Vázquez Cintrón v. Banco De Desarrollo Económico
This text of 2007 TSPR 86 (Vázquez Cintrón v. Banco De Desarrollo Económico) is published on Counsel Stack Legal Research, covering Supreme Court of Puerto Rico primary law. Counsel Stack provides free access to over 12 million legal documents including statutes, case law, regulations, and constitutions.
Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Sonia M. Vázquez Cintrón
Recurrida Certiorari v. 2007 TSPR 86 Banco de Desarrollo Económico para Puerto Rico 171 DPR ____
Peticionario
Número del Caso: CC-2005-1149
Fecha: 9 de mayo de 2007
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan Panel II
Juez Ponente:
Hon. Troadio González Vargas
Abogado de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Enrique J. Mendoza Méndez
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcda. Yaritza Hernández Bonet Lcdo. José L. Colom Fagundo
Materia: Revisión Administrativa
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Recurrida
v. CC-2005-1149
Banco de Desarrollo Económico para Puerto Rico
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Rivera Pérez
San Juan, Puerto Rico, a 9 de mayo de 2007.
El caso de autos nos brinda la oportunidad de
resolver si en la destitución de la Directora de la
División de Préstamos Especiales y Recobros del
Banco de Desarrollo Económico para Puerto Rico medió
justa causa. El Banco la destituyó por incumplirle
el pago de un préstamo cuya deuda ascendía a poco
menos de medio millón ($500,000) de dólares –-en su
capacidad de garantizadora personal y solidaria--,
incurrir en conflicto de interés y deslealtad hacia
la institución. Veamos los hechos que originan el
presente recurso. CC-2005-1149 2
I
En el año 1995, Hecson de Puerto Rico, Inc., en adelante
Hecson, corporación dedicada a la importación, venta,
distribución y procesamiento de jugos, purés, pulpas y
concentrados de fruta, atravesaba por una situación
económica precaria. Buscando conjurarla, solicitó un
préstamo al Banco de Desarrollo Económico para Puerto Rico,
en lo sucesivo el Banco, por la cantidad de $500,000. La
licenciada Sonia M. Vázquez Cintrón, en adelante licenciada
Vázquez, en unión a su esposo, señor Héctor L. Andujar Ruiz,
en lo sucesivo señor Andujar Ruiz, figuraban como
incorporadores, y Secretaria y Presidente, respectivamente,
de la referida corporación. El 27 de junio de 1995, el
Comité de Crédito del Banco denegó la solicitud de préstamo
porque Hecson no reflejaba habilidad de pago y su estructura
de capital mostraba un alto grado de endeudamiento e
insolvencia.
El 1 de septiembre de 1995, Hecson solicitó del Banco una
reconsideración a la denegatoria de financiamiento
empresarial, reduciendo su solicitud de préstamo a $300,000.
El 1 de noviembre de 1995, el Comité de Crédito del Banco
denegó nuevamente la solicitud, esencialmente, por las
mismas razones en que descansó su denegatoria inicial.
Entre tanto, el 5 de septiembre de 1995, la licenciada
Vázquez había sido contratada por el Banco, para que se
desempeñara en calidad de Líder de Grupo de Asuntos Legales, CC-2005-1149 3
puesto incluido en su servicio de carrera, con un sueldo
asignado de sobre $44,000 anuales.1
El 4 de enero de 1996, Hecson presentó en el Banco otra
solicitud de reconsideración. En esta ocasión, le ofreció
al Banco las garantías colaterales o fuentes secundarias de
repago que detallamos a continuación: (1) hipoteca en rango
de tercera sobre el solar y residencia conyugal de la
licenciada Vázquez y el señor Andujar Ruiz, (2) primera
hipoteca sobre bienes muebles de la corporación --equipo y
maquinaria--, (3) cesión, a favor del Banco, de las cuentas
por cobrar de la corporación y (4) la firma, como deudores
personales y solidarios, de la licenciada Vázquez y el señor
Andujar Ruiz.
Esta vez, tomando en cuenta las referidas garantías, el
Comité de Crédito del Banco aprobó el préstamo de $300,000.
Lo hizo el 19 de abril de 1996, con intereses a razón de 2%
sobre la tasa preferencial anual, con un término de repago
de 7 años, a base de 78 pagos mensuales escalonados y una
moratoria inicial de 6 meses en el pago de principal.
Así, el 19 de abril de 1996, y conforme a los términos
establecidos para la concesión del préstamo, la licenciada
Vázquez suscribió una “Carta de Garantía Personal” para
garantizarlo solidariamente. También suscribió, en igual
fecha, un contrato de préstamo en calidad de “Garantizadora
Solidaria”. Por último, ese mismo día, suscribió junto a su
esposo, en calidad de deudores solidarios, un pagaré, a
1 Apéndice del recurso de Certiorari, pág. 193. CC-2005-1149 4
favor del Banco, por la suma principal de $300,000. La
consideración y aprobación del préstamo se llevó a cabo sin
intervención indebida de la licenciada Vázquez, que, en ese
entonces, continuaba fungiendo como Líder de Grupo de
Asuntos Legales del Banco.
Efectivo el 3 de marzo de 1997, la licenciada Vázquez fue
seleccionada para ocupar un puesto en ascenso en el servicio
de carrera del Banco. Se trató del puesto de Directora de
Control de Calidad de Crédito. Éste conllevaba las
funciones de planificar, dirigir y supervisar las
actividades y procesos de verificación de crédito y
financiamiento del Banco.
El 26 de marzo de 1997, estando en incumplimiento de
pago, Hecson solicitó al Banco una moratoria adicional de 6
meses para el pago de principal e intereses del préstamo.
No había hecho pago alguno a esa fecha. La moratoria fue
aprobada por el Comité de Crédito del Banco.
No obstante, vencida la moratoria, Hecson continuó en
incumplimiento de pago. Esta vez, decidió solicitar al
Banco tres cosas: (1) otra moratoria de 6 meses para el pago
de principal e intereses, (2) la reestructuración de su
financiamiento --de acuerdo a la situación económica de la
corporación en ese momento-- y (3) crédito adicional por
$100,000. El Comité de Crédito del Banco aprobó la
moratoria y la reestructuración solicitada, pero denegó el
financiamiento adicional. CC-2005-1149 5
La licenciada Vázquez, en ese entonces Directora de
Control de Calidad de Crédito del Banco, fungía también como
Secretaria de su Comité de Crédito.2 Sobre este particular,
debemos destacar que, cuando en las reuniones del Comité de
Crédito se discutía el incumplimiento del préstamo en
cuestión, la licenciada Vázquez se inhibía de participar de
la discusión.3 Sin embargo, también es bueno apuntar que la
licenciada Vázquez tenía conocimiento de tales discusiones,
pues firmaba las minutas resultantes de las referidas
reuniones. De hecho, la minuta de la reunión del Comité de
Crédito del Banco en la que se aprobó la última moratoria y
reestructuración del financiamiento brindado a Hecson, está
firmada por la licenciada Vázquez.4
A pesar de todo lo anterior, en noviembre de 1997, Hecson
cesó operaciones. El 9 de febrero de 1998, personal del
Banco se reunió con el señor Andujar Ruiz para discutir el
estatus de su cuenta y asuntos relacionados al cierre
operacional de la corporación. En dicha reunión, el señor
Andujar Ruiz confirmó el referido cierre y expresó que la
reestructuración del financiamiento aprobada por el Banco
era académica, primero, debido al cierre, y segundo, debido
Free access — add to your briefcase to read the full text and ask questions with AI
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Sonia M. Vázquez Cintrón
Recurrida Certiorari v. 2007 TSPR 86 Banco de Desarrollo Económico para Puerto Rico 171 DPR ____
Peticionario
Número del Caso: CC-2005-1149
Fecha: 9 de mayo de 2007
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan Panel II
Juez Ponente:
Hon. Troadio González Vargas
Abogado de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Enrique J. Mendoza Méndez
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcda. Yaritza Hernández Bonet Lcdo. José L. Colom Fagundo
Materia: Revisión Administrativa
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Recurrida
v. CC-2005-1149
Banco de Desarrollo Económico para Puerto Rico
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Rivera Pérez
San Juan, Puerto Rico, a 9 de mayo de 2007.
El caso de autos nos brinda la oportunidad de
resolver si en la destitución de la Directora de la
División de Préstamos Especiales y Recobros del
Banco de Desarrollo Económico para Puerto Rico medió
justa causa. El Banco la destituyó por incumplirle
el pago de un préstamo cuya deuda ascendía a poco
menos de medio millón ($500,000) de dólares –-en su
capacidad de garantizadora personal y solidaria--,
incurrir en conflicto de interés y deslealtad hacia
la institución. Veamos los hechos que originan el
presente recurso. CC-2005-1149 2
I
En el año 1995, Hecson de Puerto Rico, Inc., en adelante
Hecson, corporación dedicada a la importación, venta,
distribución y procesamiento de jugos, purés, pulpas y
concentrados de fruta, atravesaba por una situación
económica precaria. Buscando conjurarla, solicitó un
préstamo al Banco de Desarrollo Económico para Puerto Rico,
en lo sucesivo el Banco, por la cantidad de $500,000. La
licenciada Sonia M. Vázquez Cintrón, en adelante licenciada
Vázquez, en unión a su esposo, señor Héctor L. Andujar Ruiz,
en lo sucesivo señor Andujar Ruiz, figuraban como
incorporadores, y Secretaria y Presidente, respectivamente,
de la referida corporación. El 27 de junio de 1995, el
Comité de Crédito del Banco denegó la solicitud de préstamo
porque Hecson no reflejaba habilidad de pago y su estructura
de capital mostraba un alto grado de endeudamiento e
insolvencia.
El 1 de septiembre de 1995, Hecson solicitó del Banco una
reconsideración a la denegatoria de financiamiento
empresarial, reduciendo su solicitud de préstamo a $300,000.
El 1 de noviembre de 1995, el Comité de Crédito del Banco
denegó nuevamente la solicitud, esencialmente, por las
mismas razones en que descansó su denegatoria inicial.
Entre tanto, el 5 de septiembre de 1995, la licenciada
Vázquez había sido contratada por el Banco, para que se
desempeñara en calidad de Líder de Grupo de Asuntos Legales, CC-2005-1149 3
puesto incluido en su servicio de carrera, con un sueldo
asignado de sobre $44,000 anuales.1
El 4 de enero de 1996, Hecson presentó en el Banco otra
solicitud de reconsideración. En esta ocasión, le ofreció
al Banco las garantías colaterales o fuentes secundarias de
repago que detallamos a continuación: (1) hipoteca en rango
de tercera sobre el solar y residencia conyugal de la
licenciada Vázquez y el señor Andujar Ruiz, (2) primera
hipoteca sobre bienes muebles de la corporación --equipo y
maquinaria--, (3) cesión, a favor del Banco, de las cuentas
por cobrar de la corporación y (4) la firma, como deudores
personales y solidarios, de la licenciada Vázquez y el señor
Andujar Ruiz.
Esta vez, tomando en cuenta las referidas garantías, el
Comité de Crédito del Banco aprobó el préstamo de $300,000.
Lo hizo el 19 de abril de 1996, con intereses a razón de 2%
sobre la tasa preferencial anual, con un término de repago
de 7 años, a base de 78 pagos mensuales escalonados y una
moratoria inicial de 6 meses en el pago de principal.
Así, el 19 de abril de 1996, y conforme a los términos
establecidos para la concesión del préstamo, la licenciada
Vázquez suscribió una “Carta de Garantía Personal” para
garantizarlo solidariamente. También suscribió, en igual
fecha, un contrato de préstamo en calidad de “Garantizadora
Solidaria”. Por último, ese mismo día, suscribió junto a su
esposo, en calidad de deudores solidarios, un pagaré, a
1 Apéndice del recurso de Certiorari, pág. 193. CC-2005-1149 4
favor del Banco, por la suma principal de $300,000. La
consideración y aprobación del préstamo se llevó a cabo sin
intervención indebida de la licenciada Vázquez, que, en ese
entonces, continuaba fungiendo como Líder de Grupo de
Asuntos Legales del Banco.
Efectivo el 3 de marzo de 1997, la licenciada Vázquez fue
seleccionada para ocupar un puesto en ascenso en el servicio
de carrera del Banco. Se trató del puesto de Directora de
Control de Calidad de Crédito. Éste conllevaba las
funciones de planificar, dirigir y supervisar las
actividades y procesos de verificación de crédito y
financiamiento del Banco.
El 26 de marzo de 1997, estando en incumplimiento de
pago, Hecson solicitó al Banco una moratoria adicional de 6
meses para el pago de principal e intereses del préstamo.
No había hecho pago alguno a esa fecha. La moratoria fue
aprobada por el Comité de Crédito del Banco.
No obstante, vencida la moratoria, Hecson continuó en
incumplimiento de pago. Esta vez, decidió solicitar al
Banco tres cosas: (1) otra moratoria de 6 meses para el pago
de principal e intereses, (2) la reestructuración de su
financiamiento --de acuerdo a la situación económica de la
corporación en ese momento-- y (3) crédito adicional por
$100,000. El Comité de Crédito del Banco aprobó la
moratoria y la reestructuración solicitada, pero denegó el
financiamiento adicional. CC-2005-1149 5
La licenciada Vázquez, en ese entonces Directora de
Control de Calidad de Crédito del Banco, fungía también como
Secretaria de su Comité de Crédito.2 Sobre este particular,
debemos destacar que, cuando en las reuniones del Comité de
Crédito se discutía el incumplimiento del préstamo en
cuestión, la licenciada Vázquez se inhibía de participar de
la discusión.3 Sin embargo, también es bueno apuntar que la
licenciada Vázquez tenía conocimiento de tales discusiones,
pues firmaba las minutas resultantes de las referidas
reuniones. De hecho, la minuta de la reunión del Comité de
Crédito del Banco en la que se aprobó la última moratoria y
reestructuración del financiamiento brindado a Hecson, está
firmada por la licenciada Vázquez.4
A pesar de todo lo anterior, en noviembre de 1997, Hecson
cesó operaciones. El 9 de febrero de 1998, personal del
Banco se reunió con el señor Andujar Ruiz para discutir el
estatus de su cuenta y asuntos relacionados al cierre
operacional de la corporación. En dicha reunión, el señor
Andujar Ruiz confirmó el referido cierre y expresó que la
reestructuración del financiamiento aprobada por el Banco
era académica, primero, debido al cierre, y segundo, debido
2 Fungió como Secretaria del Comité de Crédito desde marzo de 1997 hasta marzo de 2001, precisamente el tiempo que se desempeñó como Directora de Control de Calidad de Crédito del Banco. 3 Apéndice del recurso de Certiorari, págs. 707-708 y 718. 4 Íd., págs. 261, 288 y 295. CC-2005-1149 6
a que Hecson no tenía ingresos para cumplir con el
compromiso que implicaba la mencionada reestructuración.5
El 23 de octubre de 1998, un acreedor hipotecario
preferente sobre el solar y residencia conyugal de la
licenciada Vázquez y el señor Andujar Ruiz, instó en el
Tribunal de Primera Instancia una demanda de ejecución de
hipoteca contra ambos y la sociedad legal de gananciales por
ellos constituida. Aunque fueron emplazados, ni la
licenciada Vázquez ni el señor Andujar Ruiz contestaron la
demanda. Tampoco comparecieron posteriormente al
procedimiento judicial. En fin, éste se llevó a cabo en
rebeldía y la hipoteca fue efectivamente ejecutada y el bien
inmueble adjudicado.
La licenciada Vázquez nunca informó a sus superiores la
ejecución de una de las garantías o fuentes de repago en el
préstamo concedido a Hecson. La ejecución y adjudicación
del inmueble afectó los intereses del Banco, pues de éstas
no resultó sobrante monetario alguno para abonar a la deuda
prestataria.6
Por otro lado, el 25 de abril de 2000, el Banco presentó
en el Tribunal de Primera Instancia una demanda de cobro de
dinero y ejecución de hipoteca inmueble y mueble contra
Hecson, la licenciada Vázquez, su esposo y la sociedad legal
5 Íd., pág. 297. 6 Determinación de hecho número trece (13), Resolución del Oficial Examinador, Apéndice del recurso de Certiorari, pág. 710. CC-2005-1149 7
de gananciales compuesta por ambos.7 La licenciada Vázquez
y su esposo fueron emplazados personalmente. No obstante,
no contestaron la demanda ni comparecieron a los
procedimientos judiciales.8 El 8 de mayo de 2002, el
tribunal dictó sentencia en rebeldía, condenándolos al pago
solidario de $485,398.98, más intereses a razón de $55.01
diarios hasta el saldo total de la deuda.9
El Banco no ha podido hacer efectiva la sentencia. Según
indicamos antes, el Banco perdió la garantía hipotecaria que
tenía sobre el inmueble que constituyó el hogar conyugal de
la licenciada Vázquez y el señor Andujar Ruiz. Igual suerte
corrió el gravamen que, a favor del Banco, pesaba sobre los
bienes muebles y cuentas por cobrar de Hecson. De los unos
y de las otras se dispuso sin el consentimiento de la
institución bancaria.10
A la fecha en que se dictó la mencionada sentencia, la
licenciada Vázquez había sido designada por el Banco al
puesto de carrera de Directora de la División de Préstamos
Especiales y Recobros.11 Se desempeñaba precisamente en
dicho puesto, cuando, el 27 de febrero de 2002, la señora
7 Determinación de hecho número quince (15), Íd., pág. 710. 8 Sentencia del Tribunal de Primera Instancia, Apéndice del recurso de Certiorari, págs. 358-359. 9 Íd., pág 363. 10 Apéndice del recurso de Certiorari, págs. 297 y 367. 11 Determinación de hecho dieciocho (18), Resolución del Oficial Examinador, Apéndice del recurso de Certiorari, pág. 715. CC-2005-1149 8
María M. Fuentes Pujols, en adelante señora Fuentes Pujols,
--entonces Presidenta del Banco-- luego de ordenar una
investigación interna y obtener sus resultados, le cursó una
carta, formulándole cargos. En la carta, le informó que el
Banco tenía la intención de destituirla. Le informó,
además, que tenía derecho a solicitar la celebración de una
Vista Administrativa Informal de “pre-terminación de
empleo”.12
En la formulación de cargos, se le imputó a la licenciada
Vázquez incumplir, en su capacidad de garantizadora personal
y solidaria, con el pago del préstamo en cuestión. También,
se le imputó no honrar las garantías colaterales o fuentes
secundarias de repago otorgadas por ella y su esposo al
firmar el contrato de préstamo. Específicamente, se le
imputó conocer o haber debido conocer, la venta de los
bienes muebles de la corporación y la disposición de sus
cuentas por cobrar, bienes y cuentas sobre las cuales
existía un gravamen a favor del Banco. La señora Fuentes
Pujols informó a la licenciada Vázquez que “su conducta es
constitutiva de faltas que justifican su terminación de
empleo”.13
12 Determinación de hecho veintitrés (23), Íd., pág. 710. Véase, además, carta de la señora María M. Fuentes Pujols, de 27 de febrero de 2002, Apéndice del recurso de Certiorari, pág. 367. 13 Carta de la señora María M. Fuentes Pujols, de 27 de febrero de 2002, Apéndice del recurso de Certiorari, pág. 367. CC-2005-1149 9
La licenciada Vázquez ejercitó su derecho a la Vista
Administrativa Informal de “pre-terminación de empleo”.
Ésta se celebró el 14 de marzo de 2002.14 La licenciada
Vázquez compareció a ella representada por abogado. Con
posterioridad a su celebración, el 1 de abril de 2002, la
señora Fuentes Pujols le cursó a la licenciada Vázquez una
comunicación escrita en la que reafirmó los cargos imputados
y le notificó su determinación de destituirla del puesto de
carrera que ocupaba en el Banco, efectivo el 30 de abril de
2002.15 También, le advirtió de su derecho a solicitar una
Vista Administrativa Formal Ante Un Oficial Examinador. Al
momento de su destitución, la licenciada Vázquez devengaba,
como Directora de la División de Préstamos Especiales y
Recobros, un salario mensual de $5,408.16
El 3 de mayo de 2002, la licenciada Vázquez presentó una
querella formal ante la Junta de Directores del Banco. En
ésta, alegó que fue destituida sin justa causa, en violación
a su derecho constitucional a un debido proceso de ley.17
14 Determinación de hecho veintiuno (21), Resolución del Oficial Examinador, Apéndice del recurso de Certiorari, págs. 714-715. 15 Determinación de hecho veintidós (22), Íd., pág. 715. Véase, además, Sentencia del Tribunal de Apelaciones, Apéndice del recurso de Certiorari, pág. 7. 16 Determinación de hecho veinticuatro (24), Resolución del Oficial Examinador, Apéndice del recurso de Certiorari, pág. 715. 17 Sentencia del Tribunal de Apelaciones, Apéndice del recurso de Certiorari, pág. 8. CC-2005-1149 10
El 29 de mayo de 2002, el Banco contestó la querella.
Designado el Oficial Examinador que presidiría la vista
administrativa formal, finalmente, ésta se celebró durante
los días 2 y 3 de diciembre de 2003 y 15 de marzo de 2004.
El 18 de octubre de 2004, el Oficial Examinador emitió
una Resolución en la que declaró “con lugar” la querella
presentada por la licenciada Vázquez. Determinó que el
Banco la destituyó sin justa causa, en violación “a sus
derechos como empleada del Banco y contrario al principio de
mérito” (énfasis suplido).18 Ordenó al Banco reinstalar
inmediatamente a la licenciada Vázquez al puesto de carrera
de Directora de la División de Préstamos Especiales y
Recobros, y satisfacerle los salarios y beneficios
marginales dejados de percibir desde la fecha de su
destitución hasta el momento en que fuere reinstalada.19
Denegada por el Oficial Examinador una solicitud de
reconsideración, el Banco presentó un Recurso de Revisión
Administrativa ante el Tribunal de Apelaciones. El foro
intermedio apelativo confirmó el dictamen recurrido y denegó
al Banco una subsiguiente moción de reconsideración.
Inconforme, el Banco presentó ante nos un oportuno
recurso de Certiorari, señalando los errores siguientes:
1. Erró el Tribunal de Apelaciones al confirmar al Hon. Oficial Examinador al concluir que no existía justa causa para el despido de la Lic. Vázquez.
18 Resolución del Oficial Examinador, Apéndice del recurso de Certiorari, pág. 726. 19 Íd. CC-2005-1149 11
2. Erró el Tribunal Apelativo al concluir que la Lic. Vázquez no incurrió en conflicto de intereses. 3. Erró el Tribunal Apelativo al concluir que la Lic. Vázquez no incurrió en conducta desleal. 4. Erró el Hon. Oficial Examinador al conceder los remedios otorgados. 5. Erró el Tribunal de Apelaciones al confirmar al Oficial Examinador y no disponer que el despido fue uno justificado.
El 3 de marzo de 2006, expedimos el recurso de
Certiorari. Con el beneficio de la comparecencia de ambas
partes, nos encontramos en posición de resolver.
II
Por estar estrechamente relacionados, discutiremos los
errores señalados conjuntamente.
A. El Banco de Desarrollo Económico de Puerto Rico
El Banco de Desarrollo Económico de Puerto Rico, en
adelante el Banco, es una instrumentalidad y corporación
pública del Estado, creada por virtud de la Ley Núm. 22 de
24 de julio de 1985.20 Dicha corporación tiene como
propósito de alto interés público la promoción del
desarrollo del sector privado de la economía de Puerto Rico,
haciendo disponible a cualquier persona, firma, corporación,
sociedad, institución financiera, cooperativa u otra
organización privada con o sin fines de lucro, préstamos
directos, garantías de préstamos y fondos para invertir en
20 7 L.P.R.A. sec. 611 et seq. CC-2005-1149 12
dichas empresas, dando preferencia a los pequeños y medianos
empresarios puertorriqueños.21
El Banco tiene “personalidad legal propia y existencia
separada del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y de
cualquiera de sus agencias, instrumentalidades o
corporaciones públicas”. Puede demandar y ser demandado.
Sus “deudas, obligaciones, contratos, pagarés, recibos,
gastos, cuentas, fondos, empresas y propiedades” son “de su
única responsabilidad y no de la responsabilidad del Estado
Libre Asociado de Puerto Rico, sus agencias,
instrumentalidades y corporaciones públicas”.22 Sus negocios
son administrados y sus poderes corporativos ejercidos por
una Junta de Directores, compuesta por nueve (9) miembros,
cinco (5) de los cuales son funcionarios públicos y cuatro
(4), representantes del sector privado, nombrados por el
Gobernador, con el consejo y consentimiento del Senado.23
B. El Principio de Mérito
1. La Ley de Personal del Servicio Público
En el sector de empleo público rige, como política
pública, el principio de mérito.24 El principio de mérito es
y tiene como propósito que sean los más aptos los que sirvan
al Gobierno y que todo empleado sea seleccionado,
21 Íd., sec. 611a. 22 Íd., secs. 611a y 611b. 23 Íd., sec. 611d. 24 López v. C.E.E., 2004 T.S.P.R. 47, 2004 J.T.S. 56, 161 D.P.R. __ (2004); Martínez Figueroa v. Oficina del Gobernador, 152 D.P.R. 586, 592 (2000); Rodríguez Román v. CC-2005-1149 13
adiestrado, ascendido y retenido en su empleo en
consideración al mérito y a la capacidad, sin discrimen por
razones de raza, color, sexo, nacimiento, edad, origen o
condición social, ni por ideas políticas o religiosas,
condición de veterano, ni por impedimento físico o mental.25
La Ley de Personal del Servicio Público de 1975, según
fuera enmendada26, en adelante antigua Ley de Personal de
1975, aplicable a los hechos del caso de marras, establecía
en su sección 10.6 que sus disposiciones no aplicaban a,
entre otros, los empleados de agencias o instrumentalidades
del Gobierno que funcionan como empresas o negocios
privados, ni a los empleados de agencias o
instrumentalidades del Gobierno que tengan derecho a
negociar colectivamente.27 Sin embargo, esa misma sección
aclaraba que dichas agencias o instrumentalidades tenían
que:
adoptar, con el asesoramiento de la Oficina de Personal, y dentro de los ciento veinte (120) días de la aprobación de esta ley, un reglamento de personal incorporando el principio de mérito que regirá las normas de personal de aquellos
_______________________________________________________ Banco Gubernamental de Fomento, 151 D.P.R. 383, 410 (2000); Reyes Coreano v. Director Ejecutivo, 110 D.P.R. 40 (1980). 25 3 L.P.R.A. sec. 1461, inciso 41; Martínez Figueroa v. Oficina del Gobernador, supra, pág. 596; Rodríguez Román v. Banco Gubernamental de Fomento, supra, pág. 410; Reyes Coreano v. Director Ejecutivo, supra, pág. 55. 26 3 L.P.R.A. ant. sec. 301 et seq. Esta ley fue derogada y sustituida por la vigente Ley para la Administración de los Recursos Humanos en el Servicio Público del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley Núm. 184 de 3 de agosto de 2004, según enmendada, 3 L.P.R.A. secs. 1461-1468p. 27 3 L.P.R.A. ant. sec. 1338. CC-2005-1149 14
empleados no cubiertos por convenios colectivos (énfasis añadido).28
Interpretando la referida sección 10.6 de la antigua Ley
de Personal de 1975, destacamos en Reyes Coreano v. Director
Ejecutivo, que:
[e]l mandato a que se refiere el párrafo anteriormente transcrito, analizado a la luz de los principios de política pública proclamados con carácter general en la sección 2.1 de la ley [cita omitida], revela sin duda la clara intención legislativa de efectuar la armónica instrumentación de uno de los principales objetivos de la ley: extender los beneficios de una administración de personal basada en el principio de mérito al mayor número posible de sectores públicos. A esos fines le impuso a dichas agencias la indefectible obligación de administrar su personal no unionado de conformidad con el principio de mérito, aún cuando en atención a sus particulares circunstancias quedaran efectivamente excluidas de las restantes disposiciones de la ley. Téngase presente en este sentido, que el principio de mérito existe únicamente en virtud de y de conformidad a como ha sido formulado en la Ley de Personal. El historial de la medida confirma que fue ésta y no otra la intención legislativa. Los antecedentes de la ley destacan la importancia que para sus objetivos representaba la reafirmación del principio de mérito como norma rectora en la administración de personal y su extensión de manera uniforme a todos los sectores del servicio público. Así, el Informe Explicativo del anteproyecto propuesto por el Gobernador a la Asamblea Legislativa advirtió claramente el propósito de extender el principio de mérito ‘a todos los sectores del servicio público: empleados estatales -- incluyendo los de las corporaciones públicas -- empleados municipales (énfasis suplido).29
28 Íd. 29 110 D.P.R. 40, 47-48 (1980). CC-2005-1149 15
Más adelante, añadimos:
Igualmente el Informe de las Comisiones de Gobierno y de Derechos Civiles del Senado al P. del S. 1428 afirma en la página 27 que ‘el principio de mérito se hace extensivo a todo el servicio público de Puerto Rico (y no solamente a la tercera parte que ahora tiene esta protección)’ (énfasis nuestro).30
En el año 2000, hicimos extensivas estas expresiones al
caso Rodríguez Román v. Banco Gubernamental de Fomento.31
Allí, la parte demandada era el Banco Gubernamental de
Fomento, corporación pública creada con propósitos muy
similares a los del Banco de Desarrollo Económico de Puerto
Rico, esto es, fomentar la economía de Puerto Rico y
especialmente su industrialización, proveyendo una fuente de
financiamiento a personas naturales o jurídicas, dedicadas a
la manufactura, al comercio, a la agricultura o al turismo,
con énfasis en los medianos y pequeños comerciantes,
mediante préstamos directos, garantías de préstamos, así
como de inversiones de capital.32
En Rodríguez Román v. Banco Gubernamental de Fomento,
supra, expresamos que no obstante las exclusiones de varias
ramas y agencias del Gobierno de las disposiciones de la
antigua Ley de Personal de 1975, que obedecían, en el caso
de las ramas, al respeto del principio de separación de
30 Íd., págs. 48-49. 31 151 D.P.R. 383 (2000). Véase particularmente las páginas 410-411 de dicha Opinión. 32 Íd., págs. 396 y 403-404. CC-2005-1149 16
poderes y, en el caso de la agencias, para evitar cualquier
conflicto con los convenios colectivos que regían en las
mismas, “la política pública del Estado Libre Asociado ha
sido la de extender el principio del mérito a todo el
servicio público, incluso a las agencias e
instrumentalidades excluidas por la mencionada ley de
personal” (énfasis añadido).33
Cabe destacar que los pronunciamientos que hemos hecho
relativos a la política pública del Estado de extender el
principio del mérito a todo el servicio público mantienen
vigencia hoy, pues la sección 5.3 de la Ley para la
Administración de los Recursos Humanos en el Servicio
Público del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley Núm.
184 de 3 de agosto de 2004, según enmendada,34 en adelante
nueva Ley de Personal de 2004, en términos muy similares a
su antecesora, dispone que no será aplicable “a las
corporaciones o instrumentalidades públicas o público-
privadas que funcionan como empresas o negocios privados”
(énfasis nuestro).35 Pero, adviértase que, igual que su
antecesora, aclara y manda lo siguiente:
[en] el caso de las corporaciones públicas o público-privadas deberán adoptar reglamentos de personal que incorporen el principio de mérito a la administración de
33 Rodríguez Román v. Banco Gubernamental de Fomento, supra, págs. 411-412, citando a McCrillis v. Aut. Navieras de P.R., 123 D.P.R. 113, 132 (1989) y Reyes Coreano v. Director Ejecutivo, supra, pág. 47. 34 3 L.P.R.A. secs. 1461-1468p. 35 3 L.P.R.A. sec. 1461e. CC-2005-1149 17
sus recursos humanos, conforme lo dispone esta ley (énfasis suplido).36
Por su parte, el artículo 4 de la ley habilitadora del
Banco facultó a su Junta de Directores a promulgar
políticas, reglamentos y procedimientos para disponer “de
todos los asuntos del personal del Banco sin sujeción a la
Ley Núm. 5 del 14 de octubre de 1975, conocida como ‘Ley de
Personal del Servicio Público de Puerto Rico’”.37 Es decir,
la ley habilitadora del Banco (de 1985), en armonía con la
antigua Ley de Personal de 1975 y la nueva Ley de Personal
de 2004, establece que los empleados del Banco están
efectivamente excluidos de las disposiciones particulares de
la legislación de personal del servicio público.
No obstante, ello nada tiene que ver con el mandato legal
de que en el Banco rija, vía reglamento de personal, el
principio de mérito, de conformidad a como ha sido formulado
en la citada legislación de personal.
2. El Reglamento de Personal del Banco
La licenciada Vázquez siempre fue, y hasta el momento de
su destitución, una empleada regular del Banco, destacada en
su servicio de carrera.38 En todo momento, y durante el
proceso de su destitución, los asuntos de personal de la
corporación pública se rigieron por las disposiciones del
Reglamento de personal para empleados de carrera, confianza
36 Íd. 37 7 L.P.R.A. sec. 611b. 38 Determinación de hecho del Oficial Examinador, Apéndice del recurso de Certiorari, págs. 704 y 706. CC-2005-1149 18
y transitorios BDE-007 Núm. 5572 del Banco de Desarrollo
Económico de Puerto Rico de 7 de mayo de 1997, en lo
sucesivo Reglamento de Personal.39 Éste fue aprobado por la
Junta de Directores del Banco allá para el 25 de marzo de
1997 y radicado en el Departamento de Estado el 7 de abril
del mismo año.
La Base Legal del Reglamento de Personal, artículo 2,
establece:
[e]ste reglamento se promulga en virtud de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Núm. 22 del 24 de julio de 1985, conocida como la “Ley del Banco de Desarrollo Económico para Puerto Rico”, según enmendada, en la disposición de la sección 10.6 de la Ley Núm. 5 del 14 de octubre de 1985, según enmendada, Ley de personal del Servicio Público y conforme a la Ley Núm. 170 del 12 de agosto de 1988, conocida como la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme (énfasis añadido).
Por su parte, el artículo 3, titulado Propósito, de dicho
cuerpo reglamentario dispone lo siguiente:
Se adopta este reglamento con el propósito de establecer las normas que regirán la administración de los Recursos Humanos en el Banco de Desarrollo Económico para Puerto Rico. Se establece que el
39 Este reglamento contenía normas aplicables “a los empleados del servicio de Carrera, del servicio de Confianza, empleados transitorios y aspirantes a empleo en el Banco”, según reza textualmente su artículo 4, Alcance. En el año 2004, este reglamento fue anulado y sustituido por los siguientes: (1) Reglamento de recursos humanos del servicio de carrera BDE-014 Núm. 6783 del Banco de Desarrollo Económico de Puerto Rico de 2 de abril de 2004 y (2) Reglamento de recursos humanos del servicio de confianza BDE-015 Núm. 6784 del Banco de Desarrollo Económico de Puerto Rico de 2 de abril de 2004. De esta forma, se separaron en reglamentos distintos las normas de personal aplicables a los empleados de carrera, de las aplicables a los empleados de confianza. Éstos últimos dos (2) reglamentos son inaplicables a los hechos del presente caso. CC-2005-1149 19
principio de mérito será el concepto rector en la administración de los recursos humanos del Banco, asegurando así que sean los más capacitados quienes sirvan al Banco y que los empleados sean seleccionados, adiestrados, ascendidos, retenidos y tratados en todo lo referente a su empleo en consideración única del mérito sin que medie discrimen por razones de raza, color, sexo, nacimiento, edad, origen o condición social, impedimentos ni por ideas políticas o religiosas (énfasis suplido).
De otro lado, su artículo 8 de Retención y Separación del
Servicio, específicamente su sección 5, titulada Seguridad
en el Empleo, afirma:
[l]os empleados regulares de Carrera tendrán continuidad en sus puestos, siempre que satisfagan los criterios de productividad, rendimiento, orden y disciplina que deben prevalecer en el Banco (énfasis nuestro).
Asimismo, el Capítulo Cuarto del concernido reglamento,
titulado Disciplina de Empleados, específicamente su
artículo 19, Acciones Correctivas de Disciplina, sección 2,
titulada Normas, inciso 18, indica lo siguiente: “[e]l Banco
mantendrá unas guías de las acciones de disciplina para cada
ofensa que se cometa”.
Relacionado a las acciones de disciplina que el Banco
puede tomar contra sus empleados, el Capítulo Cinco del
Reglamento de Personal, titulado Quejas de Empleados,
específicamente su artículo 20, Procedimiento para Atender
Quejas, sección 3, establece un procedimiento de cuatro (4)
pasos, para considerar y adjudicar formalmente cualquier
queja de un empleado regular de carrera. Así lee el cuarto
paso del referido procedimiento adjudicativo formal: CC-2005-1149 20
........ Paso 4: Si el empleado afectado aún no está satisfecho, éste deberá presentar una querella formal a la Oficina del Presidente [del Banco] en un término de treinta (30) días calendario contados a partir del recibo de la notificación que le hiciera el Vicepresidente de Recursos Humanos. El Presidente, nombrará a un Oficial Examinador ajeno al Banco para que celebre una vista administrativa formal sobre la queja del empleado, la cual se llevará a cabo a tenor con el procedimiento que se dispone en la Ley 170 del 12 de agosto de 1988, según enmendada [Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, por sus siglas L.P.A.U.] y con el Procedimiento Administrativo ante un Oficial Examinador para Atender Querellas que se haya aprobado. En la vista, el empleado tendrá derecho a estar representado legalmente, se tomará récord taquigráfico y el Oficial Examinador designado deberá realizar determinaciones de hecho y conclusiones de derecho. El Oficial Examinador notificará la resolución administrativa del caso, a tenor con las Reglas de Procedimiento Administrativo Ante un Oficial Examinador, aprobadas el 12 de junio de 1996 (énfasis suplido).
3. El Reglamento de Procedimiento Administrativo Ante un Oficial Examinador
Tal como lo expresa el transcrito “Paso 4” del
Procedimiento para Atender Quejas, el Banco promulgó un
reglamento titulado Reglas de procedimiento administrativo
ante un oficial examinador Núm. 5489 del Banco de Desarrollo
Económico de Puerto Rico de 7 de noviembre de 1996.40 La
40 Este reglamento fue anulado y sustituido por el reglamento titulado Reglas de procedimiento administrativo ante un oficial examinador Núm. 7012 del Banco de Desarrollo Económico de Puerto Rico de 20 de agosto de 2005. Este último es inaplicable al caso de autos. CC-2005-1149 21
Regla 25 de este último reglamento, titulada Resoluciones y
Órdenes, específicamente la subregla 25.1, dispone que:
[l]a resolución en los méritos contendrá una relación de hechos probados, conclusiones de derecho, y dispondrá la orden que en derecho proceda (énfasis añadido).
Asimismo, la Regla 26 del mencionado reglamento, titulada
Remedios, añade lo siguiente:
26.1 Toda resolución otorgará el remedio que en derecho proceda aún cuando las partes no lo hayan solicitado.
26.2 En los casos en que una de las partes haya actuado con temeridad, se impondrá el pago de honorarios de abogado e interés, conforme lo dispuesto en la Regla 44.1 (d) y 44.3 de Procedimiento Civil que se utiliza en los tribunales (énfasis nuestro).
Es menester señalar que, en su Regla 26, el referido
reglamento también establece el derecho a solicitar una
reconsideración ante el Oficial Examinador, de conformidad
con la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico (LPAU).41
Además, el reglamento en cuestión incluye, en su Regla
29, el derecho a revisión judicial, también conforme a la
LPAU. Expresa la referida regla que el escrito de revisión
judicial deberá presentarse en el Tribunal de Apelaciones,
conforme al reglamento de dicho tribunal, y en particular, a
tenor con las reglas relativas a la revisión de decisiones
administrativas.
41 Ley Número 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, 3 L.P.R.A. secs. 2101-2201. CC-2005-1149 22
C. El derecho de retención como paradigma del principio de mérito: la reinstalación en el puesto como remedio
Dentro del contexto del principio de mérito, la sección
4.6 de la antigua Ley de Personal de 1975 establecía lo
siguiente:
[s]e proveerá seguridad en el empleo a aquellos empleados de carrera que satisfagan los criterios de productividad, eficiencia, orden y disciplina que deben prevalecer en el servicio público (énfasis añadido).42
A la luz del concepto del principio de mérito, en Rodríguez
Román v. Banco Gubernamental de Fomento, supra,
interpretamos la citada sección y expresamos:
Paradigma de este principio es el derecho de retención, esto es, el de ser provisto de seguridad en el empleo a aquellos empleados de carrera idóneos, que satisfagan los requisitos de productividad y disciplina que deben prevalecer en el servicio público (énfasis suplido).43
En relación a este particular, hemos resuelto que un
empleado público de carrera tiene un reconocido y protegido
interés legal en la retención de su empleo.44 Es
precisamente por ello que este tipo de empleado, con estatus
regular, posee una expectativa de continuidad en el empleo,
42 3 L.P.R.A. ant. sec. 1336. En iguales términos está redactada la sección 6.6 de la nueva Ley de Personal de 2004, 3 L.P.R.A. sec. 1462e(1). 43 Pág. 410 de la Opinión. 44 Orta v. Padilla Ayala, 131 D.P.R. 227, 241 (1992); Torres Solano v. P.R.T.C., 127 D.P.R. 499 (1990); Pierson Muller I v. Feijoó, 106 D.P.R. 838, 852 (1978). CC-2005-1149 23
que forma parte de su derecho de propiedad, de lo cual no
puede ser privado sin que medie debido proceso de ley.45
No obstante, mucho más pertinentes y penetrantes al
presente caso son nuestras expresiones en Carrón Lamoutte v.
Compañia De Turismo.46 Como sabemos, tanto la Compañía de
Turismo, como el Banco Gubernamental de Fomento de Puerto
Rico y el Banco de Desarrollo Económico de Puerto Rico, son
corporaciones públicas excluidas de la legislación de
personal del servicio público. Con ello en mente, veamos lo
que allí expresamos:
Al evaluar la controversia de autos recordemos que la Compañía de Turismo es "una corporación pública e instrumentalidad gubernamental del Estado Libre Asociado", 23 L.P.R.A. sec. 671a, excluida del sistema de personal del servicio público. Sin embargo, en conformidad con la Sec. 10.6 de la Ley de Personal del Servicio Público de Puerto Rico, 3 L.P.R.A. sec. 1338(3) y (4), la Compañía de Turismo adoptó un reglamento de personal que extendió el principio de mérito a los empleados no cubiertos por convenio colectivo. El Reglamento de Personal de la Compañía de Turismo de Puerto Rico establece dos (2) categorías de empleados y dispone un procedimiento para el reclutamiento, ascenso, destitución y cesantía según su capacidad y bajo el principio de mérito. Mediante este ordenamiento, los empleados de carrera adquirieron un reconocido interés propietario en la retención de su empleo. Una vez se le reconoció ese derecho, el Estado no puede privárselo sin unas garantías
45 Orta v. Padilla Ayala, supra, pág. 241; Art. II, sec. 7, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1; Emdas. V y XIV, Const. EE.UU., L.P.R.A., Tomo 1; Torres Solano v. P.R.T.C., supra. 46 130 D.P.R. 70 (1992). CC-2005-1149 24
procesales que cumplan con el debido proceso de ley. ........ Bajo esta normativa, y considerando nuestros pronunciamientos en Torres Solano v. P.R.T.C., supra, los empleados de carrera de la Compañía de Turismo están protegidos por la cláusula constitucional del debido proceso de ley (subrayado en el 47 original y negritas nuestras).
Consistente con todo lo anterior, hemos expresado que el
principio de mérito es uno integral que cubre tanto la
selección del empleado como su destitución.48 Así, en los
casos de destitución de un empleado público de carrera, si
la decisión resultante del proceso adjudicativo
administrativo es favorable al empleado, hemos resuelto que
lo que procede es “ordenar su restitución y el pago total, o
parcial, de los salarios dejados de percibir por éste desde
la fecha de efectividad de la destitución, más los
beneficios marginales a que hubiese tenido derecho” (énfasis
suplido).49
Finalmente, hacemos hincapié en que hemos reconocido
estos mismos remedios a los empleados de carrera que laboran
en corporaciones públicas excluidas de la legislación de
47 Íd., págs. 81-82. 48 Martínez Figueroa v. Oficina del Gobernador, supra, pág. 596. 49 Hernández Badillo v. Municipio de Aguadilla, 154 D.P.R. 199, 203-204 (2001). Véase, además, Estrella v. Municipio de Luquillo, 113 D.P.R. 617 (1982) y Navedo v. Municipio de Barceloneta, 113 D.P.R. 421 (1982). En éstos últimos dispusimos que para vindicar un despido ilegal de un empleado de carrera cobijado por el principio de mérito, lo que procede es la reposición en el puesto con la paga del sueldo dejado de percibir. CC-2005-1149 25
personal del servicio público, que han adoptado el principio
de mérito vía sus respectivos reglamentos de personal.50
D. Mecanismo de revisión judicial
El Artículo 4.006 de la Ley de la Judicatura del Estado
Libre Asociado de Puerto Rico de 2003 dispone que:
El Tribunal de Apelaciones conocerá de los siguientes asuntos:
(a) ...
(b) ...
(c) Mediante recurso de revisión judicial, que se acogerá como cuestión de derecho, de las decisiones, órdenes y resoluciones finales de los organismos o agencias administrativas. En estos casos, la mera presentación del recurso no paralizará el trámite en el organismo o agencia administrativa ni será obligatoria la comparecencia del Estado Libre Asociado ante el foro apelativo a menos que así lo determine el tribunal. El Procedimiento a seguir será de acuerdo con lo establecido por la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, conocida como la "Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado 51 Libre Asociado de Puerto Rico”.
Bajo el casi idéntico lenguaje del artículo 4.002(g) de
la derogada Ley de la Judicatura de 199452, hemos resuelto
que el Tribunal de Apelaciones es el foro con competencia
para entender en la revisión de una determinación final de
50 Carrón Lamoutte v. Compañia De Turismo, supra, pág. 88. Véase, además, nuestras expresiones en Camacho v. AAFET, 2006 T.S.P.R. 88, 2006 J.T.S. 97, 168 D.P.R. __ (2006). 51 Ley Núm. 201 de 22 de agosto de 2003, 4 L.P.R.A. sec.24 y. 52 4 L.P.R.A. ant. sec. 22k(g). CC-2005-1149 26
un Oficial Examinador agencial, en el contexto
administrativo interno de la destitución de un empleado
cobijado por el principio de mérito, destacado en una
entidad excluida de la legislación de personal del servicio
público, y cuyo reglamento de personal y reglamento para
revisar acciones de personal facultan al Tribunal de
Apelaciones para así hacerlo.53
E. Conclusión
El análisis integral de lo expresado hasta aquí nos lleva
a concluir inexorablemente lo siguiente. El Banco es una
corporación pública excluida de la legislación de personal
del servicio público, pero que, en cumplimiento de un
mandato legislativo, incorporó en sus reglamentos de
personal y para revisar acciones de personal, el principio
de mérito. Al nombrar a la licenciada Vázquez empleada
regular de carrera, le otorgó, a tenor con dichos
reglamentos, seguridad de empleo, y por ende, derecho
propietario sobre su puesto. Por ello, sólo podía ser
destituida previa formulación de cargos, vista y justa
causa, es decir, con el debido proceso de ley.
La Ley Núm. 80 de 30 de mayo de 1976, según enmendada,
conocida como Ley de Indemnización por Despido
Injustificado54, no tiene lugar en la controversia de marras
porque la licenciada Vázquez, como empleada regular en el
servicio de carrera del Banco, gozaba de una mayor y más
53 López v. C.E.E., 2004 T.S.P.R. 47, 2004 J.T.S. 56, 161 D.P.R. __ (2004). CC-2005-1149 27
completa protección bajo el manto del principio de mérito,
según lo conocemos. La Ley Núm. 80, supra, sólo provee como
remedio a los empleados despedidos injustificadamente una
compensación económica, comúnmente conocida como mesada.
Sin embargo, de haber sido destituida sin justa causa, la
licenciada Vázquez tenía derecho a reinstalación en su
puesto, con la paga de los salarios y beneficios marginales
dejados de percibir hasta la fecha de su reposición. Como
cuestión de realidad, esos remedios le fueron provistos por
el Oficial Examinador que presidió la vista administrativa
formal de destitución, y fueron confirmados por el Tribunal
de Apelaciones.
Finalmente, destacamos que la determinación que sobre su
destitución hizo el Oficial Examinador designado por el
Banco, sólo era revisable a la luz de las normas que nuestro
ordenamiento legal provee (según vimos, incorporadas en la
reglamentación de personal del Banco) para objetar
decisiones administrativas.
III
Aclarado lo anterior, procede que pasemos a la cuestión
central del caso de autos, esto es, revisar la Sentencia del
Tribunal de Apelaciones, confirmatoria de la decisión del
Oficial Examinador designado por el Banco, al efecto de que
el Banco destituyó sin justa causa a la licenciada Vázquez.
_______________________________________________________ 54 29 L.P.R.A. sec. 185a et seq. CC-2005-1149 28
Lo haremos a la luz del estándar de revisión de
determinaciones administrativas.
La LPAU dispone que las determinaciones de hecho de las
agencias serán sostenidas por los tribunales si se basan en
evidencia sustancial que obre en el expediente
administrativo55; siendo evidencia sustancial aquella que una
mente razonable podría aceptar como adecuada para sostener
una conclusión.56 “Lo anterior, pretende ‘evitar la
sustitución del criterio del organismo administrativo en
materia especializada por el criterio del tribunal
revisor’”.57
Sin embargo, las conclusiones de derecho de los
organismos administrativos que no involucran
interpretaciones efectuadas dentro del ámbito de
especialización de la agencia concernida, son revisables en
toda su extensión.58
Así las cosas, “los tribunales se abstendrán de avalar o
deferir a la interpretación de la agencia si ésta: (1) erró
al aplicar la ley; (2) actuó arbitraria, irrazonable o
ilegalmente; o (3) lesionó derechos constitucionales
55 Sección 4.5 de la Ley Núm. 170, supra, 3 L.P.R.A. sec. 2175. 56 Mun. De San Juan v. Junta de Planificación, 2006 T.S.P.R. 155, 2006 J.T.S. 164, 169 D.P.R. __ (2006). Véase, además, Hernández v. Centro Unido, 2006 T.S.P.R. 131, 168 D.P.R. ___ (2006), citando a Otero v. Toyota, 2005 T.S.P.R. 8, 2005 J.T.S. 13, 163 D.P.R. ___ (2005). 57 Mun. De San Juan v. Junta de Planificación, supra; Hernández v. Centro Unido, supra. 58 Íd. CC-2005-1149 29
fundamentales”.59 En otras palabras, la deferencia judicial
a la determinación administrativa cede ante una actuación
irrazonable o ilegal.60 “Los tribunales no estamos llamados
a imprimir un sello de corrección, so pretexto de
deferencia, para avalar situaciones en que la interpretación
de la agencia resulte contraria a derecho”.61
En el presente caso, el Oficial Examinador determinó como
hecho probado que la licenciada Vázquez, junto a su esposo,
garantizaron solidaria y personalmente el préstamo de
$300,000 que el Banco extendió a Hecson Puerto Rico, Inc.
(Hecson), incorporada y dirigida, precisamente, por su
empleada, la licenciada Vázquez, y su esposo. Además, que
para convencer al Banco a aprobar el financiamiento, además
de la garantía solidaria y personal ofrecida por los
esposos, éstos ofrecieron varias garantías o fuentes de
repago adicionales, a saber: (1) hipoteca en rango de
tercera sobre el solar y residencia conyugal, (2) primera
maquinaria-- por $206,000, y una (3) cesión de cuentas por
cobrar de la corporación a favor del Banco. Fue tomando en
cuenta las garantías colaterales o fuentes secundarias de
59 Íd. 60 Íd. Véase, además, T-JAC, Inc. v. Caguas Centrum Limited, 148 D.P.R. 70 (1999); Com. Seg. P.R. v. Antilles Ins. Co., 145 D.P.R. 226 (1998); Calderón v. Adm. Sistemas de Retiro, 129 D.P.R. 1020 (1992); Rivera v. A & C Development Corp., 144 D.P.R. 450 (1977). 61 Mun. De San Juan v. Junta de Planificación, supra; A.A.A. v. Unión Abo. A.A.A., 2002 T.S.P.R. 149, 2002 J.T.S. 155, 158 D.P.R.___(2002); Calderón v. Adm. Sistemas de Retiro, supra. CC-2005-1149 30
repago ofrecidas, que el Comité de Crédito del Banco
finalmente aprobó la transacción. Determinó, además, que la
recurrida no intervino indebidamente en la aprobación del
préstamo por parte de su patrono. También, que luego de su
aprobación, el Banco la ascendió en dos (2) ocasiones,
siendo su último puesto el de Directora de la División de
Préstamos Especiales y Recobros. Incluso, que la licenciada
Vázquez fue miembro del Comité de Crédito del Banco desde
marzo de 1997 hasta marzo de 2001. Era su Secretaria.
Por otro lado, se desprende de las determinaciones de
hecho del Oficial Examinador que el incumplimiento con el
pago del préstamo llevó al Banco, a solicitud de Hecson, a
otorgarle dos (2) moratorias adicionales en el pago de
principal e intereses, en lo que no intervino la licenciada
Vázquez. Sin embargo, el Oficial Examinador determinó que
en noviembre de 1997, Hecson cerró operaciones, y no fue
sino en febrero de 1998 que el esposo de la licenciada
Vázquez (no ella) lo informó al Banco.
De otra parte, de las determinaciones de hechos del
Oficial Examinador surge que un acreedor preferente ejecutó
su hipoteca sobre el solar y residencia de la licenciada
Vázquez y su esposo. El procedimiento de ejecución se
efectuó en rebeldía, pues, a pesar de haber sido emplazados,
ni la licenciada Vázquez ni su esposo contestaron la demanda
ni comparecieron a los procedimientos. La licenciada
Vázquez nunca informó al Banco la ejecución de una de sus
garantías o fuentes de repago en el préstamo concedido a CC-2005-1149 31
Hecson. De dicha ejecución no resultó sobrante alguno para
abonar a la acreencia del Banco.
Por otro lado, de las determinaciones de hechos del
Oficial Examinador se desprende que la licenciada Vázquez
tampoco informó al Banco que, además de la hipoteca
inmueble, éste había perdido las garantías colaterales de
hipoteca sobre bienes muebles y sobre las cuentas por cobrar
de Hecson. La corporación dispuso de los unos y de las
otras, sin consentimiento del Banco. En síntesis, Hecson no
realizó pago alguno acreditable a la deuda. Los
garantizadores personales y solidarios del préstamo --la
licenciada Vázquez y su esposo-- tampoco hicieron pago
alguno acreditable a la cuenta. Asimismo, el Banco se vio
imposibilitado de cobrar su acreencia a través de sus otras
garantías colaterales.
Finalmente, surge de las referidas determinaciones de
hechos que el Banco se vio en la obligación de demandar en
cobro del préstamo impagado a su Directora de la División de
Préstamos Especiales y Recobros, y Secretaria de su Comité
de Crédito, es decir, a la licenciada Vázquez. También, a
su esposo y a Hecson, de quien, como sabemos, la licenciada
Vázquez era incorporadora y directora. Se desprende,
además, que la licenciada Vázquez y su esposo fueron
emplazados personalmente y tampoco contestaron la demanda ni
comparecieron a los procedimientos. El Tribunal de Primera
Instancia terminó dictando sentencia en rebeldía contra la
licenciada Vázquez y su esposo, en carácter solidario, por CC-2005-1149 32
la suma de $485,398.98, más intereses a razón de $55.01
diarios hasta el saldo total de la deuda.
El Oficial Examinador determinó que el Banco destituyó a
la licenciada Vázquez por haber incumplido con el pago del
préstamo del cual ella era garantizadora personal y
solidaria, y por serle imputable el incumplimiento de
Hecson, que vendió y dispuso de los bienes muebles y cuentas
por cobrar de la corporación, grabados a favor del Banco.
Todo ello con el resultado de la pérdida para el Banco de
una cuenta de poco menos de medio millón ($500,000) de
dólares.
No obstante, el Oficial Examinador concluyó, como
cuestión de derecho, que la destitución de la licenciada
Vázquez fue sin justa causa. Se basó, esencialmente, en que
su obligación como deudora, su incumplimiento de pago, la
ausencia de acciones afirmativas de su parte en protección
de los intereses del Banco --en cuanto al préstamo se
refiere-- y sus actuaciones contrarias a tales intereses,
nada tenían que ver con sus ejecutorias como empleada, es
decir, como Directora de la División de Préstamos Especiales
y Recobros del Banco. Además, apoyó su decisión en el hecho
de que en el proceso de aprobación del préstamo a Hecson, la
licenciada Vázquez no violó la Ley de Ética Gubernamental
del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, en lo sucesivo Ley
de Ética Gubernamental62, ni la ley habilitadora del Banco.
62 Ley Núm. 12 de 24 de Julio de 1985, según enmendada, 3 L.P.R.A sec. 1801 et seq. CC-2005-1149 33
Concluyó que todo lo anterior, en unión a que la licenciada
Vázquez cumplía con los deberes de su puesto, y que no
intervino indebidamente ni en la aprobación del préstamo ni
en la concesión de sus moratorias de pago, hacían de su
destitución una sin justa causa.
Por su parte, el Tribunal de Apelaciones, luego de citar
in extenso la Resolución del Oficial Examinador, confirmó su
decisión. Erraron ambos como cuestión de derecho. El
problema no radicó en la etapa de la perfección del préstamo
en controversia sino en la etapa del cumplimiento de su
pago, vista desde la perspectiva de los puestos que ocupaba
la licenciada Vázquez en el Banco. Veamos.
Las Guías para Acciones Correctivas de Disciplina, que
forman parte del Procedimiento para Aplicar Acciones
Correctivas de Disciplina del Banco63, disponen que ocultar
información que afecte al Banco conlleva la sanción de
destitución a la primera falta.64
Por otro lado, establecen que incurrir en actuaciones que
envuelvan conflicto de intereses con sus obligaciones en el
Banco conlleva las siguientes sanciones: en una primera
falta, entre un mínimo de una reprimenda escrita y un máximo
de una suspensión de empleo y sueldo por 15 días; en una
segunda infracción, entre un mínimo de una suspensión de
empleo y sueldo de 15 a 30 días y un máximo de destitución.
63 Aprobado por su Junta de Directores el 13 de mayo de 1997, entrando en vigor el 13 de junio de 1997. Apéndice del recurso de Certiorari, págs. 120-128. 64 Apéndice del recurso de Certiorari, pág. 127. CC-2005-1149 34
Finalmente, disponen que violar la Ley de Ética
Gubernamental y sus reglamentos, o cualquier otra
disposición relacionada a la ética de los empleados públicos
conlleva las sanciones siguientes: en una primera falta,
entre un mínimo de una reprimenda verbal y un máximo de una
reprimenda escrita; en una segunda infracción, entre un
mínimo de una reprimenda escrita y un máximo de una
suspensión de empleo y sueldo de 1 a 15 días; en una tercera
falta, entre una suspensión de empleo y sueldo de 1 a 30
días y un máximo de destitución.65
No albergamos dudas de que la licenciada Vázquez incurrió
en ambas faltas. No obstante, somos del criterio de que es
la unión de las mismas, a su patrón de ocultar información
que afectaba al Banco, lo que constituyó justa causa para su
destitución. Nótese que las referidas Guías sí contemplan
la destitución ante ésta última falta.
En torno a ocultar información que afecta al Banco, como
falta, resaltamos lo siguiente. El verbo “ocultar” es
definido como “esconder, tapar, disfrazar, encubrir a la
vista; callar advertidamente lo que se pudiera o debiera
decir, o disfrazar la verdad”.66
La licenciada Vázquez le representó al Banco que
garantizaba solidaria y personalmente el cumplimiento del
préstamo concedido a Hecson. A sabiendas del craso
65 Íd., págs., 127-128. 66 Diccionario de la Lengua Española, 22da ed., Madrid, Ed. Espasa-Calpe, 2001, T.I., pág. 1609. CC-2005-1149 35
incumplimiento de pago de Hecson, nunca hizo abono alguno a
la deuda en su carácter personal de garantizadora solidaria.
Tampoco tomó iniciativa alguna dirigida a pagar, aunque sea
por medio de un plan de pago. Llama la atención que al
momento de su destitución, su salario mensual era de
$5,408.67 Sin embargo, no se inmutó en lo absoluto. En ese
sentido, es claro e indiscutible que le incumplió a su
patrono. Miró para el lado, y se hizo la desentendida.
Por otro lado, la licenciada Vázquez nunca informó al
Banco que la corporación que junto a su esposo dirigió cesó
operaciones prácticamente en el mismo tiempo en que el
Comité de Crédito del Banco le estaba otorgando una segunda
moratoria en el pago de principal e intereses. Recordemos
que la licenciada Vázquez era miembro de dicho Comité.
Tampoco tuvo la iniciativa de informar a sus superiores que
un acreedor preferente estaba ejecutándole su residencia
conyugal, que constituía una de las garantías del préstamo
en cuestión. El mismo modus operandi exhibió en relación
con los bienes muebles y cuentas por cobrar de Hecson, que
ella y su esposo, como sus directores, decidieron gravar, a
favor del Banco, en garantía adicional del préstamo. La
empresa, que obviamente actúa a través de sus dirigentes,
dispuso de éstas otras dos (2) garantías colaterales, y
ella, independientemente de si participó o no directamente
de dicho proceder, cuanto menos, no lo informó a su patrono.
Por tanto, también es claro que la licenciada Vázquez CC-2005-1149 36
incurrió en conducta desleal, de ocultamiento y
encubrimiento, que perjudicó los intereses de su patrono.
Protegió los suyos, más no los del Banco ni los del Pueblo
de Puerto Rico, quien en todo caso, es el último afectado
por la situación.
De otra parte, la Ley de Ética Gubernamental define
conflicto de intereses como aquella situación en la que el
interés personal o económico del empleado público o de
personas relacionadas con éste, está o puede razonablemente
estar en pugna con el interés público.68 Dicha ley proscribe
incurrir en ese tipo de conducta.69 Según vimos, mediante
las Guías de Acciones Correctivas de Disciplina, supra, el
Banco incorporó la referida prohibición, pues, prescriben
que un empleado no puede actuar en conflicto de interés con
sus obligaciones en el Banco.
La licenciada Vázquez era miembro del Comité de Crédito
del Banco y Directora de su División de Préstamos Especiales
y Recobros. Por un lado, compartía la responsabilidad de
evaluar, entre otras, las solicitudes de préstamos y de
moratorias de pago que llegaban al Banco. Por el otro,
tenía a su cargo atajar la morosidad y recobrar para el
Banco el dinero adeudado por los clientes morosos. No
obstante, nunca pagó su propia deuda con el Banco ni hizo
intento o gestión afirmativa de clase alguna para hacerlo.
_______________________________________________________ 67 Apéndice del recurso de Certiorari, pág. 415. 68 Artículo 1 de la Ley Núm. 12, supra, 3 L.P.R.A sec. 1802. 69 Artículo 3.2 de la Ley Núm. 12, supra, 3 L.P.R.A sec. 1802. CC-2005-1149 37
Peor aún, su incumplimiento obligó al Banco a demandarla en
cobro de dinero y su reacción ante ello fue ignorar el
procedimiento judicial, por lo que el tribunal tuvo que
dictar en su contra una sentencia en rebeldía.
Nos preguntamos, ¿con qué fuerza moral la licenciada
Vázquez podía exigir a los miembros de la División que ella
dirigía que cobraran diligentemente las cuentas de los
clientes morosos del Banco, si ella se burlaba de éste
debiéndole casi medio millón ($500,000) de dólares? Hiere
la retina la situación de conflicto de interés en la que
estaba inmersa la licenciada Vázquez como funcionaria de
alta jerarquía del Banco. Antepuestos estaban sus intereses
personales a los del Banco y los del Pueblo de Puerto Rico.
Se había recostado de su alta posición en el Banco para
incumplirles.
En fin, la licenciada Vázquez incurrió, a la misma vez,
en tres (3) faltas listadas por el Banco en las Guías de
Acciones Correctivas de Disciplina, supra, una (1) de las
cuales conllevaba su destitución. Erró el Tribunal de
Apelaciones al confirmar la determinación del Oficial
Examinador designado por el Banco en este caso. Su
Sentencia debe ser revocada.
IV
Por los fundamentos antes expuestos, concluimos que en la
destitución de la recurrida medió justa causa y revocamos la
Sentencia del Tribunal de Apelaciones que dispuso lo
contrario. CC-2005-1149 38
Se dictará Sentencia de conformidad.
Efraín E. Rivera Pérez Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que
antecede, la cual se hace formar parte integra de la
presente, concluimos que en la destitución de la
recurrida medió justa causa.
Lo acordó el Tribunal y certifica la Secretaria
del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Fuster
Berlingeri emitió Opinión Concurrente. La Jueza
Asociada señora Rodríguez Rodríguez no intervino.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
vs. CC-2005-1149 Certiorari
Opinión Concurrente emitida por el Juez Asociado SEÑOR FUSTER BERLINGERI.
El caso de autos presenta la ocasión para
examinar la situación normativa respecto al
Banco de Desarrollo Económico de Puerto Rico, a
los fines de determinar lo pertinente a la
facultad para despedir a sus empleados.
Para ello emitimos la Opinión de autos,
formulada con anterioridad a la mayoritaria.
I.
La compañía Hecson de Puerto Rico (en
adelante Hecson) inició operaciones en el año 1992.
Sonia Vázquez Cintrón, abogada de profesión, (en
adelante la recurrida o Vázquez) y Héctor L. Andujar CC-2005-1149 2
Ruiz, quienes estaban casados entre sí para esa fecha,
figuraron como los incorporadores de dicha empresa.
Para el año 1995 Hecson se encontraba en una situación
económica precaria, razón por la cual presentó una
solicitud de préstamo al Banco de Desarrollo Económico de
Puerto Rico (en adelante el Banco o el peticionario) por
la suma de $500,000. La solicitud de préstamo promovida
por Hecson fue considerada por el Comité de Crédito
Gerencial del Banco, que eventualmente la denegó, debido a
que los estados financieros sometidos por la compañía
reflejaban que la rentabilidad de las operaciones de
Hecson iban en descenso, la estructura de deuda de la
empresa presentaba un cuadro serio de insolvencia y la
propiedad ofrecida como colateral se encontraba gravada
por dos hipotecas previas.
Posteriormente, en septiembre de ese mismo año, la
recurrida comenzó a laborar en el Banco ocupando el puesto
de Líder de Grupo en la División Legal.70 Ese mismo mes,
Hecson sometió al Banco una solicitud de reconsideración a
la denegatoria de su solicitud de préstamo original. A
tales fines redujo la cantidad solicitada a $300,000.
Dicha solicitud fue nuevamente denegada por las mismas
razones y fundamentos en que descansó la denegatoria
original.
70 Al iniciar sus labores en el Banco, la recurrida juró ante notario público el juramento de fidelidad y de toma de posesión de su cargo. De dicho juramento emanan obligaciones de total fidelidad al cargo ocupado. CC-2005-1149 3
En enero de 1996 Hecson sometió una segunda solicitud
de reconsideración a la denegatoria de su solicitud de
préstamo. En esta ocasión aumentó las garantías ofrecidas,
añadiendo como fuente secundaria de repago una hipoteca
sobre la maquinaria del negocio, una cesión de cuentas por
cobrar y una tercera hipoteca sobre la residencia de los
esposos incorporadores. Tanto la recurrida como Andujar
se comprometieron a garantizar solidariamente el
préstamo. Contando con estas garantías adicionales, el
Comité de Crédito Gerencial aprobó el préstamo solicitado
por la cantidad de $300,000 con intereses a razón de 2%
sobre la tasa preferencial anual. Conforme a los términos
establecidos para la concesión del referido préstamo, el
19 de abril de 1996 la recurrida suscribió una Carta de
Garantía Personal para garantizar solidariamente el
préstamo otorgado por el Banco a favor de Hecson. También
suscribió el contrato de préstamo otorgado en igual fecha
en calidad de “Garantizadora Solidaria”, así como un
pagaré por la suma principal de $300,000 a favor del
Banco, suscrito igualmente como garantizadora.
Posteriormente, en el año 1997, la recurrida fue
ascendida en el Banco a ocupar la plaza de Directora de
Control de Calidad de Crédito y más tarde, en marzo de
2001, pasó a ocupar el puesto de Directora de la División
Interina de Préstamos Especiales y Recobro del Banco.
El préstamo de $300,000 desembolsado a Hecson no fue
suficiente para resolver su difícil situación financiera, CC-2005-1149 4
por lo que la empresa solicitó dos moratorias en el pago
del principal e intereses, las cuales fueron concedidas.
Aun así, durante el mes de noviembre de 1997 Hecson cerró
operaciones de forma permanente. Tanto la compañía, como
la recurrente y su esposo, incumplieron crasamente con los
términos del contrato de préstamo. Ninguno de ellos
realizó pago alguno para acreditar a la deuda. La hipoteca
que gravaba la propiedad dada en garantía fue ejecutada
por un acreedor preferente y vendida en pública subasta,
no resultando de dicha venta sobrante alguno que abonar a
la acreencia del Banco. Parte de la maquinaria y equipo
que servía de colateral en el préstamo fue vendido sin el
consentimiento del Banco y otra parte fue desechada por
alegadamente estar defectuosa. Por consiguiente, el Banco
no pudo cobrar absolutamente nada de su acreencia.
Ante la falta de pago del préstamo, en abril del año
2000 el Banco presentó ante el Tribunal de Primera
Instancia, Sala Superior de San Juan, una demanda de cobro
de dinero y ejecución de hipoteca mueble e inmueble por la
vía ordinaria.71 Figuraron como demandados en dicho caso la
empresa Hecson, así como los esposos garantizadores, la
recurrida y su esposo, y la Sociedad Legal de
Gananciales integrada por ambos. Ninguno de los demandados
compareció a los procedimientos del Tribunal a pesar de
haber sido debidamente emplazados, por lo que el 8 de mayo
de 2002 se procedió a dictar sentencia en rebeldía en su
71 Banco de Desarrollo Económico para Puerto Rico v. Hecson de Puerto Rico, et als., Civil Núm.: KCD2000-0219. CC-2005-1149 5
contra. Mediante dicha Sentencia, se condenó a ambos
demandados, por sí y en representación de la Sociedad
Legal de Gananciales integrada por ellos, a satisfacer
solidariamente la suma de $485,398.98, más intereses a
razón de $55.01 diarios hasta el saldo de la deuda. La
recurrida nunca realizó acto afirmativo alguno por
satisfacer su obligación a pesar de ser garantizadora
solidaria del préstamo y de tener una sentencia judicial
en su contra.
Considerando todas las circunstancias del caso, y
luego de haber ordenado la realización de una
investigación interna sobre los hechos aquí expuestos,
María M. Fuentes Pujols, quien para ese momento fungía
como Presidenta del Banco, le remitió una carta a Vázquez
en la cual le señalaba el balance adeudado por Hecson y su
condición de garantizadora de dicha deuda. Fuentes Pujols
concluyó la carta informándole su intención de despedirla,
así como el derecho que le asistía a una vista informal o
de pre-terminación de empleo y el término para
ejercitarlo; derecho que la recurrida ejerció.
Posteriormente, en abril de 2002, la Presidenta del Banco
le informó mediante carta a Vázquez su decisión de
despedirla del puesto de carrera que ocupaba.
Por razón del despido, la recurrida presentó una
Querella Formal ante la Junta de Directores del Banco, en
la que alegó haber sido despedida injustificadamente.
Solicitó la celebración de una vista administrativa CC-2005-1149 6
formal, la cual se le concedió y fue presidida por el
Oficial Examinador, Hon. Ángel F. Rossy García. Por su
parte, el Banco alegó que el despido de la recurrida fue
justificado ya que ésta incurrió en un serio conflicto de
intereses y en conducta desleal, por lo cual no se
justificaba la concesión de remedio alguno a favor de la
recurrida. Con este cuadro de hechos, el 18 de octubre de
2004, el Oficial Examinador concluyó que el despido de
Vázquez fue injustificado, por lo que declaró con lugar la
querella y ordenó la reinstalación inmediata de la
recurrida en su puesto, así como el pago de todos los
salarios y beneficios dejados de recibir. El Banco
solicitó la reconsideración de esta Resolución, la cual
fue denegada.
Oportunamente, el Banco cuestionó tal determinación
ante el Tribunal de Apelaciones presentando allí un
recurso de revisión administrativa. Mediante una sentencia
dictada el 28 de septiembre de 2005, el Tribunal de
Apelaciones confirmó la Resolución del Oficial Examinador.
El Banco presentó entonces una moción de reconsideración,
la cual también fue denegada.
Inconforme con la actuación del foro apelativo, el
1ro. de diciembre de 2005 el Banco presentó un recurso de
certiorari ante nuestra consideración, y señaló los
siguientes cinco errores del Tribunal de Apelaciones:
A. Erró el Tribunal de Apelaciones al confirmar al Hon. Oficial Examinador al concluir que no existía justa causa para el despido de la Lic. Vázquez. CC-2005-1149 7
B. Erró el Tribunal Apelativo al concluir que la Lic. Vázquez no incurrió en conflicto de intereses.
C. Erró el Tribunal Apelativo al concluir que la Lic. Vázquez no incurrió en conducta desleal.
D. Erró el Hon. Oficial al conceder los remedios otorgados.
E. Erró el Tribunal de Apelaciones al confirmar al Oficial Examinador y no disponer que el despido fue uno justificado.
Expedido el recurso de certiorari, procedemos a
resolver.
II.
A.
La Ley de Indemnización por Despido Injustificado,
Ley Núm. 80 de 30 de mayo de 1976 (29 L.P.R.A. sec. 185a
et seq.) (en adelante Ley Núm. 80) fue creada en respuesta
al interés apremiante del estado de regular las relaciones
obrero-patronales, de evitar prácticas injustas del
trabajo y a la existencia en nuestra jurisdicción de una
clara política pública de proteger los derechos de los
trabajadores. Díaz v. Wyndham Hotel Corp., 155 D.P.R. 364
(2001); Arroyo v. Rattan Specialties, Inc., 117 D.P.R. 35
(1986). La intención del legislador al aprobar la Ley Núm.
80 fue hacerla aplicable con carácter de exclusividad a
los empleados de la empresa privada, y a los de aquellas
corporaciones públicas que operan como empresa privada.
Guía Revisada para la Interpretación y Aplicación de la CC-2005-1149 8
Ley Núm. 80 de 30 de mayo de 1976, según enmendada,
Departamento del Trabajo y Recursos Humanos del Gobierno
de Puerto Rico, 21 de septiembre de 2000, pág. 27. Dicha
ley provee a los trabajadores despedidos sin justa causa
el derecho a una indemnización que les permita suplir sus
necesidades básicas durante el tiempo que razonablemente
les debería tomar conseguir un nuevo empleo. Ésta
indemnización es comúnmente conocida como la mesada. Id.
En ausencia de otra ley aplicable o de un convenio
colectivo que provea otro remedio, la indemnización de la
mesada es el remedio exclusivo para un despido
injustificado. H.I.E.T.E.L. v. Celulares, res. el 18 de
septiembre de 2006, 169 D.P.R. ___ (2006), 2006 TSPR 144,
2006 JTS 153; Biver v. Coop. Fed. Emp. Telefónicos, 145
D.P.R. 165 (1998).
Como se mencionara anteriormente, aquellas
corporaciones públicas que operan como empresa privada
están sujetas a las disposiciones de la Ley Núm. 80.
Corresponde entonces determinar si el Banco para
Desarrollo Económico para Puerto Rico es una corporación
pública que opere como empresa privada y, por ende, está
sujeto a las disposiciones de la referida ley.
En casos anteriores hemos expuesto los criterios que
se han de examinar para determinar si una entidad
gubernamental es o no una corporación pública que funciona
como una empresa privada. Estos son: poseer ingresos
propios; tener autonomía fiscal para realizar préstamos, CC-2005-1149 9
emisión de bonos y cuentas bancarias; contar con una Junta
de Directores; poder aceptar donaciones, Fred y Otros v.
E.L.A., 150 D.P.R. 599 (2000); tener capacidad para
concertar acuerdos o contratos; si los empleados están
cubiertos por la Ley de Personal del Servicio Público de
Puerto Rico; si los servicios prestados han sido
tradicionalmente ofrecidos por la empresa privada; si la
entidad está capacitada para funcionar como una empresa o
negocio privado; si de hecho funciona como una empresa o
negocio privado; el grado de autonomía fiscal que
disfruta; el grado de autonomía administrativa del que
goza; si se cobra o no un precio o tarifas por el servicio
rendido (precio que debe ser básicamente equivalente al
valor del servicio); si los poderes y las facultades
concedidos en la ley orgánica de la entidad la asemejan a
una empresa privada; la estructura en sí de la entidad; la
facultad para demandar y ser demandada ilimitadamente; el
poder obtener fondos propios en el mercado de valores a
base de su récord económico y sin empeñar el crédito del
Estado Libre Asociado; si tiene sucesión perpetua; y, la
facultad de adquirir y administrar propiedades sin la
intervención del Estado. Huertas v. Cía. Fomento
Recreativo, 147 D.P.R. 12 (1998); A.A.A. v. Unión
Empleados A.A.A., 105 D.P.R. 437 (1976). Ningún criterio
es determinante por sí solo. En cada caso se deben
examinar la conjunción de factores existentes para, a su
luz, resolver si la entidad concernida funciona o no como CC-2005-1149 10
un negocio privado. A.A.A. v. Unión Empleados A.A.A.,
supra.
Al examinar la Ley del Banco de Desarrollo Económico
para Puerto Rico, Ley Núm. 22 de 24 de julio de 1985, 7
L.P.R.A. 611 et seq., ley habilitadora del Banco, surge
que aunque éste realiza funciones parecidas a otros
bancos, dicho Banco tiene unas características muy
particulares que lo convierten en una entidad sui generis.
Su ley habilitadora dispone que los negocios del
Banco serán administrados y sus poderes corporativos serán
ejercidos por una Junta de Directores. 7 L.P.R.A. sec.
611d. Aunque contar con una Junta de Directores es uno de
los criterios a analizar para determinar si una
corporación pública actúa como empresa privada, al
examinar la composición de la Junta de Directores del
Banco, es evidente que ésta no se ajusta al concepto
tradicional de lo que es una Junta de Directores de una
empresa privada. La ley habilitadora del Banco establece
específicamente la composición de dicha Junta. Dicha ley
dispone que la Junta estará compuesta por nueve miembros;
a saber:
...el Presidente del Banco Gubernamental de Fomento, quien fungirá como Presidente de la Junta de Directores del Banco de Desarrollo Económico, el Secretario de Desarrollo Económico y Comercio, o uno de los directores o jefes de los componentes del Departamento de Desarrollo Económico y Comercio nombrado por el Secretario, el Director Ejecutivo de la Compañía de Turismo, el Administrador de Fomento Económico y el Secretario de Agricultura serán miembros ex officio de la Junta mientras desempeñen sus cargos. Los restantes cuatro (4) miembros CC-2005-1149 11
representarán al sector privado y serán nombrados por el Gobernador de Puerto Rico con el consejo y consentimiento del Senado. Uno de los miembros que representará al sector privado será una persona identificada activamente con el sector agrícola, otra identificada activamente con el sector comercial y otra con el sector manufacturero. Id.
Como se puede apreciar, el gobierno está inmiscuido
por completo en la composición del organismo que estará a
cargo de administrar y ejercer los poderes ejecutivos del
Banco. La mayor parte de los miembros de la Junta de
Directores son funcionarios públicos y los restantes
miembros son nombrados por el Gobernador con el consejo y
consentimiento del Senado. Esta peculiaridad distingue la
Junta del Banco de lo que usualmente es una Junta de
Directores en una empresa privada.
El Banco de Desarrollo Económico de Puerto Rico se
diferencia también del resto de las entidades bancarias
del país en que su meta principal no es operar
lucrativamente. Más bien, su propósito primordial es la
promoción del desarrollo del sector privado de la economía
de Puerto Rico, haciendo disponible préstamos directos,
garantías de préstamos y fondos para invertir a cualquier
persona natural o jurídica, con o sin fines de lucro,
dedicada a la manufactura, comercio, agricultura, turismo
y otras empresas de servicio, dando preferencia a los
pequeños y medianos empresarios puertorriqueños. 7
L.P.R.A. sec. 611a. CC-2005-1149 12
El Banco también se distingue de otros bancos que
operan como empresa privada en las fuentes que tiene
disponible para financiar sus operaciones. A diferencia de
otros bancos, sus recursos no sólo provienen de intereses
de préstamos e inversiones, sino que el mismo cuenta
también con asignaciones legislativas y fondos federales.
M. Díaz Saldaña, Informe de Auditoría de la Oficina del
Contralor de Puerto Rico, 1998.
Anteriormente se identificaron los criterios que se
han de examinar para determinar si una entidad
gubernamental es o no una corporación pública que opere
como negocio privado. Al analizar el funcionamiento del
Banco y su ley habilitadora, a la luz de esos criterios,
es evidente que aunque éste realiza funciones parecidas a
otros bancos, prevalecen unas características muy
particulares que lo diferencian fundamentalmente de los
demás bancos y lo convierten en una entidad sui generis.
Por consiguiente, es menester concluir que por no operar
primordialmente como una empresa privada, dicho Banco no
está sujeto a las disposiciones de la Ley Núm. 80.
B.
Para la fecha en que ocurrieron los hechos de este
caso, estaba vigente la Ley Núm. 5 de 14 de octubre de
1975, conocida como la “Ley de Personal del Servicio
Público” (en adelante Ley de Personal). La ley referida
creó un sistema de administración de personal CC-2005-1149 13
especialmente diseñado para asegurar la aplicación del
principio de mérito en el empleo público. Sin embargo, no
todos los empleados públicos estaban cobijados por la Ley
de Personal, pues ésta, en su sección 10.6 establecía una
serie de exclusiones.72 A tenor con esta sección, la ley
habilitadora del Banco dispone: “La disposición de todos
los asuntos del personal del Banco se efectuará sin
sujeción a la Ley Núm. 5 del 14 de octubre de 1975,
conocida como Ley de Personal del Servicio Público de
Puerto Rico”. 7 L.P.R.A. sec. 611c.
En vista de que las acciones relacionadas al personal
del Banco no están sujetas a las disposiciones de la Ley
Núm. 80 ni de la Ley de Personal, los problemas como el
que nos concierne en este caso deben adjudicarse conforme
a las propias normas del Banco. Pasamos entonces a
determinar si a tenor con las normas y reglamentos del
Banco, el despido de la recurrida fue justificado.
III.
El Banco alega que el despido de Vázquez estuvo
justificado ya que ésta incurrió en conflicto de intereses
y conducta desleal al Banco. Le asiste la razón. Veamos.
72 La Ley de Personal fue sustituida por la Ley Núm. 184 de 3 de agosto de 2004, según enmendada, Ley para la Administración de los Recursos Humanos en el Servicio Público del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (3 L.P.R.A. sec. 1461e). La sección 5.3 de esta nueva ley contiene unas exclusiones similares a las de la sección 10.6 de la antigua Ley de Personal. CC-2005-1149 14
Las reglas y reglamentos que establecen las normas de
trabajo de una empresa forman parte del contrato de
trabajo. Srio. del Trabajo v. G.P. Inds., Inc., supra. El
incumplimiento de estas normas podrá dar lugar a un
despido justificado. Id.
El manual del Banco que establece el “Procedimiento
para aplicar acciones correctivas de disciplina” dispone
que las faltas allí enumeradas así como cualquier otra
falta que sea considerada perjudicial a los mejores
intereses del Banco, darán lugar a sanciones
disciplinarias. En lo pertinente, dispone que “se podrán
tomar acciones en situaciones no contempladas aquí,
dependiendo de la severidad del acto y/o se impondrán
acciones más severas en caso de falta extrema”.
Procedimiento para aplicar acciones correctivas de
disciplina, 13 de mayo de 1997, pág. 1,4. Entre las faltas
enumeradas en dicho manual se encuentran: realizar
funciones o tareas que conlleven conflicto de intereses
con sus obligaciones como empleado del Banco, y la
violación a la Ley de Ética Gubernamental y sus
reglamentos, o a cualquier otra disposición relacionada a
la ética de los empleados públicos. Guías para acciones
correctivas de disciplina, 13 de mayo de 1997, pág. 3-4.
De un análisis de los hechos del caso, tenemos que
ineludiblemente concluir que mediante sus actuaciones, la
recurrida incurrió en ambas faltas. CC-2005-1149 15
La Ley de Ética Gubernamental censura enérgicamente
cualquier tipo de conflicto de interés. Específicamente
dispone en su exposición de motivos: “Es intolerable que
existan funcionarios públicos en representación de la
administración del Gobierno que puedan lucrarse del
patrimonio del pueblo. Los conflictos de intereses,
especialmente financieros ... son también intolerables”.
Ley Núm. 12 de 24 de julio de 1985, (3 L.P.R.A. sec. 1801
et seq.). Dicha ley define conflicto de intereses como
“aquella situación en la que el interés personal o
económico del servidor público o de personas relacionadas
a éste, está o puede razonablemente estar en pugna con el
interés público”. Id, Art. 1.2. Precisamente ésta es la
situación presente en este caso.
La recurrida, en virtud de su puesto como Directora
de la División Interina de Préstamos Especiales y Recobro,
estaba encargada de recobrar lo adeudado al Banco por los
clientes morosos. Al mismo tiempo, no hizo acto afirmativo
alguno por satisfacer su deuda con el Banco, la cual
sobrepasaba los $485,000. Cabe señalar que la recurrida
nunca hizo pago alguno en abono a la deuda, a pesar de que
al momento del despido ésta devengaba un sueldo anual de
$64,896. Por consiguiente, el Banco se vio obligado a
recurrir a un procedimiento judicial de cobro de dinero.
Aun así Vázquez no respondió por su deuda, sino que ésta
ignoró todos los procedimientos, por lo que el Tribunal
procedió a dictar sentencia en rebeldía. Al momento del CC-2005-1149 16
despido, la recurrida tenía una sentencia final y firme en
su contra, la cual le ordenaba pagar al Banco la cantidad
de $485,398.88.
Vázquez estaba consciente de que las dos solicitudes
de préstamos originales presentadas por Hecson habían sido
denegadas por falta de garantías suficientes para el
repago. Por tal razón, con miras a obtener el dinero
solicitado, ésta se ofreció como garantizadora solidaria
del préstamo. Valga resaltar que para esa fecha la
recurrida ya trabajaba en el Banco, por lo que tenía un
deber de fidelidad y fiducia para con éste. Vázquez
incumplió su deber al llevar a cabo actos de mala fe que
indujeron al Banco a desprenderse de una cantidad
extraordinaria de dinero, bajo la falsa creencia de que el
repago de dicho dinero estaba garantizado.
Está firmemente establecido en nuestra jurisdicción
que los oficiales y directores de una corporación tienen
un deber de fiducia y lealtad con la entidad para la cual
trabajan. A los directores y oficiales se les confieren
ciertas facultades de administración para que las ejerzan
en beneficio de la corporación. Por tal razón, estos se
encuentran en una relación fiduciaria frente a la entidad.
En vista de tal relación, los directores y los oficiales
le deben lealtad absoluta, honestidad y buena fe a la
corporación. Su responsabilidad es manejar los asuntos de
la entidad para beneficio y protección de los intereses de
la corporación. Deben actuar en todo momento buscando el CC-2005-1149 17
beneficio de la entidad y no su beneficio personal. En el
cumplimiento de esta obligación, el trato honesto y la
buena fe serán determinantes. Carlos E. Díaz Olivo,
Corporaciones, Puerto Rico, Publicaciones Puertorriqueñas,
Inc., 1999, pág. 112 (citas internas omitidas); Carlos E.
Díaz Olivo, La responsabilidad de los directores y
oficiales de la corporación, un análisis comparado:
Estados Unidos, España y Puerto Rico, Vol. 52, Rev. Col.
Abog. de P.R., pág. 183-84, 1991 (citas internas
omitidas); Luis Mariano Negrón Portillo, Derecho
Corporativo Puertorriqueño, 2da edición, Puerto Rico,
1996, pág. 219.
El Profesor de Derecho Corporativo, Carlos Díaz
Olivo, expone en su libro:
…el deber de lealtad encierra tanto la obligación afirmativa de proteger los intereses de la corporación, como la obligación de abstenerse de aquella conducta que lesione los intereses de la entidad. Carlos E. Díaz Olivo, Corporaciones, supra, pág. 113.
El criterio determinante al examinar la conducta de los administradores a la luz del deber de lealtad, se circunscribe a las siguientes interrogantes: ¿Muestran sus actuaciones y conducta una falta de buena fe para con la corporación y sus accionistas? ¿Han obtenido o retenido para sí, ganancias y beneficios que mediante un esfuerzo adecuado o una actuación honesta de su parte hubiesen correspondido a la corporación? Si la contestación es afirmativa, los administradores han violado su obligación de lealtad. Id.
En el presente caso, ambas interrogantes se contestan
en la afirmativa. Las actuaciones de la recurrida denotan
que ésta antepuso sus intereses personales por encima de CC-2005-1149 18
sus deberes como oficial del Banco y como funcionario
público. Forzoso es concluir que Vázquez violó su deber de
lealtad e incurrió en un claro conflicto de intereses. Ya
en Mercedes Bus Line v. Tribunal de Distrito, 70 D.P.R.
690, 695 (1949), habíamos resuelto que conducta que
implique falta de lealtad y honradez hacia el patrono,
constituye motivo justificado para despedir a un empleado.
Aunque como regla general no se favorece el despido
como sanción a la primera falta, ello podría considerarse
justificado si dicha acción u omisión, por su gravedad y
potencial de agravio, pone en riesgo el orden, la
seguridad, la eficiencia y el ambiente de trabajo,
afectando de esa forma la buena marcha y funcionamiento
normal de la empresa. Srio. del Trabajo v. G.P. Inds.,
Inc., supra; Rivera v. Pan Pepín, supra; Delgado Zayas v.
Hosp. Int. Med. Avanzada, 137 D.P.R. 643, 650 (1994).
El caso ante nuestra consideración nos presenta una
de esas situaciones en las cuales el despido es
justificado a la primera falta. El conflicto entre los
intereses personales de la recurrida y sus deberes como
funcionaria del Banco es simplemente irreconciliable.
Mantener a Vázquez en su puesto de alta jerarquía,
laborando con la delincuencia y el incumplimiento de
préstamos, luego de ésta haber defraudado a la entidad y
haberse aprovechado del erario público, comprometería la
reputación y el buen nombre del Banco. Debilitaría la
obligación del Banco de exigirle a sus deudores ordinarios CC-2005-1149 19
que respondan ante el reclamo de pago si la misma persona
encargada de conjurar la morosidad de tales deudores
adeuda a su vez al Banco una sentencia que hoy día
sobrepasa el medio millón de dólares. Además, someter a
los demás miembros de la División a continuar trabajando
con una persona tan poco comprometida con sus deberes como
oficial del Banco, ocasionaría hostilidad y afectaría
adversamente el ambiente de trabajo.
Es evidente de todo lo anterior que el despido de
Vázquez fue justificado, por lo que ésta no tiene remedio
alguno bajo la ley. Por los fundamentos expuestos, procede
que se revoque la sentencia dictada por el Tribunal de
Apelaciones y se ordene la desestimación de la querella
presentada por ésta ante el Oficial Examinador.
JAIME B. FUSTER BERLINGERI JUEZ ASOCIADO
Related
Cite This Page — Counsel Stack
2007 TSPR 86, Counsel Stack Legal Research, https://law.counselstack.com/opinion/vazquez-cintron-v-banco-de-desarrollo-economico-prsupreme-2007.