González Segarra v. Corporación Del Fondo Del Seguro Del Estado
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Wanda I. González Segarra, Ana I. Nieves Santiago, Zilka I. Moll Molina, Emelda Pizarro Cámara y otros Certiorari Recurridos 2013 TSPR 34 v. 188 DPR ____ Corporación del Fondo del Seguro del Estado
Peticionario
Número del Caso: CC-2011-1051
Fecha: 19 de marzo de 2013
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan, Panel IV
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. José Roberto Feijoó Lcda. María Esther Martínez Pinto Lcdo. Jorge L. Capó Matos Lcdo. Dimitri González
Abogado de la Parte Recurrida:
Lcdo. Ramón Rodríguez Meléndez Lcdo. Antonio Adrover Robles Lcdo. Harold J. Rivera Vázquez
Materia: Nulidad Convocatoria Interna.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Wanda I. González Segarra, Ana I. Nieves Santiago, Zilka I. Moll Molina, Emelda Pizarro Cámara y otros
Recurridos CC-2011-1051
v.
Corporación del Fondo del Seguro del Estado
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES
En San Juan, Puerto Rico, a 19 de marzo de 2013.
Durante varios años, las agencias y
corporaciones públicas acostumbraron publicar
convocatorias de transacciones de personal exclusivas
para sus empleados. Ese proceder, permitido por ley o
reglamento bajo circunstancias particulares, dejó de
ser la excepción para tornarse en la regla. A raíz de
ello, surgen múltiples interrogantes respecto a cómo
esa práctica vulnera el principio de mérito que rige
el servicio público.
El caso que hoy resolvemos nos permite precisar
si los nombramientos mediante convocatorias internas
otorgados a los recurridos violentaron la política CC-2011-1051 2
pública que encarna el principio de mérito.1
I
Los hechos que dan base a la controversia que hoy nos
ocupa surgieron luego de que la Administradora de la
Corporación del Fondo del Seguro del Estado (CFSE), Lcda.
Zoimé Álvarez Rubio, anulara los nombramientos y ascensos de
232 empleados que trabajan en esa entidad. Esos nombramientos
se efectuaron durante los cuatrienios 2001 a 2004 y 2005 a
2008, por dos administradores anteriores, mediante
convocatorias internas.
La anulación de esos nombramientos y ascensos fue el
resultado de una auditoría que ordenó la licenciada Álvarez
Rubio sobre los expedientes de personal, así como las
transacciones relativas a la administración de los recursos
humanos en la CFSE desde enero de 2001 hasta diciembre de
2008. Esa auditoría se ordenó con el propósito de determinar
el cumplimiento con las normas y procedimientos que rigen ese
campo, especialmente aquellas transacciones de personal en
que aplicara el principio de mérito.
Tras el análisis de los documentos contenidos en los
expedientes de personal, así como la revisión de documentos
relacionados, la auditoría reveló que
1 Para una muestra de otros casos en los que también se llevaron a cabo convocatorias internas en detrimento al principio de mérito, véanse, Casiano-Montañez v. State Insurance Fund Corporation, et al., 852 F. Supp. 2d 177 (D. P.R. 2012); Joubert-Vazquez v. Alvarez-Rubio, 820 F.Supp.2d 289 (D. P.R. 2011); Feliciano v. Puerto Rico State Insurance Fund, et al., 818 F. Supp. 2d 482 (D. P.R. 2011); Corcino-Rodriguez v. State Ins. Fund Corp., 2011 WL 1259834 (D. P.R. 2011). CC-2011-1051 3
[e]n virtud del Reglamento de Personal de la Corporación del Fondo del Seguro del Estado de 11 de enero de 2000, el proceso de reclutamiento de personal gerencial se debe realizar mediante la competencia abierta en donde puedan participar tanto los empleados de la Corporación del Fondo del Seguro del Estado como los aspirantes fuera de la misma. Desde el año 2003 al 2008, se cambió el proceso de emisión de convocatorias para publicar puestos vacantes pertenecientes a la clase gerencial, de un proceso de libre competencia a un proceso de emisión de convocatorias internas, en el cual solo participaron los empleados de la Corporación del Fondo del Seguro del Estado…. … Del total de 3,835 expedientes auditados, se encontró que 232 de estos contenían información que reflejaba esta práctica de incumplimiento con el Artículo 14, Sección 14.1 [del Reglamento de Personal de la CFSE] debido a que no se permitió la competencia de aspirantes fuera de la Corporación del Fondo del Seguro del Estado que estuvieran cualificados para dichos puestos. De los 232 expedientes, 165 correspondían a empleados que ya tenían estatus regular en la Corporación del Fondo del Seguro del Estado antes de la referida transacción de personal, y 67 correspondían a empleados que al momento de la transacción no contaban con un estatus permanente en la Corporación. Apéndice, págs. 1071-1073.
Para la realización de la auditoría se analizaron
también las disposiciones de la Ley Núm. 184-2004, según
enmendada, conocida como “Ley para la Administración de los
Recursos Humanos en el Servicio Público del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico”, en particular las Secciones 6.3 y
6.4. 3 L.P.R.A. secs. 1463b-1462c. Del análisis de esas CC-2011-1051 4
disposiciones se concluyó que en el proceso de reclutamiento
se debe permitir la competencia a toda persona cualificada,
independientemente de que laboren en la CFSE. Asimismo, se
señaló que la Ley Núm. 184-2004, supra, y el Reglamento de
Personal de la CFSE, limitaban el reclutamiento interno a la
necesidad de determinado tipo de experiencia. En otras
palabras, esa excepción para reclutar se debe efectuar tras
un análisis técnico que justifique una convocatoria interna
exclusiva para empleados de la CFSE.
En el informe se expresó también que de los 232
expedientes no se encontró análisis técnico o fundamentos que
justificaran las convocatorias internas. Solo se halló una
comunicación que la entonces Directora de Administración,
Sra. Olga Grajales Méndez dirigió al entonces administrador
de la CFSE, Lcdo. Nicolás López Peña. En la comunicación se
detalló una serie de puestos para los “que por razón de su
ubicación”, era deseable reclutar un personal con competencia
o conocimientos del área en específico.
El memorando con fecha de 26 de junio de 2003 dispuso
lo siguiente:
Conforme al Artículo 14.1 del Reglamento de Personal hemos determinado que ciertos puestos por razón de su ubicación es deseable reclutar un personal con una competencia y/o [sic] conocimiento de los procesos del área en específico. Por tal razón, solicitamos su autorización para que estos puestos se convoquen internamente, circunscribiéndose a que empleados de la Corporación solamente puedan CC-2011-1051 5
solicitar. Adjunto listado [sic] donde se detallan los puestos identificados.
A ese memorando se le adjuntó un anejo con los puestos
para los que la señora Grajales Méndez identificó que era
necesario reclutar mediante convocatorias internas
(“Listado [sic] Puestos Sugeridos para Emitirse en
Convocatoria Interna”). El entonces administrador endosó el
documento con una nota de “conforme”. Sin embargo, de los
veintitrés empleados recurridos, solo surge el número de
puesto del Sr. Ramón J. Rodríguez González. (Número de
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Wanda I. González Segarra, Ana I. Nieves Santiago, Zilka I. Moll Molina, Emelda Pizarro Cámara y otros Certiorari Recurridos 2013 TSPR 34 v. 188 DPR ____ Corporación del Fondo del Seguro del Estado
Peticionario
Número del Caso: CC-2011-1051
Fecha: 19 de marzo de 2013
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan, Panel IV
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. José Roberto Feijoó Lcda. María Esther Martínez Pinto Lcdo. Jorge L. Capó Matos Lcdo. Dimitri González
Abogado de la Parte Recurrida:
Lcdo. Ramón Rodríguez Meléndez Lcdo. Antonio Adrover Robles Lcdo. Harold J. Rivera Vázquez
Materia: Nulidad Convocatoria Interna.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Wanda I. González Segarra, Ana I. Nieves Santiago, Zilka I. Moll Molina, Emelda Pizarro Cámara y otros
Recurridos CC-2011-1051
v.
Corporación del Fondo del Seguro del Estado
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES
En San Juan, Puerto Rico, a 19 de marzo de 2013.
Durante varios años, las agencias y
corporaciones públicas acostumbraron publicar
convocatorias de transacciones de personal exclusivas
para sus empleados. Ese proceder, permitido por ley o
reglamento bajo circunstancias particulares, dejó de
ser la excepción para tornarse en la regla. A raíz de
ello, surgen múltiples interrogantes respecto a cómo
esa práctica vulnera el principio de mérito que rige
el servicio público.
El caso que hoy resolvemos nos permite precisar
si los nombramientos mediante convocatorias internas
otorgados a los recurridos violentaron la política CC-2011-1051 2
pública que encarna el principio de mérito.1
I
Los hechos que dan base a la controversia que hoy nos
ocupa surgieron luego de que la Administradora de la
Corporación del Fondo del Seguro del Estado (CFSE), Lcda.
Zoimé Álvarez Rubio, anulara los nombramientos y ascensos de
232 empleados que trabajan en esa entidad. Esos nombramientos
se efectuaron durante los cuatrienios 2001 a 2004 y 2005 a
2008, por dos administradores anteriores, mediante
convocatorias internas.
La anulación de esos nombramientos y ascensos fue el
resultado de una auditoría que ordenó la licenciada Álvarez
Rubio sobre los expedientes de personal, así como las
transacciones relativas a la administración de los recursos
humanos en la CFSE desde enero de 2001 hasta diciembre de
2008. Esa auditoría se ordenó con el propósito de determinar
el cumplimiento con las normas y procedimientos que rigen ese
campo, especialmente aquellas transacciones de personal en
que aplicara el principio de mérito.
Tras el análisis de los documentos contenidos en los
expedientes de personal, así como la revisión de documentos
relacionados, la auditoría reveló que
1 Para una muestra de otros casos en los que también se llevaron a cabo convocatorias internas en detrimento al principio de mérito, véanse, Casiano-Montañez v. State Insurance Fund Corporation, et al., 852 F. Supp. 2d 177 (D. P.R. 2012); Joubert-Vazquez v. Alvarez-Rubio, 820 F.Supp.2d 289 (D. P.R. 2011); Feliciano v. Puerto Rico State Insurance Fund, et al., 818 F. Supp. 2d 482 (D. P.R. 2011); Corcino-Rodriguez v. State Ins. Fund Corp., 2011 WL 1259834 (D. P.R. 2011). CC-2011-1051 3
[e]n virtud del Reglamento de Personal de la Corporación del Fondo del Seguro del Estado de 11 de enero de 2000, el proceso de reclutamiento de personal gerencial se debe realizar mediante la competencia abierta en donde puedan participar tanto los empleados de la Corporación del Fondo del Seguro del Estado como los aspirantes fuera de la misma. Desde el año 2003 al 2008, se cambió el proceso de emisión de convocatorias para publicar puestos vacantes pertenecientes a la clase gerencial, de un proceso de libre competencia a un proceso de emisión de convocatorias internas, en el cual solo participaron los empleados de la Corporación del Fondo del Seguro del Estado…. … Del total de 3,835 expedientes auditados, se encontró que 232 de estos contenían información que reflejaba esta práctica de incumplimiento con el Artículo 14, Sección 14.1 [del Reglamento de Personal de la CFSE] debido a que no se permitió la competencia de aspirantes fuera de la Corporación del Fondo del Seguro del Estado que estuvieran cualificados para dichos puestos. De los 232 expedientes, 165 correspondían a empleados que ya tenían estatus regular en la Corporación del Fondo del Seguro del Estado antes de la referida transacción de personal, y 67 correspondían a empleados que al momento de la transacción no contaban con un estatus permanente en la Corporación. Apéndice, págs. 1071-1073.
Para la realización de la auditoría se analizaron
también las disposiciones de la Ley Núm. 184-2004, según
enmendada, conocida como “Ley para la Administración de los
Recursos Humanos en el Servicio Público del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico”, en particular las Secciones 6.3 y
6.4. 3 L.P.R.A. secs. 1463b-1462c. Del análisis de esas CC-2011-1051 4
disposiciones se concluyó que en el proceso de reclutamiento
se debe permitir la competencia a toda persona cualificada,
independientemente de que laboren en la CFSE. Asimismo, se
señaló que la Ley Núm. 184-2004, supra, y el Reglamento de
Personal de la CFSE, limitaban el reclutamiento interno a la
necesidad de determinado tipo de experiencia. En otras
palabras, esa excepción para reclutar se debe efectuar tras
un análisis técnico que justifique una convocatoria interna
exclusiva para empleados de la CFSE.
En el informe se expresó también que de los 232
expedientes no se encontró análisis técnico o fundamentos que
justificaran las convocatorias internas. Solo se halló una
comunicación que la entonces Directora de Administración,
Sra. Olga Grajales Méndez dirigió al entonces administrador
de la CFSE, Lcdo. Nicolás López Peña. En la comunicación se
detalló una serie de puestos para los “que por razón de su
ubicación”, era deseable reclutar un personal con competencia
o conocimientos del área en específico.
El memorando con fecha de 26 de junio de 2003 dispuso
lo siguiente:
Conforme al Artículo 14.1 del Reglamento de Personal hemos determinado que ciertos puestos por razón de su ubicación es deseable reclutar un personal con una competencia y/o [sic] conocimiento de los procesos del área en específico. Por tal razón, solicitamos su autorización para que estos puestos se convoquen internamente, circunscribiéndose a que empleados de la Corporación solamente puedan CC-2011-1051 5
solicitar. Adjunto listado [sic] donde se detallan los puestos identificados.
A ese memorando se le adjuntó un anejo con los puestos
para los que la señora Grajales Méndez identificó que era
necesario reclutar mediante convocatorias internas
(“Listado [sic] Puestos Sugeridos para Emitirse en
Convocatoria Interna”). El entonces administrador endosó el
documento con una nota de “conforme”. Sin embargo, de los
veintitrés empleados recurridos, solo surge el número de
puesto del Sr. Ramón J. Rodríguez González. (Número de
Puesto 3087, Supervisor de Inversiones). Los números de
puestos de los demás empleados recurridos no están en esa
lista. En otras palabras, no existe ninguna otra
justificación en el expediente para el reclutamiento de los
demás veintidós empleados recurridos mediante convocatorias
internas.
En cuanto a esa práctica de la CFSE, la auditoría
indicó:
Del análisis realizado, vemos que se incluyeron una serie de puestos tales como: Secretaria Ejecutiva, Oficiales Administrativos, Supervisores de Inversiones, Ayudantes Técnicos, Analistas en Administración de Recursos Humanos, Funcionarios de Asuntos de Personal, Especialista en Desarrollo Administrativo y Operacional, Supervisor de Limpieza, entre otros, los cuales son clases, que según el plan de clasificación vigente no requieren requisitos especiales o una experiencia particular. Para determinar si un puesto tiene funciones específicas que solamente se pueden adquirir en la Corporación, debe realizarse un estudio de mercado o un CC-2011-1051 6
estudio técnico en el cual se determine si las funciones de un puesto tiene[n] tareas exclusivas en el mismo y de esa manera se podrán excluir para emitirse en convocatoria interna, para circunscribir la competencia a los empleados de la Corporación. Apéndice, págs. 176-177.
Además de lo anterior, en la auditoría se tomó en
consideración que conforme al Manual de Procedimientos de
Personal para la Administración Central, el tipo de
competencia debe estar contenida en la norma de
reclutamiento. En particular, en el informe se expresó que
[e]l técnico que prepara el borrador de la Norma de Reclutamiento establecerá en forma preliminar el tipo de competencia. La competencia puede ser de ingreso o de ascenso. El caso que sea una competencia de ascenso se especificará si es limitada a la agencia o al servicio de carrera general. Al hacer esta determinación tomará en cuenta la naturaleza del trabajo, requisitos mínimos establecidos, nivel de especialización de la clase, vacantes proyectadas, cualificaciones de candidatos, mercado de empleo y las recomendaciones de los especialistas en la materia y asociaciones y colegio. Es nuestra conclusión que al no haberse realizado el análisis técnico requerido para enmendar las Normas de Reclutamiento, a fin de determinar si las convocatorias de referencia serían de ascenso y no de ingreso, la determinación del Administrador se tomó sin ninguna base técnica o reglamentaria que la sostenga. Apéndice, pág. 178.
Por otro lado, el informe de auditoría determinó que se
incumplió con el Art. 9, Sec. 9.5 del Reglamento de Personal, CC-2011-1051 7
supra, que regula el cambio de categoría de un puesto de
confianza a un puesto de carrera. El auditor razonó que el
cambio de categoría allí estatuido es una excepción en la que
un empleado puede adquirir permanencia en un puesto de
carrera sin tener que competir. Por esa razón, cualquier
desviación privaría a otros candidatos cualificados de
competir en igualdad de condiciones para ocupar esas
posiciones. Concluyó que del análisis realizado, hubo cambio
de categoría en tres puestos: Director de Contratación,
Director de Manejo de Riesgo y Director de Educación y
Desarrollo. Añadió que un análisis de esos cambios reveló que
se incumplió con los requisitos de la Sec. 9.5 del Reglamento
de Personal, supra, algo esencial en los casos de cambios de
categoría.2 Tampoco se cumplió con los requisitos
establecidos en el Reglamento de Personal para que opere el
mecanismo de excepción. Así pues, el informe recomendó la
anulación de los cambios en categoría de los puestos de
Director de Contratación, Director de Educación y Desarrollo,
así como del Director de Manejo de Riesgos. De la misma
forma, se invitó a la cesantía de aquellos que ocupaban los
2 El Art. 9.5 del Reglamento de Personal requiere el cumplimiento estricto de los siguientes requisitos:
“1) Ocupar el puesto por un periodo de tiempo no menor al equivalente al periodo probatorio para la clase de puesto. 2) Aprobar el examen establecido para la clase de puesto. 3) Que se reúnan los requisitos establecidos para la clase de puestos. 4) Que el Administrador o su representante autorizado certifique que sus servicios han sido satisfactorios”. CC-2011-1051 8
puestos, pues en ausencia de un derecho propietario, no les
asiste el derecho a la reinstalación.
Vistas las recomendaciones del informe, la licenciada
Álvarez Rubio cursó misivas separadas a los empleados
afectados en las que notificó la intención de anular sus
nombramientos. Todas las cartas contenían una explicación
general sobre la auditoría realizada y el hallazgo de que el
nombramiento al puesto fue mediante convocatoria interna. Se
expresó que los nombramientos a través del proceso de
convocatoria interna constituyen una excepción extrema al
principio de publicidad general que subyace al principio de
mérito. Explicó que para recurrir a la utilización de
convocatorias internas para el reclutamiento de personal, era
necesario que la metodología utilizada se fundamentase y
estableciera las razones por las cuales el puesto se excluyó
de una convocatoria abierta, publicidad general y
notificación mediante aviso público de oportunidades de
empleo.
Además, en cada carta se manifestó al empleado que en la
instancia específica de su caso, no se realizó el análisis
técnico correspondiente, lo que constituyó una actuación
contraria a lo dispuesto en el Art. 14, Sec. 14.1 del
Reglamento de Personal, supra. Se enfatizó en la importancia
de la publicidad de las oportunidades de empleo, como un
medio para asegurar que todo ciudadano pueda competir para
ocupar puestos públicos, según se recoge en la Ley Núm. 32- CC-2011-1051 9
2006, 3 L.P.R.A. secs. 1461b-1462c,3 que aplica a la CFSE.
Finalmente, se les informó a las partes que tenían derecho a
solicitar una vista administrativa informal.
Oportunamente las partes en este caso solicitaron la
vista informal de rigor y comparecieron ante el Oficial
Examinador designado. Este, tras celebrar las vistas
correspondientes, recomendó que se ratificara la nulidad de
todos los nombramientos. La licenciada Álvarez Rubio acogió
la recomendación y notificó a los empleados la anulación de
sus respectivos nombramientos. A raíz de lo anterior, los
empleados que antes ocupaban un puesto gerencial regular de
carrera fueron reinstalados en ese puesto, con un ajuste a
las nuevas escalas salariales, pero retuvieron los aumentos
por mérito obtenidos mientras ocuparon los puestos anulados.
Por su parte, a los empleados que se reinstalaron en puestos
unionados se les eliminaron los pasos obtenidos por mérito y
se les concedieron los aumentos estipulados en los convenios
colectivos. Finalmente, un último grupo quedó cesante ya que
no ocupaban una plaza regular de carrera antes del
nombramiento anulado.
Finalmente, se informó a los perjudicados de su derecho
a apelar la decisión ante la Junta de Apelaciones de la CFSE.
Veintitrés empleados apelaron individualmente esa
determinación. Como a ese grupo se les unió la Asociación de
3 Esta ley enmendó las secciones 4.3, 6.3, 6.4 y 6.5 de la Ley Núm. 184-2004, con el propósito de crear un registro central de convocatorias para el reclutamiento, selección y ascensos, y proveer sobre su disponibilidad de forma electrónica en la internet. CC-2011-1051 10
Empleados Gerenciales y la Federación de Empleados
Gerenciales, la Junta consolidó todas las apelaciones en una.
En sus apelaciones, los empleados arguyeron que se les
violó el debido proceso de ley en la formulación de cargos y
en la vista informal. Además, plantearon que: 1) sus
nombramientos fueron legales; 2) existe una presunción de
corrección de las actuaciones administrativas; 3) aplicaban
las doctrinas de cosa juzgada e impedimento colateral por las
decisiones del administrador de turno y; 4) hubo discrimen
político en esas decisiones.
El 14 de abril de 2011 la Junta emitió su resolución
final. La resolución fue suscrita por el Lcdo. Godwin
Aldarondo Girald, Presidente, y el Lcdo. Fernando Font Lee,
representante de la Administración. Este último suscribió
también una resolución concurrente. Por su parte, la Lcda.
Myriam M. Pérez Stuart, representante de los empleados
gerenciales, suscribió una resolución disidente. De
entrada, la resolución suscrita por la Junta expresó que al
tratarse de la interpretación de disposiciones
reglamentarias (controversia de derecho), el caso se
resolvió por la vía sumaria, con la anuencia de las partes.
Inicialmente, la Junta concluyó que la notificación
cursada a los empleados cumplió con los requisitos del debido
proceso de ley. En específico, determinó que la carta de
notificación señaló específicamente la acción adversa que se
tomaría contra el empleado, esto es, la anulación del
nombramiento y la intención de descenso o separación del CC-2011-1051 11
servicio, e informó la razón para ello. También razonó que la
carta incluyó una descripción de la prueba con que contaba la
agencia, esencialmente, los hallazgos de la auditoría. Añadió
que se advirtió al empleado sobre su derecho a una vista
informal, por lo que la carta constituyó una notificación
adecuada al empleado. Finalmente, destacó que con la
notificación brindada, los empleados ejercieron su derecho a
solicitar la vista informal.
Asimismo, la Junta determinó que la decisión de
denegarles a los empleados descubrimiento de prueba y
contrainterrogatorio de testigos fue conforme al debido
proceso de ley. Llegó a esa decisión porque entendió que la
vista informal cumplió con los requisitos mínimos del debido
proceso de ley requerido en esas circunstancias. Razonó que
el oficial examinador escuchó a los empleados y evaluó la
prueba documental que estos sometieron. Con esa prueba, el
oficial examinador rindió un informe e hizo sus
recomendaciones a la licenciada Álvarez Rubio, quien tomó la
decisión final.
Sobre el principio de mérito y la legalidad de los
nombramientos, la Junta precisó que la legislación en el área
de personal del servicio público, así como lo dispuesto en
los Arts. 13 y 14 del Reglamento de Personal de la CFSE,
hacen mandatorio que se divulguen ampliamente las
oportunidades de empleo con el propósito de atraer a las
personas más capacitadas. Reconoció que las leyes y el
Reglamento de Personal de la CFSE facultan a la autoridad CC-2011-1051 12
nominadora a limitar la competencia para determinadas clases
de puestos. Sin embargo, aclaró que esa es una excepción que
requiere el cumplimiento estricto de los requisitos
reglamentarios que justifiquen la acción tomada.
La Junta abordó si el anterior Administrador de la CFSE,
dentro de la autoridad delegada, ejerció su discreción
ejecutiva para nombrar a todos sus empleados, establecer las
normas de reclutamiento y determinar el tipo de competencia
recomendable en cada caso. Concluyó que una vez se establecen
por reglamento los criterios y procedimientos a seguir en
esas gestiones administrativas, el administrador tiene
limitada su facultad ejecutiva y está obligado a cumplirlos.
Por ello, si se excede en el ejercicio de esa facultad y no
sigue esos criterios y procedimientos, sus actos son ultra
vires.
Adicional a lo anterior, afirmó que el problema fue que
entre el 2001 y el 2008, las convocatorias internas se
convirtieron en rutinarias y se utilizaron para cubrir plazas
que no requerían llenarse exclusivamente con empleados que
tengan experiencia o conocimientos considerables en la CFSE.
Ante ello, concluyó que la disposición reglamentaria que
limita la competencia a los empleados y ex empleados con
experiencia en la CFSE, es una norma excepcional que requiere
una determinación caso a caso.
Por otro lado, la Junta descartó que el Reglamento de
Personal de la CFSE requiera un análisis técnico para
justificar la excepción establecida en el Art. 14. Arguyó que CC-2011-1051 13
aunque ello sea deseable o recomendable, ese artículo solo
requiere que el Administrador ejerza su discreción consciente
e intencionalmente. En otras palabras, debe indicar que para
determinada “clase de puesto” el candidato tiene que tener
una experiencia particular en la CFSE. Es decir, que solo se
requiere del Administrador una razón de negocio fundamentada
que justifique limitar su discreción de poder seleccionar de
un grupo más amplio de candidatos y preferir escoger de los
empleados de la agencia. Según la Junta, tiene que mediar (1)
una determinación del Administrador; (2) una situación o caso
particular; (3) e identificar la clase de puestos que, por su
naturaleza, se requiere una experiencia particular y no
general. En fin, concluyó que la única justificación para
excluir a personas interesadas de la participación de las
convocatorias es una razón de necesidad del servicio. Es
decir, que la esencia del puesto haga mandatorio que el
candidato tenga una experiencia específica en la CFSE
relacionada con las funciones que va a desempeñar.
De igual forma, la Junta determinó que existe una
diferencia sustancial entre dar preferencia a los empleados
actuales de la agencia para puestos en ascensos y darle
exclusividad de oportunidad para esos nombramientos. Así, la
preferencia requiere que exista una norma uniforme, clara y
precisa para concederla. Por ejemplo, se pueden conceder
puntos o un porciento adicional en el proceso de evaluación
para cualificar para un puesto. Esto ayudaría a un empleado a
entrar al registro de elegibles. De ese registro la autoridad CC-2011-1051 14
nominadora escogerá al candidato que considere idóneo. Así,
rechazó la contención de algunos empleados que sostuvieron
que independientemente de las cualificaciones, experiencia,
preparación académica o cualidades especiales de un
candidato, una vez un empleado de la CFSE cumple con los
requisitos mínimos requeridos para un puesto, tiene que
dársele la posición sobre candidatos externos. La Junta
explicó que esa interpretación, aunque estimable, no es la
que sirve mejor al interés público, ya que el Estado tiene
interés en atraer al servicio público a los mejores talentos.
En cuanto a los ascensos, la Junta resolvió que el hecho
de que el Reglamento de Personal provea oportunidades y
mecanismos para ascensos, no significa que todo puesto que
pueda significar un ascenso tiene que otorgarse a un empleado
de la entidad. Señaló que lo que el reglamento pretende es
que la CFSE cree programas de adiestramiento, pago de
estudios o provea experiencias de trabajo que permitan al
empleado adquirir nuevos conocimientos que le faciliten
cualificar para puestos en ascenso. Por ello, expresó que ese
lenguaje no puede interpretarse como una obligación a otorgar
el puesto a un empleado porque represente un ascenso, ni
tampoco que se tengan que excluir candidatos cualificados de
la comunidad. Según su postura, el empleado tiene que
competir con los demás candidatos en igualdad de condiciones,
excepto cuando medie un interés apremiante del Estado.
Concluyó que un sistema de libre competencia es el que mejor CC-2011-1051 15
puede proteger el principio de mérito esbozado en la
legislación y la jurisprudencia.
De la misma forma, la Junta descartó que para que una
convocatoria interna sea válida, tiene que dársele la
oportunidad de competir a los ex empleados, como argumentó la
CFSE. Para llegar a esa conclusión, la Junta se basó en el
término utilizado en la Sec. 14.1 del Reglamento de Personal
que dispone que “la competencia podrá circunscribirse a los
empleados y ex empleados que posean tal experiencia en la
corporación”. Opinó que al utilizarse ese término, se
concedió discreción al Administrador para incluir a los
exempleados. Creyó que aunque la Sec. 13.7 del Reglamento de
Personal requiere que se mantenga un registro de reingreso de
exempleados, para la fecha de las convocatorias la agencia no
demostró que existiera uno. Al no existir un registro de
exempleados, resulta innecesario requerirle a la CFSE que les
notificara. Así, concluyó que la Sec. 14.1 del reglamento
faculta al administrador a identificar clases de puestos para
los que la competencia se limite a empleados, exempleados o a
ambos simultáneamente.
La Junta tampoco acogió el planteamiento que hizo la
CFSE de que el mecanismo de convocatoria interna que se
utilizó es contrario al requisito de publicidad general que
establece la Ley Núm. 32-2006, supra. Concluyó que la Ley
Núm. 32-2006, íd., no es determinante en este caso para los
nombramientos hechos antes de su efectividad, aunque sí para
los nombramientos posteriores. No obstante, especificó que CC-2011-1051 16
debido a que el Reglamento de la CFSE contiene los requisitos
de publicidad y competencia, la Ley Núm. 32-2006, íd.,
meramente expande la norma que existía antes de la aprobación
de esa ley.
Concluyó que la Sec. 14.1 del reglamento no autoriza a
identificar puestos aislados, sino una clase de puestos. Para
ello, analizó la definición de “clases” del Art. 7 del
Reglamento de Personal.4 Explicó que la especificación de
clase responde a un estudio técnico de parte de la CFSE y es
una herramienta de trabajo en el área de administración de
los recursos humanos como elemento esencial del principio de
mérito. Añadió que en toda entidad existen clases de puestos
que exigen ciertos conocimientos que solo se adquieren por
medio de la experiencia en el seno de la organización. Por
ello, las organizaciones tienen la discreción de hacer
determinaciones de ese tipo dentro de un marco de
razonabilidad. Así, la experiencia y la preparación académica
son requisitos que aplican a todos los puestos dentro de una
clase. Por esa razón, determinó que el ejercicio de
discreción del administrador es válido en la medida en que su
determinación aplique a una clase de puestos, ya que solo así
4 El reglamento define “clases” como:
“Grupo de puestos cuyos deberes, índole de trabajo, autoridad y responsabilidades sean de tal modo semejantes que puedan razonablemente denominarse con el mismo título, exigirse a sus incumbentes los mismos requisitos mínimos y equitativamente aplicarse la misma escala de retribución bajo condiciones de trabajo sustancialmente iguales”. CC-2011-1051 17
se protege el interés público, se asegura un trato igual y se
evita el favoritismo personal, la arbitrariedad y el capricho
en la administración de recursos humanos. Por ello, afirmaron
que la experiencia no puede requerirse para un puesto y para
otro no. El puesto es el mismo sin importar su ubicación.
La Junta estableció que el lenguaje del memorando de la
Sra. Olga Grajales Méndez, incumplió con lo que requiriere la
Sec. 14.1 del Reglamento de Personal, por ser sumamente
ambiguo. Opinó que el memorando, sin otra justificación
oficial, carecía de validez para limitar la competencia a los
empleados actuales, por ser arbitrario. Además, entendió que
la justificación de ubicación para limitar la convocatoria
fue errada, toda vez que no había nada especial en las
ubicaciones (San Juan, Bayamón, Carolina, Ponce, Caguas,
Arecibo y Mayagüez). No se trataba de lugares remotos de
difícil acceso o de alta peligrosidad que hicieran difícil
conseguir personal interesado. Finalmente, pronunció que la
utilización del término “resulta deseable” utilizado en el
memorando como justificación para convocar internamente
contradice el lenguaje de la Sec. 14.1 del Reglamento de
Personal, que ordena que “se requiera determinado tipo de
experiencia”. Así, concluyó que el memorando por sí solo no
justificaba limitar la competencia y solo tendría peso y
validez si surgiese evidencia adicional de que las clases
identificadas requieren amplio conocimiento de la CFSE, sus
operaciones, normas, reglamentos y procedimientos. CC-2011-1051 18
Por otra parte, la Junta denegó también las alegaciones
de un grupo de empleados respecto a que llenar plazas
vacantes con personal existente respondió a la política de
control de gastos que estatuyó la Ley Núm. 111-2006, 3
L.P.R.A. sec. 8763 nt, “Ley de control de gastos en la nómina
gubernamental para la Reforma Fiscal del Gobierno de Puerto
Rico del 2006”, y la Ley Núm. 103-2006, “Ley para implantar
la Reforma Fiscal del Gobierno del Estado Libre Asociado de
P.R.”, 3 L.P.R.A. sec. 8751 et seq. Al estudiar esas leyes,
explicó que el propósito de la Ley Núm. 111-2006, supra, fue
el control de gastos en la nómina del Gobierno con cargo al
Fondo General en búsqueda de un presupuesto balanceado. Por
otro lado, el propósito de Ley Núm. 103-2006, supra, fue
evitar la creación de nuevos puestos para reducir el gasto de
nómina del gobierno central. Manifestó que la Carta Circular
82-07 de la Oficina de Gerencia y Presupuesto de 30 de agosto
de 2006,5 no podía extender sin aprobación legislativa las
normas y directrices para el control del gasto de nómina a
las corporaciones públicas, que no dependen del Fondo General
del Gobierno. Acepta que, si bien es cierto que la carta no
podía obligar a la CFSE, nada impedía que el administrador
adoptara esa política como medida de salvaguarda. Explicó que
la División de Presupuesto recomendó esa norma al
administrador para evitar sobrepasar el porciento permitido y
5 “Normas Relacionadas sobre Controles de Gastos en el Gobierno del Estado Libre Asociado relacionadas con la OE- 2006-27”. CC-2011-1051 19
autorizado para gastos de administración de la CFSE. Ello
surgía de un memorando con fecha de 26 de junio de 2006 que
la Directora de Presupuesto, Sra. Lydia Correa Gómez, dirigió
al administrador. Opinó que en el expediente del caso no
constó evidencia de que el entonces administrador o la Junta
de Gobierno de la CFSE hayan adoptado los términos de ese
memorando. Así, en vista de que la señora Correa Gómez no era
la autoridad nominadora, no se podía asumir que la CFSE
asumió esa postura.
Sobre el argumento de otros empleados, que se basaron en
lo que resolvimos en Laboy v. E.L.A., 115 D.P.R. 190 (1984),
la Junta opinó que ese caso no era aplicable, toda vez que el
Reglamento de Personal de la CFSE se enmendó para eliminar la
obligación de dar prioridad a un empleado sobre un candidato
externo.
Por último, la Junta desestimó las alegaciones sobre
discrimen político ya que los empleados no pudieron probar un
caso prima facie. Razonó que aunque se dieran por ciertas las
alegaciones vertidas, la CFSE probó que tenía razones no
discriminatorias para su actuación, como lo fueron los
hallazgos incontrovertidos de la auditoría.
Al concurrir, el Lcdo. Fernando Font Lee expresó su
conformidad con la conclusión de que no hubo violación del
debido proceso de ley. Asimismo, dijo estar de acuerdo con la
acción de la administradora de anular las convocatorias ya
que al ser cerradas, constituyeron una acción ilegal e
incorrecta, pues la práctica de ese tipo de convocatoria se CC-2011-1051 20
tornó en la norma y no en la excepción, en violación del
principio de mérito. No obstante, consideró que cuando se
hacen convocatorias cerradas, sin excepción alguna de las
clases o series de puestos, es necesario un análisis técnico.
Sostuvo que la carta dirigida por la señora Grajales Méndez
al administrador dista mucho de ser ese análisis técnico
requerido, por lo que se tomaron en consideración otros
factores ajenos al Reglamento de Personal para autorizar y
circular las convocatorias internas.
Inconformes, veinte empleados recurrieron al Tribunal
de Apelaciones mediante cuatro recursos de revisión
judicial separados, que ese foro consolidó.6 Tras evaluar la
6 En el primero de ellos (KLRA201100611), comparecieron Julio Edwin Santiago Cruz e Ivette Díaz Vélez. El señor Santiago Cruz comenzó como empleado de la CFSE el 14 de julio de 1993 mediante un nombramiento temporero como Oficinista I, ubicado en la División de Seguros e Intervenciones, Oficina del Jefe, en la Región de Caguas. Durante diecisiete años ocupó puestos unionados hasta que el 16 de julio de 2008 lo nombraron, mediante la convocatoria interna 198-08, al puesto gerencial número 1561 de la clase de Oficial Administrativo I, ubicado en el Área de Operaciones, Servicios Regionales, Status Patronal, Oficina Central. Ese puesto corresponde a una clase que forma parte del servicio gerencial de carrera. Tras la anulación de ese puesto, fue reinstalado al puesto 477 de la clase Oficial de Seguros IV ubicado en el Área de Operaciones, Pólizas del Gobierno, Oficina Central. Por su parte, la Sra. Ivette Díaz Vélez fue nombrada el 2 de septiembre de 2004, mediante la convocatoria interna 101-05, al puesto 3162 de Asesor en Auditoría, ubicado en la Oficina de Auditoría, Oficina Central. El 29 de abril de 2010 la Administradora de la CFSE declaró nulo su nombramiento y la separó del servicio. En el segundo recurso (KLRA201100616) compareció la Sra. Ivette Fuentes Ortiz, quien ocupaba un puesto de Secretaria Confidencial en el servicio de confianza en la CFSE. La CFSE publicó las convocatorias internas 90-07 y 93-07 para establecer un registro de elegibles para cubrir varios puestos de la clase de Secretaria Ejecutiva I y de (continúa...) CC-2011-1051 21
Secretaria Ejecutiva III, respectivamente. La señora Fuentes Ortiz figuró en la lista de elegibles de ambas convocatorias. La CFSE seleccionó a la señora Fuentes Ortiz en la convocatoria 90-07 y el 16 de marzo de 2008 la nombró como Secretaria Ejecutiva I, puesto gerencial de carrera. Posteriormente, el 3 de septiembre de 2008 la CFSE la seleccionó en la convocatoria 93-07 y la nombró como Secretaria Ejecutiva III, puesto gerencial de carrera. El 14 de abril de 2010 fue separada del servicio. El tercer recurso (KLRA201100619) corresponde a la Sra. Wanda González Segarra y la Sra. Abigail Martínez Calderón. La señora González Segarra fue nombrada el 16 de mayo de 2008, mediante la convocatoria interna 90-07 Gerencial, en el puesto 228 de la clase de Secretaria Ejecutiva I, ubicado en Servicios Administrativos, Oficina Regional de Arecibo, Dispensario de Manatí. El 5 de abril de 2010 se anuló su nombramiento y se le separó del servicio. Por su parte, la Sra. Abigail Martínez Calderón fue nombrada al puesto 6215 de la clase de Terapista Físico de Gerencial II ubicado en Servicios Médicos, Terapia Física, Oficina Regional de San Juan. El 16 de abril de 2008 fue nombrada mediante convocatoria interna 5-08 Gerencial, en el puesto 0162 de la clase de Terapista Físico de Gerencial III ubicado en Servicios Médicos, Terapia Física, Oficina Regional de Bayamón. El 25 de mayo de 2010 su nombramiento se anuló y se reinstaló en el puesto 6215 de la clase de Terapista Físico de Gerencial II ubicado en Servicios Médicos, Terapia Física, Oficina Regional de San Juan. El último de los recursos (KLRA201100668) se presentó conjuntamente por quince empleados. Estos fueron Ana I. Nieves Santiago, Zilka I. Moll Molina, Emelda Pizarro Cámara, Claudine Lewis Rivera, Edgardo Torres Cabrera, Elizabeth de Jesús Afanador, Gabriel Martes Pagán, Ramón J. Rodríguez González, Mayra Almodóvar Cortés, Rafael Zayas Morales, Wanda I. Santiago Serrano, José Toral Muñoz, David Pérez Vázquez, Abraham Pérez Valentín y Orlando Aldebol Borrero. La Sra. Ana I. Nieves Santiago fue nombrada el 2 de septiembre de 2004 mediante la convocatoria interna 168-05 Gerencial al puesto 3212 de la clase de Especialista en Reclamaciones y Compensaciones I ubicado en Compensaciones, Oficina Regional de Bayamón. El 1 de agosto de 2008 fue nombrada, mediante convocatoria interna 40-08, al puesto 2731 de la clase Especialista en Reclamaciones y Compensaciones III, ubicado en Reclamaciones, Compensaciones, Oficina Regional de Bayamón. El 22 de abril de 2010 se anuló su nombramiento y fue reinstalada en el puesto 0724 de la clase Oficial de Status Patronal IV, ubicado en el Área de Operaciones, Status Patronal, Oficina Central. (continúa...) CC-2011-1051 22
La Sra. Zilka I. Moll Molina fue nombrada el 3 de abril de 2006, mediante convocatoria interna 37-06 Gerencial, en el puesto 3239 de la clase Secretaria Ejecutiva I ubicado en Seguros e Intervenciones, Oficina Regional de Humacao. El 22 de abril de 2010 se anuló su nombramiento y fue separada del servicio. La Sra. Emelda Pizarro Cámara fue nombrada el 1 de mayo de 2008, mediante la convocatoria interna 138-08 Gerencial, en el puesto 2297 de la clase de Oficial Administrativo I ubicado en Reclamaciones, Información y Ayuda al Ciudadano, Oficina Regional de Carolina. El 29 de abril de 2010 se anuló su nombramiento y fue separada del servicio. La Sra. Claudine Lewis Rivera fue nombrada el 1 de septiembre de 2004, mediante la convocatoria interna 229-04 Gerencial, en el puesto 3363 de la clase Secretaria Ejecutiva IV ubicado en la Oficina de Contratación, Oficina Central. El 29 de abril de 2010 la Administradora del Fondo anuló su nombramiento y la reinstaló en el puesto 3363 de la clase de Secretaria Ejecutiva III, ubicado en la Oficina de Contratación, Oficina Central. El Sr. Edgardo Torres Cabrera fue nombrado el 16 de marzo de 2006 mediante la convocatoria interna 74-06 Gerencial, en el puesto 2323 de la clase Oficial Administrativo I ubicado en Servicios Ambulatorios, Citas Médicas, Hospital Industrial. El 29 de abril de 2010 su nombramiento fue anulado y fue separado del servicio. La Sra. Elizabeth de Jesús Afanador fue nombrada el 16 de febrero de 2006, mediante la convocatoria interna 15-06 Gerencial, en el puesto 1681 de la clase de Oficial Administrativo I ubicado en Asuntos Secretariales, Dispensario de Utuado, Oficina Regional de Arecibo. El 29 de abril de 2010 su nombramiento se anuló y se le separó del servicio. El Sr. Gabriel Martes Pagán fue nombrado el 16 de agosto de 2004, mediante la convocatoria interna 235-04 Gerencial, en el puesto 6629 de la clase Oficial Administrativo I ubicado en Servicios Administrativos, Oficina del Jefe, Dispensario de Corozal, Oficina Regional de Bayamón. El 4 de mayo de 2010 se anuló su nombramiento y se le reinstaló al puesto 1537 de la clase Técnico de Presupuesto V, ubicado en Finanzas, Contraloría, Presupuesto, Oficina Central. El Sr. Ramón J. Rodríguez González fue nombrado el 1 de diciembre de 2003, mediante la convocatoria interna 272.03 Gerencial, en el puesto 3087 de la clase Supervisor de Inversiones ubicado en Reclamaciones, Inversiones, Oficina Regional de San Juan. El 4 de septiembre de 2008, fue nombrado, mediante la convocatoria interna 38-08 Gerencial, en el puesto 1093 de la clase Especialista en Reclamaciones y Compensaciones I, ubicado en Reclamaciones, Compensaciones, Oficina Regional de San Juan. El 11 de mayo (continúa...) CC-2011-1051 23
de 2010 su nombramiento se anuló y se le reinstaló en el puesto 0322 de la Clase Oficial de Compensaciones III, ubicado en Reclamaciones, Compensaciones, Oficina Regional de San Juan. La Sra. Mayra Almodóvar Cortés fue nombrada el 2 de julio de 2008, mediante la convocatoria interna 173-08 Gerencial, en el puesto 5666 de la clase Oficial Administrativo I ubicado en la División de Servicios Administrativos, Dispensario de Yauco, Oficina Regional de Ponce. El 7 de mayo de 2010 se anuló su nombramiento y se le separó del servicio. El Sr. Rafael Zayas Morales fue nombrado el 4 de septiembre de 2008, mediante la convocatoria interna 41-09 Gerencial, en el puesto 6822 de la clase Oficial Administrativo II ubicado en Admisiones, Récord Médico, Hospital Industrial. El 11 de mayo de 2010 se anuló su nombramiento y se le separó del servicio. La Sra. Wanda I. Santiago Serrano fue nombrada el 16 de agosto de 2008, mediante la convocatoria interna 299-08 Gerencial, en el puesto 3244 de la clase Oficial Administrativo II ubicado en el Área de Asesoría Jurídica, Servicios Legales, Oficina de Manejo de Riesgos, Oficina Central. El 11 de mayo de 2010 se anuló su nombramiento y se le separó del servicio. El Sr. José Toral Muñoz fue nombrado el 2 de septiembre de 2004, mediante la convocatoria interna 231-04 Gerencial, en el puesto 2718 de la Clase Oficial Ejecutivo I ubicado en el Área de Finanzas, Sistemas de Información y Asuntos Actuariales, Planificación, Estadísticas y Estudios, Planes Estratégicos, Oficina Central. El 11 de mayo de 2010 se anuló su nombramiento y se le separó del servicio. El Sr. David Pérez Vázquez fue nombrado el 18 de diciembre de 2006, mediante la convocatoria interna 228-06 Gerencial, en el puesto 6233 de la clase Supervisor de Limpieza ubicado en Servicios Administrativos, Propiedad y Servicios, Dispensario de Manatí, Oficina Regional de Arecibo. El 14 de mayo de 2010 se anuló su nombramiento y se le separó del servicio. El Sr. Abraham Pérez Valentín fue nombrado el 2 de septiembre de 2004, mediante la convocatoria interna 244- 04, en el puesto 2308 de la clase Especialista en Rehabilitación del Hospital Industrial ubicado en Rehabilitación Vocacional, Hospital Industrial. El 14 de mayo de 2010 la Administradora de la CFSE anuló su nombramiento y le separó del servicio. Por último, el Sr. Orlando Aldebol Borrero fue nombrado el 29 de mayo de 2008, mediante la convocatoria interna 142-08 Gerencial, en el puesto de 5513 de Subdirector Ejecutivo Regional, Oficina Regional de Aguadilla. El 20 de mayo de 2010 se anuló este nombramiento y se reinstaló al señor Aldebol Borrero en el puesto 1480 (continúa...) CC-2011-1051 24
controversia, el foro apelativo intermedio revocó. Concluyó
que
la legislación aplicable a este caso no exige expresamente la utilización de una convocatoria abierta al público general para atraer al personal más capacitado e idóneo para ocupar puestos gerenciales en el servicio público. Por el contrario, la ley precisamente contempla la utilización de la convocatoria interna como un medio para asegurar la competencia que ha de seguirse para la ocupación del puesto que se trate, sobre [todo] en los niveles más altos, como los que ocupan los gerenciales. Por tanto, en los procesos de reclutamiento, selección o ascenso, las agencias no están siempre obligadas a la publicación de convocatorias de libre competencia para cumplir con el principio de mérito incorporado en estas leyes. Por el contrario, se propicia la retención y el crecimiento profesional de su propio personal. (Énfasis en el original.)
Sentencia del Tribunal de Apelaciones, Apéndice, pág. 44.
Fundamentándose en Laboy v. E.L.A., 115 D.P.R. 190,
194 (1984), el foro apelativo intermedio concluyó que la
interpretación que la administradora realizó de las Secs.
13.2 y 14.1 del Reglamento de Personal, supra, fue
demasiado restrictiva.
Así, el Tribunal de Apelaciones entendió que el
Administrador de la CFSE tiene amplia discreción para
determinar el tipo de competencia que se utilizará en las
convocatorias para ascenso o reclutamiento.
de la Clase Oficial Ejecutivo I ubicado en Servicios Administrativos, Oficina Regional de Mayagüez. CC-2011-1051 25
Por otro lado, el Tribunal de Apelaciones resolvió, al
igual que la Junta, que no se violentaron las garantías
fundamentales de los empleados en la primera etapa de los
procedimientos. De la misma forma, coligió que a los
empleados no se les privó de la vista formal que exige el
debido proceso de ley que se le concede a un empleado de
carrera antes de afectarle su derecho propietario.
Asimismo, sostuvo que la Junta no erró al resolver el
caso por la vía sumaria, ya que se trataba de la
interpretación de disposiciones legales. De la misma forma,
esbozó que los empleados no fueron víctimas de discrimen
político, toda vez que surgían hechos objetivos, como la
auditoría realizada, que podían justificar la actuación
administrativa impugnada. El foro apelado concurrió con la
Junta de Apelaciones en que los empleados no establecieron
un caso prima facie de discrimen político.
En síntesis, el Tribunal de Apelaciones determinó que
(1) el cumplimiento con el principio de mérito no exige un proceso rígido de reclutamiento, selección o ascenso que pueda lograrse únicamente mediante la competencia abierta; (2) que la decisión tomada por el Administrador que realizó los nombramientos está cobijada por una presunción de corrección que no fue rebatida en este caso; y (3) tanto la Administradora como la Junta de Apelaciones determinaron la nulidad de los nombramientos por razón del incumplimiento de unos requisitos legales que no están presentes en las leyes de personal público ni en el Reglamento de Personal del Fondo.
Sentencia del Tribunal de Apelaciones, Apéndice, pág. 71. CC-2011-1051 26
Insatisfecha con esa determinación, la CFSE acude ante
nos. En síntesis, arguye que el Tribunal de Apelaciones violó
el principio de mérito al declarar válidas las convocatorias
internas emitidas fundamentándose en la liberalidad del
proceso de reclutamiento. Añade también que el foro apelativo
intermedio se equivocó al determinar que las convocatorias
internas cumplieron con el mandato de la Ley Núm. 111-2006,
supra. Asimismo, entiende que el foro apelado desacertó al
concluir que los fundamentos que usó la CFSE para anular los
nombramientos eran insuficientes en derecho. Finalmente,
asegura que el Tribunal de Apelaciones cometió error al
apreciar la prueba que tuvo ante sí, pues estableció
parámetros arbitrarios para la evaluación de una
determinación administrativa sin base en la prueba que tuvo
ante sí el foro administrativo.
El 30 de marzo de 2012 expedimos el auto de certiorari.
Con la comparecencia de las partes, procedemos a resolver.
II
Hemos reiterado en innumerables ocasiones “que las
decisiones de los foros administrativos están revestidas de
una presunción de regularidad y corrección. Las
conclusiones de estas agencias merecen gran deferencia por
parte de los tribunales, por lo que debemos ser cuidadosos
al intervenir con las determinaciones administrativas”.
Empresas Loyola I, S. en C., S.E. v. Comisión de Ciudadanos
al Rescate de Caimito, Op. de 18 de octubre de 2012, 2012
T.S.P.R. 154, 2012 J.T.S. 167, 186 D.P.R. ___ (2012); CC-2011-1051 27
Acar[ó]n et al. v. D.R.N.A., Op. de 28 de agosto de 2012,
2012 T.S.P.R. 134, 2012 J.T.S. 147, 186 D.P.R. __ (2012);
Calderón Otero v. C.F.S.E., 181 D.P.R. 386, 395 (2011);
Asoc. Fcias. v. Caribe Specialty et al. II, 179 D.P.R. 923,
940 (2010); Otero v. Toyota, 163 D.P.R. 716, 727 (2005).
Véase, además, Sec. 4.5 de la Ley Núm. 170 de 12 de agosto
de 1988, conocida como “Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme” (L.P.A.U.), según enmendada, 3 L.P.R.A. sec.
2175. La razón de esta norma es clara. “[S]e fundamenta en
la vasta experiencia y el conocimiento especializado que
ostentan las agencias acerca de los asuntos que les son
encomendados”. Hernández, Álvarez v. Centro Unido, 168
D.P.R. 592, 614 (2006). Véanse, además, P.C.M.E. v. J.C.A.,
166 D.P.R. 599, 616-617 (2005); Otero v. Toyota, supra,
pág. 727. Por ello, al revisar una decisión administrativa,
el criterio rector para los tribunales será la
razonabilidad en la actuación de la agencia. Íd. Amparados
en esa deferencia y razonabilidad, será entonces que los
tribunales analizarán las determinaciones de hechos de los
organismos administrativos.
De conformidad con lo anterior,
los tribunales no deben intervenir o alterar las determinaciones de hechos de un organismo administrativo “si las mismas están sostenidas por evidencia sustancial que surja del expediente administrativo considerado en su totalidad”. Como hemos definido en diversas ocasiones, evidencia sustancial es “aquella evidencia relevante que una mente razonable podría aceptar como adecuada para CC-2011-1051 28
sostener una conclusión”. (Citas omitidas.)
Otero v. Toyota, supra, págs. 727-728.
Con esto en mente, una parte afectada que quiera
controvertir las determinaciones de hechos de un organismo
administrativo deberá demostrar la existencia de otra prueba
que sostenga que la actuación de la agencia no está basada en
evidencia sustancial o que reduzca el valor de la evidencia
impugnada. Íd., pág. 728. Véase, además, Domínguez v. Caguas
Expressway Motors, Inc., 148 D.P.R. 387, 397-398 (1999). De
no lograrlo, el tribunal respetará las determinaciones de
hechos y no sustituirá el criterio de la agencia por el suyo.
Íd.
Ahora bien, el escenario es distinto cuando se trata de
las conclusiones de derecho. A estas últimas “el tribunal las
puede revisar en todos sus aspectos, sin sujeción a norma o
criterio alguno.” Pereira Suárez v. Jta. Dir. Cond., 182
D.P.R. 485, 513 (2011) citando a Rebollo v. Yiyi Motors, 161
D.P.R. 69, 77 (2004). Véase, además, la Sec. 4.5 de la
L.P.A.U., supra. “De ordinario, al revisar las decisiones de
las agencias, los tribunales brindan mucha deferencia y
respeto a las interpretaciones del estatuto que sean
efectuadas por el organismo facultado por ley para velar por
su administración y cumplimiento”. Assoc. Ins. Agencies, Inc.
v. Com. Seg. P.R., 144 D.P.R. 425, 436 (1997). De esa forma,
“[s]i la interpretación de la ley realizada por la agencia es
razonable, aunque no sea la única razonable, los tribunales CC-2011-1051 29
deben darle deferencia”. (Énfasis en el original.) Hernández,
Álvarez v. Centro Unido, supra, pág. 616.
En síntesis, al ejercer su función revisora, los
tribunales no pueden descartar libremente las conclusiones e
interpretaciones de derecho de la agencia y sustituir el
criterio de estas por el propio. “Dicha deferencia judicial
al expertise administrativo, sin embargo, cede ante una
actuación irrazonable o ilegal. La interpretación de la
agencia también cede cuando ésta produce resultados
incompatibles o contrarios al propósito del estatuto
interpretado y a su política pública”. (Citas omitidas.)
Pacheco v. Estancias, 160 D.P.R. 409, 433 (2003). A la luz de
lo anterior, la deferencia cederá únicamente
(1) cuando no está basada en evidencia sustancial; (2) cuando el organismo administrativo ha errado en la aplicación de la ley, y (3) cuando ha mediado una actuación irrazonable o ilegal. Si el tribunal no se encuentra ante alguna de estas situaciones, aunque exista más de una interpretación razonable de los hechos, debe sostener la que seleccionó la agencia encargada.
Otero v. Toyota, supra, pág. 729.
III
Tanto nuestra Constitución como la Constitución
federal reconocen el derecho fundamental al debido proceso
de ley. Const. EE. UU., Emdas. V y XIV L.P.R.A., Tomo 1;
Const. P.R. Art. II, Sec. 7; Domínguez Castro et al. v.
E.L.A. I, 178 D.P.R. 1, 35 (2010); Rivera Santiago v. Srio.
de Hacienda, 119 D.P.R. 265, 273 (1987).
La garantía constitucional a un debido proceso de ley CC-2011-1051 30
“impone al Estado la obligación de garantizar que la
interferencia con los intereses de libertad y propiedad del
individuo se haga a través de un procedimiento que sea
justo y equitativo”. Domínguez Castro et al. v. E.L.A. I,
supra, págs. 887-888. Véase, además, López Vives v. Policía
de P.R., 118 D.P.R. 219, 230-231 (1987). Ahora bien, la
protección que ofrece el debido proceso de ley entra en
juego cuando se atenta contra un interés individual de
libertad o propiedad. Íd., pág. 888. Véanse, además, Board
of Regents v. Roth, 408 U.S. 564, 569, 570 (1972);
Domínguez Castro et al. v. E.L.A. I, supra, pág. 46; Rivera
Santiago v. Srio. de Hacienda, supra, págs. 273- 274.
“Los empleados públicos de carrera en Puerto Rico
tienen un interés propietario sobre sus plazas, por lo que
son acreedores de un debido proceso de ley”. Vázquez
González v. Mun. San Juan, 178 D.P.R. 636, 643 (2010).
Véase, además, Domínguez Castro et al. v. E.L.A. I, supra,
págs. 46-47. Para dar cumplimiento a la garantía
constitucional es necesario el cumplimiento de los
siguientes requisitos: “(1) notificación adecuada del
proceso; (2) proceso ante un juez imparcial; (3)
oportunidad de ser oído; (4) derecho a contrainterrogar a
los testigos y examinar la evidencia presentada en su
contra; (5) tener asistencia de abogado, y (6) que la
decisión se base en el expediente”. Íd. Véase, además,
Rivera Rodríguez & Co. v. Lee Stowell, etc., 133 D.P.R.
881, 889 (1993). Cónsono con lo anterior, para intervenir CC-2011-1051 31
con el derecho propietario que ostentan los empleados
públicos “es necesario celebrar una vista informal previa
en donde se le dé al empleado la oportunidad de ser
escuchado”. Vázquez González v. Mun. San Juan, supra, págs.
643-644.
El foro apelativo intermedio resolvió en su sentencia
que no se violentaron las garantías fundamentales de los
empleados en la primera etapa de los procedimientos. Ello
incluyó una reevaluación del proceso de notificación, el
contenido de la carta de intención de anular los
nombramientos, la celebración oportuna de las vistas
informales y la notificación del derecho de los afectados a
apelar de la determinación final de la administradora. Eso
no está en controversia. Solo nos toca resolver si los
nombramientos de los recurridos se hicieron conforme a las
facultades discrecionales del administrador de la CFSE como
sostuvo el Tribunal de Apelaciones.
IV
“El `principio de mérito´ postula que los empleados
públicos se seleccionen y se retengan exclusivamente en
consideración a sus méritos e idoneidad”. A. Cuevas Biret,
La negociación colectiva y el sistema de mérito en Puerto
Rico, Comisión del Gobernador para Estudiar Relaciones del
Trabajo en el Servicio Público de Puerto Rico, (1974), pág.
16. Para lograr ese objetivo, es necesario que “sean los
más aptos los que sirvan al Gobierno y que todo empleado
sea seleccionado, adiestrado, ascendido y retenido en su CC-2011-1051 32
empleo en consideración al mérito y a la capacidad, sin
discrimen por razones de raza, color, sexo, nacimiento,
edad, origen o condición social, ni por ideas políticas o
religiosas”. Rodríguez v. Bco. Gub. de Fom. P.R., 151
D.P.R. 383, 410 (2000). Véase, además, Ley Núm. 184, supra,
3 L.P.R.A. sec. 1461(42). Al salvaguardar esos criterios de
selección, se adquiere una plataforma laboral compuesta por
servidores públicos idóneos y competentes.
Ahora bien, el principio de mérito es un procedimiento
de selección de personal exclusivo del servicio público. A.
Cuevas Viret, op cit., pág. 17. Nació de la “necesidad de
poner frenos a la práctica del padrinazgo político y a su
efecto sobre la moralidad y la eficiencia del gobierno”.
Íd. Con los años, se pensó que “[e]n vez de impedir la
entrada de los favoritos políticos, la consigna era
facilitar la entrada a los más capacitados”. Íd., pág. 19.
Con el inicio del movimiento de la gerencia científica,
“[p]ronto apareció la clasificación de los empleados y la
fijación sistemática de sueldos”. Íd. El desarrollo de una
teoría administrativa provocó el reconocimiento de la
función de personal como uno de los elementos más
importantes de la gerencia, tanto en la empresa privada
como en el gobierno. Íd. A esos efectos, el principio de
mérito impulsó “ofrecer igualdad de oportunidades a toda la
ciudadanía para el ejercicio de las funciones públicas”.
Íd., pág. 16. En síntesis, trazó el camino hacia la
eficiencia en la carrera pública y marcó el inicio del CC-2011-1051 33
objetivo de ofrecer igualdad de oportunidades a todos para
el ejercicio de las funciones públicas. Íd., pág. 16.
El principio de mérito dejó de ser un ideal para
convertirse en realidad en 1947. Ese año, tras múltiples
intentos para lograr un cambio, se aprobó la Ley Núm. 345
de 12 de mayo de 1947, conocida como “Ley de Personal”. Esa
pieza legislativa inauguró el sistema de mérito en la
administración del personal del Gobierno de Puerto Rico.
“Su aprobación representó un paso significativo en la
evolución histórica de nuestra administración pública”.
Exposición de Motivos de la Ley Núm. 5 de 14 de octubre de
1975, “Ley de Personal del Servicio Público”. Fue, sin
duda, un avance “importante en el esfuerzo de nuestro
pueblo por proveerse a sí mismo un sistema de
administración de personal basado en el principio de
mérito”. Íd.7
Transcurridas casi tres décadas de la vigencia de esa
legislación, el 14 de octubre de 1975 se aprobó la Ley Núm.
5, supra. “Su aprobación constituyó un importante avance en
la precisión de una política pública que consolidara el
principio de mérito y lo extendiera a otros sectores del
empleo público que hasta ese momento no se regían por dicho
principio”. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 184-2004,
supra. Aunque el examen de la historia del funcionamiento 7 Para un recuento extenso sobre el desarrollo histórico de las leyes sobre selección de personal en el servicio público de Puerto Rico, véase, I. García de Serrano, La selección de personal en el servicio público de Puerto Rico, Ed. Universitaria, San Juan, Puerto Rico, 1969. CC-2011-1051 34
del sistema que creó la Ley de Personal de 1947 demostró un
balance a favor de sus logros, nuestra Asamblea Legislativa
entendió necesario “reafirmar sus principios básicos y
modernizar el sistema, ajustándolo a los conceptos más
dinámicos y efectivos de administración de personal”. Íd.
Por esa razón, el esfuerzo mayor al crear la Ley Núm. 5,
supra, fue “la precisión de una política pública que
reafirma[ra] el principio de mérito y ext[endiera] dicho
principio a todos los sectores del empleo público a los
cuales no se ha[bía] extendido”. Íd. Véanse, además,
Vázquez Cintrón v. Banco Desarrollo, 171 D.P.R. 1, 15-16
(2007); Torres Ponce v. Jiménez, 113 D.P.R. 58, 70 (1982);
Delgado Rivera v. Alcalde de Carolina, 109 D.P.R. 5, 9
(1979). Además, al extenderse a todo el gobierno estos
objetivos, “[l]a Asamblea Legislativa … promovió los
criterios de mayor uniformidad, equidad y justicia; a la
par fomentó la prestación de servicios públicos que
aseguren el disfrute pleno de los derechos consagrados en
la Carta de Derechos de nuestra Constitución”. Cintrón
Santana v. Supte. Policía de P.R., 131 D.P.R. 1, 6 (1992).
En 2004, la Ley Núm. 184-2004, supra, derogó la Ley
Núm. 5, supra. Al igual que la anterior, la Ley Núm. 184-
2004, supra, estableció como política pública la
reafirmación del mérito como el principio rector del
servicio público. Art. 5, Sec. 5.1, 3 L.P.R.A. sec. 1461c.
Ahora bien, a pesar de que esta ley se hizo extensiva a
muchas agencias, también contenía muchas exclusiones. Aut. CC-2011-1051 35
de Puertos v. Mun. de San Juan, 123 D.P.R. 496, 502 (1989).
Se excluyó a (1) la Rama Legislativa; (2) la Rama Judicial;
(3) los empleados de agencias o instrumentalidades del
Gobierno que funcionan como negocios privados; (4) los
empleados de agencias o instrumentalidades del Gobierno que
tengan derecho a negociar colectivamente mediante leyes
especiales, y (5) la Universidad de Puerto Rico. Íd. Al
aprobarse la Ley Núm. 184-2004, supra, se dejaron las
mismas exclusiones y se añadieron la Oficina del
Gobernador, la Comisión Estatal de Elecciones y la Oficina
de Ética Gubernamental. Asimismo, se dispuso que a los
empleados de la Rama Judicial les aplicará unas secciones
en particular de la ley y quedarían excluidas las
categorías de alguaciles auxiliares y secretarias de sala.
Véase, Sec. 5.3 de la Ley Núm. 184-2004, 3 L.P.R.A. sec.
1461e.
Sin embargo, a pesar de esas excepciones, en la Ley
Núm. 5, supra, se especificó que los grupos excluidos
“tendrían que adoptar, con el asesoramiento de la Oficina
Central de Administración de Personal, un reglamento de
personal en el que se incorporaría el principio de mérito”.
Torres Ponce v. Jiménez, supra, pág. 69. Véase, además,
Vázquez Cintrón v. Banco Desarrollo, supra, págs. 15-16.
Igual aclaración se hizo en la Sec. 5.3 de la Ley Núm. 184-
2004, supra, al expresarse que “[e]n el caso de las
corporaciones públicas o público-privadas, estos [sic]
deberán adoptar reglamentos de personal que incorporen el CC-2011-1051 36
principio de mérito a la administración de sus recursos
humanos, conforme lo dispone este capítulo”. 3 L.P.R.A.
sec. 1461e. Como señalamos en Reyes Coreano v. Director
Ejecutivo, 110 D.P.R. 40, 47-48 (1980), esa salvedad
revela sin duda la clara intención legislativa de efectuar la armónica instrumentación de uno de los principales objetivos de la ley: extender los beneficios de una administración de personal basada en el principio de mérito al mayor número posible de sectores públicos. A esos fines le impuso a dichas agencias la indefectible obligación de administrar su personal no unionado de conformidad con el principio de mérito, aun cuando en atención a sus particulares circunstancias quedaran efectivamente excluidas de las restantes disposiciones de la ley. … Los antecedentes de la ley destacan la importancia que para sus objetivos representaba la reafirmación del principio de mérito como norma rectora en la administración de personal y su extensión de manera uniforme a todos los sectores del servicio público. Así, el Informe Explicativo del anteproyecto propuesto por el Gobernador a la Asamblea Legislativa advirtió claramente el propósito de extender el principio de mérito „a todos los sectores del servicio público: empleados estatales - -incluyendo los de las corporaciones públicas-- empleados municipales„. En su ponencia en torno al P. del S. 1428, la entonces Directora de Personal, Sra. Milagros Guzmán, también puntualizó este propósito al expresar: …para el Gobierno no es sólo aplicarlo para mejorar el servicio que prestamos, sino que en adición [sic] a eso en el Gobierno tenemos una obligación moral de ofrecer a los ciudadanos una oportunidad libre de competir, de demostrar sus capacidades. (Énfasis nuestro.) CC-2011-1051 37
El Art. 1B-4 y el Art. 6 de la ley habilitadora de la
CFSE, Ley Núm. 45 de 18 de abril de 1935, según enmendada,
conocida como “Ley del Sistema de Compensaciones por
Accidentes del Trabajo”, 11 L.P.R.A. sec. 1b-48 y 8,
“faculta[n] al Administrador del Fondo a organizar y
administrar su propio sistema de personal sin sujeción a la
ley de personal aplicable a los empleados públicos, pero
sujeto al principio de mérito”. Ríos Colón v. F.S.E, 139
D.P.R. 167, 173, esc.6 (1995). Véase, además, Laboy v.
E.L.A., supra, págs. 192–193. Aunque la CFSE es una
instrumentalidad que funciona como negocio privado y por
ende está excluida de las leyes de personal del servicio
8 Señala la mencionada sección:
… (g) Administrar su propio sistema de personal y nombrar todos sus funcionarios, agentes y empleados, quienes serán empleados públicos con derecho a pertenecer a la Asociación de Empleados del Gobierno de Puerto Rico y beneficiarse del Sistema de Retiro del Gobierno de Puerto Rico, conferirles los poderes y asignarles las funciones que estime convenientes, así como fijarles su remuneración sujeto a la reglamentación establecida por la Junta de Directores de la Corporación. La Corporación estará exenta de las disposiciones de la Ley Núm. 5 de 14 de octubre de 1975, conocida como „Ley de Personal del Servicio Público de Puerto Rico„, y de los reglamentos de personal adoptados en virtud de la misma. No obstante, el Sistema de Personal que se establezca deberá estar basado en el principio de mérito y de conformidad con las reglas y reglamentos que a esos efectos adopte el Administrador. (Énfasis nuestro.) CC-2011-1051 38
público, la administración de su sistema de personal se
regirá por el reglamento de personal adoptado para esos
efectos. Art. 1B-4 de la Ley Núm. 45, supra. A través de
los años, la CFSE ha aprobado distintos reglamentos para
cumplir con el mandato legislativo y asegurar el principio
de mérito. Actualmente el Reglamento Núm. 6226 de 6 de
noviembre de 2000, “Reglamento de Personal para los
Empleados Gerenciales de la Corporación del Fondo del
Seguro del Estado” (Reglamento de Personal), es el vigente
y el que aplica para resolver esta controversia. En él se
determinó que su propósito es “establecer las reglas que
han de regir la administración del sistema de personal de
la Corporación”. Art. 4 del Reglamento de Personal. Se
aclaró que sus reglas estarían “orientadas en el principio
de mérito en su diseño, aplicación e interpretación, de
manera que el mismo quede siempre salvaguardado”. (Énfasis
nuestro.) Íd.
En particular, el Reglamento en cuestión faculta al
administrador “a administrar su propio sistema de personal
y nombrar todos sus funcionarios, agentes y empleados para
la operación eficiente y económica de dicha Corporación”.
Art. 2 del Reglamento de Personal. Claro está, en el
ejercicio de esa función, la autoridad nominadora deberá
siempre respetar el principio de mérito y sus áreas de
aplicación, a saber: (1) la clasificación de puestos; (2)
el reclutamiento y selección; (3) los ascensos, traslados y
descensos; (4) los adiestramientos; y (5) la retención. CC-2011-1051 39
Art. 7 (4) del Reglamento de Personal. Sobre el principio
de “reclutamiento y selección”, se plasmó como política que
“[l]a Corporación garantiza[rá] atraer el recurso humano
más idóneo, utilizando como base el mérito, prohibiendo el
discrimen por razón de raza, color, sexo, nacimiento, edad,
origen o condición social, ideas políticas o religiosas o
impedimentos”. Art. 5(7) del Reglamento de Personal.
La Sec. 13.1 del Reglamento de Personal dispuso como
norma que
[l]a Corporación establecerá normas de reclutamiento para cada clase de puesto que propenda atraer y retener los mejores recursos humanos disponibles. Las normas establecerán los requisitos para reclutamiento a base del contenido de las especificaciones de clases. En todo momento, los requisitos deberán estar directamente relacionados con las funciones esenciales del puesto. Dichos requisitos tomarán en consideración la información que hubiere disponible sobre el mercado de empleo y los recursos humanos. Las normas establecerán la clase o clases de exámenes y el tipo o los tipos de competencia recomendables en cada caso. Las normas se revisarán periódicamente para atemperarlas a los cambios que ocurran.
De la misma forma, la Sec. 13.2 requiere que las
oportunidades de empleo se notifiquen mediante aviso
público. A esos efectos, señala que
[a] los fines de atraer y retener en el servicio público a las personas más capacitadas mediante libre competencia, se divulgarán las oportunidades de empleo por los medios de comunicación más apropiados en cada caso. Se considerarán medios adecuados los siguientes: radio, televisión, prensa (local o regional), publicaciones y CC-2011-1051 40
revistas profesionales, sistemas electrónicos de información, comunicaciones con organizaciones profesionales, laborales, cívicas y educativas, comunicaciones interagenciales oficiales, tablones de edictos y otros medios que razonablemente puedan llegar a las personas interesadas. Al determinar la frecuencia y la prioridad de tales anuncios, se tomarán en cuenta que los mismos resulten efectivos, económicos y que faciliten al ciudadano interesado lograr radicar oportunamente su solicitud en la Corporación.
Por otra parte, la Sec. 14.1 del Reglamento de
Personal regula lo relativo a la política de ascensos,
traslados y descenso. Por ascenso, entiéndase “[e]l cambio
de un puesto a otro con funciones de nivel superior, para
el cual se ha provisto un tipo mínimo de retribución más
alto”. Art. 7(5) del Reglamento de Personal. Ordena el
mencionado artículo que
[c]omo norma general, para fortalecer el principio de mérito con el reclutamiento de los más aptos, los puestos se cubrirán mediante la competencia abierta. Podrán participar tanto los empleados de la Corporación como los aspirantes fuera de la misma, según estén calificados. El Administrador identificará aquellas clases de puestos que por su naturaleza se requiera determinado tipo de experiencia y en esos casos la competencia podrá circunscribirse a los empleados y ex- empleados que posean tal experiencia en la Corporación. (Énfasis nuestro.)
De las normas sobre ascensos, la Sec. 14.2 del
Reglamento de Personal señala:
(1) Se establecerán procedimientos que permitan el ascenso de los empleados gerenciales con el objetivo de proveerles amplias oportunidades de mejoramiento y que los mismos servirán como mecanismo para la efectiva CC-2011-1051 41
utilización de los recursos humanos y como estímulo a los empleados para superarse en el cumplimiento de sus deberes. (2) El Plan de Clasificación de la Corporación se estructurará de forma tal que permita la movilidad de los empleados hacia puestos superiores conforme a los conocimientos y experiencia adquirida. Además, deberá identificar las líneas lógicas de ascenso entre las distintas clases de puestos. (3) Si un empleado es ascendido y no aprueba el periodo probatorio, regresará a un puesto igual o similar al puesto que ocupaba al momento de ser ascendido. (4) Ascenso sin Oposición: El Administrador de la Corporación, como mecanismo de excepción, podrá autorizar ascensos mediante exámenes individuales cuando las exigencias excepcionales y especiales del servicio y las cualificaciones especiales de los empleados así lo justifiquen. El Administrador, mediante el establecimiento de normas al efecto, regulará los ascensos sin oposición asegurándose que no se vulnere el principio de mérito existente en la Corporación.
Como puede observarse, las disposiciones
reglamentarias citadas otorgan amplia discreción a la
autoridad nominadora para administrar su sistema de
personal y nombrar a todos sus funcionarios, agentes y
empleados para la operación eficiente y económica de la
CFSE. De la misma forma, en el reglamento se contempló la
posibilidad de limitar la competencia y desviarse del curso
ordinario de reclutamiento en situaciones particulares. Sin
embargo, una lectura integral de todas las disposiciones
citadas revela sin ambages que existe una política de CC-2011-1051 42
amplia divulgación de las oportunidades de empleo, de
manera que se logre atraer a las personas más capacitadas a
trabajar en el servicio público y se respete, por sobre
todas las cosas, el principio de mérito. Lo que tenemos que
resolver en este caso es si el ejercicio de discreción
realizado estuvo dentro de la facultad delegada por el
Reglamento de Personal de la CFSE al administrador.
V
La CFSE imputa al foro apelativo intermedio cuatro
errores. Por estar íntimamente relacionados, discutiremos
los errores primero, tercero y cuarto conjuntamente. En
síntesis, en ellos la CFSE atribuye al foro apelativo
intermedio errar al declarar válidas las convocatorias
internas realizadas a base de un análisis liberal del
proceso de reclutamiento estatuido en la Sec. 14.1 del
Reglamento de Personal.
Al recapitular los hechos de este caso observamos que
los empleados recurridos fueron nombrados mediante
convocatorias limitadas a los empleados de la CFSE. Así, es
un hecho incontrovertido que esas convocatorias no se
divulgaron por radio, prensa, televisión u otros medios de
despliegue, fuera de la CFSE, como ordena la Sec. 13.2 del
Reglamento de Personal. Apéndice, pág. 104. De la misma
forma, surge de las determinaciones de hechos de la Junta
que durante la celebración de vistas ante ese foro, varios
empleados presentaron como evidencia el memorando que cursó
la señora Grajales Méndez al entonces administrador en el CC-2011-1051 43
que, amparándose en la Sec. 14.1 del Reglamento de
Personal, indicó que por razón de ubicación, era deseable
reclutar personal para unos puestos específicos con
conocimientos de los procesos del área. No obstante, al
estudiar los números de puestos que se reseñaron en el
documento que se adjuntó al memorando que cursó la señora
Grajales Méndez, observamos que solo el puesto del señor
Rodríguez González es el que surge del total de cuarenta y
un números de puestos que incluía la lista. Incluso, el
número de puesto que surge es de un primer ascenso que el
señor Rodríguez González recibió. Posteriormente se le
otorgó otro ascenso del cual el número de puesto no está en
esa lista. Lo mismo ocurre con los números de puestos de
los demás empleados recurridos. Ninguno aparece. Tampoco en
el expediente existe algún documento que justifique las
convocatorias internas de los demás empleados recurridos.
En su alegato ante este Tribunal, las empleadas
recurridas González Segarra, Martínez Calderón y Fuentes
Ortiz esbozan que la Ley Núm. 45, supra, otorga amplia
discreción al administrador para manejar el sistema de
personal. Art. 1B-4 de la Ley Núm. 45, supra. De igual
forma, señalan que añadir a la letra de la Sec. 14.1 del
Reglamento de Personal el requisito de un análisis técnico,
o el que la justificación tenga que constar por escrito,
“representa enmendar por fiat interpretativo la letra clara
del reglamento, añadiéndole lo que no dice, y peor aún
aplicando tal interpretación retroactivamente”. Alegato de CC-2011-1051 44
las recurridas González Segarra, Martínez Calderón y
Fuentes Ortiz, pág. 15. Afirman que de haberse requerido
que la justificación para realizar las convocatorias
internas estuviese por escrito, así se hubiese hecho
constar en el reglamento, como se realizó para la
justificación de nombramientos durante la veda electoral.
Art. 20 del Reglamento de Personal. A su entender, un
administrador cumple con el espíritu del mandato
reglamentario si mientras se encuentra en su casa “comienza
a pensar en el trabajo y en unas posiciones que se
necesitan cubrir de Secretarias I y II, y dado las
funciones que van a realizar en las oficinas en que estarán
asignadas entiende que debe limitarse la competencia, en
esos casos, a empleados con experiencia secretarial
obtenida dentro de la Corporación” y al próximo día ordena
que se efectúe el proceso de convocatoria interna. Alegato
de las recurridas González Segarra, Martínez Calderón y
Fuentes Ortiz, págs. 15-16.
Por su parte, los empleados recurridos Santiago Cruz y
Díaz Vélez, así como el grupo de los quince empleados
recurridos que comparecieron conjuntamente, sostienen que
la comunicación en la que la administradora les notificó la
anulación de sus nombramientos es contraria a la letra de
la norma reglamentaria estatuida en la Sec. 14.1 del
Reglamento de Personal y además obvia nuestra determinación
en Laboy v. E.L.A., supra. Añaden que el reclutamiento
mediante convocatorias internas no era ajeno a la Ley Núm. CC-2011-1051 45
5, supra, ni a su predecesora, la Ley Núm. 184-2004, supra.
Entienden que ambas leyes dejaron a discreción de la
autoridad nominadora la determinación de cuáles puestos
serían objeto de ese tipo de reclutamiento. Argumentan, al
igual que los demás empleados recurridos, que la Sec. 14.1
del Reglamento de Personal no requiere de un análisis
técnico riguroso como el que se pretende exigir. Según
ello, solo precisa identificar los puestos que serán
considerados para reclutamiento interno. Opinan que
pretender lo contrario es poner una camisa de fuerza que la
ley ni el reglamento colocan a la autoridad nominadora.
No podemos estar de acuerdo con las alegaciones
esbozadas. Al evaluar la letra de la Sec. 14.1 del
Reglamento de Personal, nos es forzoso coincidir con las
conclusiones de la Junta de Apelaciones. Primero, la
mencionada sección comienza con la afirmación de que “para
fortalecer el principio de mérito con el reclutamiento de
los más aptos, los puestos se cubrirán mediante la
competencia abierta”. Ello, de entrada, advierte que el
reclutamiento, incluyendo el de ascenso, debe respetar el
principio de mérito y permitir la participación a los
aspirantes externos que estén cualificados. No se limita a
convocar únicamente a los empleados de la CFSE.
Segundo, es cierto que la autoridad nominadora tiene
discreción para limitar la competencia en algunas
instancias. Ahora bien, el ejercicio de discreción
administrativa no puede hacerse en un vacío. Recordemos que CC-2011-1051 46
“[l]a discreción administrativa no es absoluta. Ningún
Tribunal estaría dispuesto a convertir la discreción
administrativa en un término mágico que permita una
arbitrariedad. Discreto es el juicio si además de estar
apoyado en la razonabilidad, se encuentra sostenido por una
clara noción de justicia en su sentido llano”. Belmonte v.
Mercado, 95 D.P.R. 257, 276-277 (1967), citando a Rodríguez
v. Srio. de Obras Públicas, 86 D.P.R. 258, 265 (1962). Al
leer la Sec. 14.1 del Reglamento de Personal, salta a la
vista el hecho de que en esa sección no se autorizó
identificar un puesto aislado para limitar la competencia,
sino toda una “clase de puestos”. No hay facultad para
nombrar a alguien en particular a un puesto. La
convocatoria se refiere a una categoría y no a una posición
particular. Recordemos que es norma establecida que los
poderes y facultades de los funcionarios y empleados
públicos tienen que emanar de alguna disposición legal
específica, sea la Constitución, una ley o algún reglamento
promulgado bajo autoridad de ley, pero no pueden arrogarse
poderes que no le fueron conferidos. ASG v. Mun. San Juan,
168 D.P.R. 337, 343 (2006).
Tercero, la Sec. 14.1 del Reglamento de Personal hace
necesario que antes de limitar la competencia haya un
estudio previo que especifique cuál es la naturaleza del
puesto y la experiencia necesaria para ocuparlo. Sujeto a
ese análisis, el administrador podrá decidir si esa clase
de puesto en particular hace imperioso que se condicione la CC-2011-1051 47
competencia de la convocatoria. Del estudio del expediente
no surge ningún análisis sobre la necesidad de que esos
puestos se convocaran internamente debido a las
particularidades del trabajo a realizarse. Por el
contrario, como reluce del estudio del expediente, solo
para el puesto 3087 (Supervisor de Inversiones) que se
otorgó al señor Rodríguez González es que hubo una
justificación para limitar la competencia de la
convocatoria como exige la Sec. 14.1 del Reglamento. Sin
embargo, al examinar el memorando que contiene la
justificación, observamos que el motivo para limitarla era
la ubicación del puesto. No se indicó por qué ese
fundamento permite limitar la competencia abierta a esa
plaza según la Sec. 14.1 del Reglamento e invocar una
excepción a una práctica importante que salvaguarda el
principio de mérito en el reclutamiento de empleados.
Peor aún, como señaláramos, no encontramos ninguna
otra razón para limitar la competencia en el reclutamiento
de los demás diecinueve empleados recurridos. Por eso, no
podemos refrendar la convocatoria limitada e interna que se
hizo en este caso sin que haya nada en el récord que la
justifique. En respeto al principio de mérito, es
desacertado y hasta peligroso utilizar de subterfugio la
ubicación o peor aún la ausencia de razones para limitar la
competencia de una convocatoria. Como expresó la Junta de
Apelaciones, la única forma en la que se protege el interés
público y se asegura un trato igual, evitándose el CC-2011-1051 48
favoritismo personal, la arbitrariedad y el capricho en la
administración de los recursos humanos, es respetando las
disposiciones reglamentarias que regulan el ejercicio de
discreción de la autoridad nominadora.
El expediente está huérfano de alguna determinación
por parte de la autoridad nominadora que justifique por qué
se excluyó la competencia externa para los puestos en
controversia.9 Más aún, cuando repasamos los requisitos de
9 Reseñamos a continuación los requisitos que las convocatorias dispusieron para cualificar para ellos. Del estudio de los requisitos ahí bosquejados, podremos analizar si la naturaleza del puesto requería determinado tipo de experiencia que justificara limitar la competencia. La Convocatoria para el puesto de Asesor en Auditoría dispuso como requisito un bachillerato de una universidad reconocida con concentración en contabilidad que incluyera quince créditos de contabilidad. Además, ocho años de experiencia relacionada con la intervención de transacciones fiscales. Por otra parte, la Convocatoria para el puesto de Terapista Físico Gerencial III requería, como mínimo, un bachillerato en ciencias de terapia física de una universidad o colegio acreditado y seis años de experiencia progresiva en la práctica de la profesión, que incluyera supervisión. Se añadieron como requisitos indispensables poseer licencia permanente de terapista físico de la Junta Examinadora de Terapistas Físicos de Puerto Rico y estar al día en el registro de profesionales de salud. La Convocatoria para el puesto de Oficial Administrativo I demandaba graduación de escuela superior y cuatro años de experiencia progresiva en la realización de funciones oficinescas o administrativas. También era elegible quien obtuviera sesenta créditos de universidad acreditada y dos años de experiencia en la realización de funciones oficinescas o administrativas. Como última alternativa, era elegible quien obtuviera un bachillerato de una universidad acreditada. Para el puesto de Oficial Administrativo II se señalaron como requisitos mínimos graduarse de escuela superior y cinco años de experiencia progresiva en la realización de funciones oficinescas o administrativas; uno de estos comparable a un Oficial Administrativo I en funciones relacionadas con el área de trabajo en la cual estuviera ubicado el puesto y que incluyera supervisión. En (continúa...) CC-2011-1051 49
su lugar, también podía ser elegible quien tuviera sesenta créditos de universidad acreditada y tres años de experiencia en la realización de funciones oficinescas o administrativas, uno de estos comparables a un Oficial Administrativo I en funciones relacionadas con el área de trabajo en la cual estuviera ubicado el puesto y que incluyera supervisión. Como tercera posibilidad, era elegible quien ostentara un bachillerato de una universidad acreditada y un año de experiencia en la realización de funciones oficinescas o administrativas, comparable a un Oficial Administrativo I en funciones relacionadas con el área de trabajo en la cual está ubicado en el puesto que incluya supervisión. El puesto de Secretaria Ejecutiva I estableció como requisitos mínimos la graduación de escuela superior acreditada suplementada por un curso secretarial o su equivalente que incluya taquigrafía o escritura rápida en español, así como cinco años de experiencia en trabajo secretarial, uno de estos en funciones similares en naturaleza y complejidad a las que realiza una Secretaria IV o Secretaria Itinerante en la CFSE. Como segunda opción, era elegible quien tuviese un grado asociado en ciencias secretariales o su equivalente que incluyera taquigrafía o escritura rápida en español de un colegio o universidad acreditada y tres años de experiencia en trabajo secretarial que incluyera toma y transcripción de dictados en español, uno de estos en funciones similares en naturaleza y complejidad a las que realiza una Secretaria IV o Secretaria Itinerante en la CFSE. Como tercera alternativa, era elegible quien ostentara un bachillerato en ciencias secretariales o su equivalente de un colegio o universidad acreditada. Se advirtió que treinta créditos aprobados de un colegio universitario o universidad acreditada que incluyera doce créditos en ciencias secretariales sustituirán hasta un máximo de un año de la experiencia secretarial establecida en el requisito mínimo de graduación de escuela superior. Los requisitos para el puesto de Secretaria Ejecutiva III incluidos en la convocatoria fueron graduación de escuela superior acreditada suplementada por un curso secretarial o su equivalente que incluyera taquigrafía o escritura rápida en español y siete años de experiencia en trabajo secretarial, uno de estos en funciones similares en naturaleza y complejidad a las que realiza una Secretaria Ejecutiva II en la CFSE. En la alternativa, era elegible quien tuviera un grado asociado en ciencias secretariales o su equivalente que incluya taquigrafía o escritura rápida en español de un colegio o universidad acreditada y cinco años de experiencia en trabajo secretarial, uno de estos en funciones similares en naturaleza y complejidad a las que realiza una Secretaria Ejecutiva II en la CFSE. Como tercera alternativa, era elegible quien ostentara un (continúa...) CC-2011-1051 50
elegibilidad de las convocatorias a los puestos antes
reseñados, es ineludible concluir que para ninguno de ellos
se requiere una experiencia particular atada a las
funciones específicas que se llevarían a cabo. Además,
salta a la vista que dentro del amplio campo de personas
que están en búsqueda de trabajo, puede haber uno o más con
las cualificaciones necesarias para solicitar a estos
bachillerato en ciencias secretariales o su equivalente de un colegio o universidad acreditada y tres años de experiencia en trabajo secretarial, uno de estos en funciones similares en naturaleza y complejidad a las que realiza una Secretaria Ejecutiva II en la CFSE. Finalmente, se indicó que treinta créditos aprobados de un colegio universitario o universidad acreditada que incluyera doce créditos en ciencias secretariales sustituirían hasta un máximo de un año de experiencia secretarial establecida en el requisito mínimo de graduación de escuela superior. El puesto de Especialista en Rehabilitación del Hospital Industrial requería una maestría en consejería en rehabilitación de una universidad acreditada. Dieciocho créditos post-graduados en Evaluación Vocacional de una universidad acreditada y tres años de experiencia progresiva relacionada con la consejería en rehabilitación. Finalmente, se requería certificación de evaluación vocacional y licencia de consejero en rehabilitación. Para el puesto de Supervisor de Inversiones era requisito un cuarto año de escuela superior suplementada por cursos de bienes raíces y cuatro años de experiencia relacionada con bienes raíces. En su lugar, también era elegible quien contara con un bachillerato de una universidad reconocida suplementado por un curso de bienes raíces. Finalmente, el puesto de Especialista en Reclamaciones y Compensaciones I dispuso como requisitos mínimos un bachillerato de una universidad o colegio reconocido y cuatro años de experiencia progresiva relacionada con actividades que involucren el campo de reclamaciones y compensaciones por accidentes del trabajo. En su lugar, también era elegible quien ostentara una maestría de una universidad o colegio reconocido y dos años de experiencia progresiva relacionada con actividades que involucraran el campo de reclamaciones y compensaciones por accidentes del trabajo. En el expediente no constan las convocatorias para los puestos de Supervisor de Limpieza, Oficial Ejecutivo y Subdirector Ejecutivo Regional. CC-2011-1051 51
puestos. Reiteramos que no existe en el expediente otra
fuente que evidencie que las clases identificadas requieran
amplio conocimiento de la CFSE, sus operaciones, normas,
requisitos y procedimientos.
Por último, varios empleados recurridos fundamentan la
validez de las convocatorias internas en lo resuelto en
Laboy v. E.L.A., supra. De igual forma, el Tribunal de
Apelaciones, amparándose en ese caso, afirmó que “en los
procesos de reclutamiento, selección o ascenso, las
agencias no están siempre obligadas a la publicación de
convocatorias de libre competencia para cumplir con el
principio de mérito incorporado en estas leyes.” (Énfasis
en el original.) Apéndice, pág. 44. La premisa esbozada por
el foro apelativo intermedio es correcta. De hecho, en
ningún momento la CFSE ha afirmado que la única forma de
cubrir una vacante sea mediante la publicación de libre
competencia. Tampoco ha argumentado, como señalan los
empleados recurridos Santiago Cruz y Díaz Vélez, que la
Sec. 14.1 derrote el principio de publicidad e impida que
candidatos idóneos fuera de la CFSE puedan ser reclutados.
La contención de la parte peticionaria en este caso es que
se ignoró la letra de la disposición reglamentaria que
ordena que para limitar la competencia a los empleados de
la CFSE el administrador tiene que identificar las clases
de puestos que por su naturaleza requieren determinado tipo
de experiencia previa.
VI CC-2011-1051 52
Como segundo señalamiento de error la CFSE aduce que
el Tribunal de Apelaciones incidió al determinar que los
nombramientos mediante convocatorias internas cumplieron
con el mandato de la Ley Núm. 111-2006, supra.
La Ley Núm. 111-2006, supra, se promulgó con el
propósito de “establecer las normas y principios que
enmarcar[á]n y regir[á]n el control de gastos en la nómina
del Gobierno con cargo al Fondo General como parte de una
sana administración y reforma fiscal.” Exposición de
Motivos de la Ley Núm. 111-2006. Su génesis fue el producto
de la crisis fiscal por la que atravesaba el Gobierno de
Puerto Rico. A esos efectos, la Asamblea Legislativa
entendió necesario establecer controles al gasto de nómina
en el Gobierno, entre otras medidas de sana administración
pública. Para lograr ese objetivo, se redujeron las plazas
de confianza en el Gobierno con cargo al Fondo General en
diez porciento anual por el término de cinco años a partir
del año fiscal 2006-2007, hasta alcanzar una reducción de
cincuenta porciento. Art. 2 de Ley Núm. 111-2006. De igual
forma, se ordenó la reducción de nómina de empleados de
confianza en el Gobierno con cargo al Fondo General en un
6.6% anual hasta alcanzar un 33%.
Por otra parte, en el Art. 3 de la Ley Núm. 111-2006,
supra, se dictaminó la congelación de las plazas en el
Gobierno. Particularmente, se dispuso que
[d]el total de plazas que queden vacantes durante el año fiscal en el Gobierno de Puerto Rico y cuyo costo se sufrague con cargo al Fondo General, CC-2011-1051 53
una tercera parte quedará vacante y será eliminada del Plan de Clasificación de la Agencia luego de una evaluación de la naturaleza de la plaza y notificación a esos efectos a la Oficina de Recursos Humanos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, a la Oficina de Gerencia y Presupuesto. El cuarenta por ciento (40%) de los ahorros que se generen en cada agencia durante los primeros tres años de esta política de congelación de plazas ingresará a un fondo especial de la agencia para financiar mejoras salariales a los empleados de conformidad con los convenios colectivos en cada entidad. La Oficina de Gerencia y Presupuesto establecerá controles para la implantación de esta disposición. En caso de existir la necesidad de cubrir un puesto que quede vacante, tendrá que ser autorizado por la Oficina de Gerencia y Presupuesto y deberá cubrirse, preferentemente, por el ascenso de una persona en funciones en la agencia en un rango inferior o equivalente. (Énfasis nuestro.) Íd.
Con el mismo propósito se aprobó la Ley Núm. 103-2006,
supra. Esta implantó la Reforma Fiscal del Gobierno, que
incluyó, entre otros asuntos, la restructuración del
proceso presupuestario así como la prohibición de la
utilización de deudas, préstamos o cualquier mecanismo de
financiamiento para cubrir gastos operacionales, de manera
que se pudiese balancear el presupuesto general de gastos
del Gobierno. Específicamente, el Art. 14 de la Ley Núm.
103-2006, 3 L.P.R.A. sec. 8763, dispuso qué hacer con los
puestos vacantes:
Cualquier puesto de personal de carrera que esté vacante al momento de entrar en vigor esta Ley o que quede vacante con posterioridad a la aprobación de la misma y cuyo costo se sufrague con CC-2011-1051 54
cargo al Fondo General, permanecerá vacante. Luego de un plazo que nunca será menor de seis (6) meses, si fuera necesario ocupar el puesto, deberá mediar una justificación de la agencia para la ocupación del puesto y autorización por escrito de la Oficina de Gerencia y Presupuesto. Se seguirá el siguiente orden de prioridad al momento de reclutar la persona para cubrir la vacante: (a) Se ocupará la vacante por el ascenso o traslado de otra persona, empleado de carrera de la misma agencia, cuyo puesto a su vez quedará vacante. …
En su alegato ante este Tribunal, los empleados
recurridos Santiago Cruz y Díaz Vélez sostienen que la
interpretación de la CFSE “hace abstracción total de lo que
era la política pública del Gobierno de Puerto Rico al
momento en que se realizaron los nombramientos en
controversia. Arguyen que mediante la Carta Circular Núm.
82-07 de 30 de agosto de 2006, el Director de la Oficina de
Gerencia y Presupuesto emitió las normas relacionadas al
control de gastos en el Gobierno. Afirman que esa Carta se
dirigió a los secretarios, jefes de agencias, directores de
oficina y corporaciones públicas del Gobierno. Asimismo, se
dispuso en la Carta que lo allí dispuesto sería aplicable a
todas las agencias e instrumentalidades del Gobierno. Los
empleados recurridos hacen énfasis en la Parte VII, Sec. C
del documento que expresó que:
[l]a entidad gubernamental deberá, siempre y cuando no afecte el principio de mérito según dispuesto en la Ley Núm. 184, supra, dar un grado de CC-2011-1051 55
preferencia al ascenso de una persona en funciones en la agencia en un rango inferior o equivalente al momento de llenar el puesto. Alegato de los recurridos Santiago Cruz y Díaz Vélez, pág. 24. Aseguran que esa política de control de gastos se
recogió en el memorando que la señora Correa Gómez cursó al
entonces administrador, en que advirtió de las órdenes
ejecutivas, boletines administrativos y cartas circulares
sobre la política de control y reducción de gastos. Los
empleados recurridos hacen alusión a un párrafo del texto
del memorando cursado por la señora Correa Gómez en el que
expresó que “[c]on ánimo de colaborar y cumplir con las
disposiciones de la referida reglamentación aquí, [sic]
expuesta recomendamos se impartan directrices para el nuevo
año fiscal cónsonas con los objetivos de reducción de
gastos establecidos”. Íd.
A la luz de lo anterior, los empleados recurridos
aseguran que el mecanismo desarrollado fue el de favorecer
los ascensos de los empleados de la misma agencia como una
medida de control de gastos de nómina y evitar que se
rebasara el porciento permitido y autorizado para gastos de
administración en la CFSE. Al igual que determinó la Junta
de Apelaciones, entendemos que los empleados no probaron
que la CFSE adoptara la política de control de gastos que
establecieron la Ley Núm. 111-2006, supra y la Ley Núm.
103-2006, supra. En primer lugar, esas leyes eran
inaplicables a las corporaciones públicas que no
dependieran del Fondo General del Gobierno, como la CFSE. CC-2011-1051 56
En segundo lugar, las leyes en controversia no dejaron sin
efecto el principio de mérito. En tercer y último lugar,
como señaló correctamente la Junta de Apelaciones, la
señora Correa Gómez no era la autoridad nominadora.
En ausencia de prueba en contrario, tenemos que
concluir que las disposiciones del Reglamento de Personal
eran las que regían al momento de realizarse los ascensos
en controversia. Sabido es que una carta circular es una
regla no-legislativa ya que no tiene la fuerza de ley que
se le atribuye a los reglamentos. “Distinto a las [reglas]
no-legislativas [como lo es una Carta Circular], las reglas
legislativas tienen el mismo peso que una ley aprobada por
la Asamblea Legislativa”. H. Méndez Juarbe, Derecho
Administrativo, 73 Rev. Jur. U.P.R. 509, 510-511 (2004).
La limitación de gastos invocada no dejó sin efecto
el principio de mérito. De todos modos, si acogiéramos para
fines argumentativos la tesis de los empleados recurridos
el resultado sería el mismo, porque en el expediente del
caso no hay evidencia de que las transacciones de personal
fueran aprobadas por la Oficina de Gerencia y Presupuesto,
como requería el Art. 3 de la Ley Núm. 111-2006, supra.
Evidentemente eso se debe a que esa ley no aplica. Por lo
tanto, es inmeritorio el planteamiento de las recurridas.
Así pues, en conclusión, los nombramientos de los
empleados recurridos efectuados mediante convocatoria
interna, violaron el Reglamento de Personal de la CFSE y
fueron contrarios al principio de mérito. No se demostró CC-2011-1051 57
que había que apartarse del mecanismo de competencia
abierta, garantía de que los nombramientos y ascensos se
hacen por mérito y no por favoritismo. Puestos como el de
secretaria, oficial administrativo y supervisor de limpieza
no son posiciones de reclutamiento difícil ni presentan una
particularidad que requiera limitar la competencia. El
expediente no lo justificó. Por todo ello, abusaron de su
discreción los anteriores administradores al permitir y
validar la concesión de ascensos mediante convocatorias
internas que no se justificaron.
VII
Por los fundamentos antes expuestos, se revoca la
Sentencia del Tribunal de Apelaciones y en su lugar, se
reinstala la “Decisión y Orden sobre Convocatorias
Internas” que emitió la Junta de Apelaciones de la CFSE.
RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Wanda I. González Segarra, Ana I. Nieves Santiago, Zilka I. Moll Molina, Emelda Pizarro Cámara y otros
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte integrante de la presente Sentencia, se revoca al Tribunal de Apelaciones y en su lugar, se reinstala la “Decisión y Orden sobre Convocatorias Internas” que emitió la Junta de Apelaciones de la CFSE.
Lo acordó y ordena el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Presidente señor Hernández Denton emitió una opinión disidente a la cual se unieron la Jueza Asociada señora Fiol Matta y la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez.
Aida I. Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Wanda I. González Segarra, Ana I. Nieves Santiago, Zilka I. Moll Molina, Emelda Pizarro Cámara y otros
Recurridos CC-2011-1051 Certiorari
Opinión Disidente emitida por el Juez Presidente SEÑOR HERNÁNDEZ DENTON, a la cual se unen las Juezas Asociadas SEÑORA FIOL MATTA y SEÑORA RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ
San Juan, Puerto Rico, a 19 de marzo de 2013.
Una mayoría de este Tribunal concluye que en este caso
se violó el principio de mérito y las disposiciones del
Reglamento de Personal para los Empleados Gerenciales de la
Corporación del Fondo del Seguro del Estado, Núm. 6226,
aprobado el 11 de enero de 2000 (Reglamento de Personal).
Esto, por determinar que administradores anteriores
abusaron de su discreción al permitir y validar la
concesión de ascensos mediante convocatorias internas sin
justificarlo. De esa forma, sostienen la revocación de los
nombramientos de los aquí recurridos. Por entender que el
Reglamento no tiene el alcance que la Opinión mayoritaria
le quiere otorgar, que las CC-2011-1051 2
convocatorias internas de los recurridos se hicieron
conforme al Reglamento y que el principio de mérito no se
violó en este caso, disentimos.
I.
En apretada síntesis, los hechos que dan origen a la
presente controversia son los siguientes. Luego de asumir
su cargo, la Administradora de la Corporación del Fondo del
Seguro del Estado (CFSE), Lcda. Zoimé Álvarez Rubio, ordenó
una auditoría sobre los expedientes de personal y las
humanos de la CFSE correspondientes al periodo de enero
2001 a diciembre 2008. El propósito de la auditoría era
determinar el cumplimiento de la CFSE con el principio de
mérito al realizar nombramientos y ascensos. En total, se
auditaron 3,835 expedientes.
Según la auditoría, el proceso de reclutamiento de
personal gerencial se debía realizar mediante convocatorias
abiertas. Sin embargo, el auditor concluyó que desde el año
2003 se había cambiado el proceso a uno de convocatorias
internas. En específico, encontró 232 expedientes que
reflejaban esa práctica y que, según él, no contenían un
análisis técnico que justificara realizar ese tipo de
convocatoria excepcional.
Tras esta auditoría, la licenciada Álvarez Rubio envió
cartas a los 232 empleados afectados notificándoles la
intención de anular sus nombramientos. Estos ejercieron su
derecho a solicitar una vista administrativa. Luego de su CC-2011-1051 3
celebración, el Oficial Administrador recomendó ratificar
la nulidad de todos los nombramientos. La licenciada
Álvarez Rubio acogió la recomendación y notificó a los
empleados la anulación.
Veintitrés empleados, la Asociación de Empleados
Gerenciales y la Federación de Empleados Gerenciales
apelaron la determinación ante la Junta de Apelaciones de
la CFSE. Esta emitió una determinación por mayoría, 2 a 1,
confirmando la anulación de los nombramientos. Sin embargo,
existían discrepancias entre los dos votos mayoritarios.
Por eso, hicieron constar sus criterios separadamente.
Inconformes, 20 empleados acudieron al Tribunal de
Apelaciones.10 Ese foro determinó que procedía la revocación
de la resolución porque:
1)el cumplimiento con el principio de mérito no exige un
proceso rígido de reclutamiento, selección o ascenso que
pueda lograrse únicamente mediante la competencia abierta;
2) la decisión tomada por el Administrador que realizó los
10 Cabe destacar que otro grupo de empleados presentó una demanda sobre discrimen político y violación al debido proceso de ley, por los mismos hechos, en el Tribunal de Distrito Federal para el Distrito de Puerto Rico. Aunque inicialmente la misma fue desestimada, el pasado 7 de febrero de 2013 el Primer Circuito de Apelaciones de Boston revocó esa determinación y devolvió el caso al Distrito con instrucciones de mantener los procedimientos paralizados hasta que se resuelva el caso de autos. Véanse Casiano- Montañez v. State Ins. Fund Corp., ___ F.3d ___ (2013), 2013 WL 494354; Casiano-Montañez v. State Ins. Fund Corp., 852 F.Supp.2d 177 (2012). CC-2011-1051 4
nombramientos está cobijada por una presunción de
corrección que no fue rebatida en este caso; y 3) tanto la
Administradora como la Junta de Apelaciones determinaron la
nulidad de los nombramientos por razón del incumplimiento
de unos requisitos legales que no están presentes en las
leyes de personal público ni en el Reglamento de Personal
del Fondo.
En desacuerdo con esa determinación, la CFSE acudió
ante nos.
II.
La Opinión mayoritaria revoca la determinación del
foro apelativo. Desde el inicio, se refiere a las
convocatorias internas como una excepción que se ha
convertido en regla. Sin embargo, somos del criterio que
los hechos de este caso no nos permiten llegar a esa
conclusión. Esto, porque luego de la auditoría solo se
cuestionó la validez de 232 nombramientos de los 3,835
expedientes analizados. Es decir, un 6 por ciento del total
de expedientes. Esto a su vez representa un promedio de 29
de 479 transacciones anuales. Definitivamente, no estamos
hablando de una práctica rutinaria.
Además, una mayoría de este Tribunal indica que las
convocatorias internas constituyen una excepción estricta.
Así, concluyen que en este caso se violó el principio de
mérito y el Reglamento de Personal, supra, puesto que no se
justificó que las posiciones en cuestión requirieran
limitar la competencia a los empleados de la CFSE. Aunque CC-2011-1051 5
reconocen que la autoridad nominadora tiene discreción para
limitar la competencia en determinadas instancias, exigen:
1) que la decisión esté basada en un estudio previo que
especifique cuál es la naturaleza del puesto y la
experiencia para ocuparlo, y 2) que la justificación de la
decisión conste en récord.
En específico, la Opinión mayoritaria indica que, del
expediente del caso ante nos, no surge ningún análisis
sobre la necesidad de que los puestos se convocaran
internamente. Además, señala que “no existe en el
expediente otra fuente que evidencie que las clases
identificadas requieran amplio conocimiento de la CFSE, sus
operaciones, normas, requisitos y procedimientos”. (Énfasis
en el original)
Tampoco estamos de acuerdo con la imposición de esos
requisitos porque no surgen de la disposición
reglamentaria. Veamos.
La Sec. 14.1 del Reglamento de Personal, supra, pág.
71, establece que:
Como norma general, para fortalecer el principio de mérito con el reclutamiento de los más aptos, los puestos se cubrirán mediante la competencia abierta. Podrán participar tanto los empleados de la Corporación como los aspirantes fuera de la misma, según estén cualificados. El Administrador identificará aquellas clases de puestos que por su naturaleza se requiera determinado tipo de experiencia y en esos casos la competencia podrá circunscribirse a los empleados y ex empleados que posean tal experiencia en la Corporación. (Énfasis nuestro).
De un análisis de la disposición surge que, en efecto,
el Administrador de la CFSE tiene discreción para limitar
la convocatoria. Ahora bien, en ningún momento dispone que CC-2011-1051 6
es una excepción estricta, no requiere ningún procedimiento
ni análisis particular para tomar la decisión de limitar la
competencia, ni que se haga constar en el récord. Además,
no requiere un conocimiento amplio de la Corporación, sus
operaciones, normas, requisitos y procedimientos. Asimismo,
esta disposición permite las convocatorias internas,
respetando el principio de mérito.
A la misma conclusión llegamos contrastando este
lenguaje con el utilizado en otras disposiciones del mismo
reglamento. Por ejemplo, la Sec. 14.2(4), supra, pág. 72,
sobre ascenso sin oposición establece que:
El Administrador de la Corporación, como mecanismo de excepción, podrá autorizar ascensos mediante exámenes individuales cuando las exigencias excepcionales y especiales del servicio y las cualificaciones especiales de los empleados así lo justifiquen. El Administrador, mediante el establecimiento de normas al efecto, regulará los ascensos sin oposición asegurándose que no se vulnere el principio de mérito existente en la Corporación. (Énfasis nuestro).
Por su parte, el Art. 20, supra, pág. 105, sobre la
prohibición de transacciones de personal dispone que:
Para toda excepción que se efectúe, el área de trabajo correspondiente someterá a la Administración Auxiliar de Recursos Humanos un informe indicando la justificación de los efectos adversos que deben evitarse mediante la excepción. Esta justificación se someterá a la aprobación del Administrador. De toda excepción deberá mantenerse un expediente en la Administración Auxiliar de Recursos Humanos. (Énfasis nuestro).
Como vemos, estas disposiciones son específicas en
cuanto a la justificación necesaria para aplicar las
excepciones que reglamentan y el modo de hacerla constar.
No así la Sec. 14.1 interpretada en este caso. CC-2011-1051 7
Por último, no podemos coincidir con las expresiones
de la mayoría en cuanto a que las convocatorias internas en
cuestión violaron la Sec. 13.2 del Reglamento de Personal
porque no se divulgaron por radio, prensa, televisión u
otros medios de despliegue fuera de la CFSE. Esto porque la
referida sección lo que dispone es que se divulguen “las
oportunidades de empleo por los medios de comunicación más
apropiados en cada caso”, Reglamento de Personal, supra,
pág. 49-50. Precisamente, entre los medios adecuados que
enumera la disposición se encuentra el utilizado en este
caso: los tablones de edictos de la CFSE.
III.
Por todo lo anterior, disentimos del curso de acción
seguido por la mayoría de este Tribunal y, en consecuencia,
hubiéramos confirmado la Sentencia del Tribunal de
Apelaciones.
Federico Hernández Denton Juez Presidente
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2013 TSPR 34, Counsel Stack Legal Research, https://law.counselstack.com/opinion/gonzalez-segarra-v-corporacion-del-fondo-del-seguro-del-estado-prsupreme-2013.