exentos del pago de patente municipal. Por consiguiente,… no tiene[] impacto económico adverso a los municipios ya que dichos eventos están exentos de tributación.
De primera impresión, y en vista del propósito de
cumplir con los ajustes de contabilidad que requiere la
Sección 936, uno supondría que la exención sugerida
aplicaría a toda empresa 936 que pague patentes
municipales en Puerto Rico, esto sin importar bajo qué ley
de incentivos contributivos advino exenta. Sin embargo,
en contraste con las recomendaciones del Secretario de
Hacienda y la Asociación de Industriales de Puerto Rico,
la Administración de Fomento Económico redactó su versión
de la exención sin disponer qué ocurriría en cuanto a la
exención en situaciones futuras, esto es, una vez que la
Ley de Incentivos Contributivos del 1987 terminara de
regir. CC-2008-0136, CC-2008-0140 33
El 8 de agosto de 1991, la exención sugerida en los
varios informes antes mencionados fue acogida en el
borrador del Proyecto de la Cámara 1302, el cual en su
Sección 9 disponía:
Se exime del pago de patentes impuestas por autorización de esta ley a:
….
(27) Los ingresos, no atribu[i]bles a operaciones en Puerto Rico, de corporaciones exentas bajo la Ley Núm. 8 de 24 de enero de 1987, según enmendada y leyes de incentivos industriales anteriores, de conformidad con las disposiciones de las Secciones 936 y 482 del Código de Rentas Internas Federal.
Del récord legislativo no se desprende discusión
alguna sobre el efecto o propósito buscado con esta
exención en particular, ni una explicación del por qué la
versión finalmente incorporada al proyecto de ley no
dispuso para su aplicación prospectiva.
Lo significante, sin embargo, es que los legisladores
tuvieron ante sí dos (2) variaciones de la misma exención
– una claramente más amplia que la otra – y aprobaron la
segunda. Esta decisión legislativa merece reconocimiento
y gran respeto, pues al escoger la segunda versión no
queda duda de que la intención fue formular una exención
de patentes municipales sujeta a ciertos límites internos.
En este caso, la construcción clara y precisa de la Ley 82
ciñe la disponibilidad de la exención a corporaciones 936
exentas bajo la Ley de Incentivos Contributivos de 1987 o
leyes semejantes anteriores. CC-2008-0136, CC-2008-0140 34
En Nieves Cruz v. U.P.R., 151 D.P.R. 150, 160 (2000),
enfrentamos una situación análoga. En ese caso tuvimos
que determinar si una ley tenía efecto retroactivo aunque,
de su faz, guardaba silencio a tal respecto. Observamos
que durante el proceso de aprobación de la ley, hubo
testimonio a favor de su retroactividad en las vistas
públicas. No obstante, resolvimos que de existir una
intención legislativa a tales efectos, lo lógico hubiera
sido incluir las palabras necesarias en el texto de la ley
para expresar dicha intención. Al no hacerlo, entendimos
que los legisladores optaron por no brindarle carácter
retroactivo al estatuto. Como corolario, en el caso de
autos, al no incorporar la cláusula ―y bajo leyes de
incentivos contributivos subsiguientes‖ a la exención,
aunque se sugirió en varios informes, lo lógico es
concluir que los legisladores no quisieron decretar una
exención tan expansiva.
Del contexto más amplio de la Ley 82, tampoco
encontramos justificación para extender sus términos por
analogía a corporaciones que advinieron exentas bajo leyes
de incentivos contributivos posteriores al año 1987.
Tanto su Exposición de Motivos como el debate que
transcurrió en el hemiciclo, pusieron hincapié sobre el
fin general que perseguía la reforma municipal de
facilitar una mayor autonomía y base fiscal para los
municipios. No es difícil percibir cómo una exención de CC-2008-0136, CC-2008-0140 35
patentes del cincuenta por ciento (50%) de los ingresos de
las empresas 936 detraería de dicho propósito estatutario.
Además, conforme Ifco Recycling, Inc. v. Autoridad de
Desperdicios Sólidos, supra, y los casos ahí citados,
nuestra implantación de las exenciones contributivas debe
marcar un equilibrio entre una interpretación restrictiva
del estatuto que a la vez cumple cabalmente con los
términos y el propósito del privilegio tributario.
El planteamiento de Pepsi de que no se incluyó la Ley
de Incentivos Contributivos de 1998 expresamente en la Ley
82 porque para aquel entonces todavía no existía es
inmeritorio y poco convincente. Desde el año 1954 las
leyes de incentivos contributivos se han aprobado sujetas
a sus respectivas fechas de vigencia o expiración.28 La
Legislatura tenía pleno conocimiento de que la Ley de
Incentivos Contributivos de 1987 sólo tendría efecto hasta
el año 1997. 13 L.P.R.A. sec. 10038 n. (2007), hoy
derogada. Al especificar que la exención aplicaría a
corporaciones exentas bajo ésta y leyes anteriores, se
marcó un punto después del cual obraría un trato diferente
para los ingresos de una empresa 936 no atribuibles a
28 Véase la Ley de Incentivo Industrial de Puerto Rico de 1954, 13 L.P.R.A. sec. 10001 et seq., hoy derogada (vigente hasta el 31 de diciembre de 1963); Ley de Incentivo Industrial de Puerto Rico de 1963, 13 L.P.R.A. sec. 10012 et seq., hoy derogada (vigente hasta el 30 de junio de 1983); Ley de Incentivos Industriales de 1978, 13 L.P.R.A. sec. 10024 et seq., hoy derogada (vigente hasta el 30 de junio de 1988); Ley de Incentivos Contributivos de 1987, 13 L.P.R.A. sec. 10038 et seq., hoy derogada (vigente hasta el 31 de diciembre de 1997); Ley de Incentivos Contributivos de 1998, 13 L.P.R.A. sec. 10101 et seq., hoy derogada (vigente hasta el 31 de diciembre de 2007). En el año 2008, sin embargo, entró en vigor la Ley de Incentivos Económicos para el Desarrollo de Puerto Rico, 13 L.P.R.A. sec. 10641 et seq. (Supl. 2011), sin fecha límite alguna. CC-2008-0136, CC-2008-0140 36
operaciones en Puerto Rico según la Sección 936. El hecho
de que la Ley de Incentivos Contributivos de 1987 venciera
en una fecha exacta ampara nuestro razonamiento de que la
intención legislativa no fue otorgar una exención de
patentes municipales para corporaciones cobijadas bajo
cualquier estatuto de incentivos contributivos.
En vista de todo lo anterior, es forzoso concluir que
la exención de patentes municipales aprobada en la Ley 82,
y recogida en la Sección 9(27) de la Ley de Patentes
Municipales, no es de aplicación beneficiosa a
corporaciones 936 exentas bajo leyes de incentivos
industriales subsiguientes al año 1987. Por tanto, Pepsi
no cualificaba para dicha exención bajo el estado de
derecho entonces vigente, aunque sí lo adquirió
posteriormente conforme la enmienda a su decreto de
exenciones contributivas aprobado por la OECI, como
explicaremos más adelante.
Entendemos que nuestra decisión implica un resultado
que vulnera algunos de los motivos que impulsaron la Ley
de Incentivos Contributivos de 1998, tales como fortalecer
la base industrial de la Isla y fomentar un mayor empleo
al reducir los costos de hacer negocios en Puerto Rico.
Exposición de Motivos de la Ley Núm. 135-1997 (1997 Leyes
de Puerto Rico 636). Al no eximir los ingresos no
atribuibles a operaciones en Puerto Rico conforme el
método de profit split del pago de patentes municipales CC-2008-0136, CC-2008-0140 37
para las corporaciones 936, exentas bajo la Ley de
Incentivos Contributivos de 1998 y leyes posteriores,
éstas pudieran enfrentar una doble tributación sobre esos
fondos; una bajo el Código Federal de Rentas Internas a
través de sus afiliadas en los Estados Unidos, y otra en
la modalidad de patentes municipales. En situaciones como
la de Pepsi, donde una compañía fabricante que
anteriormente gozaba de esta exención de patentes
municipales, pero que le fue eliminada al renovar su
decreto bajo las leyes contributivas más recientes, este
costo adicional inesperado ciertamente no es acogido. A
la larga, esto podría causar el abandono de muchas
empresas estadounidenses de la Isla y la eliminación de un
sector importante de empleo.
No obstante estas serias preocupaciones, ―no es
función de este [T]ribunal corregir las deficiencias que
encuentre en una legislación sometida a su estudio e
interpretación. Lo único que podemos hacer es señalar
esas deficiencias, para que ellas sean corregidas por el
Poder Legislativo‖. First Bank de P.R. v. Mun. de
Aguadilla, 153 D.P.R. 198, 207-208 (2001) (énfasis en
original y comillas omitidas) (citando The Texas Co. v.
Domenech, Tes., 50 D.P.R. 432, 451 (1936)). Después de
todo, ―[l]a función del Tribunal Supremo es interpretar la
ley, sin juzgar su bondad o sabiduría‖. R.E. Bernier y
J.A. Cuevas Segarra, op. cit. pág. 243. CC-2008-0136, CC-2008-0140 38
III
En vista de la notificación inicial de las
deficiencias, Pepsi le solicitó a la OECI una enmienda a
su decreto para que especificara que el volumen de
negocios fuera calculado a base de la mitad de sus
ingresos conforme el método de profit split. Aunque el
Municipio conocía que la OECI estaba considerando dicha
enmienda e inclusive participó en varias ocasiones en el
proceso de consideración, emitió su notificación final de
las deficiencias antes de que la OECI resolviera la
solicitud. Unos meses después, la OECI otorgó la enmienda
con efecto retroactivo a la fecha de comienzo del decreto.
De esta manera, según alegan Pepsi y el Estado, las
deficiencias se tornaron en improcedentes. Nos toca
determinar la validez de la enmienda al decreto de Pepsi
impugnada por el Municipio.
Como cuestión de umbral, analizaremos si el Municipio
tiene legitimación activa para oponerse a la enmienda.
A. Legitimación activa del Municipio para impugnar la enmienda al decreto otorgado por la OECI
Como es bien sabido, la revisión judicial de una
acción administrativa se presume, a menos que la
legislatura lo haya prohibido expresamente. Federación v.
Molina, 160 D.P.R. 571, 583 n. 16 (2003); Bonilla v.
Chardón, 118 D.P.R. 599, 609 (1987); Demetrio Fernández
Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento CC-2008-0136, CC-2008-0140 39
Administrativo Uniforme, Forum, 2da ed. 2001, sec. 8.2,
pág. 420.
En el caso de la Ley de Incentivos Contributivos de
1998, no hay duda de que, efectivamente, se restringió
dicha facultad a los tribunales. La ley claramente
estableció que ―[t]odas las decisiones y determinaciones
del Secretario de Estado bajo esta parte serán finales y
contra las mismas no procederá revisión judicial o
administrativa u otro recurso, a menos que específicamente
se disponga otra cosa‖. 13 L.P.R.A. sec. 10114(a) (2007).
En Pfizer Pharm. v. Mun. de Vega Baja, supra, pág.
293, esbozamos que esta disposición estatutaria, junto con
la condición de contrato que la ley le brindó a los
decretos, ciertamente sirvió para promover la seguridad y
confianza de las corporaciones estadounidenses y
extranjeras que trasladaron sus negocios a Puerto Rico
incentivados por el favorable sistema contributivo.
No obstante, a tenor con el mandato legislativo, si
bien es cierto que ―[n]o le compete a los tribunales pasar
juicio sobre la sabiduría‖ de las determinaciones del
Secretario de Estado de conferir o no una exención
contributiva, Pfizer Pharm. v. Mun. de Vega Baja, supra,
pág. 294, esto no inmuniza por completo a los decretos que
se aprobaron bajo la Ley de Incentivos Contributivos de
1998 de revisión en los foros judiciales. CC-2008-0136, CC-2008-0140 40
Es norma bien asentada que aunque una ley elimine la
oportunidad de revisión de una actuación administrativa,
si se menoscaban los derechos constitucionales o
estatutarios de una parte, no se puede impedir el acceso
de ésta a los tribunales. Pfizer Pharm. v. Mun. de Vega
Baja, supra, pág. 282; D. Fernández Quiñones, op. cit.
pág. 420. Otra ocasión en la que se puede rechazar u
obviar una prohibición legislativa de revisión judicial es
cuando una agencia haya actuado de manera ultra vires y en
contravención de su ley orgánica. D. Fernández Quiñones,
op. cit. pág. 421.
En el caso de autos, el Municipio impugna la decisión
de la OECI, aprobada por el Secretario de Estado, de
enmendar la exención contributiva de Pepsi por dos (2)
razones. Primero, el Municipio entiende que la OECI sólo
tiene facultad legal para eximir a Pepsi de un sesenta por
ciento (60%) de sus patentes municipales, y que no puede
determinar cuál será el volumen de negocios de una empresa
para propósitos de calcular sus patentes municipales.
Según el Municipio, eso es un término que la Ley de
Incentivos Contributivos de 1998 no contempla y tampoco se
le ha delegado a la OECI. Segundo, sostiene que la OECI
carece de facultad para conceder una enmienda con efecto
retroactivo al decreto de exención contributiva de Pepsi.
Alega que la OECI se excedió de sus poderes delegados por CC-2008-0136, CC-2008-0140 41
la Ley de Incentivos Contributivos de 1998 al ordenar que
se enmendara el decreto de esa manera.
Nos compete aclarar que existe una diferencia
significativa entre impugnar la decisión de una agencia
por estar en desacuerdo con sus méritos, y alegar que la
decisión es nula por constituir un acto ultra vires. La
posición del Municipio cae bajo la segunda categoría. No
se cuestiona la determinación de la OECI de autorizar una
exención contributiva a favor de Pepsi por entender que no
promueve los intereses de la Isla o constituye un abuso de
discreción, sino que se alega que la enmienda es per sé
nula porque la concesión constituye un acto ultra vires.
El Tribunal de Primera Instancia no apreció esta
diferencia al determinar que no le correspondía pasar
juicio sobre la enmienda. Ciertamente, no tenía autoridad
para sopesar los méritos de la enmienda, pero sí podía
determinar si, como cuestión de derecho, la OECI actuó
dentro del marco de su autoridad delegada por ley.
Por consiguiente, resolvemos que el Municipio sí
tiene legitimación activa para presentar su Demanda Contra
Tercero interpuesta contra el Estado. Ahora
determinaremos si le asiste la razón en lo atinente a su
impugnación de la exención en controversia.
B. Validez de la enmienda al decreto
Los argumentos del Municipio traen a colación dos (2)
aspectos de la enmienda que requieren análisis: (1) si la CC-2008-0136, CC-2008-0140 42
OECI tenía la facultad para incluir una cláusula en su
decreto estableciendo cuál sería el volumen de negocios
para efectos de calcular patentes municipales, y (2) si
tenía la facultad de conceder una enmienda con carácter
retroactivo.
(1) La OECI podía modificar la Ley de Patentes Municipales mediante un decreto de exención contributiva
Aunque la Asamblea Legislativa les ha delegado un
poder tributario a los municipios para brindarle un mayor
grado de autonomía fiscal, éstos están sujetos a las leyes
y restricciones que regulan dicha potestad. Pfizer Pharm.
v. Mun. de Vega Baja, supra, págs. 286-287. Como
limitación de este poder, los municipios no pueden imponer
contribuciones sobre los ingresos que el Gobierno haya
designado exento. Íd. págs. 287-288. La Ley de
Incentivos Contributivos de 1998, al igual que sus
antecedentes y la ley que luego la remplazó, modificaron
la facultad impositiva de los municipios al proveer para
la otorgación de decretos de exención contributiva a
través de la OECI. Íd. págs. 287-289. Este Tribunal ha
reconocido que estos decretos son instrumentos esenciales
para la promoción del programa de incentivos industriales
de Puerto Rico y el desarrollo económico de la Isla. Íd.
págs. 279-280; Textile Dye Works, Inc. v. Srio. de
Hacienda, supra, pág. 713. CC-2008-0136, CC-2008-0140 43
Los negocios que recibieron decretos bajo la Ley de
Incentivos Contributivos de 1998 gozaron de algunos
términos uniformes que se adoptaron legislativamente, tal
como una exención de sesenta por ciento (60%) sobre las
patentes municipales, arbitrios municipales y otras
contribuciones municipales impuestas por ordenanza. 13
L.P.R.A. sec. 10105(b)(1) (2007). Por otro lado, la Ley
de Incentivos Contributivos de 1998 también dispuso que
los decretos:
se considerarán de la naturaleza de un contrato entre el concesionario, sus accionistas, socios o dueños y el Gobierno de Puerto Rico, e incluirán aquellos términos y condiciones que sean consistentes con el propósito de esta parte y que promuevan la creación de empleos mediante el desarrollo social y económico de Puerto Rico, tomándose en consideración la naturaleza de la petición o acción solicitada, así como los hechos y circunstancias relacionadas de cada caso en particular que puedan ser de aplicación.
13 L.P.R.A. sec. 10112(f) (2007).
No todos los decretos son iguales, ya que cada
negocio solicitante tiene sus preocupaciones y necesidades
particulares. Por cierto, ―cada Decreto es único y su
negociación ha conllevado un estricto análisis de la
solicitud y las circunstancias particulares de los
contratantes‖. Pfizer Pharm. v. Mun. de Vega Baja, supra,
pág. 283. No obstante, los términos específicos de cada
decreto individual obligan a los municipios de la misma
manera que aquéllos deletreados en el texto de la Ley de
Incentivos Contributivos de 1998. CC-2008-0136, CC-2008-0140 44
Recientemente reconocimos este hecho en Pfizer Pharm.
v. Mun. de Vega Baja, supra, donde la controversia giraba
en torno a cómo se debería tributar unos intereses
recibidos por Pfizer devengados de préstamos realizados a
favor de corporaciones extranjeras no dedicadas a
industria en Puerto Rico. El decreto de Pfizer objeto de
ese caso, otorgado bajo la Ley de Incentivos Contributivos
de 1998, disponía que los ingresos de fuentes de fuera de
Puerto Rico se considerarían ingresos de fomento
industrial, sujetos a la tasa fija provista y exentos en
un sesenta por ciento (60%) del pago de patentes
municipales. Íd. pág. 273. Resolvimos que, aunque los
ingresos no serían tributables de forma alguna conforme
las leyes contributivas entonces en efecto, los términos
del decreto facultaron al Municipio de Vega Baja a imponer
el pago de patentes sobre los intereses. Íd. pág. 292.
Rechazamos el argumento del Municipio de Vega Baja –
también planteado por el Municipio de Cidra en el caso de
autos – de que la OECI no podía conceder una exención que
no estaba expresamente especificada en el estatuto por
medio de un decreto. Íd. págs. 292-293. Al analizar la
Ley de Incentivos Contributivos de 1998, notamos que ―la
Asamblea Legislativa ha creado un procedimiento que otorga
gran discreción al funcionario contratante para aceptar
ofertas o requerir condiciones que redunden en los mejores CC-2008-0136, CC-2008-0140 45
intereses económicos y sociales de nuestra Isla‖. Íd.
pág. 293.
Así pues, los decretos de exenciones contributivas,
compuestos tanto por las condiciones impartidas por la Ley
de Incentivos Contributivos de 1998 como los términos
particulares a cada negocio, representan una limitación
adicional al poder de los municipios de imponer patentes
municipales sobre los ingresos devengados por negocios
dentro de su demarcación geográfica. Teniendo en cuenta
su naturaleza de contrato, éstos tienen fuerza de ley
supletoria que vinculan a los municipios a la hora de
ejercer su delegada facultad tributaria. Véase Art. 1044
del Código Civil, 31 L.P.R.A. sec. 2994 (1990).
En el caso de autos, la enmienda al decreto de Pepsi
modificó significativamente el método para cuantificar el
volumen de negocios sujeto a patentes municipales
establecido en la Ley de Patentes Municipales, al ordenar
que el mismo se redujera por la mitad. No obstante,
acorde lo anterior, si el Secretario de Estado determinó
que incorporar el concepto de profit split al cálculo de
patentes municipales fomentaba un mayor desarrollo
socioeconómico, tenía la potestad de hacerlo. En cuanto a
esa determinación, no nos compete revisar o cuestionarla.
13 L.P.R.A. sec. 10114(a) (2007). El hecho de que la OECI
acordó un estándar distinto al que se encuentra en la Ley
de Patentes Municipales, y que éste no emana del texto CC-2008-0136, CC-2008-0140 46
explícito de la Ley de Incentivos Contributivos de 1998,
no derrota la validez del decreto.
(2) La OECI podía enmendar un decreto retroactivamente para reflejar el intento inicial de las partes
No hay duda de que la Ley de Incentivos Contributivos
de 1998 autoriza a la OECI a enmendar las concesiones que
haya aprobado. 13 L.P.R.A. sec. 10112 (2007). En el caso
de recibir una solicitud de enmienda, el procedimiento
estatutario requiere que la OECI prepare un proyecto de
decreto y lo circule a las agencias y municipios
concernientes, entre otras entidades, para su evaluación
económica y fiscal. 13 L.P.R.A. sec. 10112(j)(2) (2007).
Éstos tendrán un periodo de veinte (20) días para someter
un informe u opinión al Director de la OECI, quién podrá
descansar en las recomendaciones ahí suministradas. 13
L.P.R.A. sec. 10112(j)(2), 10112(j)(4) (2007). Sin
embargo, una lectura de la ley, así como su reglamento no
arroja luz sobre si esta facultad incluye el poder de
aprobar una enmienda con efecto retroactivo a la fecha en
que comenzó a regir el decreto. Ésa es la interrogante
planteada por el Municipio.
Por otro lado, como señalamos anteriormente, la Ley
de Incentivos Contributivos de 1998 establece que las
concesiones de exención contributiva constituyen un
contrato entre el negocio recipiente del decreto y el
Gobierno de Puerto Rico. 13 L.P.R.A. sec. 10112(f) CC-2008-0136, CC-2008-0140 47
(2007). Por consiguiente, los decretos se regirán por las
normas generales relativas a los contratos. Pfizer Pharm.
v. Mun. de Vega Baja, supra, pág. 283; Qume Caribe, Inc.
v. Srio. de Hacienda, 153 D.P.R. 700, 729 (2001).
Pasamos entonces a revisar las reglas que gobiernan
todo contrato para determinar si las partes podían
enmendar el decreto con efecto retroactivo, a los fines de
esclarecerlo. El Código Civil pauta varias normas
ilustrativas para este ejercicio. Comenzamos con el
principio de la autonomía de voluntad de las partes
enmarcado por el Artículo 1207 del Código Civil, el cual
consagra cualquier pacto que sea conveniente, siempre que
no sea contrario a la ley, moral u orden público. 31
L.P.R.A. sec. 3372 (1990). Pfizer Pharm. v. Mun. de Vega
Baja, supra, pág. 283.
Ahora bien, el alcance de las obligaciones pactadas
es una función directa de la intención de las partes. VDE
Corporation v. F & R Contractors, 180 D.P.R. 21, 35
(2010). A tal efecto, el Artículo 1233 del Código Civil
dispone que ―[s]i los términos de un contrato son claros y
no dejan duda sobre la intención de los contratantes, se
estará al sentido literal de sus cláusulas. Si las
palabras parecieren contrarias a la intención evidente de
los contratantes, prevalecerá ésta sobre aquéllas‖. 31
L.P.R.A. sec. 3471 (1990). Este artículo va a la par con
el próximo, el cual prescribe lo siguiente: ―Para juzgar CC-2008-0136, CC-2008-0140 48
la intención de los contratantes, deberá atenderse
principalmente a los actos de éstos, coetáneos y
posteriores al contrato.‖ Art. 1234 del Código Civil, 31
L.P.R.A. sec. 3472 (1990). Se pueden tomar en
consideración, además, los actos y las circunstancias
anteriores a la otorgación del contrato que puedan indicar
la voluntad de los contratantes. VDE Corporation v. F & R
Contractors, supra, pág. 35; Unisys v. Ramallo Brothers,
128 D.P.R. 842, 853 (1991); Ramírez, Segal & Látimer v.
Rojo Rigual, 123 D.P.R. 161, 174 (1989); Marina Ind., Inc.
v. Brown Boveri Corp., 114 D.P.R. 64, 69-70 (1983)
(citando Merle v. West Bend Co., 97 D.P.R. 403, 409-410
(1969)).
Volviendo al caso de autos, resumimos brevemente lo
sucedido. El decreto original de Pepsi, otorgado en el
año 1977, se enmendó en octubre del 1989 para especificar
que, si estuviera acogida a la fórmula de profit split,
sus patentes municipales se calcularían a base del
cincuenta por ciento (50%) de su volumen de negocios. Dos
(2) años más tarde, entró en vigor la Ley 82. Cuando
Pepsi solicitó y recibió su nuevo decreto en el año 2000,
éste nada disponía sobre el cómputo del volumen de
negocios para efectos de patentes municipales. Sin
embargo, Pepsi y el Estado alegan que siempre entendieron
que seguiría rigiendo la exención sobre la mitad del
volumen de negocios. Ambos asumieron, aunque CC-2008-0136, CC-2008-0140 49
erróneamente, que la exención aprobada mediante la Ley 82
aplicaría a los decretos otorgados bajo la Ley de
Incentivos Contributivos de 1998, eliminando así la
necesidad de incluir dicho término en el decreto. No fue
hasta que el Municipio le notificó a Pepsi de las
deficiencias adeudadas que la empresa se percató de la
necesidad de enmendar el decreto para que se aclarara la
aplicación del criterio de profit split para efectos de
sus patentes municipales. Cabe señalar que la enmienda
solicitada siempre se designó como una medida de
clarificación.29
En fin, el trato que la OECI le brindaba a Pepsi
antes de la otorgación del decreto en controversia, las
nuevas disposiciones estatutarias de la Ley de Patentes
Municipales a través de la Ley 82, además de las
manifestaciones de las partes obligadas por el decreto
revelan la intención compartida por Pepsi y el Estado.
Éstos siempre concibieron que se eximiera la mitad del
volumen de negocio de Pepsi a la hora de ésta calcular sus
patentes municipales. Aunque el decreto no lo expresó
29 La carta suscrita por Pepsi solicitando la enmienda al decreto a la OECI expresa, en su parte pertinente, lo siguiente:
The amendment is to clarify that Grantees have properly determined the taxable sales volume for purposes of the Municipal License Tax under the methodology provided by Section 936 of the U.S. Internal Revenue Code.
Luego, en su memorando a la OECI, Pepsi reiteró que la ―solicitud persigue clarificar que el método a seguir los Peticionarios en la determinación de su volumen de negocios para efectos de determinar su responsabilidad de patente municipal está basado en el método que disponía el decreto anterior de los Peticionarios‖. CC-2008-0136, CC-2008-0140 50
taxativamente, la intención prevalece sobre el instrumento
redactado.
Partiendo de la premisa de que desde un principio fue
implícitamente acordado entre las partes que se usaría el
método de profit split para calcular las patentes
municipales de Pepsi, la enmienda al decreto en esta
ocasión no fue una sustantiva. No añadió nuevas
exenciones contributivas otorgadas a favor de Pepsi, ni
alteró las fechas en que las exenciones entrarían en
efecto. No cabe duda de que el propósito primordial de la
enmienda al decreto fue esclarecer para fines de los
municipios, que el trato que Pepsi recibía anteriormente
continuaría en efecto.30
El Municipio inmeritoriamente alega que es un tercero
afectado por la aprobación de la enmienda y que al no dar
su consentimiento, resulta inválida. Según dispone la Ley
de Incentivos Contributivos de 1998, los municipios no son
terceros, sino participantes en el proceso de aprobación
de un decreto. Éstos tienen la oportunidad de brindarle a
la OECI su recomendación desfavorable, de haberla. 13
L.P.R.A. sec. 10112(j)(2) (2007). No obstante, la misma
ley dispone que el Director de la OECI no está obligado a
obtener la aprobación de un municipio afectado para
30 Por cierto, la Compañía de Fomento Industrial reconoció que el calcular sus patentes municipales conforme el método de profit split, tal como fijó su decreto original, formó una práctica operacional de Pepsi (―an operational mechanism of their business‖) y una ventaja de hacer negocios en Puerto Rico. CC-2008-0136, CC-2008-0140 51
otorgar una exención contributiva. 13 L.P.R.A. sec.
10112(j)(4) (2007).
También diferimos de la conclusión del Tribunal de
Apelaciones en cuanto a que no se podía enmendar el
decreto de exención contributiva retroactivamente si ello
tuviera el efecto de privar al Municipio de fondos que
esperaba recibir. Si bien es cierto que la enmienda
objeto de este recurso impacta al Municipio negativamente
al reducir una fuente de sus fondos, los hechos revelan
que el Municipio tenía pleno conocimiento de que el
decreto se podía enmendar retroactivamente al 1 de julio
de 2000 antes de haber concluido su revisión
administrativa de las deficiencias preliminarmente
notificadas. Es decir, antes de haber advenido final y
firme su determinación de las insuficiencias en las
patentes de Pepsi. El 14 de noviembre de 2005 Pepsi
solicitó la enmienda al decreto ante la OECI. Dentro del
mismo mes, el 29 de noviembre de 2005 el Municipio sometió
su primera oposición a la enmienda. Sin embargo, el 14 de
diciembre de 2005 confirmó la deficiencia notificada a
Pepsi apresuradamente antes de finalizarse la
determinación de la OECI en cuanto a la enmienda
solicitada. No vemos con simpatía este tipo de acción
prematura. El Municipio tenía conocimiento de la
posibilidad de que su imposición de patentes no CC-2008-0136, CC-2008-0140 52
prevaleciera si se aprobaba la enmienda, y asimismo
ocurrió.
Por tanto, teniendo en cuenta las circunstancias del
presente caso y el hecho de que las partes compartían la
misma intención en cuanto a los términos que el decreto
impartiría, la OECI no actuó de manera ultra vires al
aprobar la enmienda aclaratoria retroactiva, la cual es
válida.31 Pepsi estaba autorizado a reducir el volumen de
sus negocios en un cincuenta por ciento (50%) y computar
sus patentes municipales sobre esa mitad. Luego, gozaba
de una exención de sesenta por ciento (60%) sobre esa
cantidad.
IV
Por último, resta el asunto de si existe o no una
controversia de hechos que amerite que el caso vaya a
juicio, o si por el contrario, los planteamientos
esgrimidos son aptos para resolverse por la vía sumaria.
La Regla 36.3 de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap.
III, R. 36.3 (2001),32 dispone que se dictará sentencia
sumaria si de los documentos que obran en el expediente
del tribunal, incluyendo específicamente las alegaciones,
31 Como resultado, procedía la desestimación de la Demanda Contra Tercero instada por el Municipio.
32 Hacemos referencia a las Reglas de Procedimiento Civil de 1979 por ser éstas las que estaban vigentes cuando se dictaron las sentencias recurridas. Sin embargo, el análisis sobre cuándo procede una sentencia sumaria sigue siendo el mismo bajo la Regla 36 de las Reglas de Procedimiento Civil de 2009, 32 L.P.R.A. Ap. V, R. 36 (2010). Szendrey v. Consejo de Titulares del Condominio Metropolitan Professional Park, 2011 T.S.P.R. 206, 184 D.P.R. _ (2011). CC-2008-0136, CC-2008-0140 53
deposiciones, contestaciones a interrogatorios y
admisiones ofrecidas, y declaraciones juradas, de
haberlas, se demostrase ―que no hay controversia real
sustancial en cuanto a ningún hecho material y que, como
cuestión de derecho, debe dictarse sentencia sumaria a
favor de la parte promovente‖. Mejías Montalvo, et al. v.
Carrasquillo Martínez, et al., 2012 T.S.P.R. 62, 185
D.P.R. _ (2012).
En innumerables ocasiones hemos definido un hecho
material como aquél que puede afectar el resultado de la
reclamación de acuerdo al derecho sustantivo aplicable.
Mejías Montalvo, et al. v. Carrasquillo Martínez, et al.,
supra; Szendrey v. Consejo de Titulares del Condominio
Metropolitan Professional Park, 2011 T.S.P.R. 206, 184
D.P.R. _ (2011); Ramos Pérez v. Univisión, 178 D.P.R. 200,
213 (2010). Además, una controversia de hecho es
suficiente para derrotar una moción de sentencia sumaria
sólo cuando causa en el tribunal una duda real y
sustancial sobre algún hecho relevante y pertinente.
Szendrey v. Consejo de Titulares del Condominio
Metropolitan Professional Park, supra; Córdova Dexter v.
Sucn. Ferraiuoli, 182 D.P.R. 541, 556 (2011); Ramos Pérez
v. Univisión, supra, pág. 214. De no existir dicha
controversia, lo que resta es aplicar el derecho a los
hechos establecidos, convirtiendo una vista en los méritos CC-2008-0136, CC-2008-0140 54
en innecesaria. Vera v. Dr. Bravo, 161 D.P.R. 308, 334
(2004).
Si bien es cierto que dentro del mecanismo de la
sentencia sumaria rige el precepto reconocido de que toda
inferencia que se haga de los hechos incontrovertidos debe
hacerse a favor de la parte que se opone a la misma,
supra, la parte opositora a que se dicte sentencia sumaria
no puede cruzarse de brazos y descansar en sus
alegaciones. Córdova Dexter v. Sucn. Ferraiuoli, supra.
Le corresponde refutar los hechos materiales que están en
disputa mediante la presentación de evidencia sustancial.
Sucn. Ferraiuoli, supra. ―Esto es, la parte que se opone
viene obligada a contestar de forma detallada y específica
aquellos hechos pertinentes para demostrar que existe una
controversia real y sustancial que debe dilucidarse en
juicio.‖ Ramos Pérez v. Univisión, supra, pág. 215.
Recientemente, en Szendrey v. Consejo de Titulares
del Condominio Metropolitan Professional Park, supra,
reiteramos las circunstancias bajo las cuales no se
dictará sentencia sumaria. Éstas son cuando: (1) existen
hechos materiales y esenciales controvertidos; (2) hay
alegaciones afirmativas en la demanda que no han sido
refutadas; (3) surge de los propios documentos que se CC-2008-0136, CC-2008-0140 55
acompañan con la moción una controversia real sobre algún
hecho material y esencial, o (4) como cuestión de derecho
no procede. Íd.; Vera v. Dr. Bravo, supra, págs. 333-334.
Véase, además, Ramos Pérez v. Univisión, supra, pág. 217.
Pasamos ahora a aplicar los criterios del marco legal
antes descrito al caso de autos. El Municipio alega que
existe una controversia de hechos materiales debido a que
los ingresos informados por Pepsi en su planilla de
patentes municipales por concepto de profit split no
concuerdan con aquéllos informados al Departamento de
Hacienda.33 Según el Municipio, hay una diferencia
ascendente a billones de dólares entre ambas. El
Municipio deduce que la marcada discrepancia se debe a que
Pepsi utilizaba un método o una interpretación de profit
split distinta para computar sus patentes municipales y
para calcular sus contribuciones sobre ingresos.
Cabe señalar que las cifras usadas por el Municipio
en su comparación se derivaron de los estados financieros
de Pepsi, los cuales dicha entidad acostumbraba incluir
junto a sus planillas presentadas ante el Departamento de
Hacienda. Específicamente, el Municipio se concentró en
33 Notamos que el Municipio también identificó como hechos en controversia: (1) la forma en que se debía computar el volumen de negocio para determinar el pago de patentes municipales, es decir, si correspondía el método de profit split o la definición de la Ley de Patentes Municipales; y (2) la legalidad de la retroactividad del decreto de exención contributiva solicitado por Pepsi. Sin embargo, estas interrogantes son, más bien, controversias de derecho que no requieren la determinación de hecho alguno y que hoy hemos resuelto. CC-2008-0136, CC-2008-0140 56
la línea denominada ―profit-split and cost-sharing
allocations‖ contenida en dichos estados financieros.
Pepsi, por su parte, refuta que las diferencias
numéricas presentan una controversia de hechos material.
Sostiene, además, que no son comparables las cantidades
reportadas por ellos a ambos organismos gubernamentales
por dos (2) razones. Primero, Pepsi indica que los
números que el Municipio utilizó como ―profit split
Hacienda‖ no son los que realmente se informaron al
Departamento de Hacienda, sino que provienen de las notas
consignadas en el estado financiero de la empresa
referente a transacciones entre compañías afiliadas
(―Related-Party Transactions‖). La Sra. Janice Franco
Torres (señora Franco), Directora de Finanzas de Pepsi,
testificó en su deposición, la cual nunca fue contradicha
por el Municipio, que el estado financiero no contiene la
información que Pepsi oficialmente reporta al Departamento
de Hacienda, aunque admitió que voluntariamente envía este
documento como anejo a las planillas de contribuciones
sobre ingresos. Pepsi también nos trae a la atención que
de acuerdo a estas notas, dicha cifra representa un
concepto que se describió de la siguiente manera:
―Significant transactions with related parties… in
addition to those shown elsewhere in the financial
statements…‖. Pepsi mantiene, entonces, que el Municipio
creó una confusión de hechos innecesaria con sus CC-2008-0136, CC-2008-0140 57
aseveraciones incorrectas al tratar de cualificar una nota
al estado financiero de Pepsi como lo que se le reportó al
Departamento de Hacienda.
Segundo, Pepsi explica el por qué los números del
Departamento de Hacienda y el Municipio no tan sólo son
distintos, sino incomparables. La señora Franco explicó
que las diferencias entre los informes rendidos al
Municipio y al Departamento de Hacienda se deben a que el
primero sólo refleja las ventas, mientras que el segundo
presenta los ingresos más los gastos.34 Es decir, las
partidas corresponden a conceptos diferentes. Por lo
tanto, aunque la definición de profit split es la misma,
la información a la que ha de aplicarse en cada planilla
es distinta. Para efectos del Municipio, se reducen los
ingresos brutos atribuibles a Cidra en un cincuenta por
ciento (50%), mientras que para el Estado se reduce la
mitad de los ingresos netos generados en Puerto Rico.
34 El siguiente intercambio se dio entre el licenciado Hernández, representante del Municipio, quien hizo las preguntas, y la señora Franco, quien respondió: P: Esa es la pregunta, esa es la pregunta. ¿Por qué es la diferencia? R: En la patente municipal se presenta el ‗profit split‘ como un cincuenta por ciento de las ventas. P: Unjú. R: En el estado financiero se está presentando el ‗profit split‘ como una cantidad del efecto neto en los estados financieros. P: ¿Y a qué obedece eso? R: A que aquí se presentan ventas y aquí está el estado financiero, el estado de ingresos y gastos completo.
Lcdo. Torres: Para fines del registro, perdóneme, cuando dijo: ―Aquí se presentan ventas‖, se refirió al documento sometido al Municipio y cuando dijo la otra explicación se refirió a las notas del estado financiero. Deposición de la señora Franco, 21 de agosto de 2006, pág. 33. Esta explicación de que las figuras representaban dos (2) conceptos diferentes se repitió en referencia a cada uno de los años investigados. CC-2008-0136, CC-2008-0140 58
En reconsideración, el Tribunal de Apelaciones
resolvió que el pleito ante sí presentaba una controversia
de hechos que requería la celebración de un juicio en su
fondo. También hizo mención, por primera vez, de posible
dolo y fraude de parte de Pepsi y otros funcionarios
públicos. A estos efectos, dispuso:
Luego de revisar el caso, ciertamente existen varias controversias de hecho que requieren la celebración de un juicio en su fondo para adjudicarse en justicia los derechos de las partes.
A manera de ejemplo, cabe señalar que el contribuyente Pepsi informó ingresos distintos ante dos entes gubernamentales, es decir que hay una conducta que pudiera, de darse unas circunstancias particulares, considerarse ilegal, dolosa o fraudulenta que debe ser evaluada así como los efectos jurídicos.
Otro aspecto que la reconsideración nos ayudó a ver es que la enmienda retroactiva al decreto por parte de la [OECI] ocurrió después que el Municipio de Cidra había determinado la deficiencia contributiva, y por lo tanto la alegada conducta dolosa e ilegal de Pepsi quedaría encubierta por la intervención de unos funcionarios públicos cuya conducta debe ser analizada por el Tribunal. ....
Las interrogantes que surgen de las alegaciones de las partes, requieren ser clarificadas para determinar si hay responsabilidad legal de esos funcionarios públicos por los perjuicios económicos causados al Municipio de Cidra.
Sentencia en Reconsideración del Tribunal de Apelaciones,
págs. 2 y 3.
Un análisis detenido de la prueba provista por las
partes nos lleva a concluir que los números señalados por CC-2008-0136, CC-2008-0140 59
el Municipio no se pueden comparar de la manera que esta
parte surgiere. Los ingresos tributables reportados al
Departamento de Hacienda recogen los ingresos netos de
Pepsi correspondientes a la Isla entera. De otra parte,
los ingresos informados al Municipio están limitados a
aquellos ingresos brutos devengados dentro de sus lindes
geográficos. Toda vez que Pepsi tenía operaciones en los
municipios de Barceloneta y Guayama en adición a Cidra, es
lógico que los números no concuerden. Pepsi efectivamente
rebatió la alegada controversia de hechos planteada por el
Municipio.
En cuanto a la conclusión del Tribunal de Apelaciones
concerniente a la conducta posiblemente dolosa o ilegal de
Pepsi y los funcionarios públicos relacionados, es
menester notar que el Municipio aclaró en su alegato que
ello no fue una alegación ni conclusión solicitada de su
parte. Una vez resuelto que la diferencia numérica se
explicó razonablemente, no consta prueba alguna en el
récord para fundamentar las insinuaciones de dolo o fraude
planteadas por el Tribunal de Apelaciones.
Por consiguiente, erró el tribunal apelativo
intermedio al especular que pudo haber conducta dolosa de
parte de Pepsi, y que la diferencia entre las planillas
presentadas al Municipio y el Departamento de Hacienda
constituía una controversia real que impedía que el caso
de autos se resolviera por la vía sumaria. CC-2008-0136, CC-2008-0140 60
V
Desde un principio, la pregunta medular de este
litigio ha sido si Pepsi podía eximir un cincuenta por
ciento (50%) del volumen de sus negocios del cobro de
patentes municipales. En su notificación preliminar y
durante los procesos administrativos y judiciales
subsiguientes, el Municipio caracterizó la deficiencia de
Pepsi como el resultado de ésta haber calculado sus
patentes municipales a base de dicha exención. A tal
efecto, Pepsi manifestó lo siguiente en su Moción
Solicitando Sentencia Sumaria:
[N]o existe controversia entre las partes de que la razón para alegar la existencia de una deficiencia por parte del [Municipio], es su posición de que las demandantes deben tributar para fines de patente municipal el total del volumen de ventas que aparece en sus estados, sin poder reducir el 50% que corresponde a sus afiliadas bajo el método de ―profit split”.
Igualmente, en su alegato, el Municipio identificó la
controversia fundamental como la siguiente:
[L]a forma en que se computará el ―volumen de negocios‖ para determinar el pago sobre las patentes municipales; si corresponde el método de contabilidad utilizado por los peticionarios en contribución sobre ingresos llamado ―profit- split‖ o si se debe utilizar la definición de ―volumen de negocios‖ dispuesta en la Ley de Patentes Municipales….
Según ya establecimos, el decreto enmendado de Pepsi
le confirió el derecho de calcular sus patentes
municipales a base de la mitad del volumen de sus negocios
atribuibles a operaciones en el Municipio. Luego, sobre CC-2008-0136, CC-2008-0140 61
esa cantidad, Pepsi gozaba de una exención de sesenta por
ciento (60%). Lo que entonces resta por determinar es, si
a base de esta fórmula todavía existe alguna deficiencia
en sus patentes. La respuesta es tan fácil como entrar la
cifra adecuada – es decir, el volumen de negocio de Pepsi
atribuible a sus operaciones en el Municipio - en la
ecuación antes descrita.
Como parte de su investigación de las patentes
municipales rendidas por Pepsi, el Director de Finanzas de
Cidra verificó la existencia de las deficiencias
notificadas usando como punto de comparación los números
reflejados en las declaraciones de volumen de negocios
radicadas por Pepsi en el Municipio para cada uno de los
cuatro (4) años investigados.35 Según la tabla incorporada
a la notificación preliminar del Municipio para demostrar
las deficiencias particulares, éste interpretó el monto
denominado ―Total Sales‖ en las declaraciones de volumen
de negocios como el verdadero volumen de negocio de Pepsi
producido en el Municipio, y no el que Pepsi había
reportado en sus planillas.
Sin embargo, Pepsi argumenta que la cifra en la cual
se enfocó el Municipio, es decir, ―Total Sales‖,
representa la suma total de las ventas atribuibles al
Municipio, más aquellas realizadas por las afiliadas de
35 Los documentos se titulaban ―Calculation of Taxable Volume of Business per Municipality‖. Además, el Municipio también se basó en los estados financieros de Pepsi. CC-2008-0136, CC-2008-0140 62
Pepsi en los Estados Unidos. De acuerdo a la matemática
reflejada en las declaraciones de volumen de negocios de
Pepsi, se tenía que restar una cantidad designada como
―Export Sales‖ de los ―Total Sales‖ para llegar al volumen
de negocio de Pepsi realmente devengado en el Municipio,
es decir, ―Local Sales‖.36 Es a base de este número, según
Pepsi, que se aplica la exención de cincuenta por ciento
(50%) para determinar el volumen de negocio sujeto a
patentes municipales. Argumenta que de la otra manera se
estarían imponiendo contribuciones sobre ingresos que
nunca le pertenecieron a Pepsi.
Por lo tanto, las partes no nos han puesto en
posición para poder determinar con certeza cuál fue el
volumen de negocio de Pepsi dentro del Municipio que se
debería usar para calcular las patentes municipales
correspondientes a los años contributivos del 2000 al
2004. El expediente no contiene las planillas ni las
declaraciones de volumen de negocio radicadas por Pepsi en
el Municipio para cada uno de los años investigados.
Tampoco obra una explicación detallada de la contabilidad
de Pepsi en su declaración de volumen de negocios, o se
advierte en qué consisten los ―Export Sales‖ que
alegadamente no se pueden incluir en el concepto de ventas
llevadas a cabo desde el Municipio.
36 También surge que Pepsi le sumaba la partida de ―Interest and Other Income‖ a la de ―Local Sales‖ para llegar a un total para el Municipio, y luego le restaba una partida llamada ―2J Interest Income‖ antes de aplicarle la exención de cincuenta por ciento (50%) en calidad de profit split. CC-2008-0136, CC-2008-0140 63
Ciertamente, la cifra que últimamente se utilizará en
calidad de volumen de negocio atribuible a operaciones en
el Municipio tendrá que reunir los criterios expuestos en
la Ley de Patentes Municipales. 21 L.P.R.A. sec.
651a(a)(7) (2005). Después de todo, el decreto de
exención contributivo no alteró la definición de volumen
de negocio sujeto a patentes municipales, sino que proveyó
que esa cantidad se redujera por la mitad.
VI
De conformidad a todo lo anteriormente indicado, se
revoca la Sentencia en Reconsideración de 15 de diciembre
de 2007 emitida por el Tribunal de Apelaciones. Se
devuelve el caso al Tribunal de Primera Instancia, Sala de
Caguas, para que las partes provean la información
necesaria y dicho tribunal determine si, a base de la
fórmula aquí clarificada, existe deficiencia alguna en las
patentes municipales de Pepsi.
Se dictará Sentencia de conformidad.
ROBERTO FELIBERTI CINTRÓN JUEZ ASOCIADO EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
PEPSI-COLA MANUFACTURING INTERNATIONAL LIMITED; PEPSICO PUERTO RICO, INC. Certiorari
DIRECTOR DE FINANZAS DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO DE CIDRA Núm.: CC-2008-0136 Y OTROS consolidado con
ELIZABETH APONTE RIVERA, EN CC-2008-0140 SU CAPACIDAD OFICIAL COMO DIRECTORA DE LA OFIC. DE EXENCIÓN CONTRIBUTIVA INDUSTRIAL DEL DEPTO. DE ESTADO, ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO
PEPSI-COLA MANUFACTURING INTERNATIONAL LIMITED; PEPSICO PUERTO RICO, INC.
ELIZABETH APONTE RIVERA, EN SU CAPACIDAD OFICIAL COMO DIRECTORA DE LA OFIC. DE EXENCIÓN CONTRIBUTIVA INDUSTRIAL DEL DEPTO. DE ESTADO, ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 25 de septiembre de 2012. CC-2008-0136, CC-2008-0140 2
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente Sentencia, se revoca la Sentencia en Reconsideración de 15 de diciembre de 2007 emitida por el Tribunal de Apelaciones. Se devuelve el caso al Tribunal de Primera Instancia, Sala de Caguas, para que las partes provean la información necesaria y dicho tribunal determine si, a base de la fórmula clarificada en la Opinión de este Tribunal, existe deficiencia alguna en las patentes municipales de los peticionarios Pepsi-Cola Manufacturing International, Limited y Pepsico Puerto Rico, Inc.
Así lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Presidente señor Hernández Denton concurre con el resultado sin opinión escrita. El Juez Asociado señor Estrella Martínez disiente con opinión escrita.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Pepsi-Cola Manufacturing International Limited; PepsiCo Puerto Rico, Inc.
Peticionarios v. CC-2008-0136 Director de Finanzas del Municipio Autónomo de Cidra y otros
Elizabeth Aponte Rivera, en su capacidad oficial como Directora de la Ofic. de Exención Contributiva Industrial del Depto. de Estado, Estado Libre Asociado de Puerto Rico
Recurridos Pepsi-Cola Manufacturing Cons. International Limited; PepsiCo Puerto Rico, Inc.
Recurridos v.
Director de Finanzas del Municipio Autónomo de Cidra y otros CC-2008-0140 Elizabeth Aponte Rivera, en su capacidad oficial como Directora de la Ofic. de Exención Contributiva Industrial del Depto. de Certiorari Estado, Estado Libre Asociado de Puerto Rico
Opinión disidente emitida por el Juez Asociado señor Estrella Martínez
San Juan, Puerto Rico, a 25 de septiembre de 2012.
La decisión que hoy acoge la mayoría de este Tribunal
aprueba la actuación de la Oficina de Exención CC-2008-136 y CC-2008-140 2
Contributiva Industrial (OECI) para enmendar
sustantivamente un decreto de forma retroactiva sin
autoridad legal y en contravención a la intención
legislativa plasmada en la Ley de Patentes Municipales, 21
L.P.R.A. sec. 651, et seq., según enmendada y la Ley de
Incentivos Contributivos de 1998, 13 L.P.R.A. secs. 10101,
et seq.
Respetuosamente, no coincido con la mayoría de este
Tribunal en que la OECI tiene facultad para enmendar de
forma retroactiva un decreto de incentivo contributivo.
Tampoco puedo categorizar que las actuaciones por la OECI
constituyen una mera aclaración cuando en realidad éstas
son una enmienda sustantiva con carácter retroactivo de un
decreto. El efecto de la determinación de la mayoría
repercute en la autoridad delegada a los municipios para
imponer y cobrar contribuciones dentro de sus límites
territoriales. De esta forma, se abren las puertas a crear
un estado de incertidumbre en la planificación de la
administración de los fondos públicos municipales y se
propicia la inestabilidad fiscal de los municipios, al
avalarse supuestas ―aclaraciones‖ retroactivas de forma
sorpresiva y que tienen un impacto negativo millonario al
fisco.
PepsiCo Puerto Rico, Inc. (PepsiCo) es una
corporación que opera en Puerto Rico y la cual ha estado
cobijada por los beneficios de la Sección 936 del Código CC-2008-136 y CC-2008-140 3
Federal de Rentas Internas, 26 U.S.C.A. sec. 936. Ésta se
acogió al método de contabilidad aprobado en el 1982
conocido como profit split, 26 U.S.C.A. sec. 936
(h)(5)(C)(ii).37 Bajo esta regla contable, para determinar
su obligación contributiva al fisco, PepsiCo se
beneficiaba de distribuir el ingreso tributable en un
cincuenta por ciento a su matriz en los Estados Unidos y
el restante a su afiliada en Puerto Rico. De igual forma,
desde el 1977 gozó de exenciones contributivas locales a
través de decretos emitidos por el Gobierno de Puerto Rico
al amparo de las distintas leyes de incentivos
industriales. En ese entonces, los decretos a favor de
PepsiCo disponían que, para efectos de computar el pago de
patentes municipales, el volumen de negocio sería el
cincuenta por ciento de éste si la empresa estaba acogida
al método de profit split.
37 El método de profit split en su parte pertinente, disponía:
(ii) Profit split-
(I) General rule -- If an election of this method is in effect, the electing corporation‘s taxable income derived from the active conduct of a trade or business in a possession with respect to units of a product produced or type of services rendered, in whole or in part, by the electing corporation shall be equal to 50 percent of the combined taxable income of the affiliated group (other than foreign affiliates) derived from covered sales of units of the product produced or type of service rendered, in whole or in part, by the electing corporation in a possession. CC-2008-136 y CC-2008-140 4
Como las distintas leyes de incentivos contributivos
se establecen por periodos determinados, PepsiCo solicitó
una nueva exención contributiva en el 2000 conforme a la
Ley Núm. 135-1997, Ley de Incentivos Contributivos de
1998, 13 L.P.R.A. sec. 10101, et seq. A tales efectos, la
Oficina de Exención Contributiva Industrial (OECI)
adscrita al Departamento de Estado tramitó la solicitud y
el Secretario de Estado aprobó el decreto el 3 de febrero
de 2000 (decreto del 2000). El decreto (98-135-I-111)
disponía, en lo pertinente, como sigue:
BE IT FURTHER DECREED, that pursuant to Section 6(b)38 of the Act, Grantee shall enjoy sixty percent (60%) exemption form license fees, excises, and other Municipal Taxes of: (i) July 1, 2000 with respect to the production of concentrate products, and (ii) July 1, 2002 with respect of the production of snack foods and pork rind pellets (―chicharrones‖).
Conforme al lenguaje claro del decreto, PepsiCo
pagaría patentes por el cuarenta porciento de su volumen
de negocios. Posteriormente, el 5 de agosto de 2002, el
decreto se enmendó para incluir a Pepsi-Cola Manufacturing
International, Limited (Pepsi-Cola), como beneficiario
adicional (98-135-I-111-A). Luego, Pepsi-Cola adquirió de
PepsiCo la planta manufacturera de concentrado de bebidas
en el Municipio de Cidra, y continuó con las operaciones
de producción.39
38 13 L.P.R.A. sec. 10105(b). 39 Para la fácil comprensión de los hechos y concordancia con la Opinión mayoritaria, nos referimos a PepsiCo y a Pepsi-Cola como Pepsi. CC-2008-136 y CC-2008-140 5
El inicio de la controversia ante nos surge cuando el
Municipio de Cidra notificó el 16 de agosto de 2005 una
deficiencia de $15,087,134.66 en el pago de patentes
municipales para los años contributivos del 2000 al 2004.
La deficiencia notificada respondió a que Pepsi no incluyó
el cincuenta por ciento de su volumen de negocios para el
pago de patentes municipales. Es decir, Pepsi únicamente
pagó patentes municipales por el cuarenta porciento de la
mitad de su volumen de negocios.
El 19 de agosto de 2005 Pepsi impugnó la deficiencia
notificada, por lo que se celebró la correspondiente
vista. Luego de los trámites de rigor, el 14 de diciembre
de 2005 el Municipio de Cidra emitió su decisión final
sobre la deficiencia. Pepsi solicitó el juicio de novo
ante el Tribunal de Primera Instancia.40
Mientras se llevó a cabo el proceso de deficiencia
ante el Municipio de Cidra, Pepsi solicitó el 14 de
noviembre de 2005 ante la OECI ―a request for Amendment of
Tax Exempcion Grant, Case, No. 98-135-I-111‖.41 Argumentó
que ello era con el propósito de clarificar que
determinaron correctamente el volumen de negocios para el
pago de patentes municipales. El Municipio de Cidra se
opuso a la enmienda solicitada ante la OECI. A pesar de
ello, el 2 de junio de 2006, se aprobó con efecto
40 Pepsi prestó una fianza por $16,444,976.79. 41 Véase, Ap. CC-2008-0136, págs. 126-127. CC-2008-136 y CC-2008-140 6
retroactivo la enmienda al decreto del 2000 solicitada por
Pepsi. A estos efectos, la nueva enmienda (98-135-III-111-
C) estableció como sigue:
BE IT FURTHER DECREED, that pursuant to Section 6(b) of the Act, Grantee shall enjoy sixty percent (60%) exemption form license fees, excises, and other Municipal Taxes of: (i) July 1, 2000 with respect to the production of concentrate products, and (ii) July 1, 2002 with respect of the production of snack foods and pork rind pellets (―chicharrones‖), provided that Grantee’s sales volume with respect to sales covered by profit-split election under Section 936 of the United States Internal Revenue Code of 1986 shall be fifty percent (50%) of the sales amount, and it sales volume with respect to sales covered by the cost sharing election shall be one hundred percent (100%) of the sales amount. (Énfasis suplido.)
La enmienda repercutió en los procedimientos de
juicio de novo relacionados con la deficiencia notificada
por el Municipio de Cidra y ante la consideración del
Tribunal de Primera Instancia. Ante la realidad del nuevo
decreto, el Municipio trajo como tercero demandado al
Estado y a la OECI para declarar nula la enmienda al
decreto de exención al sostener que se actuó de forma
ultra vires. Por su parte, el Estado solicitó la
desestimación de la demanda en su contra y sentencia
sumaria a su favor. El Municipio se opuso.
En lo relevante, el Tribunal de Primera Instancia
emitió el 29 de marzo de 2007 una sentencia en la que dejó
sin efecto la determinación de deficiencia del Municipio
de Cidra y declaró ―no ha lugar‖ la demanda del municipio
contra el Estado y la OECI. Para ello, el foro primario CC-2008-136 y CC-2008-140 7
concluyó, entre otras, que cuando la OECI aprobó ―la
enmienda al decreto de exención contributiva industrial
con aplicación retroactiva al 3 de febrero de 2000 la
controversia planteada quedó aclarada por lo que la
determinación del Municipio Autónomo de Cidra en torno a
las deficiencias notificadas a Pepsi no puede
prevalecer‖.42
Ante ese cuadro fáctico, el Municipio de Cidra acudió
oportunamente ante el Tribunal de Apelaciones.
Originalmente, el 10 de agosto de 2007 el foro intermedio
emitió una sentencia en la que revocó al Tribunal de
Primera Instancia y ordenó la celebración de un juicio en
su fondo por entender que existían controversias
materiales que impedían dictar sentencia sumaria. A pesar
de ello, el Tribunal de Apelaciones confirmó al foro
primario a los efectos de la determinación sobre la
competencia del tribunal de instancia para revisar la
enmienda al decreto realizada a base de la Ley de
Incentivos Contributivos de 1998.
Posteriormente, y luego de sendas solicitudes de
reconsideración, el Tribunal de Apelaciones emitió el 15
de diciembre de 2007 una sentencia en reconsideración. En
ésta última revocó en su totalidad la sentencia del
Tribunal de Primera Instancia y devolvió el caso a ese
foro para la celebración de un juicio en su fondo. Entre
otras controversias, señaló que la enmienda retroactiva no
42 Véase, Ap. CC-2008-0136, pág. 268. CC-2008-136 y CC-2008-140 8
podía privar al Municipio de Cidra de su facultad para
imponer patentes municipales.
La sentencia en reconsideración dio lugar a la
presentación de dos recursos ante este Tribunal. Pepsi
compareció mediante el recurso de certiorari número CC-
2008-0136 y el Estado, por su parte, mediante el recurso
de certiorari CC-2008-0140. Ambos recursos fueron
expedidos y consolidados por este Tribunal.
En cuanto a los planteamientos sobre la legitimación
activa del Municipio de Cidra para impugnar la
determinación de la OECI, y la facultad de este Tribunal
para revisar las actuaciones de dicha entidad a los fines
del decreto enmendado, coincido con la Opinión
mayoritaria.43
Por otra parte, discrepo en que Pepsi cualifique para
una exención al pago de patentes municipales adicional a
la que obtuvo al aprobarse el decreto del 2000 al amparo
de la Ley de Incentivos Contributivos de 1998. Diverjo en
cuanto a que la Ley de Incentivos de 1998 permite la
enmienda de decretos con carácter retroactivo, cuyo efecto
real es modificar la facultad de los Municipios en el
cobro de patentes municipales a base del decreto
43 Igualmente, declararía sin lugar la moción de desestimación presentada por el Municipio de Humacao. Asimismo, avalo la exposición que realiza la Opinión mayoritaria sobre la sección 936, sus implicaciones al fisco y sobre la ley de patentes municipales y el alcance de la enmienda promulgada a ésta en el 1991. CC-2008-136 y CC-2008-140 9
originalmente emitido. Entiendo que ello es contrario a la
ley y al orden público y constituye un detrimento a
fortalecer el erario municipal en favor de sus ciudadanos.
Veamos. CC-2008-136 y CC-2008-140 10
A. La Sección 936 del Código Federal de Rentas Internas,
los incentivos contributivos en Puerto Rico y las
patentes municipales.
La Sección 936 sirvió como la fuente principal para
el desarrollo económico de Puerto Rico. Ésta constituyó la
base para que empresas extranjeras invirtieran en nuestra
jurisdicción al concederles un incentivo contributivo. La
Sección 936 proveía una exención a modo de crédito
contributivo sobre todos los ingresos derivados por las
empresas norteamericanas en Puerto Rico relacionados con
los negocios en la isla de cumplirse ciertas condiciones.
Francisco Hernández-Ruiz, A guide across the spectrum of
Section 936, 19 Rev. Jurídica U. Inter. P.R. 131 (1984).
Posteriormente, los beneficios de la Sección 936
sufrieron modificaciones sustantivas para atender la
preocupación del Tesoro de los Estados Unidos con relación
a la metodología empleada para aprovecharse de los
beneficios que ésta disponía y el efecto de los favores
contributivos versus el objetivo de la Sección 936. Carlos
E. Díaz Olivo, La Autonomía de Puerto Rico y sus
U.P.R. 263, 280 (2005).44
44 Véase, además, Lorraine Eden, Puerto Rican Transfers and Section 936, 9 Tax Notes International 37, July 4, 1994,http://www.voxprof.com/eden/Publications/puertoricant ransfersandsection936.pdf (última visita 12 de julio de 2012). CC-2008-136 y CC-2008-140 11
Como consecuencia, la Sección 936 sufrió varias
enmiendas entre las que destacamos la del 1982. En lo
pertinente, se incluyó el denominado profit split como un
método contable para la distribución del ingreso sujeto al
pago de contribuciones sobre ingresos. Bajo este
procedimiento se ofreció como alternativa prorratear a
razón de cincuenta porciento el ingreso sujeto a
contribución a la corporación operando bajo la Sección 936
y el otro cincuenta porciento a su afiliada en los Estados
Unidos. F. Hernández-Ruiz, supra, págs. 146-147.
Por su parte, y dentro de la estrategia de desarrollo
económico local, el Gobierno de Puerto Rico propició
varias leyes de incentivos industriales. Véase, Pfizer
Pharm. v. Mun. de Vega Baja, 182 D.P.R. 267 (2011). En lo
que concierne al caso de autos, las leyes de incentivos de
1948, la de 1954 y la de 1963 disponían una exención total
de su ingreso a los negocios elegibles declarados como tal
por el Gobernador. Estas legislaciones disponían
expresamente que los negocios exentos no estarían sujetos
al pago de las patentes, arbitrios y otras contribuciones
municipales impuestas por cualquier ordenanza de cualquier
municipalidad. Véanse, 1948 Leyes de Puerto Rico, 482; 13
L.P.R.A. secs. 10001(c) y 10012(c).
Posteriormente, se aprobó la Ley de Incentivos
Industriales de Puerto Rico de 1978, 13 L.P.R.A. sec.
10024, et seq. Bajo esta pieza legislativa se incorporó,
por primera vez, el mecanismo de exención parcial sobre la CC-2008-136 y CC-2008-140 12
tributación. Mediante ésta, como regla general, Puerto
Rico impuso una contribución retenida en el origen del
diez porciento de los ingresos tributables. Véase 13
L.P.R.A. sec. 10026 (a). Diez años más tarde, la Ley de
Incentivos Contributivos de 1987, siguió el modelo de la
ley de 1978 de exenciones parciales. 13 L.P.R.A. sec.
10040.
Con relación al pago de patentes, tanto la Ley de
Incentivos Industriales de Puerto Rico de 1978 como la Ley
de Incentivos Contributivos de 1987, contenían
disposiciones expresas sobre las exenciones relacionadas
con el pago de las patentes municipales.
Por su parte, la ley de 1978 dispuso que los negocios
exentos no estarían sujetos al pago de las patentes,
arbitrios y otras contribuciones municipales. 13 L.P.R.A.
sec. 10026(c). Sin embargo, la ley de 1987 disminuyó el
beneficio a los negocios exentos al disponer que solamente
gozarían de un sesenta porciento de exención sobre el pago
de las patentes, arbitrios y contribuciones municipales.
13 L.P.R.A. sec. 10040 (c). La razón de este cambio
respondió al reclamo de los alcaldes sobre la necesidad de
obtener mayores recursos en sus municipios. Véase, Debate
sobre el P. del C. 1302 del 8 de agosto de 1991, pág. 42
Este escenario conllevó la aprobación del P. del C.
1302 que se convirtió en la Ley Núm. 82-1991, supra, a los
fines de enmendar la Ley de Patentes Municipales. El
propósito general de la Ley Núm. 82, supra, consistió en CC-2008-136 y CC-2008-140 13
fortalecer la segunda fuente de ingresos de los municipios
para otorgarles mayor autonomía fiscal en aras de mejorar
los servicios que éstos prestan a la ciudadanía.
Por otra parte, y debido a las diferencias en el
trato al cobro de patentes municipales por las distintas
leyes de incentivos industriales, se recomendó que la Ley
de Patentes Municipales excluyera los fondos 936 del
cómputo de patentes municipales. El Secretario de Hacienda
expuso la preocupación de empresas que operaban bajo las
leyes de incentivos industriales. Ello, debido a que los
municipios pretendían impugnar la exención contributiva
total concedida por las leyes de incentivos industriales
anteriores a las de 1987. Por tal razón, el 5 de junio de
1991 el Secretario de Hacienda propuso que la Ley de
Patentes Municipales reconociera una exención para aclarar
el panorama. Para ello recomendó se creara la siguiente
exoneración al pago de patentes municipales:
Los ingresos provenientes de fondos elegibles invertidos de conformidad con la Sección 2(j) de la Ley Núm. 8 del 24 de enero de 1987, según enmendada [Ley de Incentivos Contributivos de Puerto Rico de 1987], y leyes de incentivos industriales anteriores y subsiguientes, devengados por un negocio que es o fue un negocio exento bajo cualesquiera de dichas leyes. (Énfasis suplido.) Véase, Ponencia del Secretario de Hacienda del 5 de junio de 2011 sobre el P. de la C. 1302, pág. 6.
De igual forma, se expresó la Asociación de
Industriales de Puerto Rico en su Ponencia del 13 de junio
de 1991 sobre el P. de la C. 1302, pág. 10. Ésta enunció
como fundamento adicional que el Departamento de Hacienda CC-2008-136 y CC-2008-140 14
reconocía ciertos ajustes a las empresas 936 para fines de
la contribución sobre ingresos, por lo que entendió que
era apropiado reconocer ese privilegio para propósitos de
la patente municipal. Por su parte, el Banco Gubernamental
de Fomento para Puerto Rico aclaró el 13 de junio de 1991
que cualquier aumento en el porciento de patentes que se
declaran a favor del municipio tiene el efecto de rebajar
la contribución sobre ingresos de las corporaciones. Ello
debido a que el pago por patentes ―es totalmente deducible
cuando se realiza el cómputo de la responsabilidad
contributiva anual de los negocios‖. Véase, Ponencia del
Banco Gubernamental de Fomento para Puerto Rico sobre el
P. del C. 1302 de 13 de junio de 1991.
Por su parte, del Informe de la Administración de
Fomento Económico con relación al P. del S. 1056
relacionado con el P. de la C. 1302 del 28 de mayo de 1991
recomendó que se limitara la exención por el pago de
patentes municipales a las leyes de incentivos de 1987 y
anteriores a ésta. Así, entendió que procedía eliminar
cualquier referencia a los efectos de leyes de incentivos
subsiguientes. La razón para ello consistió en limitar el
objetivo de la Ley Núm. 82, supra, a esclarecer la
situación existente para los municipios.
Finalmente, la Ley Núm. 82, supra, fue aprobada y
como consecuencia el inciso 27 de la Sección 9 de la Ley
de Patentes Municipales, 13 L.P.R.A. sec. 651h(27),
permitió la exención por el pago de patentes municipales a CC-2008-136 y CC-2008-140 15
los negocios acogidos a las leyes de incentivos
industriales hasta el 1987 al emplear el siguiente
lenguaje:
Los ingresos, no atribuibles a operaciones en Puerto Rico, de corporaciones exentas bajo la Ley Núm.8 de 24 de enero de 1987, según enmendada, y leyes de incentivos industriales anteriores, de conformidad con las disposiciones de las Secciones 936 y 482 del Código de Rentas Internas Federal. (Énfasis suplido.)
Ahora bien, el 31 de julio de 1996, el Congreso de
los Estados Unidos estableció un plazo de diez años para
la eliminación de la Sección 936. Durante ese período, y
consciente de ello, la Asamblea Legislativa de Puerto Rico
aprobó la Ley Núm. 135-1997, Ley de Incentivos
Contributivos de 1998, 13 L.P.R.A. sec. 10101, et seq.,
cuya vigencia culminaría el 31 de diciembre de 2007. Al
aprobarla, la Asamblea Legislativa consideró el cambio en
los modelos económicos a nivel mundial y la necesidad de
contar con un mecanismo de incentivos contributivos
autóctonos. Véase, Exposición de Motivos de la Ley Núm.
135-1997, supra.
En cuanto al pago de patentes, la Ley de Incentivos
Contributivos de 1998 dispone que los negocios exentos que
poseen un decreto otorgado bajo ésta, gozarán de un
sesenta porciento hasta un noventa porciento de exención
sobre patentes, arbitrios y contribuciones municipales
dependiendo del tipo de negocio. 13 L.P.R.A. sec.
10105(b). Lo expuesto refleja que la Ley de Incentivos
Contributivos de 1998 siguió el patrón establecido en la CC-2008-136 y CC-2008-140 16
Ley de Incentivos de 1987 a los efectos de no permitir una
exoneración total por el pago de patentes municipales. A
pesar de ello, y contrario a lo que pasó al aprobar la Ley
Núm.82-1991, la Ley de Patentes Municipales no fue
enmendada al aprobarse la Ley de Incentivos Contributivos
de 1998 para permitir que los negocios exentos no pagaran
patentes municipales en su totalidad.
El historial expuesto refleja que indudablemente no
existía una obligación de pagar patentes municipales a los
negocios exentos al amparo de las leyes de incentivos
industriales cobijados hasta el 31 de diciembre de 1997.45
Ello no aplicó automáticamente a aquellos negocios que
disfrutaron decretos a base de la Ley de Incentivos
Contributivos de 1998.
Ante tal realidad, la Opinión mayoritaria se da a la
tarea de auscultar la posibilidad de que un decreto al
amparo de la Ley de Incentivos Contributivos de 1998 pueda
enmendarse y tener un efecto retroactivo. Es de ese
análisis del cual discrepamos.
B. Validez de la enmienda al decreto del 2000 y su
efecto retroactivo
Al amparo de la Ley de Incentivos Contributivos de
1998 se concedían exenciones sobre el pago de patentes
municipales conforme a los decretos emitidos a estos
efectos. Por su naturaleza, las exenciones de
45 Éste corresponde al periodo de vigencia de la Ley de Incentivos Industriales de 1987. CC-2008-136 y CC-2008-140 17
contribuciones industriales constituyen un instrumento
para fomentar la industria y la inversión productiva.
Textile Dye Works, Inc. v. Secretario de Hacienda, 95
D.P.R. 708, 713 (1968). Sin embargo, ello no implica que
éstos no deban cumplir con ciertos requisitos y que las
partes no queden obligadas a base de sus términos.
La naturaleza de estos decretos es una contractual
entre el Gobierno y el concesionario, sus accionistas,
socios o dueños, cuyo periodo tenía una vigencia entre
diez a veinticinco años dependiendo del área en la que se
localiza la empresa. 13 L.P.R.A. secs. 10112(f) y
10105(d); Pfizer Pharm. v. Mun. de Vega Baja, supra; Qume
Caribe, Inc. v Srio. de Hacienda, 153 D.P.R. 700, 730
(2001); Textile Dye Works, Inc. v. Secretario de Hacienda,
supra. Es por ello que, una vez emitido el decreto, las
partes estaban obligadas al cumplimiento de lo dispuesto
en éste con todas sus condiciones. Además, este Tribunal
ha resuelto que cuando los términos del decreto eran
claros y no dejaban lugar a dudas sobre la intención de
las partes el decreto se entendería en su sentido
literal. Pfizer Pharm. V. Mun. de Vega Baja, supra, pág.
283; Qume Caribe, Inc. v Srio. de Hacienda, supra, págs.
729-730.
A grandes rasgos el proceso para conceder estos
decretos consiste en una solicitud presentada ante el
Director de la OECI, adscrita al Departamento de Estado.
Ésta se remitía al Secretario de Hacienda para que CC-2008-136 y CC-2008-140 18
verificara el cumplimiento de los accionistas con sus
responsabilidades contributivas y al Administrador de
Fomento Económico, o aquellas agencias o
instrumentalidades pertinentes. Eventualmente, se
preparaba un proyecto de decreto a ser circulado entre
las agencias concernidas, así como al municipio
correspondiente y al Centro de Recaudaciones de Impuestos
Municipales para la evaluación económica y fiscal
pertinente. 13 L.P.R.A. sec. 10112 (j)(2). Luego de la
correspondiente evaluación, y recomendación del Director
de la OECI, el Secretario de Estado emite una
determinación final sobre la concesión del decreto. 13
L.P.R.A. sec. 10112. Estas decisiones y determinaciones se
consideran como finales y no procedía su revisión, excepto
en ciertas circunstancias. 13 L.P.R.A. sec. 10114.
Indudablemente, una de estas instancias en las que procede
la revisión sobre estas determinaciones es cuando éstas
son ultra vires.
Como expresamos en Pfizer Pharm. V. Mun. de Vega
Baja, supra,46 ―cada Decreto es único y su negociación ha
46 En ese entonces, resolvimos que el municipio de Vega Baja estaba facultado para imponer el pago de patentes municipales a base del decreto concedido bajo la Ley de Incentivos Contributivos de 1998. La única limitación que le impusimos al municipio fue la cantidad dispuesta en la ley y acordada en el decreto que fue emitido. En ese caso, no estábamos ante una alegada aclaración del decreto o enmienda a éste. Allí indicamos que no podíamos limitarnos al análisis de si una partida es o no tributable para fines del Código de Rentas Internas, pues había un decreto que regulaba la relación de las partes. A tenor con ello, CC-2008-136 y CC-2008-140 19
conllevado un estricto análisis de la solicitud y las
circunstancias particulares de los contratantes. El
Decreto incluye, además, la participación del municipio
concernido‖. Íd, pág. 283. Así, el decreto especifica las
condiciones mediante las cuales se otorga la exención
contributiva solicitada, el porcentaje de ésta, término de
duración y otras condiciones. Qume Caribe, Inc. v. Srio.
de Hacienda, supra, pág. 720. Debemos recordar que las
leyes de incentivos industriales no constituyen leyes de
contribuciones sobre ingresos. Su propósito consiste en
establecer una exención contributiva a empresas que se
dedican a ciertas actividades. Íd., pág. 726.
Al examinar la Ley de Incentivos Contributivos de
1998, coincidimos que el estatuto permite la concesión de
exenciones sobre el pago de patentes municipales. Véase,
13 L.P.R.A. sec. 10105(b). De esta forma, se reguló la
potestad de los municipios para imponer el cobro de
patentes a aquellos negocios elegibles bajo la Ley de
Incentivos Contributivos de 1998. Asimismo, reconocemos la
discreción al emitir los decretos bajo este estatuto y la
obligación de los municipios a respetar estos acuerdos.
A pesar de ello, no podemos avalar la contención de
la mayoría de este Tribunal sobre las actuaciones
realizadas posterior a la deficiencia notificada a Pepsi
por el Municipio de Cidra a base del decreto emitido en el
nos limitamos a examinar y avalar las acciones del municipio conforme al decreto emitido. CC-2008-136 y CC-2008-140 20
2000. De igual forma, entendemos que –en efecto- el
decreto del 2000 fue enmendado retroactivamente.
Al revisar la Ley de Incentivos Contributivos de 1998
notamos que el estatuto contempla la posibilidad de
enmiendas a las concesiones aprobadas y la renegociación,
conversión y extensión del decreto. Véase, 13 L.P.R.A.
secs. 10112 (j)(2) y 10107. Sin embargo, no encontramos
que la Asamblea Legislativa haya delegado la facultad de
enmendar de forma retroactiva un decreto emitido a base de
ésta. Por el contrario, cuando se refiere a
renegociaciones, conversiones o extensiones del decreto,
la ley dispone varios factores a considerar entre los que
destaca el remanente del período del decreto a los fines
de que se pueda obtener un nuevo decreto con beneficios
contributivos ajustados. 13 L.P.R.A. sec. 10107. A su vez,
la ley considera la posibilidad de que los decretos posean
una enmienda posterior a los fines de cubrir operaciones
en otros municipios. 13 L.P.R.A. sec. 10105 (b)(1).
Entendemos que ello responde a que al evaluar la concesión
de un decreto se considera la repercusión económica que
ello conlleva para distintas entidades incluyendo los
municipios. Es por ello, que como parte del proceso se
envía copia de la solicitud a los municipios para la
evaluación económica y fiscal correspondiente. Por tanto,
un cambio –como el de autos- en el decreto emitido afecta
los fondos públicos e ingresos municipales con los que un
municipio contó para establecer su presupuesto en CC-2008-136 y CC-2008-140 21
beneficio de sus ciudadanos. Tal actuación es contraria al
orden público y la ley.
Los hechos ante nos revelan que Pepsi disfrutaba de
un decreto de exención concedido en virtud de la Ley de
Incentivos Contributivos de 1998. Éste disponía para una
exención del sesenta porciento del pago de patentes
municipales. Así, sus términos eran claros y sin
ambigüedades, por lo que Pepsi se obligó a ellos. Conforme
lo establecido por el decreto, el Municipio determinó y
notificó una deficiencia porque Pepsi sólo incluyó el pago
por el cuarenta porciento de la mitad del volumen de su
negocio para el cómputo de su patente municipal. Ésta
adujo que ello respondió a su elección del método de
profit split para la determinación de su contribución
sobre ingresos y a su conclusión errada de que le
aplicaba el inciso 27 de la Sección 9 de la Ley de
Patentes Municipales.47
Como consecuencia de la notificación de deficiencia,
Pepsi solicitó una enmienda a su decreto del 2000. Luego
de varios procesos, el decreto fue enmendado para incluir
las defensas de Pepsi ante el Municipio de Cidra al
47 No debe existir duda alguna que la base para la determinación del pago de patentes municipales no necesariamente corresponde o equivale a aquella utilizada para el pago de contribuciones sobre impuestos. La definición de lo que constituye volumen de negocios es una clara y está contemplada en la Ley de Patentes Municipales. CC-2008-136 y CC-2008-140 22
notificar la deficiencia. Con esta actuación, de facto, se
enmendó de forma retroactiva el decreto. La Ley de
Contribuciones de Incentivos de 1998 no provee para ello.
La Opinión mayoritaria sostiene –a base de la
solicitud de sentencia sumaria mediante la cual el foro de
instancia dispuso del presente caso- que la intención
original de Pepsi y el Estado fue eximir la mitad del
volumen de negocios de la empresa. No podemos avalar tal
razonamiento. Tampoco podemos concluir a base de
documentos cuál fue la intención de las partes cuando ésta
no consta reflejada en el decreto del 2000.
La enmienda añadió y aumentó la exención contributiva
concedida a Pepsi en el decreto del 2000. La misma no
constituye una aclaración de que Pepsi seguiría
beneficiándose de los beneficios bajo decretos anteriores.
El expediente refleja que en ocasiones anteriores, los
decretos emitidos a favor de Pepsi expresamente disponían
sobre cómo se llevaría a cabo el cómputo para el pago de
patentes municipales, no así el decreto emitido en el
2000. La razón para conceder la referida enmienda
consistió en una interpretación de que debía aplicarse a
Pepsi los mismos beneficios que ésta tenía bajo la Ley de
Incentivos de 1987, ya que seguía operando como una
empresa 936. Sin embargo, el hecho de que Pepsi operara
como una empresa 936 sólo repercute en su responsabilidad
al pagar contribuciones sobre ingresos. Ello no incide en
la forma en que se realiza el cálculo para el pago de CC-2008-136 y CC-2008-140 23
patentes municipales a base del volumen de negocios que
esa empresa opera en el Municipio de Cidra.48 Precisamente,
tal discrepancia provocó la enmienda por la Ley Núm. 82,
supra, a la Ley de Patentes Municipales para evitar este
tipo de controversias. Como vimos, ésta irrefutablemente
no aplica a la Ley de Incentivos de 1998.
Claro está, reconocemos que la OECI podía desde el
principio promulgar un decreto en el cual fijara que el
cómputo para el pago de patentes se haría conforme el
profit split. No obstante, no lo podía hacer de forma
retroactiva, ya que ello es contrario a la ley debido a
que no le fue una facultad delegada por la Asamblea
Legislativa. Además, contraviene el orden público al
atentar contra la facultad de los municipios para imponer
patentes municipales conforme la ley especial para estos
fines. De igual forma, no podemos pasar por alto que Pepsi
solicitó la enmienda una vez fue determinada la
deficiencia por el Municipio. Esta actitud nos resulta más
antipática y acomodaticia que el cumplimiento con el
proceso de notificar una deficiencia seguido por el
Municipio de Cidra.
48 El volumen de negocios se refiere a los ingresos brutos que recibe o devengue una empresa en el municipio en el cual realiza su operación. A los fines de la Ley de Patentes Municipales, el ingreso bruto es la totalidad de ingresos dentro y fuera de Puerto Rico que sean atribuibles a la operación que se lleva a cabo en cada municipio. 21 L.P.R.A. sec. 651a(7). Los beneficios de la Sección 936 son únicamente para fines de la determinación de la contribución sobre ingresos. Éstos no repercuten automáticamente en la Ley de Patentes Municipales. CC-2008-136 y CC-2008-140 24
A base de lo anterior, opinamos que el decreto a
favor de Pepsi, con relación al pago de patentes
municipales, simplemente le concedía una exención de
sesenta porciento sobre la totalidad de su volumen de
negocios. Por tanto, el Municipio actuó conforme al
decreto y la Ley de Incentivos Contributivos de 1998 y la
de patentes municipales al notificar la deficiencia. Es
por ello, que procede devolver el caso de epígrafe al
Tribunal de Primera Instancia para que atienda en los
méritos la impugnación de deficiencia presentada por
Pepsi.
Por los fundamentos antes analizados, disentimos de
la Opinión mayoritaria. En su lugar, confirmaríamos al
Tribunal de Apelaciones conforme a lo aquí expresado.
LUIS F. ESTRELLA MARTÍNEZ Juez Asociado
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2012 TSPR 143, Counsel Stack Legal Research, https://law.counselstack.com/opinion/pepsi-cola-manufacturing-international-limited-v-director-de-finanzas-del-prsupreme-2012.