EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
José Hernández Badillo y otros Apelantes-Recurridos Apelación v. 2001 TSPR 78 Municipio de Aguadilla Apelado-Peticionario
Número del Caso: AC-2000-34
Fecha: 5/junio/2001
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional IV
Juez Ponente: Hon. Roberto L. Córdova Arone
Abogados de Parte Peticionaria: Lcdo. Pablo B. Rivera Díaz Lcdo. Lourdes T. Pagán
Abogado de la Parte Recurrida: Lcdo. Edgardo Mesonero Hernández
Materia: Revisión Administrativa
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
José Hernández Badillo y otros
Apelantes-recurridos
vs. AC-2000-34 APELACION
Municipio de Aguadilla
Apelado-peticionario
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado SEÑOR REBOLLO LÓPEZ
San Juan, Puerto Rico, a 5 de junio de 2001
José Hernández Badillo y Hermelinda Fantauzzi
Martínez, empleados regulares, presentaron recursos de
apelación –-de forma independiente-- ante la Junta de
Apelaciones del Sistema de Administración de Personal –
-en adelante JASAP--, impugnando la determinación del
Municipio de Aguadilla de cesantearlos de las
posiciones que ocupaban.1 Estas acciones fueron
consolidadas con otras, presentadas en fecha posterior,
por dieciséis (16) empleados regulares de dicho
Municipio, quienes también habían sido
1 Tales acciones fueron presentadas los días 16 y 24 de julio de 1997 respectivamente. AC-2000-34 3
cesanteados. Por otro lado, el 11 de septiembre de 1997,
Alberto Méndez Pabón, igualmente empleado regular del
Municipio, acudió ante JASAP por los mismos hechos. No
obstante, su acción no fue consolidada con las anteriores.
Las cesantías decretadas alegadamente estuvieron
basadas en el cierre de los Centros de Diagnóstico y
Tratamiento del Municipio de Aguadilla. Ello debido a que
dichos centros alegadamente habían perdido su utilidad a
raíz de la implantación de la Reforma de Salud Estatal en
dicho Municipio
En síntesis, los empleados adujeron en las referidas
apelaciones que: (1) el Municipio incidió al no implantar
un Plan de Cesantía conforme a derecho; (2) no existen
fundamentos para decretar las cesantías; (3) el Municipio
ha contratado varios empleados que realizan labores afines
a las que ellos efectuaban; (4) el presupuesto del
Municipio ha tenido un incremento sustancial; (5) ninguno
de ellos tomaba decisiones de política pública; y (6)
cinco de los empleados no estaban adscritos al
Departamento de Salud Municipal. Por su parte, el
Municipio negó todos los hechos esenciales alegados en las
apelaciones, sosteniendo que el criterio utilizado para
decretar las cesantías fue la antigüedad de los empleados.
El 22 de noviembre de 1999, JASAP emitió resolución
en los casos consolidados declarando con lugar las
apelaciones presentadas. Además, ordenó la reinstalación
de los apelantes y el pago de los haberes dejados de AC-2000-34 4
percibir; dispuso que se descontara de dichos haberes
cualquier compensación recibida por los apelantes por
servicios prestados en el sector público. Posteriormente,
el 17 de enero de 2000, dictó resolución en cuanto a la
apelación presentada por Alberto Méndez Pabón ordenando su
reinstalación y el pago de los haberes dejados de
percibir.
En diciembre de 1999, el Municipio presentó moción de
reconsideración en relación con la resolución emitida por
JASAP en los casos consolidados, la cual fue declarada no
ha lugar por dicha agencia. Inconforme, el 17 de febrero
de 2000 el Municipio apeló ante el Tribunal de Circuito de
Apelaciones sosteniendo que erró el foro administrativo al
no ordenar el descuento de todos los salarios percibidos
independientemente de su procedencia, y al no resolver
expresamente que varios de los apelantes no tenían derecho
a la reinstalación. De igual forma, el 22 de febrero de
2000, presentó un recurso de revisión contra la resolución
emitida en el caso de Alberto Méndez Pabón, en el cual
alegó que erró JASAP al no ordenar el descuento de todos
los salarios percibidos, independientemente de su
procedencia, al momento de determinar la cuantía de los
haberes dejados de percibir.
El foro apelativo intermedio consolidó los recursos
presentados. Finalmente, el 5 de abril de 2000, dictó
sentencia modificando lo dispuesto por JASAP respecto al
derecho de los empleados a recibir los haberes dejados de AC-2000-34 5
percibir. Dispuso el Tribunal de Circuito “que el
Municipio de Aguadilla pued[e] descontar a los empleados
todos los haberes y sueldos devengados, si alguno, durante
el período en que estuvieron cesanteados, provenientes de
labores realizadas en el Gobierno [...], así como también
los salarios devengados en la empresa privada”. (Enfasis
suplido.)
De esta sentencia recurrieron ante este Tribunal los
empleados municipales alegando, como único señalamiento de
error, que incidió
“el Tribunal de Circuito de Apelaciones al decidir que el Municipio de Aguadilla puede descontar a los Apelantes, de los salarios y beneficios marginales que tiene que pagarles con carácter retroactivo, cualquier cantidad de dinero que por concepto de salarios ellos hayan devengado de trabajo realizado en la empresa privada durante los treinta meses en que estuvieron fuera del servicio público, como consecuencia de las ilegales cesantías”.
El 23 de junio de 2000, emitimos Resolución
expidiendo el recurso. Resolvemos.
I
Mediante la Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991,
conocida como Ley de Municipios Autónomos, los municipios
quedaron excluidos de las disposiciones de la Ley de
Personal del Servicio Público, 3 L.P.R.A. sec. 1301 et
seq., excepto en cuanto a lo establecido sobre la Junta de
Apelaciones del Sistema de Administración de Personal, en
adelante JASAP, 21 L.P.R.A. sec. 4577. Por consiguiente, AC-2000-34 6
dicho foro administrativo mantuvo jurisdicción apelativa
sobre los reclamos de los empleados municipales. Véase
Rivera Ortiz v. Mun. de Guaynabo, 141 D.P.R. 257, 266
(1996).
La jurisdicción apelativa de JASAP se extiende a
aquellos casos de destitución o suspensión de empleo y
sueldo de un empleado de carrera. 3 L.P.R.A. sec. 1394(1).
En los casos de destitución, cuando la decisión emitida
por JASAP sea favorable al empleado, dicha agencia deberá
ordenar su restitución y el pago total, o parcial, de los
salarios dejados de percibir por éste desde la fecha de
efectividad de la destitución, más los beneficios
marginales a que hubiese tenido derecho. 3 L.P.R.A. sec.
1397.
En Estrella v. Mun. de Luquillo, 113 D.P.R. 617, 619
(1982), este Tribunal resolvió que, al momento de
determinar la cuantía a otorgarse por concepto de salarios
dejados de percibir, JASAP vendrá obligada a descontar
“todos los haberes y sueldos devengados, si alguno,
durante el período en que [el empleado estuvo cesanteado],
provenientes de labores realizadas en el Gobierno,
agencias, municipalidades o cualesquiera otras
instrumentalidades públicas”. (Enfasis nuestro.) Esto de
conformidad con el Artículo VI, Sección 10 de nuestra
Constitución, el cual establece, entre otras cosas, que
“[n]inguna persona podrá recibir sueldo por más de un AC-2000-34 7
cargo o empleo en el gobierno de Puerto Rico”. (Énfasis
nuestro.)2
Como podemos notar, el caso de Estrella v. Mun. de
Luquillo, ante, realmente no resuelve la controversia hoy
ante nuestra consideración, ya que ésta se refiere a
salarios provenientes de trabajos realizados en la empresa
privada. De igual forma, la Ley de Personal del Servicio
Público tampoco dispone respecto a las cantidades que
habrán de descontarse de la cuantía otorgada por concepto
de salarios dejados de percibir.
II
En el ámbito laboral --en la empresa privada-- hemos
resuelto que los daños concedidos a un obrero, en virtud
de la Ley de Salario Mínimo de 1941, serán unos puramente
nominales en aquellos casos en los cuales dicho obrero ha
obtenido otro empleo con un salario sustancialmente igual
o en casos en que éste tiene otros ingresos, incluyendo
los beneficios de seguro social. Berríos v. Eastern Sugar
Associates, 85 D.P.R. 119, 130 (1962). Incluso, hemos
establecido que en aquellas situaciones en que un estatuto
autoriza expresamente la reposición con abono de la paga
que el obrero hubiese devengado, el patrono podrá deducir
2 En Estrella, ante, la Opinión mayoritaria se limitó a discutir la procedencia de la deducción de los ingresos percibidos por el empleado en el sector público, no mencionado, en absoluto, la procedencia o no de la deducción de los ingresos provenientes de la empresa privada. AC-2000-34 8
cualquier suma que el obrero perjudicado hubiese percibido
por su trabajo con otros patronos. Id.
A estos efectos, en Rivera v. Junta Relaciones del
Trabajo, 70 D.P.R. 5, 13-14 (1949), interpretando la Ley
Núm. 130 de 8 de mayo de 1945, 29 L.P.R.A. sec. 61 et
seq., conocida como Ley de Relaciones del Trabajo de
Puerto Rico, reconocimos al patrono el derecho a “deducir
del importe adeudado a sus empleados cualesquiera sumas
devengadas de otros patronos para quienes trabajaron
durante el período que no trabajaron para el [patrono]
peticionario, con motivo de las prácticas ilícitas del
trabajo por parte del patrono”. (Enfasis suplido.) Ello
por tratarse de una medida reparadora y no punitiva. Id.
pág. 13.3
En esencia, “[p]ara que un remedio sea reparador, la
acción afirmativa que se ordena ‘debe propender a
garantizar a los empleados aquellos derechos que el
estatuto consagra’”. (Cita omitida.) J.R.T. v. A.F.F., 108
D.P.R. 818, 828 (1979).4 Sobre este particular, en J.R.T.
v. Ceide, 89 D.P.R. 674, 684-86 (1963), expresamos:
3 La Ley de Relaciones del Trabajo dispone que la Junta de Relaciones del Trabajo ordenará, en aquellos casos en que determine que ha ocurrido una práctica ilícita de trabajo, el cese y desista de dicha práctica ilícita. Además, tomará las acciones afirmativas correspondientes, “incluyendo, pero no limitándose a la reposición de empleados, abonándose o no la paga suspendida”. 29 L.P.R.A. sec. 70(1)(b). 4 Un estatuto reparador o remedial es aquél que establece “acciones o mecanismos dirigidos a reparar [actos] ilícitos o proteger derechos preexistentes”. Guillermo Cabanellas y Eleanor C. Hoague, Diccionario Jurídico AC-2000-34 9
“En idénticos términos, al referirse al estatuto local, dijimos en Rivera v. Junta de Relaciones del Trabajo, 70 D.P.R. 5, 13 (1949), que ‘Nuestra Ley es reparadora, no punitiva.’ [...] Sin embargo, es necesario explorar más detenidamente el verdadero significado de esta calificación de “ley reparadora” para comprender su verdadero alcance. Así, en el mismo caso de Consolidated Edison, supra, el Tribunal Supremo federal, señala que la facultad de la Junta para ordenar acción afirmativa ‘debe ejercitarse en auxilio de su autoridad para restringir violaciones y como un medio para erradicar o evitar las consecuencias de la violación [la práctica ilícita en que se ha incurrido] cuando las consecuencias son de tal naturaleza que frustran los propósitos de la Ley.’ El concepto de estatuto reparador fue explicado más claramente en Republic Steel Corp. v. National Labor Rel. Bd., 311 U.S. 7, 10 (1940), cuando después de reiterar que la Ley es esencialmente reparadora, se añade: ‘No consiste de un programa penal que declare que las prácticas ilícitas de trabajo enumeradas constituyan delitos. La Ley no establece penalidades o multas para la reparación de derechos públicos ni provee para indemnizar por las pérdidas sufridas por la comunidad en contradistinción con la protección y compensación a los empleados’ (pág. 10). Insistentemente se refiere a que la acción afirmativa debe propender a garantizar a los empleados aquellos derechos que el estatuto consagra, entre los cuales se destacan el de negociar colectivamente, y como corolario indispensable, el de disfrutar de los beneficios que se logren a través de la negociación. La acción afirmativa que contempla la Ley se dirige a restituir al empleado afectado por la comisión de las prácticas ilícitas a la misma posición que ocuparía de no haberse observado la conducta detrimental. Entre estas medidas la que típicamente ilustra lo expuesto es el abono de los beneficios dejados de recibir, pero para evitar cualquier carácter punitivo, se le deducen las cantidades netas recibidas por el empleado en otras actividades, Rivera v. Junta
Español/Inglés Butterworths, Tomo 1, Butterworth Legal Publishers, 1991, pág. 531. Por su parte, el Black’s Law Dictionary dispone: “Remedial law. A law providing a means to enforce rights or redress injuries”. Black’s Law Dictionary, 7ma ed., West Group, 1999, pág. 1296. Véanse también Birnholz v. 44 Wall Street Fund, Inc., 880 F.2d 335, 339 (1989); St. John’s Village I v. Department of State, 497 So.2d 990, 993 (1986). AC-2000-34 10
Relaciones del Trabajo, 70 D.P.R. 5, 13 (1949); Phelps Dodge Corp. v. N.L.R.B., 313 U.S. 177 (1941); Bon Hennings Logging Company v. N.L.R.B., 308 F.2d 548 (9th Cir. 1962); National Labor Relations Bd. v. Suburban Lumber Co., 121 F.2d 829 (3d Cir. 1941); Nota 45 Minn. L. Rev. 609, 633 (1961).” (Enfasis suplido.)
Los casos antes citados fueron resueltos
fundamentalmente en situaciones donde estaba involucrado un
empleado de la empresa privada. No obstante, y a pesar de
que a estos empleados -contrario a los empleados públicos-
no les aplica el principio de mérito, concluimos en el día
de hoy que los principios esbozados en dichos casos son de
aplicación a las disposiciones sobre JASAP de la Ley de
Personal del Servicio Público. Ello pues, la decisión
tomada en cada uno de éstos estuvo basada, en esencia, en
el propósito de la medida bajo consideración.
Por lo tanto, al interpretar los remedios concedidos
por la Ley de Personal del Servicio Público igualmente es
nuestro deber “considerar cuáles fueron los propósitos
perseguidos por la Asamblea Legislativa al aprobarl[os] y
nuestra determinación debe atribuirle un sentido que
asegure el resultado que originalmente se quiso obtener”.
Morell Corrada v. Ojeda, res. el 20 de julio de 2000, 2000
TSPR 120; Chase Manhattan Bank v. Mun. de San Juan, 126
D.P.R. 759, 766. Esto es, si el propósito de la Ley de
Personal del Servicio Público a los efectos de ordenar el
pago total, o parcial, de los salarios dejados de percibir
efectivamente es de naturaleza remedial o reparadora, AC-2000-34 11
entonces procederá que se descuente cualquier suma recibida
por el empleado por concepto de trabajos obtenidos y
realizados durante el periodo que estuvo cesanteado.
III
Según indicáramos previamente, la Sección 7.17 de la
Ley de Personal del Servicio Público dispone que en los
casos de destitución, cuando la decisión emitida sea
favorable al empleado, JASAP ordenará, entre otras cosas,
el pago total o parcial de los salarios dejados de
percibir por éste. 3 L.P.R.A. sec. 1397. Dicha disposición
tiene su origen en la Sección 31 de la antigua Ley de
Personal, la cual, entre otras cosas, disponía: “Si la
decisión de la Junta fuere favorable al funcionario o
empleado querellado, la autoridad nominadora le restituirá
a su puesto [....] La Junta [de Personal] autorizará el
pago total o parcial que habría correspondido al empleado
o funcionario restituido a partir de la fecha en que fue
destituido por la autoridad nominadora”. (Énfasis
nuestro.) 3 L.P.R.A. sec. 671.
Sobre este particular, en Soto Bosque v. Junta de
Personal, 85 D.P.R. 814, 816 (1962), indicamos que “el
propósito de ordenar el pago de los sueldos es restituir
al empleado por los beneficios que dejó de percibir por la
actuación injustificada de la autoridad nominadora”.
(Énfasis nuestro). AC-2000-34 12
A pesar de que esta interpretación fue hecha bajo la
antigua Ley de Personal, la misma se extiende a lo
dispuesto por la vigente Sección 7.17, pues, dicha medida
proviene de, y es análoga a, la Sección 31. Además, del
historial legislativo de la Ley de Personal del Servicio
Público de 1975, surge claramente que JASAP –organismo
encargado de poner en vigor lo establecido por la Sección
7.17- fue creada con el fin de reemplazar la antigua Junta
de Personal en cuanto a sus funciones cuasi judiciales.
Informe de las Comisiones de Gobierno y de Derechos
Civiles del Senado de Puerto Rico sobre el P. del S. 1428
de 30 de septiembre de 1975, pág. 29.5
5 Mediante la aprobación de la Ley de Personal del Servicio Público de 1975, el legislador separó las funciones de la Junta de Personal, delegando en JASAP las funciones cuasi judiciales que ésta realizaba, y en el Director de la Oficina Central las facultades para reglamentar y supervisar la aplicación del principio de mérito. Tal distribución respondió, en primer lugar, al deseo del legislador de separar las funciones cuasi judiciales de las cuasi legislativas. En segundo lugar, el legislador consideró necesario crear un organismo que tuviese el tiempo suficiente “para atender con rapidez el número de apelaciones que pueda llegar como resultado de haber triplicado el número de empleados bajo su supervisión directa”, limitando sus funciones a actuaciones cuasi judiciales, e integrando el mismo por funcionarios a tiempo completo. Informe de las Comisiones de Gobierno y de Derechos Civiles del Senado de Puerto Rico sobre el P. del S. 1428 de 30 de septiembre de 1975, pág. 29; 3 L.P.R.A. sec. 1384.
Bajo la antigua Ley de Personal, los miembros de la Junta de Personal se reunían periódicamente, pues no eran empleados a tiempo completo. 3 L.P.R.A. sec. 644. Debido a ello, el cúmulo de casos en apelación era de tal magnitud que la resolución de los mismos tomaba más tiempo del que era razonable y deseable. Informe sobre el P. del S. 1428, ante, págs. 25-26. AC-2000-34 13
En síntesis, los remedios provistos por la Sección
7.17 de la Ley de Personal del Servicio Público son de
naturaleza reparadora o remedial. En forma alguna dicha
medida pretende “castigar” al “patrono” por la actuación
ilegal. Por el contrario, la acción afirmativa va dirigida
a restituir al empleado afectado a la misma posición que
ocuparía de no haberse incurrido en la conducta ilegal.6
A tenor con esta interpretación, concluimos que en
aquellos casos en que un empleado público despedido
ilegalmente haya recibido ingresos, por concepto de
trabajos obtenidos y realizados durante el periodo que
estuvo cesanteado, el patrono podrá deducir dichos
ingresos de la cuantía a otorgarse por concepto de
salarios dejados de percibir, independientemente de cuál
es la fuente de donde provienen los mismos.
De esta manera, damos cumplimiento al propósito
perseguido por el legislador a través de esta medida,
permitiendo al empleado público recibir la cantidad que,
efectivamente, dejó de recibir como resultado de la
actuación del patrono. De lo contrario, estaríamos
penalizando al “patrono”, actuación no autorizada por la
Ley de Personal del Servicio Público.7
6 Además, los remedios provistos por la Ley de Personal del Servicio Público son impuestos “a la agencia y no necesariamente al causante del daño”. Cintrón v. E.L.A., 127 D.P.R. 582, 594 (1990). 7 La Ley de Personal del Servicio Público solamente contempla las siguientes penalidades:
“Sec. 1431. Penalidades AC-2000-34 14
Adviértase que las penalidades no se presumen, sino
que deben aparecer de forma clara. Véase: Salgado v.
Tribunal Superior, 92 D.P.R. 367, 372 (1965); J.R.T. v.
Vigilantes, Inc., 125 D.P.R. 581, 596 (1990). Por lo
tanto, “en ausencia de estatuto, convenio colectivo o
contrato particular que así lo reconozca, no procede la
imposición de penalidades en casos de reposición por
despido”. J.R.T. v. A.F.F., ante, pág. 829.8
Cualquier persona que intencionalmente violare cualquiera de las disposiciones de este capítulo, o de las normas aprobadas en virtud del mismo, a menos que los actos realizados estén castigados por alguna otra disposición legal, será culpable de delito menos grave (misdemeanor) y convicta que fuere será castigada con multa no menor de veinticinco (25) dólares ni mayor de quinientos (500) dólares, o cárcel por un término que no excederá de noventa (90) días o ambas penas a discreción del tribunal.” 3 L.P.R.A. sec. 1431. 8 Asimismo, resolver de otra forma implicaría la concesión de una doble compensación. No obstante reconocer que en Puerto Rico prevalece la doctrina de fuente colateral, la misma no aplica al caso de autos. Dicha doctrina establece, como regla general, que “el causante de un daño está impedido de deducir del importe de la indemnización que se le ha impuesto, la compensación o beneficios que el perjudicado haya recibido de una tercera persona o entidad”. Nieves Cruz v. U.P.R., res. el 31 de mayo de 2000, 2000 TSPR 78, 2000 JTS 91, pág. 1209.
Esta norma está fundamentada en el principio de que el causante de un daño no debe beneficiarse de lo que el perjudicado haya recibido por la liberalidad de otros, ni de los servicios públicos extendidos por la comunidad a los necesitados. Sin embargo, la misma no ha de aplicarse mecánicamente. Id. En este sentido, y conscientes del problema de la doble compensación, en Futurama Import Corp. v. Trans Caribbean, 104 D.P.R. 609 (1976), señalamos que en cada caso deberá examinarse el origen y propósito del beneficio colateral en cuestión, para decidir si éste se deduce, o no, de la indemnización. Id. AC-2000-34 15
Finalmente, debemos aclarar que tal resultado no
implica que el empleado público al cual se le han violado
sus derechos, quede desvalido de cualquier otro remedio
provisto por ley, pues, además de la acción ante JASAP -la
cual se limita a la reinstalación y al pago de los haberes
dejados de percibir-, podrá acudir al foro judicial para
reclamar los daños que la actuación ilegal le haya
causado. Véase: Cintrón v. E.L.A., 127 D.P.R. 582, 594-95
(1990).
Por los fundamentos antes expuestos, procede
confirmar la decisión emitida por el Tribunal de Circuito
de Apelaciones, a los efectos de autorizar al Municipio de
Aguadilla a deducir de la cuantía concedida por concepto
de salarios dejados de percibir, aquellos ingresos
recibidos por trabajos obtenidos y realizados durante el
periodo que duró la cesantía, independientemente de si
dichos ingresos provienen de fuentes gubernamentales o
privadas.
Se dictará Sentencia de conformidad.
FRANCISCO REBOLLO LOPEZ Juez Asociado
En el caso ante nuestra consideración, no estamos ante beneficios recibidos por la liberalidad de terceros ni de servicios públicos extendidos a personas necesitadas, sino de ingresos derivados de un empleo. AC-2000-34 16 AC-2000-34 17
Apelantes
Apelados
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se dicta Sentencia confirmatoria de la emitida por el Tribunal de Circuito de Apelaciones en el presente caso, a los efectos de autorizar al Municipio de Aguadilla a deducir de la cuantía concedida por concepto de salarios dejados de percibir, aquellos ingresos recibidos por trabajos obtenidos y realizados durante el periodo que duró la cesantía, independientemente de si dichos ingresos provienen de fuentes gubernamentales o privadas.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri emitió Opinión disidente.
Isabel Llompart Zeno Secretaria del Tribunal Supremo AC-2000-34 18
Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor FUSTER BERLINGERI.
San Juan, Puerto Rico, a 5 de junio de 2001.
En el caso de autos, la Junta de Apelaciones del
Sistema de Administración de Personal (JASAP) revocó por
improcedentes las cesantías de unos empleados públicos
decretadas por el Municipio de Aguadilla, y ordenó la
reinstalación a sus cargos de los empleados cesanteados.
JASAP también dispuso que se le pagaran a dichos empleados
los haberes dejados de percibir durante el tiempo en que
estuvieron fuera de su empleo, descontándose de dichos
haberes cualquier compensación recibida por los cesanteados
por servicios prestados por ellos en el sector público
mientras estuvieron cesanteados. El Tribunal de Circuito
de Apelaciones modificó la orden de JASAP y dispuso que de
los haberes referidos también debía descontarse cualquier salario devengado de la
empresa privada.
Una mayoría del Tribunal confirma aquí el dictamen del foro
apelativo, amparándose para ello en su interpretación de la Sección
7.17 de la Ley de Personal del Servicio Público, 3 L.P.R.A. sec. 1397.
Como no estoy conforme con tal interpretación, que limita seriamente el
remedio ordenado por JASAP a favor de unos trabajadores que fueron
cesanteados ilícitamente, disiento. Veamos.
II La disposición en cuestión aquí ordena en lo pertinente que, en
casos como el de autos, si la decisión de JASAP es favorable al
empleado, JASAP no sólo debe ordenar la restitución del empleado a su
puesto sino que debe ordenar además:
el pago total o parcial de los salarios dejados de percibir por éste desde la fecha de la efectividad de la destitución, y la concesión de todos los beneficios marginales a que éste hubiese tenido derecho.
Como puede observarse del claro texto de esta disposición, nada se dice
allí sobre descontar de los salarios a pagarse cualquier compensación
que el empleado público despedido ilícitamente hubiese recibido mientras
estuvo destituido. Conforme, pues, sólo al sentido literal de la
disposición referida, no procedería descuento alguno de los haberes
dejados de recibir mientras el empleado estuvo ilícitamente cesanteado,
porque dicha disposición no lo ordena. Harto conocido es el principio
de hermenéutica de que, al interpretar un estatuto, éste no debe ser
restringido añadiéndole limitaciones que no aparecen de su texto.
Lasalle v. Junta Dir. ACAA, 140 D.P.R. 694 (1996); Ferretería Matos
Inc. v. P.R. Tel. Co., 110 D.P.R. 153 (1980); Román v. Superintendente
de la Policía, 93 D.P.R. 685 (1966); Meléndez v. Tribunal Superior, 90
D.P.R. 656 (1964).
En vista, pues, de que el texto de la sección 7.17 referida no
incluye descuento alguno, es menester examinar su historial legislativo para ver si de éste surge de algún modo tal limitación. Esta
disposición fue legislada en 1975, mediante la Ley Núm. 5 de 14 de
octubre de ese año. Al momento en que fue aprobada por la Asamblea
Legislativa existían decisiones judiciales recientes pertinentes al
asunto que dicha disposición atiende, que deben examinarse porque ayudan
a esclarecer la intención del legislador al poner en vigor la
disposición referida.
Dos decisiones de este Tribunal son particularmente pertinentes.
En ambas la cuestión ante nos era similar a la que nos concierne en el
caso de autos. En ambas se dilucidó si, al reinstalarse a su empleo a
un maestro que había sido despedido ilegalmente y pagársele el sueldo
dejado de percibir mientras estuvo despedido, era necesario descontar
de tal sueldo los ingresos recibidos de otros empleos durante ese
tiempo. En ambos casos este Tribunal claramente resolvió que no
procedía tal descuento. En Municipio de Coamo v. Tribunal Superior, 99
D.P.R. 932 (1971)9 explicamos de este modo por qué no procedía el
descuento en cuestión, a la pág. 941:
El remedio en estos casos tiene un propósito que va más allá del interés de indemnizar a la víctima. Sirve, además, como un freno para evitar los despidos ilegales y la perturbación que ello puede ocasionar a una sana administración pública.
Del mismo modo, en Torres Cartagena v. Srio. de Instrucción, 94 D.P.R.
690 (1967), resolvimos que no procedía descontarse los ingresos que
obtuviera el maestro mientras estuvo suspendido ilegalmente y lo
justificamos de este modo, a las págs. 694-695:
El derecho a recibir el sueldo completo es la garantía que tiene el maestro para evitar que se le formulen cargos arbitrariamente. La mera formulación afecta la reputación de una persona. El legislador quiso proteger al maestro de esta posibilidad. Por otro lado el maestro necesita de un ingreso para poder sufragar los gastos de su subsistir. No puede pretenderse que se cruce de brazos a esperar el resultado final de los cargos que se le formulan. Ciertamente se destruiría la garantía que pagar el sueldo completo conlleva, si estableciéramos como regla que se descontarán los ingresos
9 Posteriormente, en Estrella v. Municipio de Luquillo, 113 D.P.R. 617 (1982), revocamos este caso por fundamentos constitucionales, según se indica más adelante en el texto de esta Opinión. Ello en nada altera lo relativo a la intención legislativa, que es lo que interesa aquí. que obtuviera el maestro mientras estuvo suspendido ilegalmente.
Las dos decisiones nuestras aludidas antes formaban parte del
contexto jurídico dentro del cual se aprobó la sección 7.17 de la Ley de
Personal de Servicio Público que aquí nos concierne. Dichas dos
decisiones las emitimos al interpretar otra disposición estatutaria que
existía entonces, que era igual a la del caso de autos, pero que
aplicaba sólo a los maestros. En efecto, la Ley Núm. 115 de 30 de junio
de 1965 disponía que:
si la orden de . . . separación del maestro fuera revocada por la Junta, el Tribunal Superior de Puerto Rico o cualquier otro Tribunal Apelativo, el maestro que haya estado suspendido tendrá derecho a recobrar los sueldos que haya dejado de percibir durante el período de suspensión.
En Torres Cartagena v. Srio. Instrucción, supra, a la pág. 695
explicamos que ésta disposición fue legislada en 1965 para acoger
“nuestra regla jurisprudencial” formulada en el caso de Rosario v.
Gallardo, Comisionado, 62 D.P.R. 266 (1943) en el que habíamos resuelto
que un maestro ilícitamente despedido tenía derecho a que se le pagara
el sueldo completo dejado de percibir durante el período en que estuvo
cesanteado. Explicamos así mismo en Torres Cartagena v. Srio.
Instrucción, supra, que la disposición legislada en 1965 acogiendo
nuestro dictamen previo no dispuso nada respecto a que se descontaría
del sueldo referido lo obtenido por el maestro durante el tiempo de la
cesantía, por lo que nada podía descontarse por tal concepto del sueldo
a pagarse. Finalmente, resolvimos expresamente en Torres Cartagena v.
Srio. Instrucción, supra, a la pág. 697, que esta norma sobre el pago
del sueldo completo, sin los descuentos en cuestión, se extendía a los
maestros, y que con respecto a otros empleados públicos la Asamblea
Legislativa debía “hacer la determinación final.” Expresamente llamamos
la atención a que se trataba de una norma de política pública “que debía
establecerse mediante legislación.” Lo que este Tribunal señaló en Torres Cartagena v. Srio.
Instrucción, supra, fue precisamente lo que hizo la Asamblea Legislativa
al aprobar la sección 7.17 de la nueva Ley de Personal de 1975. Se
incorporó la norma expuesta antes por este Tribunal en las decisiones
judiciales referidas, y se hizo sin ordenar descuento alguno del salario
a pagarse. El legislador no dispuso tal descuento, a pesar de que la
jurisprudencia referida había girado precisamente en torno a si éste
procedía o no.
Reiteradamente hemos resuelto que cuando el legislador redacta un
estatuto, debe presumirse que conocía los análisis judiciales anteriores
sobre el asunto y que si no alteró la normativa judicial previa es
porque el legislador la consideró correcta. Véase, Plaza Ríos v.
F.S.E., 110 D.P.R. 727 (1981); Martínez v. Junta de Planificación, 109
D.P.R. 839 (1980); Com. J. Fernández v. Srio. de Hacienda, 95 D.P.R.
728, 733 (1968); Pérez Vega v. Tribunal Superior, 93 D.P.R. 749, 758
(1966); Arroyo Merino v. Junta Azucarera, 89 D.P.R. 622, 637-638
(1963); De Castro v. Junta de Comisionados, 59 D.P.R. 676, 683-684
(1942). A la luz de este conocido principio de hermenéutica y en vista
del historial reseñado antes, es evidente que el legislador no incluyó
en la sección 7.17 en cuestión lenguaje alguno sobre descuentos
salariales, porque tuvo la intención de que ninguno se hiciese. Su
intención, mas bien, fue que al empleado público despedido ilícitamente
se le pagase los salarios completos que había dejado de percibir durante
el tiempo en que estuvo cesanteado.
Así se aplicaba la disposición aludida hasta que en Estrella v.
Mun. de Luquillo, 113 D.P.R. 617 (1982) este Tribunal dispuso, sobre
fundamentos de derecho constitucional, que a los salarios en cuestión
tenían que descontarse los sueldos que hubieran devengado en el sector
público los empleados públicos durante el período del despido ilegal.
Esta decisión no negó la intención legislativa descrita antes. Más bien
se limitó a señalar que en virtud de lo dispuesto por el Art. VI Sec.10
de nuestra Constitución, tal intención legislativa era inoperante con respecto a los sueldos recibidos en otros cargos públicos mientras el
empleado estuvo cesanteado. Es de notar que uno de los miembros del
Tribunal disintió del dictamen mayoritario, no porque creyese que su
resultado estuviese equivocado, sino porque entendía el juez disidente
que la deducción que debía ordenarse era de los ingresos percibidos por
los cesanteados “tanto de fuentes gubernamentales como de empresa
privada.” Es evidente, pues, que la mayoría de este Tribunal entendía
que los descuentos referidos sólo se extendían a los ingresos derivados
de fondos públicos.
La mayoría también fundamenta su dictamen en el caso de autos en
jurisprudencia nuestra referente a situaciones en las cuales empleados
de la empresa privada fueron restituidos a sus empleos y se les dedujo
del pago de los beneficios dejados de percibir las cantidades netas
obtenidas por éstos en los trabajos que tuvieron mientras estuvieron
ilícitamente cesanteados. Sin embargo, resulta que dicha
jurisprudencia no es de modo alguno aplicable al caso de autos. Al
acudir a dicha jurisprudencia la mayoría parece haber olvidado que ésta
surgió al amparo de leyes laborales que son de aplicación sólo al
sector privado, mientras que el caso de autos surge al amparo de la Ley
de Personal de Servicio Público. No puede fundamentarse el dictamen de
autos en jurisprudencia relativa a la legislación laboral que le aplica
sólo a las empresas privadas debido a que lo que aquí nos concierne es
la legislación relativa al sector público. Ya antes hemos resuelto que
la Ley de Personal referida es de carácter esencialmente distinto a la
de la tradicional legislación laboral relativa al sector privado.
Ortiz v. Municipio de Lajas, 2001 JTS 51. Por eso, la jurisprudencia
relativa a éste no puede extenderse a las situaciones que se rigen por
la legislación que atañe al sector público. No tiene sentido que este
Foro resuelva por un lado que el esquema normativo laboral del sector
público es esencialmente distinto al del sector privado, para poco después equipararlos por analogía, sobre todo para negarles derechos a
los empleados públicos. Se trata de una instancia de grave
inconsistencia normativa y conceptual, en la cual este Foro no debiera
incurrir, sobre todo cuando la inconsistencia referida no es para
hacerle justicia a unos trabajadores sino más bien para coartarle
derechos.
IV
A la luz de todo lo anterior, pues, me parece que la única
interpretación correcta de la sección 7.17 en cuestión es que no procede
descontar de los salarios a pagarse al empleado público despedido
ilegalmente aquellos ingresos que éste haya recibido de la empresa
privada mientras estaba cesanteado del cargo púbico. Tal es la evidente
intención legislativa, que nos obliga. Resolver de otra forma no sólo
va en contra de los más fundamentales principios de hermenéutica y de
nuestra propia jurisprudencia sino que resulta en una injusticia contra
el empleado público que ya sufrió el vejamen del despido ilegal.
Además, socava un importante disuasivo para que los patronos
gubernamentales respeten la ley.
La mayoría opta por otro curso de acción, que considero muy
desacertado. Otra vez más la mayoría opta por una interpretación
estatutaria errónea, que socava injustificadamente la condición y los
derechos de unos trabajadores. Por ello, yo disiento.
Jaime B. Fuster Berlingeri Juez Asociado