Junta de Relaciones del Trabajo v. Ceide
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Opinion
El Juez Asociado Señor Blanco Lugo
emitió la opinión del Tribunal.
En 16 de octubre de 1959 la Junta de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico emitió una decisión y orden en el caso núm. CA-2085
En 4 de agosto de 1961 el señor Nicolás Ferrer, organiza-dor de la Unión, dirigió una comunicación escrita al patrono Ceide en la cual, entre otras cosas, le abordaba la discusión del convenio colectivo para regir las relaciones obrero-patronales comenzando con la zafra 1961-62, en las siguientes palabras: “Aprovecho la ocación [sic] para decirle que toda vez que este año, al igual que el pasado, se precisa empezar la zafra en el mes de diciembre, debemos discutir el nuevo convenio lo antes posible, de manera que al comenzar la zafra no tengamos entorpecimientos.” No obtuvo respuesta alguna. En 13 de noviembre se le cursa una nueva comunica-ción en la cual se le acompaña una copia del proyecto de con-venio para su estudio y se le advierte que si bien durante el año anterior (1960-61) no se firmó un nuevo contrato colec-tivo, rigiendo el del año anterior por disposición de una cláusula de prórroga en ausencia de notificación al efecto, “sus obreros exigen el nuevo convenio.” Una vez más el patrono no contestó este requerimiento ni hizo proposición de clase alguna. El día 7 de diciembre, se le invita a firmar el convenio en la oficina del Lie. Manuel García Méndez, y se le indica que si no está conforme con reunirse se le espera [679]*679en las oficinas de la Unión “para discutir este asunto.” En esta ocasión, Ceide rompe su hermético silencio, y remite una carta a Ferrer indicando su extrañeza sobre la invitación a firmar un convenio, “no sé a qué convenio se refiere ud . . . no fui sitado [sic] en ningún momento con anterioridad al día 30 de noviembre del presente año, para los fines de la negociación de un nuevo convenio tal como lo estipula el que expirará el día 31 de die. del año en curso,” y termina diciendo que ignora la fecha en que podrá reunirse para negociar de-bido a que sus múltiples ocupaciones con motivo de la inminen-cia del comienzo de la próxima zafra “no me permiten dis-poner de tiempo para otras cosas.” Así las cosas, la zafra comenzó el día 16 de diciembre, sin que se firmara convenio alguno. No obstante, en carta de fecha 20 de diciembre el representante de los obreros le citó nuevamente para reunirse el día siguiente. Nuevamente se ignoró por el patrono el requerimiento de la Unión.
Nos hemos extendido en esta relación cronológica de los hechos sobre los intentos de la Unión para lograr que el patrono cumpliera con su obligación legal de negociar colec-tivamente, para que pueda apreciarse, con todo su relieve, la conducta observada en forma reiterada y consistente por Ceide, que motivó finalmente la radicación de un cargo por prácticas ilícitas ante la Junta de Relaciones del Trabajo. Difícilmente puede concebirse una actitud de mayor menos-precio a las disposiciones que, como cuestión de política pública, el legislador ha adoptado para garantizar la estabili-dad y la concordia en las relaciones obrero-patronales. No sólo incumplió en cuanto a su deber de negociar, sino que pretendió ignorar al representante reconocido de sus trabaja-dores, e intentó negociar directamente con los obreros a espal-das de la Unión, con el manifiesto propósito de desalentar la matrícula de los empleados en la unidad que para la negocia-ción colectiva había sido certificada dos años antes. Así, según su propia admisión, informó a los obreros que no se había [680]*680firmado convenio alguno, pero que “ellos ganarían el mismo jornal o salario que estaba pagando mi vecino la Comunidad Agrícola Bianchi que era mayor al estipulado por la Ley de Salario Mínimo y al convenio anterior . . y que “inmediata-mente casi por unanimidad todos los obreros me dijeron que ellos no querían estar unionados con ninguna unión, que no permitían que se les dedujera de su jornal ninguna cuota o contribución que no fuera la del Seguro Social Federal. Esto sucedió el mismo día que se inició el corte de caña . .
La Unión recurrió a la Junta de Relaciones del Trabajo en 26 de enero de 1962, y formuló cargos de prácticas ilí-citas fundándose en la negativa a negociar y por intervenir con los derechos de los empleados garantizados por el Art. 4 de la Ley. Al patrono se le notificó en 31 de enero, y dos días después, contestó al examinador designado para inves-tigar los cargos que en ningún momento se le había citado para determinado lugar o fecha específica para discutir el convenio colectivo, y por primera vez aduce como motivo para su nega-tiva a negociar que sus empleados no desean formar parte de la unidad contratante certificada ni que se les hagan des-cuentos para ser entregados a esta última entidad. El exami-nador investigó los cargos, para lo cual se trasladó a Agua-dilla, y tomó declaraciones juradas los días 6 y 15 de febrero. Rindió un informe a su jefe inmediato en febrero 28, y éste, a su vez, lo transmitió con sus recomendaciones al Presidente de la Junta en 8 de marzo. En 6 de abril se presentó la que-rella correspondiente en la cual se alegó que el patrono había incurrido en las prácticas ilícitas previstas por los incisos (d) y (a) de la Sec. 1 del Art. 8 de la Ley.
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El Juez Asociado Señor Blanco Lugo
emitió la opinión del Tribunal.
En 16 de octubre de 1959 la Junta de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico emitió una decisión y orden en el caso núm. CA-2085
En 4 de agosto de 1961 el señor Nicolás Ferrer, organiza-dor de la Unión, dirigió una comunicación escrita al patrono Ceide en la cual, entre otras cosas, le abordaba la discusión del convenio colectivo para regir las relaciones obrero-patronales comenzando con la zafra 1961-62, en las siguientes palabras: “Aprovecho la ocación [sic] para decirle que toda vez que este año, al igual que el pasado, se precisa empezar la zafra en el mes de diciembre, debemos discutir el nuevo convenio lo antes posible, de manera que al comenzar la zafra no tengamos entorpecimientos.” No obtuvo respuesta alguna. En 13 de noviembre se le cursa una nueva comunica-ción en la cual se le acompaña una copia del proyecto de con-venio para su estudio y se le advierte que si bien durante el año anterior (1960-61) no se firmó un nuevo contrato colec-tivo, rigiendo el del año anterior por disposición de una cláusula de prórroga en ausencia de notificación al efecto, “sus obreros exigen el nuevo convenio.” Una vez más el patrono no contestó este requerimiento ni hizo proposición de clase alguna. El día 7 de diciembre, se le invita a firmar el convenio en la oficina del Lie. Manuel García Méndez, y se le indica que si no está conforme con reunirse se le espera [679]*679en las oficinas de la Unión “para discutir este asunto.” En esta ocasión, Ceide rompe su hermético silencio, y remite una carta a Ferrer indicando su extrañeza sobre la invitación a firmar un convenio, “no sé a qué convenio se refiere ud . . . no fui sitado [sic] en ningún momento con anterioridad al día 30 de noviembre del presente año, para los fines de la negociación de un nuevo convenio tal como lo estipula el que expirará el día 31 de die. del año en curso,” y termina diciendo que ignora la fecha en que podrá reunirse para negociar de-bido a que sus múltiples ocupaciones con motivo de la inminen-cia del comienzo de la próxima zafra “no me permiten dis-poner de tiempo para otras cosas.” Así las cosas, la zafra comenzó el día 16 de diciembre, sin que se firmara convenio alguno. No obstante, en carta de fecha 20 de diciembre el representante de los obreros le citó nuevamente para reunirse el día siguiente. Nuevamente se ignoró por el patrono el requerimiento de la Unión.
Nos hemos extendido en esta relación cronológica de los hechos sobre los intentos de la Unión para lograr que el patrono cumpliera con su obligación legal de negociar colec-tivamente, para que pueda apreciarse, con todo su relieve, la conducta observada en forma reiterada y consistente por Ceide, que motivó finalmente la radicación de un cargo por prácticas ilícitas ante la Junta de Relaciones del Trabajo. Difícilmente puede concebirse una actitud de mayor menos-precio a las disposiciones que, como cuestión de política pública, el legislador ha adoptado para garantizar la estabili-dad y la concordia en las relaciones obrero-patronales. No sólo incumplió en cuanto a su deber de negociar, sino que pretendió ignorar al representante reconocido de sus trabaja-dores, e intentó negociar directamente con los obreros a espal-das de la Unión, con el manifiesto propósito de desalentar la matrícula de los empleados en la unidad que para la negocia-ción colectiva había sido certificada dos años antes. Así, según su propia admisión, informó a los obreros que no se había [680]*680firmado convenio alguno, pero que “ellos ganarían el mismo jornal o salario que estaba pagando mi vecino la Comunidad Agrícola Bianchi que era mayor al estipulado por la Ley de Salario Mínimo y al convenio anterior . . y que “inmediata-mente casi por unanimidad todos los obreros me dijeron que ellos no querían estar unionados con ninguna unión, que no permitían que se les dedujera de su jornal ninguna cuota o contribución que no fuera la del Seguro Social Federal. Esto sucedió el mismo día que se inició el corte de caña . .
La Unión recurrió a la Junta de Relaciones del Trabajo en 26 de enero de 1962, y formuló cargos de prácticas ilí-citas fundándose en la negativa a negociar y por intervenir con los derechos de los empleados garantizados por el Art. 4 de la Ley. Al patrono se le notificó en 31 de enero, y dos días después, contestó al examinador designado para inves-tigar los cargos que en ningún momento se le había citado para determinado lugar o fecha específica para discutir el convenio colectivo, y por primera vez aduce como motivo para su nega-tiva a negociar que sus empleados no desean formar parte de la unidad contratante certificada ni que se les hagan des-cuentos para ser entregados a esta última entidad. El exami-nador investigó los cargos, para lo cual se trasladó a Agua-dilla, y tomó declaraciones juradas los días 6 y 15 de febrero. Rindió un informe a su jefe inmediato en febrero 28, y éste, a su vez, lo transmitió con sus recomendaciones al Presidente de la Junta en 8 de marzo. En 6 de abril se presentó la que-rella correspondiente en la cual se alegó que el patrono había incurrido en las prácticas ilícitas previstas por los incisos (d) y (a) de la Sec. 1 del Art. 8 de la Ley.
En 13 de junio de 1962 la Junta emitió una decisión en el caso CA-2650 adoptando con ciertas modificaciones las deter-minaciones de hecho y conclusiones de derecho contenidas en el informe del oficial examinador, y que incluye las siguientes observaciones:
[682]*682“Coincidimos con el Oficial Examinador en su observación de que el patrono Abelardo Ceide ha demostrado su renuencia a negociar colectivamente con el representante de sus empleados, por lo que se requiere que utilicemos todas las disposiciones de la Ley para compelerlo a acatar el mandamiento de nuestro legis-lador de que los términos y condiciones de empleo deberán esta-blecerse ‘a través de la negociación colectiva.’ Por la presente instruimos a nuestra División Legal para que gestione lo antes posible del Honorable Tribunal Supremo que ponga en vigor nuestra orden.
“Habida cuenta de que el patrono Abelardo Ceide se negó conscientemente a negociar con el representante exclusivo de sus empleados por segunda vez, privándolos así de los beneficios de la negociación colectiva durante la zafra del 1962, consideramos que la mejor forma de efectuar los propósitos de la Ley y de remediar el daño causado es, confiriéndole efecto retroactivo al convenio colectivo que se firme, si alguno, en virtud de los térmi-nos de esta orden.
“Consideramos que en dicha forma se remedia eficazmente la práctica ilícita cometida porque al negarse a negociar el patrono impidió que el representante de sus empleados gestionara una cláusula de retroactividad, como suele ocurrir en la fase agrícola de la industria azucarera.
“A pesar de que en este caso en particular el cumplimiento de esta nueva disposición de la Junta pudiera entenderse en la práctica como una especie de sanción o penalidad impuesta al patrono con el objeto de reparar el perjuicio causádole a los trabajadores al negarse a negociar con el representante colectivo de éstos — lo cual personalmente condenamos — , nos ha movido a la adopción de la misma remediar o evitar en lo sucesivo, sobre todo en la industria azucarera, en la que la zafra es tan corta, el que por meros tecnicismos o subterfugios, como queda com-probado, el patrono pueda dilatar el comienzo de la negociación hasta hacerla inoperante, con sólo esperar a que termine la zafra, o que se siente a negociar cuando la misma esté ya próxima a terminar.”
En su parte dispositiva, se ordenó al patrono a cesar y de-sistir de rehusar negociar colectivamente con la Unión y de. intervenir o restringir a sus empleados en el ejercicio de los derechos garantizados a éstos por el Art. 4 de la Ley, y, como [683]*683acción afirmativa, a negociar colectivamente con el represen-tante exclusivo de los empleados, “Disponiéndose, que el con-venio colectivo que se firme, si alguno, se haga retroactivo al comienzo de las labores del patrono por la zafra de 1962,” y a fijar públicamente ciertos avisos.
Tanto la Junta de Relaciones del Trabajo como el patrono Ceide recurrieron ante nos, la primera para que se ponga en vigor la orden por ella dictada; el segundo, en solicitud para que se revoque o revise la misma. Acordamos consolidar ambos recursos. Oportunamente concedimos permiso para la intervención de amici curiae.
Se señala que la Junta erró a) al incluir una disposición mandatoria sobre retroactividad del convenio cuya negocia-ción se ordena, por ser la misma de carácter punitivo y cons-tituir, además, una intervención indebida de dicho organismo en el proceso de negociación colectiva; b) al concluir que la negativa del patrono a negociar impidió que el representante de sus empleados gestionara una cláusula de retroactividad, como es costumbre en la fase agrícola de la industria azu-carera; c) al ordenar al patrono para que cesara y desistiera de intervenir con sus empleados en el ejercicio de los derechos que les garantiza el Art. 4 de la Ley; y, d) al ordenar al patrono que cesara y desistiera de rehusar negociar colectiva-mente “con cualquier organización obrera,” sin limitarlo a la unión que representa a sus trabajadores.
1-2. En la acción afirmativa que, a juicio de la Junta es necesaria para efectuar los propósitos de la Ley se requi-rió al patrono Ceide para que procediera a negociar colectiva-mente con la Unión, y expresamente se dispuso que “el con-[684]*684venio colectivo que se' firme, si alguno, se haga retroactivo al comienzo de las labores del patrono para la zafra de 1962,” que como indicamos en la relación de los hechos comenzó en 16 de diciembre de 1961. Esta disposición de retroactividad es impugnada por el querellado como una medida de carácter punitivo y no reparadora, y por los amici curiae como con-traria a la política pública de la Ley de Relaciones del Tra-bajo de Puerto Rico por constituir una intervención indebida del Estado en el proceso de negociación colectiva.
(a) El Art. 9(1) (b) de la Ley de Relaciones del Trabajo, 29 L.P.R.A. sec. 70(1) (b), provee que cuando la Junta fuere de opinión de que cualquier persona se ha dedi-cado o se dedica a cualquier práctica ilícita de trabajo, ex-pedirá una orden requiriéndole que cese en, y desista de dicha práctica ilícita y tome tal acción afirmativa que permita efectuar los propósitos de la Ley, incluyendo, pero no limitán-dose, a la reposición de empleados, abonándose o no la paga suspendida, fijando o remitiendo por correo los avisos apropia-dos, y poniendo fin a convenios colectivos, en todo o en parte, o cualquier otra orden contra tal persona “que permita efec-tuar los propósitos de la Ley.” Esta amplia discreción de la Junta para forjar el remedio está limitado por el requisito impuesto por los tribunales de que sea “apropiado,” N.L.R.B. v. Link Belt Co., 311 U.S. 584, 600 (1941), y “adecuado para la situación que intenta conjurar,” N.L.R.B. v. Bradford Dyeing Ass’n, 310 U.S. 318 (1940); Goldstein, Effectuating Policies of the National Labor Relations Act, 20 B.U.L. Rev. 74 (1940).
Bajo una disposición similar de la Ley federal, 29 U.S.C. sec. 160(c), en Consolidated Edison Co. v. National L.R.Bd., 305 U.S. 197 (1938), se caracterizó esta facultad de la Junta como reparadora y no punitiva, diciéndose en la opinión, a las págs. 235 y 236, que “Creemos que esta facultad para ordenar que se tome acción afirmativa no va tan lejos como para conferir a la Junta una jurisdicción punitiva que [685]*685le permita imponer al patrono una penalidad por el hecho de que haya incurrido en prácticas ilícitas, aunque la opinión de dicho organismo sea que con ello se logran los propósitos de la Ley.” En idénticos términos, al referirse al estatuto local, dijimos en Rivera v. Junta de Relaciones del Trabajo, 70 D.P.R. 5, 13 (1949), que “Nuestra Ley es reparadora, no punitiva.” Frecuentemente se han invocado, como lo hace el querellado Ceide, estos pasajes aislados de estas opiniones para resistir las órdenes emitidas por la Junta requiriendo deter-minada acción afirmativa. Sin embargo, es necesario explorar más detenidamente el verdadero significado de esta califica-ción de “ley reparadora” para comprender su verdadero alcance. Así, en el mismo caso de Consolidated Edison, supra, el Tribunal Supremo federal, señala que la facultad de la Junta para ordenar acción afirmativa “debe ejercitarse en auxilio de su autoridad para restringir violaciones y como un medio para erradicar o evitar las consecuencias de la violación [la práctica ilícita en que se ha incurrido] cuando las consecuencias son de tal naturaleza que frustran los pro-pósitos de la Ley.” El concepto de estatuto reparador fue explicado más claramente en Republic Steel Corp. v. National Labor Rel. Bd., 311 U.S. 7, 10 (1940), cuando después de reiterar que la Ley es esencialmente reparadora, se añade: “No consiste de un programa penal que declare que las prácticas ilícitas de trabajo enumeradas constituyan delitos. La Ley no establece penalidades o multas para la reparación de derechos públicos ni provee para indemnizar por las pérdidas sufridas por la comunidad en contradistinción con la protección y compensación a los empleados” (pág. 10). Insistentemente se refiere a que la acción afirmativa debe propender a garantizar a los empleados aquellos derechos que el estatuto consagra, entre los cuales se destacan el de nego-ciar colectivamente, y como corolario indispensable, el de disfrutar de los beneficios que se logren a través de la negocia-ción. La acción afirmativa que contempla la Ley se dirige a [686]*686restituir al empleado afectado por la comisión de las prácticas ilícitas a la misma posición que ocuparía de no haberse observado la conducta detrimental. Entre estas medi-das la que típicamente ilustra lo expuesto es el abono de los beneficios dejados de recibir, pero para evitar cualquier carácter punitivo, se le deducen las cantidades netas recibidas por el empleado en otras actividades, Rivera v. Junta Relaciones del Trabajo, 70 D.P.R. 5, 13 (1949); Phelps Dodge Corp. v. N.L.R.B., 313 U.S. 177 (1941); Bon Hennings Logging Company v. N.L.R.B., 308 F.2d 548 (9th Cir. 1962); National Labor Relations Bd. v. Suburban Lumber Co., 121 F.2d 829 (3d Cir. 1941); Nota 45 Minn. L. Rev. 609, 633 (1961). Igualmente, se ha obligado al patrono a ofrecerle a los empleados protección adecuada contra actos de violencia encaminados a desalentar su afiliación a una unión, National Labor Relations Board v. Ford Motor Co., 119 F.2d 326 (5th Cir. 1941); se ha ordenado la disolución de una asociación patronal para evitar se coartara la libertad de los trabajadores para desligarse de la misma, National Labor Relations Bd. v. Newport News S.B. & D.D. Co., 308 U.S. 241 (1939); National Labor Relations Board v. Greenebaum T. Co., 110 F.2d 984 (7th Cir. 1940), cert. den. 311 U.S. 662 (1940); se ha impedido que se ponga en vigor una cláusula de taller cerrado concertada con una unión patronal, International Asso., Etc. v. National L. Rel. Bd., 311 U.S. 72 (1940).
Se arguye que la orden de la Junta sobre la retroacti-vidad del convenio es de índole punitiva “pues la misma es económicamente onerosa para el patrono.” Aparentemente se anticipa que uno de los frutos de la negociación colectiva será la fijación de salarios más altos que los que los obreros de las firmas Victoria y Carrizales percibieron durante el período de la zafra de 1962. Si así fuera, ha sido la conducta del propio querellado al negarse a discutir oportunamente según se le requirió por la Unión lo que ha dado margen a la sitúa-[687]*687ción de que se queja. Ciertamente, dentro del propósito re-parador de colocar a la parte agraviada en la misma posi-ción que hubiese tenido de no haber mediado la conducta constitutiva de práctica ilícita, esta acción afirmativa es posiblemente la única que proceda para hacer cumplir los fines de la Ley. Es palmaria su similaridad con las órdenes requiriendo la reposición del empleado y el abono de la paga suspendida.
Tampoco nos impresiona la afirmación de que la Junta federal no haya ordenado la retroactividad de un convenio en un caso de prácticas ilícitas como resultado de una negativa a negociar. La existencia de condiciones distintas en el clima obrero-patronal puertorriqueño en la fase agrícola de la in-dustria azucarera — el trabajo estacional que se extiende por sólo unos meses al año, la negociación de convenios para regir usualmente durante el período de la zafra, la gran movilidad de la fuerza obrera y la existencia de organizacio-nes obreras relativamente más débiles — pueden explicar satis-factoriamente la necesidad de esta medida. Véase, no obstante, por analogía, N.L.R.B. v. Preston Feed Corporation, 309 F.2d 346 (4th Cir. 1962).
(b) No es necesario hacer acopio de generalizaciones expresadas por tribunales, para sostener que nuestra Ley vis-lumbra una negociación colectiva “libre.” Nadie lo discute seriamente. Pero nos encontramos frente a una situación de hechos que no es propicia para la aplicación sin sentido crítico de este principio abstracto, no importa cuán vehemente se aluda al hecho de que se restringe la libertad de las partes contratantes y se dificulte la negociación colectiva. Examinada la situación en su perspectiva real, surge meridianamente, que la orden de la Junta en cuanto se refiere a la zafra de 1962 tiene certeramente el efecto de devolverle a la Unión la libertad de que precisamente le privó el patrono mediante el empleo de tácticas dilatorias para rehusar discutir el con-venio, y lo que es más grave aún, lograr que transcurriera [688]*688toda la zafra sin negociarlo. Resulta un verdadero contrasen-tido invocar el carácter libre de la negociación colectiva cuando quien así implora ha desvirtuado el poder de regateo de la parte agraviada.
Convenimos en que uno de los objetivos básicos de la Ley es promover la negociación colectiva. No puede olvidarse, sin embargo, que estamos frente a una situación muy especial en que, como se indica en el alegato de la Junta “el patrono ha hecho inoperante la libertad de las partes en la mesa de la negociación colectiva” que requiere erradicar las conse-cuencias de la práctica ilícita en que se ha incurrido para lograr que en el futuro las partes disfruten plenamente de esa libertad que les consagró el legislador. Además, la in-tervención de la Junta al ordenar la “retroactividad” no tiene el alcance que se le atribuye pues, a nuestro juicio, no impone ningúna condición sustantiva en la negociación; todo cuanto requiere es que las partes negocien con ánimo de llegar a un acuerdo, pero, sea cual fuere el mismo, aunque no conten-ga mayores beneficios económicos para la Unión y sus miem-bros, y, por sus propios términos, si se llega a ese acuerdo, cubre un período anterior a la fecha de la orden. La medida adoptada constituye más bien un freno para advertir al patrono que en fin de cuentas nada ganará empleando tácticas dilatorias en la negociación. No se trata, como en N.L.R.B. v. Insurance Agents International, 361 U.S. 477 (1960), de que la Junta haya intentado controlar las armas económicas disponibles para las partes que le permiten intervenir in-directamente en la formulación del convenio. Véanse, notas en 21 Md. L. Rev. 234 (1961); 36 Tul. L. Rev. 256 (1960); 58 Mich. L. Rev. 1235 (1960); 109 U. Pa. L. Rev. 134 (1960); 74 Harv. L. Rev. 185 (1960). Cf. N.L.R.B. v. Philamon Laboratories, Inc., 298 F.2d 176, 182-183 (2d Cir. 1962).
[689]*689Conviene aclarar, sin embargo, que como desde que se inició este recurso ha transcurrido no sólo la zafra de 1962, sino la de 1963, y que el precio del azúcar ha tenido un mar-cado cambio ascendente para esta última, la orden de negociar convenios por los años anteriores no debe entenderse que sig-nifica que las condiciones tengan que ser idénticas para ambos años. Véase, la Ley Núm. 38 de 31 de mayo de 1963 (Leyes, pág. 60) que enmendó el inciso (e) de la Sec. 9 de la Ley de Salario Mínimo de 1956, sobre aumentos y deter-minación del precio promedio del azúcar.
El peligro que se señala de que la Junta en el futuro pueda tratar de intervenir en la negociación para imponer otras condiciones como tipos de salarios, jornada de trabajo, pago de bonificaciones, y otras, es más aparente que real. No se nos ha señalado, ni tenemos conocimiento, que la Junta Estatal en sus dieciocho años de administración del estatuto haya intentado intervenir indebidamente en este aspecto de las relaciones obrero-patronales. De todas formas, siempre podría acudirse a los tribunales para evitar cualquier desviación en este sentido. Conviene apuntar que este aspecto de la inter-vención de la Junta en el proceso de la negociación colectiva se encuentra en proceso de aclaración y delimitación, cf. N.L.R.B. v. Wooster Div. of Borg-Warner Corp., 356 U.S. 342 (1958), comentado en 43 Minn. L. Rev. 1225 (1959), 13 Rutgers L. Rev. 378 (1958) y 4 Vill. L. Rev. 155 (1958). Además, por expresa disposición de ley — Art. 1(5) de la Ley de Relaciones del Trabajo, 29 L.P.R.A. sec. 62(5) — los con-venios colectivos son instrumentos para promover la política pública, y por ende, cualquier actuación que frustre su con-certación en fin de cuentas sólo frustra la realización de la política pública que principalmente administra la Junta Estatal de Relaciones del Trabajo.
[690]*690Finalmente es de rigor apuntar que los remedios alterna-tivos que se señalan, y que en cierto modo tienden a reflejar-se en la eficiencia de la Junta, no estaban realmente disponi-bles. En primer lugar, la orden emitida en el caso CA-2985 no fue necesario ponerla en vigor judicialmente porque eviden-temente, según aparece del escolio 3, el patrono le dio cumpli-miento. Y en segundo lugar, el tiempo tomado por la Junta desde la radicación del cargo hasta la expedición de su deci-sión y orden es razonable considerando el procedimiento que para los casos de prácticas ilícitas se señala en su Reglamento. Más bien puede decirse que se desplegó toda la diligencia posible dentro de las circunstancias.
3. En el informe rendido por el oficial examinador se recomendó a la Junta que en la orden para cesar y desistir dirigida al patrono Ceide se incorporara un apercibimiento para que se abstuviera de rehusar negociar con la Unión de Trabajadores del Bo. Palmas, afiliada al Sindicato de Traban jadores, UPWA-AFL-CIO, “o con cualquier otra organización obrera seleccionada por una mayoría de sus empleados en una unidad apropiada de negociación colectiva al ser requerido para ello,” y además, para que en manera alguna interviniera, restringiera o coaccionara a sus empleados en el ejercicio de los derechos que les garantiza el Art. 4 de la Ley. El quere-llado no radicó una exposición escrita presentando excepciones a este informe, según se requiere por el Art. 11 del Reglamento Núm. 2 de la Junta de Relaciones del Trabajo, 29 R.&R.P.R. sec. 64-11. En la orden final dictada por la Junta se incluyó el apercibimiento de cesar y desistir en la forma sugerida por el oficial examinador.
Arguye el patrono querellado que la prueba que tuvo ante sí el examinador no justifica una orden como la reseñada que le restringe no sólo en cuanto a rehusar negociar colectivamente con la unidad apropiada certificada oficialmente como el representante autorizado de los obreros, sino también en relación “con cualquier otra organización obrera selec-[691]*691donada por una mayoría de sus empleados,” y que se refiere, sin especificar, a los derechos garantizados a los empleados por el mencionado Art. 4. Antes de discutir este apuntamiento es necesario disponer del reparo que señala la Junta sobre su improcedencia fundándose en que como esta objeción no se presentó oportunamente ante ella, las disposiciones expresas del Art. 9(2) (a), 29 L.P.R.A. sec. 70(2) (a), nos impiden considerar la cuestión en esta etapa de los procedimientos. En efecto, dicho artículo en la parte pertinente prescribe que “Ninguna objeción que no se hubiera levantado ante la Junta . . . se tomará en consideración por la Corte, a menos que la omisión o descuido en la presentación de dicha objeción fuere excusada por razón de circunstancias extraordinarias.” En realidad constituye la mejor práctica que la agencia a la cual se encomienda la administración de una política legislativa tenga la oportunidad de considerar en primera instancia todas las cuestiones que puedan suscitarse sobre la corrección y validez de sus órdenes y procedimientos. Así lo hemos rei-terado en situaciones similares. Junta Rel. del Trabajo v. I.L.A., 73 D.P.R. 616, 647-648 (1952); Luce & Co. v. Junta Relaciones Trabajo, 71 D.P.R. 360, 369-370 (1950). No obstante, no podemos convenir en que el mero hecho de no levantar oportunamente ante la Junta los reparos al informe del examinador prive a una parte de su planteamiento ante este Tribunal, cuando como en el presente caso, lo que se alega es que los pronunciamientos de que se querella no están justificados por la prueba admitida que constituye el récord que dio margen a la actuación de la Junta. En realidad la omisión de radicar una exposición de excepciones al informe del examinador tiene el efecto, según el Art. 11 del Regla-mento ya citado, de someter el caso a la Junta a base del ex-pediente. Pero no interpretamos que esa inactividad de una parte signifique que acepta todas las recomendaciones que el informe contiene. Corresponde a la Junta determinar si las mismas son procedentes, para lo cual no está obligada a seguir [692]*692invariablemente lo que dicho funcionario haya sugerido. Rivera v. Junta Rel. Trabajo, 70 D.P.R. 342 (1949).
Reviste gran importancia para la parte a quien va dirigida una orden para cesar y desistir conocer exactamente la conducta que se le restringe ya que la violación a la misma le expone a ser castigada por desacato. National Labor Rel. Bd. v. Express Pub. Co., 312 U.S. 426 (1941); N.L.R.B. v. Thompson Ramo Wooldridge, Inc., 305 F.2d 807 (7th Cir. 1962); Canyon Corporation v. Nat. Labor Rel. Board, 128 F.2d 953 (8th Cir. 1942). En términos generales puede afirmarse que los actos restringidos deben responder a la prueba aducida sobre los hechos constitutivos de las prácticas ilícitas cometidas, N.L.R.B. v. Thompson Ramo Wooldridge, Inc., 305 F.2d 807, 810 (1962), y que la autoridad concedida a la Junta para prevenir prácticas ilícitas no debe ejercitarse en forma tan general que se extienda a conducta ilícita que no se ha observado o que no está razonablemente relacionada con los actos ilícitos establecidos mediante la prueba, Communications Workers v. N.L.R.B., 362 U.S. 479 (1960); N.L.R.B. v. United Ass’n of Journeymen, etc., Local 469, 300 F.2d 649 (9th Cir. 1962), a menos que de las prácticas ilícitas cometidas pueda anticiparse que se incurrirá en el futuro en iguales o similares violaciones, National Labor Rel. Bd. v. Express Pub. Co., 312 U.S. 426 (1941). Como se dijo en N.L.R.B. v. International Longshoremen’s & Ware. Union, 283 F.2d 558, 568 (9th Cir. 1960), “se modificará una orden concebida en términos generales a menos que la evidencia demuestre una inclinación a incurrir en conducta ilegal, o cuando, bien la Junta o el examinador, ha hecho una determinación sobre la probabilidad de la comisión de violaciones similares.” N.L.R.B. v. Miscellaneous Drivers and Helpers Local 610, 293 F.2d 437 (8th Cir. 1961); N.L.R.B. v. Highway Truckdrivers & Helpers, Local No. 107, 300 F.2d 317, 322 (3d Cir. 1962), señala que una orden amplia se justifica cuando la prueba revela un designio general de o un curso de [693]*693conducta que evidencia un menosprecio de las prescripciones de la Ley. Véanse, Linkoff, The Courts and Administrative Agencies, 29 Geo. L. Rev. 1026 (1941), y nota en 59 Harv. L. Rev. 624 (1946), comentando N.L.R.B. v. Sun Tent-Luebbert Co., 151 F.2d 483 (9th Cir. 1945). La conducta anterior del patrono o de la unión es, pues, un factor a considerar al resolver sobre la justificación de la Junta al emitir una orden amplia y general, N.L.R.B. v. Local 294, Internat’l Bro. of Teamsters, etc., 298 F.2d 105, 108 (2d Cir. 1961); N.L.R.B. v. Standard Metal Fabricating Co., 297 F.2d 365 (8th Cir. 1961); N.L.R.B. v. Atlanta Coca Cola Bottling Company, 293 F.2d 300 (5th Cir. 1961); N.L.R.B. v. Lexington Electric Products Co., 283 F.2d 54 (3d Cir. 1960); Precision Fabricators v. National Labor Relations Bd., 204 F.2d 567 (2d Cir. 1953); National Labor Rel. Bd. v. Charles R. Krimm Lumber Co., 203 F.2d 194 (2d Cir. 1953); National Labor Relations Board v. Globe Wireless, 193 F.2d 748 (9th Cir. 1951).
Los criterios expuestos precedentemente para evaluar la propiedad de una orden de cesar y desistir en términos amplios y abarcadores nos llevan a la inevitable conclusión que la emitida por la Junta dirigida al patrono Ceide en cuanto se refiere a la negativa a negociar con la Unión o con cualquier otra organización obrera seleccionada por la mayoría de sus empleados está plenamente justificada. No sólo en el informe del oficial examinador se alude al “temor fun-dado de que en futuro el patrono vuelva a incurrir en prácticas ilícitas de trabajo de igual naturaleza,” sino que su conducta pasada revela claramente una actitud de resistencia abierta a la obligación de negociar colectivamente con el representante acreditado de sus trabajadores, hasta el extremo de pretender ignorar la unidad contratante e intentar entenderse individualmente con los obreros utilizando para ello medios que propenden a desalentar la matrícula en la unión. Cf. N.L.R.B. v. Katz, 369 U.S. 736 (1962); N.L.R.B. v. Crompton Mills, 337 U.S. 217 (1949); Notas, 76 Harv. L. Rev. 76, [694]*694210-214 (1962); 1961 Wis. L. Rev. 682. Debe advertirse que en el corto período de tres años la Junta se ha visto obligada a restringir en dos ocasiones la conducta del patrono Ceide, y' en ambos casos, la misma revela un designio definido y claro de negarse a negociar o de demorar la negociación, logrando así que transcurra el período de la zafra, y colocando a la unión en una posición desventajosa en el proceso de la negocia-ción colectiva. Es también significativo que, según señaló el representante de la Unión en el curso de la audiencia, la actitud de Ceide es única en la región cañera de Aguadilla.
Convenimos, sin embargo, que la orden de la Junta de cesar y desistir relacionada con la intervención en el ejercicio de los derechos garantizados a los empleados por el Art. 4 de la Ley, es demasiado amplia, pues la prueba solamente demuestra que el patrono ha intervenido únicamente con el derecho de sus obreros a negociar colectivamente a través del representante por ellos seleccionado. No debe extenderse la restricción cuasi interdictal a los otros derechos a que se refiere dicha disposición legal. May Dept. Stores Co. v. National Lab. Rel. Bd., 326 U.S. 376, 392 (1945); N.L.R.B. v. Thompson Ramo Wooldridge, Inc., 305 F.2d 807 (1962); National Labor Rel. Bd. v. Express Publishing Co., 312 U.S. 426 (1941). Para un excelente análisis de esta última opinión a la luz del historial legislativo del estatuto y de los preceden-[695]*695tes en que se apoya, véase, Manoff y Schmiedigen, The Express Publishing Co. Case, 23 B.U.L. Rev. 447 (1943); y además, notas en 41 Colum. L. Rev. 911 (1941) y 27 Va. L. Rev. 956 (1941).
4. Finalmente, se queja el patrono Ceide de que la Junta utilizó indebidamente su conocimiento de la realidad industrial — la determinación de que en la fase agrícola de la industria azucarera es frecuente retrotraer los convenios colectivos al comienzo de la zafra — para decidir cuál era el remedio adecuado a los fines de efectuar los propósitos de la Ley. Los abogados de la Junta disponen de este reparo en la siguiente forma:
“. . . Admitimos que se privaría al demandado del debido procedimiento de ley si se concluyera que ha incurrido en una práctica ilícita de trabajo a base de hechos (‘adjudicative facts’) que éste no ha tenido oportunidad de controvertir. Pero la con-clusión impugnada no se utilizó para adjudicar el caso en su¡ fondo sino para legislar sobre el remedio (‘legislative facts’). Véase, Kenneth Culp Davis, Official Notice, 62 Harv. L. Rev. 537, especialmente el escolio 52, págs. 554-55.
“Davis dice que lo que quebranta el debido proceso de ley no es que la agencia acuda fuera del récord sino que no fundamente sus conclusiones para que la parte agraviada pueda impugnarlas. En nuestro caso la parte agraviada ataca la utilización de un dato no incluido en el récord, pero no señala que la conclusión sea errónea.”
En verdad no se trata de que las determinaciones de hecho de la Junta no estén sostenidas por la evidencia presentada, en cuyo caso no estaría vedada nuestra intervención, Junta Rel. Trabajo v. Simmons, Int'l Ltd., 78 D.P.R. 375-386 (1955); Rivera v. Junta Relaciones del Trabajo, 70 D.P.R. 5, 8 (1949), pues para la conclusión escueta de que el patrono se ha negado a negociar y de que ha intervenido con los derechos garantizados a los trabajadores, el hecho de que los convenios en la industria azucarera son generalmente retroactivos no tiene especial significación y es hasta cierto punto completa-mente irrelevante.
[696]*696
Con las modificaciones a que se ha hecho referencia en el curso de esta opinión,
Opinión separada del
Juez Asociado Señor Santana Becerra
Aun cuando la Opinión del Tribunal analiza y califica la disposición de la decisión de la Junta referente al efecto retroactivo de la negociación colectiva que ordena, deseo acentuar el hecho de que la Junta de Relaciones del Trabajo no tiene facultad en ley para disponer que los pactos y con-venios de la negociación colectiva que ella ordene llevar a cabo tengan efecto retroactivo en ningún caso, ni aun bajo la pretensión de que existen circunstancias especiales como creyó en el de autos.
Contra este patrono se radicó ún cargo por una Unión representativa de sus empleados, imputándole que rehusaba negociar un convenio colectivo. El rehusar negociar colectiva-mente constituye una práctica ilícita del trabajo. Ley de Rela-ciones del Trabajo, Núm. 130 de 1945, Art. 8(1) (d). Radicada la correspondiente querella y dispuestos los trámites de rigor, la Junta de Relaciones del Trabajo dictó su Decisión y Orden [697]*697para que este patrono cesara y desistiera de rehusar negociar colectivamente con la Unión o con cualquier organización obrera seleccionada por una mayoría de sus empleados como unidad para la negociación colectiva. Como acción afirma-tiva, ordenó a la vez al patrono negociar colectivamente en los siguientes términos:
“Negociar colectivamente con la Unión de Trabajadores del Bo. Palmar, afiliada al Sindicato de Trabajadores UPWA-AFL-CIO, como representante exclusivo de los empleados utilizados en la siembra, cultivo, corte y recolección de caña de azúcar en sus fincas Victoria y Carrizales; DISPONIENDOSE: que el convenio colectivo que se firme, si alguno, se haga retroactivo al comienzo de las labores del patrono para la zafra de 1962.” (Énfasis puesto.)
La Orden está fechada en 13 de junio de 1962.
En el curso de su Decisión, la Junta se expresó así:
“Habida cuenta de que el patrono Abelardo Ceide se negó conscientemente a negociar con el representante exclusivo de sus empleados por segunda vez 1, privándolos así de los beneficios de la negociación colectiva durante la zafra del 1962, considera-mos que la mejor forma de efectuar los propósitos de la Ley y de remediar el daño causado, es confiriéndole efecto retroactivo al convenio colectivo que se firme, si alguno, en virtud de los términos de esta orden.
“Consideramos que en dicha forma se remedia eficazmente la práctica ilícita cometida porque al negarse a negociar el pa-trono impidió que el representante de sus empleados gestionara una cláusula de retroactividad, como suele ocurrir en la fase agrícola de la industria azucarera.
“A pesar de que en este caso en particular el cumplimiento de esta nueva disposición de la Junta pudiera entenderse en la práctica como una especie de sanción o penalidad impuesta al patrono con el objeto de reparar el perjuicio causádole a los trabajadores al negarse a negociar con el representante colectivo de éstos — lo cual personalmente condenamos, — nos ha movido a la adopción de la misma remediar o evitar en lo sucesivo, sobre todo en la industria azucarera, en la que la zafra es tan corta, el que por meros tecnicismos o subterfugios, como queda com-[698]*698probado, el patrono pueda dilatar el comienzo de la negociación hasta hacerla inoperante, con sólo esperar a que termine la zafra, o que se siente a negociar cuando la misma esté ya próxima a terminar.”1 Abelardo Ceide, Caso Núm. CA-2185, D-208.
Las partes han discutido ampliamente si la Decisión, con su orden de retroactividad, tiene o no un carácter puni-tivo. El Procurador General en su alegato en representación de la Junta acepta que el Legislador no autorizó la imposición de penas o sanciones en el Art. 9(1) (b) de la Ley. Ahí se autoriza a la Junta a tomar acción afirmativa que permita efectuar los propósitos del estatuto. Parece ser un hecho esta-blecido bajo la legislación federal, patrón de la nuestra, que la Junta Nacional no tiene poderes punitivos. Cf. Rivera v. Junta, 70 D.P.R. 5 (1949).
Ante el argumento de la parte contraria de que la Junta Nacional de Relaciones del Trabajo nunca ha dictado una orden de esta naturaleza con cláusula de retroactividad, comenta: “El hecho de que la Junta Nacional de Relaciones del Trabajo no hayq dictado una orden del jáez [síc] de la impugnada no demuestra que ésta sea ilegal. Todo lo que demuestra es que la Peticionaria [la Junta] está explorando nuevas avenidas a la luz de la realidad industrial propia de Puerto Rico.”
Si bien las partes han dado énfasis a la naturaleza de la Orden en cuanto a si es de carácter “punitiva” o “remedia-dora”, no creo que tenga mayor importancia el hecho en sí de la caracterización. Considerándola de tipo “remediadora” y por lo tanto permisible en ese sentido bajo las disposiciones del estatuto y la doctrina, el problema a mi juicio es uno más fundamental que cala hondo como cuestión de política pública en el campo de la relación obrero-patronal.
Incuestionable es que la Junta tiene poderes suficientes para obligar a las partes a negociar colectivamente, ya que la contumacia a hacerlo constituye una práctica ilícita del trabajo. Puede ejercer cuanta acción afirmativa sea apro-[699]*699piada y aconsejable para hacer que las partes se sienten a negociar, y tiene a su disposición el poder coercitivo de este Tribunal para hacer valer sus órdenes en tal sentido.
Pero fuera de hacer que las partes se sienten a negociar, [700]*700—y que negocien de buena fe, — la Junta no tiene poderes para intervenir en la negociación colectiva en sí, ni facul-tad en ley para hacer producir un convenio colectivo. Un mandato de la Junta ordenando que las partes negocien colec-tivamente, y que “el convenio colectivo que se firme, si alguno, se haga retroactivo al comienzo”, etc., constituye a mi juicio una no autorizada intervención en la negociación colectiva en sí. De hecho la Junta se sienta como una tercera parte en la mesa de negociación. Esto, a mi juicio, desnaturaliza y destruye la naturaleza misma de la contratación colectiva que descansa en la esencial libertad de patrono y obrero para establecer de mutuo acuerdo las condiciones de trabajo. En-vuelve, a mi juicio, una intervención del Estado en la sustan-cia de la contratación colectiva a través de un organismo suyo.
Si por Ley la Junta tuviera facultad para hacer produ-cir un convenio colectivo, y la tuviere este Tribunal en su función de hacer valer las órdenes de la Junta, podría quizás argüirse que la facultad de ordenar que a un convenio se le dé efecto retroactivo podría ser un derivado lógico de la facultad de hacer producir un convenio. Sin embargo, tal facultad de hacer producir un convenio no existe en la Junta.
La retroactividad del producto del convenio constituye a mi juicio el instrumento por excelencia de regateo y de de-fensa del obrero en la mesa de negociación, a cambio de lo cual puede obtener otras concesiones favorables, y es tam-bién uno de los medios mas llamados a evitar de inmediato la huelga o paralización de las actividades.
Dentro del marco estrecho de este asunto específico, como este caso, no discuto la buena intención de la Junta de querer proteger al empleado. Pero vista la cuestión en sus proyec-ciones amplias, a la luz de la política pública laboral y de la filosofía de una contratación colectiva enteramente libre, el precedente sentado haría más daño que bien a la larga. Aun en el caso específico de ahora, hará más difícil el que se [701]*701produzca un convenio, aun cuando las partes se sienten de buena fe a negociar.
La situación en estos casos está sencilla pero muy objeti-vamente retratada en los siguientes conceptos que forman parte de la historia legislativa de esta legislación, expuestos por el Senador Walsh, Presidente del Comité del Senado de Educación y Trabajo en torno a la Ley Wagner, y que me tomo la libertad de reproducir aquí del alegato de los Amici Curiae, quienes argumentan contrario al mandato retroac-tivo de la Orden:
“El proyecto indica el método y manera de seleccionar sus representantes o exponentes, y llevarlos hasta la puerta dé la oficina de su patrono con autoridad legal para negociar a nombre de sus compañeros empleados. El proyecto no va más allá de esa puerta. Deja la discusión entre el patrono y el empleado, y los acuerdos a los que ellos pueden o no llegar, voluntarios, y con aquella santidad y solemnidad con que deben estar revestidas ambas partes en un contrato voluntario.” (Énfasis puesto.)
La Junta explica su acción como un medio más efectivo de hacer valer su Decisión. El peligro está, una vez que se des-truye la esencia de la absoluta libertad de las partes en cuan-to al aspecto sustantivo de la negociación y entra la inter-vención del Estado, en que la determinación de cuándo la Junta está justificada en intervenir dependerá de su propio criterio, y lo justificará siempre que honestamente crea que con ello hace más efectivas s.us decisiones. El peligro para mí es claro, aparte de que entiendo que ésa no es la ley.
Al ponerse en vigor la Decisión de la Junta en este caso, eliminaría el “Disponiéndose” de la Junta ordenando dar efecto retroactivo a cualquier convenio que se firmare.
El Juez Asociado Señor Hernández Matos me ha autori-zado para que haga constar que concurre en esta opinión se-parada.
En la referida decisión y orden, la Junta resume los hechos que el Oficial Examinador encontró probados, en la siguiente forma:
“Después que la Junta la certificó como representante de la mayoría de los empleados utilizados por el Querellado en una unidad apropiada para la negociación colectiva, la Unión de Trabajadores del Barrio Palmas, Afi-liada al Sindicato de Trabajadores UPWA-AFL-CIO, requirió del Quere-llado que negociara el convenio colectivo para la zafra de 1959. El Que-rellado se reunió con la Unión en varias ocasiones, pero ni aceptó el convenio propuesto, ni lo consideró debidamente, ni hizo contraproposiciones [677]*677de clase alguna, alegando que su situación económica no se lo permitía. Ante la insistencia del Querellado de que estaba en una situación económica difícil, la Unión modificó sus demandas con el fin de llegar a un acuerdo, pero el Querellado se mantuvo firme en su posición de que no podía aceptar ninguna de las cláusulas del convenio propuesto. El Querellado sostuvo también que no podía aceptar un convenio que incluyera descuento de cuotas (check-off) porque sus empleados le habían manifestado personal-mente que no lo permitirían. El Querellado asumió una posición hermética en esta etapa de la discusión. No demostró la flexibilidad y el ánimo de llegar a un acuerdo. Fue un no rotundo sin posibilidad alguna de transac-ción.”
Por la pertinencia que tiene con el presente procedimiento señalamos además que, según surge de una relación parcial del informe del Oficial Examinador que se transcribe en la decisión y orden, el patrono Ceide fue citado por la Unión para la discusión del convenio colectivo en dos ocasiones —17 de febrero y 4 de marzo de 1959, cuando ya evidentemente había comenzado la zafra de dicho año — pero se abstuvo de comparecer; que “no respondió prontamente a las llamadas de la unión para que acudiera a la discusión del convenio colectivo.”
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89 P.R. Dec. 674, 1963 PR Sup. LEXIS 481, Counsel Stack Legal Research, https://law.counselstack.com/opinion/junta-de-relaciones-del-trabajo-v-ceide-prsupreme-1963.