EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Juan Vargas Serrano
Recurrido Certiorari
v. 2017 TSPR 93
Institución Correccional 198 DPR ____
Peticionario
Número del Caso: CC-2015-102
Fecha: 2 de junio de 2017
Tribunal de Apelaciones: Región Judicial de Arecibo
Oficina del Procurador General:
Lcda. Karla Pacheco Álvarez Subprocuradora General
Lcda. Sylvia Roger Stefani Procuradora General Auxiliar
Abogado de la parte recurrida:
Por derecho propio
Materia: Jurisdicción de la División de Remedios Administrativos del Departamento de Corrección y Rehabilitación para conceder rebajas al término de la sentencia de los miembros de la población correccional por buena conducta y asiduidad.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Juan Vargas Serrano Certiorari
Recurrido CC-2015-0102 v.
Institución Correccional
EL JUEZ ASOCIADO SEÑOR RIVERA GARCÍA emitió la opinión del Tribunal.
En San Juan, Puerto Rico, 2 de junio de 2017.
Este caso nos brinda la oportunidad de
determinar cuál es la entidad adscrita al
Departamento de Corrección y Rehabilitación
(Departamento de Corrección) que tiene autoridad para
conceder rebajas al término de la sentencia de los
miembros de la población correccional por buena
conducta y asiduidad. En particular, debemos resolver
si la División de Remedios Administrativos (División
de Remedios o División) tiene jurisdicción para
atender estas solicitudes de bonificaciones o si, por
el contrario, esto le compete al Comité de
Clasificación y Tratamiento (Comité de
Clasificación). Ello requiere que interpretemos CC-2015-0102 2
varias disposiciones reglamentarias aprobadas por el
Departamento de Corrección.
Luego de ponderar el derecho aplicable a la
controversia, resolvemos que la División de Remedios es el
organismo con jurisdicción para atender los reclamos sobre
bonificaciones por buena conducta y asiduidad. Aclaramos que
de ninguna manera estamos pasando juicio sobre la certeza de
la determinación de la División de Remedios de denegar la
bonificación solicitada. Nuestro análisis se limita a
resolver el planteamiento jurisdiccional que se presentó
ante esta Curia.
A continuación exponemos los antecedentes fácticos que
dieron origen a la controversia del presente caso.
I
El 3 de marzo de 2014, el Sr. Juan Vargas Serrano
(señor Vargas Serrano o recurrido), miembro de la
Institución Correccional Ponce Principal, presentó ante la
División de Remedios una petición de rebaja al término de su
sentencia.1 En ésta alegó ser acreedor de abonos por buena
conducta y asiduidad.2 El 13 de marzo de 2014, la Sra.
Annette Sáez Vargas, técnica de récord penal adscrita a la
División de Remedios de la institución, denegó la Solicitud
de Remedio por entender que la condena de reclusión de
noventa y nueve años del señor Vargas Serrano estaba
1 Véase Apéndice de la Petición de Certiorari, Solicitud de Remedio Administrativo, págs. 34-35.
2 Íd. CC-2015-0102 3
excluida de dichas bonificaciones.3 De esta determinación el
recurrido presentó una solicitud de reconsideración, la cual
fue denegada por la División de Remedios mediante resolución
el 27 de agosto de 2014.4
Inconforme, el 17 de septiembre de 2014 el señor Vargas
Serrano acudió al Tribunal de Apelaciones mediante un
recurso de revisión judicial.5 Allí planteó, en síntesis,
dos cosas: (1) que el Departamento de Corrección le aplicó
una ley ex post facto al excluirlo de los abonos por buena
conducta; y (2) que el foro administrativo había errado al
no acreditarle las bonificaciones que había solicitado al
cómputo máximo y mínimo de su sentencia.6 En su lugar, el
foro apelativo determinó que la División de Remedios carecía
de jurisdicción para atender los reclamos de bonificaciones
por buena conducta y asiduidad. Razonó que como el
Reglamento para Atender las Solicitudes de Remedios
Administrativos Radicados por los Miembros de la Población
Correccional, Reglamento Núm. 8522 de 26 de septiembre de
2014, establece que la División de Remedios no tiene
jurisdicción para atender situaciones en que “no se haya
agotado el trámite administrativo concedido por otros
3 Véase íd., Respuesta del Área Concernida/Superintendente, pág. 38. Debido a que el señor Vargas Serrano fue sentenciado en el 1990, la técnica de récord concluyó que éste no cualificaba para los beneficios de bonificación por buena conducta.
4 Apéndice de la Petición de Certiorari, Solicitud de Reconsideración, pág. 40. Véase, además, íd., Resolución, págs. 41-42.
5 Íd., Revisión Judicial, pág. 22.
6 Íd., pág. 30. CC-2015-0102 4
reglamentos”, esta última carecía de jurisdicción para
atender las solicitudes de bonificaciones y las mismas
debían “ser atendid[as] y resuelt[as]” por el Comité de
Clasificación.7 Para sostener su determinación, expuso que
el artículo XV del Reglamento de Bonificación establece las
responsabilidades del Comité de Clasificación, entre las
cuales está la concesión de abonos al término de la
sentencia. Como consecuencia, dejó sin efecto la
determinación de la División de Remedios.8 Oportunamente, el
Departamento de Corrección solicitó reconsideración de este
dictamen, la cual fue declarada “[n]o ha lugar” el 18 de
diciembre de 2014, mediante Resolución notificada el 30 de
diciembre de 2014.9
7 Íd., Sentencia, págs. 6-8. Cabe aclarar que al momento de presentarse la Solicitud de Remedio por el recurrido y emitirse la determinación de la División, estaba vigente el Reglamento Núm. 8145 de 23 de enero de 2012. Sin embargo, la citada Regla VI(2)(a) dispone de igual manera en ambos reglamentos.
8 Apéndice de la Petición de Certiorari, Sentencia, pág. 8. La Jueza Aida Nieves Figueroa disintió por entender que el recurso de revisión judicial se presentó fuera de término.
No obstante, surge de la Respuesta al miembro de la población correccional que en la primera ocasión la División de Remedios solo le notificó al señor Vargas Serrano el término para presentar reconsideración y no el término para acudir en revisión judicial. Íd., pág. 39. Por consiguiente, la primera notificación debe considerarse inadecuada para propósitos de computar los referidos términos. Véanse: Colón Torres v. A.A.A., 143 DPR 119, 124 (1997); Maldonado v. Junta Planificación, 171 DPR 46, 57-58 (2007); IM Winner, Inc. v. Junta de Subastas del Gobierno Municipal de Guayanilla, 151 DPR 30, 35-36 (2000); véase, además, Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, 3 LPRA sec. 2164. Fue en la resolución del 27 de agosto de 2014 que la Institución Correccional le notificó al recurrido de su derecho a solicitar revisión judicial y el término correspondiente. Habiendo acudido el recurrido en revisión judicial el 17 de septiembre de 2014, el recurso se presentó oportunamente.
9 Apéndice de la Petición de Certiorari, Notificación de Resolución en Reconsideración, págs. 18-20. CC-2015-0102 5
No conteste con dicha determinación, el Departamento de
Corrección –por conducto de la Oficina de la Procuradora
General– acudió ante esta Curia mediante Petición de
Certiorari y solicitó que revocáramos la determinación del
Tribunal de Apelaciones. En esencia, arguyó que los reclamos
de bonificaciones por buena conducta y asiduidad le
corresponde atenderlos a la División de Remedios y que no
existe disposición reglamentaria que requiera agotar un
trámite administrativo ante el Comité de Clasificación.
Luego de que se nos presentara una Moción de
Reconsideración, acordamos expedir el recurso. Con este
cuadro fáctico y la comparecencia del Departamento de
Corrección, en primer lugar, procedemos a exteriorizar de
manera sucinta las normas de revisión judicial y los
principios de hermenéutica legal que deben guiar nuestro
análisis.
II
El alcance de nuestro papel revisor, como regla
general, es uno limitado en el derecho administrativo.10
Reiteradamente hemos sostenido que la revisión judicial que
se haga de las interpretaciones que realiza una agencia
sobre los reglamentos y las leyes que administran merecen
gran peso, deferencia y respeto por parte de los
tribunales.11 Esta deferencia tiene origen en el axioma que
10 D. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3ra ed., Ed. Forum, 2013, pág. 670.
11 Ayala Hernández v. Consejo de Titulares, 190 DPR 547, 569 (2014); Acarón Montalvo v. D.R.N.A., 186 DPR 564, 585 (2012); López Leyro v. CC-2015-0102 6
nos impide soslayar que son las agencias las que poseen la
experiencia y el conocimiento especializado acerca de los
asuntos que se le han encomendado.12 Por ello, hemos resuelto
que al revisar las decisiones de las agencias el criterio
rector que debe guiar a los tribunales es la razonabilidad
de la actuación, aunque ésta no tiene que ser la única o la
más razonable.13 Como agencia administrativa sujeta a los
postulados de la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme, supra, en el pasado hemos indicado que en nuestra
encomienda no debemos descartar libremente las
interpretaciones o conclusiones de derecho del Departamento
de Corrección, sino que debemos darle deferencia en la
medida en que sean razonables.14
No obstante, en el descargo de nuestra función revisora
debemos distinguir entre “cuestiones de interpretación
estatutaria, en la que los tribunales son especialistas, y
cuestiones propias de la discreción o pericia
ELA, 173 DPR 15, 26 (2008); Cruz v. Administración de Corrección, 164 DPR 341, 357-358 (2005).
12 González Segarra et al. v. CFSE, 188 DPR 252 (2013); Hernández, Álvarez v. Centro Unido, 168 DPR 592, 614 (2006). Véanse, además: Cruz v. Administración de Corrección, 164 DPR 341, 357 (2005); Otero v. Toyota, 163 DPR 716, 727 (2005); Rivera Concepción v. ARPe, 152 DPR 116, 124 (2000); Assoc. Ins. Agencies, Inc. v. Com. Seg. P.R., 144 DPR 425, 436 (1997).
13 Hernández, Álvarez v. Centro Unido, supra, pág. 614; Puerto Rico Telephone Co. v. Junta Reglamentadora de Telecomunicaciones de Puerto Rico, 151 DPR 269, 283 (2000); De Jesús v. Depto. Servicios Sociales, 123 DPR 407, 418 (1989).
14 Ibarra González v. Dpto. de Corrección, 194 DPR 29, 30, 33 (2015) (Opinión de Conformidad del Juez Asociado Señor Rivera García); López Borges v. Adm. de Corrección, 185 DPR 603, 627 (2012) (Opinión de Conformidad de la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez). Véanse, además: González Segarra et al. v. CFSE, 188 DPR 252 (2013); Rivera Concepción v. ARPe, supra, pág. 123; López Leyro v. ELA, supra, pág. 26; Cruz v. Administración de Corrección, supra, pág. 357. CC-2015-0102 7
administrativa”.15 En López Leyro v. ELA, 173 DPR 15 (2008),
hicimos ciertas expresiones sumamente pertinentes en la
resolución de la controversia de autos. Así, pues,
expresamos lo siguiente:
Cuando se impugna la intervención de un organismo administrativo por supuestamente carecer de autoridad en determinado caso, sin duda se plantea una cuestión de derecho. Una alegación en tal dirección reta las bases jurisdiccionales del organismo: bien por exceder límites estatutarios, bien por ignorar excepciones a la intervención establecidas por el propio reglamento. En tales casos, los tribunales pueden revisar en todos sus extremos las conclusiones legales que justifican tal actuación.
Ahora bien, las agencias cuentan con un peritaje vasto en relación con la materia objeto de su gestión rutinaria. “La interpretación que del estatuto ést[a]s hagan y los fundamentos que aducen en apoyo de la misma, resultan de gran ayuda para los tribunales de justicia” al pasar juicio sobre la corrección de las decisiones administrativas.16
Por otro lado, es imprescindible que tengamos presente
que cuando la ley es clara su letra es la mejor expresión de
lo que se quiso lograr con su aprobación.17 Ahora bien, hay
ocasiones en que el texto de un estatuto puede resultar
obscuro o generar lagunas sobre algún punto en particular.
Para cumplir con nuestro deber, es indispensable que
examinemos los estatutos que se refieren a un mismo asunto,
de modo que sean interpretados los unos con los otros y un
15 Asoc. FCIAS v. Caribe Specialty II, 179 DPR 923, 941 (2010).
16 López Leyro v. ELA, supra, págs. 25-26. (Énfasis suplido y referencias omitidas).
17 Asoc. FCIAS v. Caribe Specialty II, supra, pág. 938; Matos v. Junta Examinadora, 165 DPR 741, 749 (2005). CC-2015-0102 8
precepto pueda arrojar claridad sobre lo dudoso del otro.18
Al así proceder cumplimos con el mandato que nos prohíbe
interpretar las disposiciones de las leyes de manera
aislada.19 En el fiel desempeño de nuestro rol debemos
interpretarlas conjuntamente, no de manera fraccionada,
tomando en consideración íntegramente todo su contexto.20
Esta práctica la hemos extendido a la interpretación de los
reglamentos.21
Hoy nuestro dictamen debe ser cónsono con estos
principios de hermenéutica. Con ello en mente, a
continuación exponemos el marco legal aplicable a la
controversia que nos ocupa.
III
A
La Sección 19 del Artículo VI de la Constitución de
Puerto Rico establece como política pública “reglamentar las
instituciones penales para que sirvan a sus propósitos en
forma efectiva y propender, dentro de los recursos
disponibles, al tratamiento adecuado de los delincuentes
18 Pueblo v. Pizarro Solís, 129 DPR 911, 918 (1992).
19 Bomberos Unidos v. Cuerpo Bomberos, 180 DPR 723, 750 (2011). Véanse, además: Depto. Educ. v. Díaz Maldonado, 183 DPR 315, 332 (2011); Asoc. FCIAS v. Caribe Speciality II, supra, págs. 939-940; Torres Santiago v. Mun. De Coamo, 170 DPR 541, 559-560 (2007); Romero Barceló v. ELA, 169 DPR 460, 479 (2006); Mun. de San Juan v. Banco Gub. de Fomento, 140 DPR 873, 884 (1996).
20 Bomberos Unidos v. Cuerpo Bomberos, supra; Asoc. FCIAS v. Caribe Speciality II, supra; Torres Santiago v. Mun. de Coamo, supra, pág. 560; Romero Barceló v. ELA, supra.
21 López Leyro v. ELA, supra, pág. 24. CC-2015-0102 9
para hacer posible su rehabilitación moral y social”.22 En
reconocimiento a este mandato constitucional, se aprobó la
Ley Orgánica de la Administración de Corrección, Ley Núm.
116 de 22 de julio de 1974 (Ley de la Administración de
Corrección), 4 LPRA secs. 1101 et seq., que creó la
Administración de Corrección otorgándole poderes y la
flexibilidad necesaria para facilitar la rehabilitación y
reintegración de la persona confinada como ciudadano
productivo y respetuoso de la ley.23
Más adelante, con la promulgación del Plan de
Reorganización del Departamento de Corrección y
Rehabilitación de 2011, Plan de Reorganización Núm. 2-2011
(Plan de Reorganización), 3 LPRA Ap. XVIII, se derogó
expresamente la Ley de la Administración de Corrección,
supra, pero se mantuvo el objetivo principal de establecer
procesos de rehabilitación moral y social de los confinados
para fomentar su reincorporación a la sociedad.24 Este plan,
además, tuvo el fin de reorganizar el Departamento de
Corrección, reduciendo su burocracia, a la vez que delegaba
“aquellos poderes necesarios para facilitar la toma de
decisiones”.25
22 Art. VI, Sec. 19., Const. PR, LPRA, Tomo 1, ed. 2016, pág. 455.
23 Véase Exposición de Motivos de la Ley de la Administración de Corrección, supra.
24 Art. 2 del Plan de Reorganización, supra; Ibarra González v. Dpto. de Corrección, supra, pág. 42 (Opinión disidente del Juez Asociado Señor Estrella Martínez).
25 Art. 2 del Plan de Reorganización, supra. (Énfasis suplido). CC-2015-0102 10
Con la aprobación del Plan de Reorganización se le
otorgó al Secretario del Departamento de Corrección el poder
de
[a]doptar, establecer, desarrollar, enmendar, derogar e implementar reglas, reglamentos, órdenes, manuales, normas y procedimientos para el funcionamiento efectivo del Departamento y de los organismos bajo su jurisdicción, a los fines de regir la seguridad, la disciplina interna y la conducta de funcionarios, empleados y de la clientela, así como los programas y servicios.26
De igual modo, se le concedió la facultad de
“[a]signar, delegar y conferir responsabilidades y
facultades al personal del Departamento a base de criterios
que permitan el uso más eficaz de los recursos, excepto las
facultades de nombramiento, adoptar reglamentos y formular
la política normativa del Departamento”.27
En vista de estas facultades y poderes delegados al
Secretario del Departamento de Corrección, se aprobó el
Manual para Crear y Definir Funciones del Comité de
Clasificación y Tratamiento en las Instituciones
Correccionales, Reglamento Núm. 7334 de 10 de abril de 2007
(Manual del Comité de Clasificación). Mediante este
reglamento se creó el Comité de Clasificación para que, a
nivel de la institución correccional, tomara las decisiones
fundamentales sobre el tratamiento del confinado.28 Además,
26 Íd., art. 7(aa).
27 Íd., inciso (nn).
28 Véase López Leyro v. ELA, supra, págs. 29-30. Dicho Comité “está integrado por el técnico de servicios sociopenales a cargo del caso, por el supervisor de la unidad sociopenal o encargado y un oficial correccional como representante de la seguridad”. Reglamento de Bonificación por Buena Conducta, Trabajo, Estudio y Servicios CC-2015-0102 11
con la aprobación de este reglamento se definieron, en gran
medida, los poderes y responsabilidades de dicho organismo.
Se dispuso, particularmente, que el Comité de Clasificación
sería el organismo administrativo responsable de evaluar la
situación del miembro de la institución correccional, el
progreso alcanzado y determinar el plan de acción a tomar en
cada caso.29 A tales fines, se le concedió la facultad de
evaluar y estructurar el plan de tratamiento institucional a
los confinados.30 Es decir, entre otras cosas, al Comité de
Clasificación se le confirió la función “de evaluar las
necesidades, capacidades, intereses, limitaciones y
funcionamiento social y estructurarle un plan de
tratamiento” a los miembros de la población correccional.31
Por su parte, el Reglamento para Atender las
Solicitudes de Remedios Administrativos Radicadas por los
Miembros de la Población Correccional, Reglamento Núm. 8145
de 23 de enero de 2012 (Reglamento para Remedios
Administrativos), creó la División de Remedios con el
Excepcionalmente Meritorios (aprobado el 10 de diciembre de 2013) (Reglamento de Bonificación), art. IV(7); Manual para la clasificación de confinados, Reglamento Núm. 8281 de 30 de noviembre de 2012.
En el momento en que la División de Remedios Administrativos emitió su Resolución de 27 de agosto de 2014 estaba vigente el Reglamento Núm. 7334. No obstante, aproximadamente dos meses más tarde, éste fue derogado por el Manual para Crear y Definir Funciones del Comité de Clasificación y Tratamiento en las Instituciones Correccionales, Reglamento Núm. 8523 de 26 de septiembre de 2014, al entrar en vigencia.
29 Manual del Comité de Clasificación, supra, págs. 1-2 (Introducción).
30 Véase íd., Regla 4; Reglamento de Bonificación, supra, art. IV(7).
31 Regla 1 y 4(1) del Manual del Comité de Clasificación, supra. (Énfasis suplido). Véanse, además: Reglamento de Bonificación, supra, art. IV(7); Manual para la clasificación de confinados, supra, pág. 19. CC-2015-0102 12
objetivo de que los confinados pudieran presentar una
solicitud de remedio en su institución correccional de
origen y, de este modo, “facilitar el proceso de
rehabilitación del confinado”.32 Para ello, se le concedió la
facultad de recopilar información relacionada a los reclamos
de los confinados que le permitiera evaluar los programas
disponibles y “velar por el cumplimiento de los deberes y
obligaciones creadas por leyes y reglamentos que aplican al
Departamento de Corrección y Rehabilitación”.33
El Reglamento para Remedios Administrativos, supra,
rige y establece el ámbito de jurisdicción de la División de
Remedios. En particular, la Regla VI(1) del reglamento
establece que
[l]a División tendrá jurisdicción para atender toda Solicitud de Remedios radicada por los miembros de la población correccional en cualquier institución o facilidad correccional donde se encuentre extinguiendo sentencia y que esté, relacionada directa o indirectamente con:
a. Actos o incidentes que afecten personalmente al miembro de la población correccional en su bienestar físico, mental, en su seguridad personal o en su plan institucional.
32 Reglamento para Atender las Solicitudes de Remedios Administrativos Radicadas por los Miembros de la Población Correccional, Reglamento Núm. 8145 de 23 de enero de 2012 (Reglamento para Remedios Administrativos), pág. 3 (Introducción). Este reglamento era el vigente a la fecha en que se emitieron las determinaciones por la División de Remedios.
Nótese que el Reglamento Núm. 8145 fue derogado posteriormente por el Reglamento para Atender las Solicitudes de Remedios Administrativos Radicadas por los Miembros de la Población Correccional, Reglamento Núm. 8522 de 26 de septiembre de 2014, que a su vez fue derogado por el hoy Reglamento para Atender las Solicitudes de Remedios Administrativos Radicados por los Miembros de la Población Correccional, Reglamento Núm. 8583 de 4 de mayo de 2015.
33 Reglamento para Remedios Administrativos, supra, págs. 1 y 3. CC-2015-0102 13
b. Cualquier incidente o reclamación comprendida bajo las disposiciones de este Reglamento.
c. Cuando el superintendente impone la suspensión de privilegios sin celebración de vista alguna, conforme a la reglamentación vigente sobre la “Suspensión de Privilegios por Razones de Seguridad”.34
De la citada regla se desprende que el Reglamento para
Remedios Administrativos le concedió expresamente
jurisdicción a la División de Remedios para atender
solicitudes presentadas por los miembros de la población
correccional que tuvieran cualquier relación con incidentes
que afectaran su plan institucional, ya fuera directa o
indirectamente. En otras palabras, se dispuso que la
División tiene jurisdicción para atender toda solicitud de
remedios relacionada a incidentes que afecten “la asignación
de confinados a programas y servicios conforme a las
funcionamiento institucional”.35
Asimismo, la Regla VI(2) del Reglamento para Remedios
Administrativos instituye las instancias en que la División
de Remedios está privada de jurisdicción, a saber:
a. Cuando no haya agotado el trámite administrativo concedido por otros reglamentos, excepto que la solicitud se refiera al incumplimiento del trámite correspondiente ante aquel organismo.
b. Solicitudes de Remedios suscritas por un miembro de la población correccional en representación de otros miembros de la población correccional en la misma solicitud.
34 Íd., Regla VI(1). (Énfasis suplido).
35 Véase Reglamento de Bonificación, supra, art. IV(11). CC-2015-0102 14
c. Cuando se trate de impugnar una orden o decisión de cualquier organismo administrativo del Estado Libre Asociado de Puerto Rico o de un Tribunal de Justicia.
d. Controversias relacionadas con las decisiones emitidas por la Junta de Libertad Bajo Palabra, excepto que la Solicitud de Remedios se refiera al incumplimiento del área concernida de rendir los informes o llevar a cabo unas acciones o incurrir en omisiones de obligaciones impuestas por el ordenamiento jurídico vigente.
e. Cuando se impugne una decisión emitida por algún comité conforme a los reglamentos aprobados, según dispone la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, excepto que la Solicitud de Remedio se refiera al incumplimiento del trámite correspondiente impuesto por un tribunal.
f. Cuando se trate de reclamaciones por accidentes del trabajo o de vehículos de motor, las cuales serán manejadas según la Ley de la Corporación del Fondo del Seguro del Estado y la Ley de Administración de Compensaciones por Accidentes de Automóviles, excepto que la solicitud se refiera al incumplimiento por parte del Departamento de Corrección y Rehabilitación de llevar a los miembros de la población correccional a recibir los servicios iniciales o de seguimiento,
g. Cualquier otra situación que no cumpla con las disposiciones del presente Reglamento para la radicación de Solicitudes de Remedios.36
Fue precisamente el inciso 2(a) de la Regla VI del
Reglamento para Remedios Administrativos, supra, que el foro
intermedio utilizó para sostener que la División no tenía
jurisdicción para atender la solicitud de bonificaciones
presentada por el recurrido. Empero, no surge expresamente
de la disposición reglamentaria antes citada que la División
de Remedios esté privada de jurisdicción para atender
36 Reglamento para Remedios Administrativos, supra, art. VI(2). (Énfasis suplido). CC-2015-0102 15
solicitudes de bonificaciones por buena conducta y
asiduidad. Tampoco surge referencia a un trámite específico
que deba agotarse ante el Comité de Clasificación.
Por lo tanto, nuestro análisis no puede detenerse en
una lectura ligera de las disposiciones antes mencionadas.
Debemos adentrarnos en la normativa que rige específicamente
la concesión de bonificaciones para poder observar si las
mismas arrojan luz sobre la controversia que hoy atendemos.
B
Como señalamos, inicialmente los parámetros para la
concesión de bonificaciones eran reglamentados por la
Administración de Corrección, según le había sido delegado
por la Ley de la Administración de Corrección, supra.37 En la
actualidad el Plan de Reorganización dispone la rebaja de la
sentencia por buena conducta y asiduidad observada por los
miembros de la población correccional durante su reclusión,
así como las bonificaciones por estudio, trabajo y servicios
excepcionalmente meritorios.38
En el caso específico de las bonificaciones, el Manual
del Comité de Clasificación le concedió al Comité la
facultad y el deber de “[e]valuar los casos sometidos a su
consideración conforme se establece en el Reglamento de
37 El artículo 20 de la Ley de la Administración de Corrección, supra, autorizaba “al Administrador a adoptar reglamentos referentes a la concesión, cancelación y restitución de abonos por buena conducta, trabajo y estudios o servicio excepcionalmente meritorio o de suma importancia”. 4 LPRA sec. 1165 (derogada).
38 Arts. 11-12 del Plan de Reorganización, supra. Inclusive, con la aprobación del Plan de Reorganización, los poderes delegados a la Administración de Corrección fueron transferidos al Departamento de Corrección. Véase íd., arts. 14 y 88. CC-2015-0102 16
Bonificación por Buena Conducta y Asiduidad”.39 De hecho,
surge del referido Manual -lo que aparenta ser una
aclaración- que la facultad otorgada se refiere a: (1)
“aprobar la bonificación adicional que se haya ganado el
confinado”; y (2) “solicitar al Secretario la autorización
para [b]onificación [a]dicional por servicios
excepcionalmente meritorios o deberes de suma importancia
con relación a las funciones de la institución”.40
A pesar de lo anterior, al establecer las funciones y
deberes otorgados al Comité de Clasificación, la Regla 4 del
Manual del Comité de Clasificación, supra, dispuso que éste
atendería “[t]oda situación de un confinado sentenciado
relacionada a su plan de tratamiento”. Ciertamente, si vemos
esta disposición reglamentaria de manera aislada
concluiríamos que la autoridad para conceder bonificaciones
por buena conducta es del Comité de Clasificación. Ello
porque, como veremos, para que el miembro de la institución
correccional demuestre buena conducta debe haber cumplido
con el plan institucional trazado. Pese a lo anterior, un
análisis integral de las disposiciones reglamentarias
aplicables nos lleva a una conclusión distinta.
En vista de ello, y como parte de nuestra obligación de
emitir dictámenes completos y bien fundamentados, debemos
tomar el camino que manda el Manual del Comité de
Clasificación, supra. En ese sentido, con el fin de
39 Regla 4(A)(4) del Manual del Comité de Clasificación, supra.
40 Íd. (Énfasis suplido). CC-2015-0102 17
determinar cómo internamente el Departamento de Corrección
ha distribuido las funciones que le fueron delegadas,
debemos dirigirnos al precitado Reglamento de Bonificación
por Buena Conducta, Trabajo, Estudio y Servicios
Excepcionalmente Meritorios del 10 de diciembre de 2013
(Reglamento de Bonificación), vigente al momento de
atenderse la solicitud del señor Vargas Serrano. Ello nos
debe permitir comprobar si esas fueron las únicas facultades
y deberes que se encomendaron al Comité de Clasificación o
si alguna otra disposición le confiere autoridad sobre la
asignación de bonificaciones por buena conducta y asiduidad.
Nótese que, desde su título, el Reglamento de
Bonificación, supra, hace mención a distintas razones por
las cuales se puede otorgar rebajas al término de la
sentencia de un confinado: por buena conducta, trabajo,
estudio y servicios. Por ello, como parte de nuestro
análisis, es preciso que examinemos cautelosamente si estas
bonificaciones son tratadas de igual manera en el mencionado
Reglamento de Bonificación. Veamos.
El Reglamento de Bonificación establece que para que se
considere que un confinado satisfizo el requisito de buena
conducta, éste debe haber “cumpl[ido] con el plan
institucional trazado, así como los reglamentos y leyes que
establecen una sana convivencia dentro de la facilidad
correccional o bajo supervisión del Departamento de
Corrección y Rehabilitación”.41 Siendo así, podemos afirmar
41 Reglamento de Bonificación, supra, art. IV(5). CC-2015-0102 18
que la bonificación por buena conducta consiste en la rebaja
del término de la sentencia que se concede al miembro de la
población correccional si cumple con los programas y
servicios que se le hayan estructurado y con las normas de
sana convivencia en la institución correccional.42
La bonificación por buena conducta está regulada
principalmente por los artículos V y VI del Reglamento de
Bonificación, supra. El artículo V rige la forma de computar
esta bonificación e instituye que se computará desde la
admisión del confinado a la institución correccional.43 Luego
de una lectura cuidadosa no vemos en este artículo señal
alguna que sugiera que las bonificaciones por buena conducta
son computadas y concedidas por el Comité de Clasificación.
Por el contrario, surge inmediatamente después del artículo
V que las rebajas por buena conducta son de encargo del
técnico de récords y se hacen ofreciendo el beneficio máximo
de la bonificación.44
Ciertamente el Reglamento de Bonificación, supra,
contiene varios artículos que hacen referencia al Comité de
42 El Reglamento de Bonificación definió bonificación por buena conducta como “la rebaja del término de la sentencia de un miembro de la población correccional conforme el Plan de Reorganización Núm. 2-2011”. Art. IV(4) del Reglamento de Bonificación, supra. Para la definición de plan institucional, véase, íd., art. IV(11).
43 Íd., art. V.
44 Véase íd., art. VI. La única definición que encontramos sobre el técnico de récords está contenida en el Manual para la clasificación de confinados, supra: “Empleado correccional responsable de la preparación y mantenimiento del expediente criminal de cada confinado. También es responsable del cómputo matemático de las sentencias de cada confinado dictadas por los tribunales, a tenor con las leyes vigentes”. (Énfasis suplido). Íd., pág. 15. CC-2015-0102 19
Clasificación. En el caso de los abonos a la sentencia, por
ejemplo, podemos notar que el Secretario del Departamento de
Corrección le delegó al Comité la facultad de: (1) conceder
los abonos adicionales;45 (2) evaluar periódicamente el caso
del miembro de la población correccional para conceder
bonificación por estudio, trabajo y servicio;46 (3) evaluar
las necesidades, capacidades, intereses, limitaciones y
funcionamiento social del confinado;47 (4) oficializar la
asignación de trabajo a los confinados sentenciados para que
se pueda conceder la bonificación adicional;48 (5) en el caso
de bonificación por servicios excepcionalmente meritorios,
recibir el informe del superintendente de la institución o
director del área en la que está prestando servicios el
confinado, el cual evalúa para someter recomendaciones al
Secretario del Departamento de Corrección;49 (6) someter a la
División de Documentos y Récords Penales los resultados de
la bonificación adicional que el Comité concede para que
procedan con los ajustes pertinentes;50 (7) rebajar y
cancelar la bonificación porque el confinado incurra en mala
conducta;51 y (8) recomendar al Secretario la restitución
45 Íd., art. IV(2).
46 Íd., inciso 6.
47 Íd., inciso 7.
48 Íd., art. IX(10).
49 Íd., art. XI.
50 Íd., art. XVI.
51 Íd., art. XVII(2). CC-2015-0102 20
parcial o total de todos los abonos que por mala conducta el
confinado hubiera perdido.52 Asimismo, el artículo IV del
Reglamento de Bonificación, supra, define la bonificación
adicional como aquella otorgada por el Comité de
Clasificación por trabajo y estudios llevados a cabo por el
miembro de la población correccional.53 De hecho, así también
se hace constar en el artículo XV al disponerse la facultad
del Comité de Clasificación de conceder la bonificación
adicional.54
Ninguna de las disposiciones aludidas le concede
expresamente alguna facultad al Comité de Clasificación para
conceder los abonos por buena conducta y asiduidad, ni se
impone la obligación de agotar algún trámite ante el
referido organismo.55 En cambio, lo que se establece es que
esta bonificación sería “computada únicamente por el técnico
de récords”.56 Esta delegación se reitera cuando el
reglamento define el método para hacer las rebajas por buena
52 Íd., inciso 3.
53 Íd., art. IV(2). La bonificación adicional, la cual reiteradamente se establece que se refiere los abonos por trabajo, estudio y servicios, está regulada principalmente por los artículos VIII y IX del Reglamento de Bonificación, supra.
54 Véase íd., art. XV.
55 Para conocer otros artículos del Reglamento de Bonificación, supra, que sólo conceden trámites ante el Comité de Clasificación por bonificación adicional o servicios excepcionalmente meritorios, véanse, arts. XIII y XV.
56 Íd., art. IV(4). (Énfasis suplido). CC-2015-0102 21
conducta. Al así hacerlo enfatiza que “[e]sta función será
responsabilidad del técnico de récords”.57
IV
El Departamento de Corrección sostiene que no existe
trámite administrativo que exija otro reglamento y que deba
ser agotado. Arguye que las bonificaciones por buena
conducta y asiduidad se conocen como “automáticas” y son
computadas por el técnico de récords, por lo que “se otorgan
y se computan tan pronto el confinado es ingresado a la
institución correccional”. Aduce, también, que las
bonificaciones que poseen un trámite ante el Comité de
Clasificación son las bonificaciones adicionales, es decir,
por estudio y trabajo. Como resultado, concluye que el
Comité de Clasificación no concede bonificaciones por buena
conducta y eso le compete a la División de Remedios. Tiene
razón.
Un análisis integral del Plan de Reorganización, supra,
y los reglamentos aplicables del Departamento de Corrección,
nos convence de que erró el Tribunal de Apelaciones al
resolver como lo hizo. Éste no reconoció las diferencias que
presentan las disposiciones reglamentarias sobre los
distintos tipos de abonos. En su lugar, su análisis se
limitó a tratar de igual manera a cada bonificación sin
analizar con sumo cuidado si los reglamentos aprobados por
el Departamento de Corrección establecían diferentes
procesos en la concesión de las mismas. 57 Íd., art. VI. (Énfasis suplido). CC-2015-0102 22
Como señalamos, la bonificación adicional consiste en
rebajas al término de la sentencia que se conceden por
estudio y trabajo rendido por el miembro de la población
correccional.58 Los llamados abonos por buena conducta y
asiduidad se conceden si el confinado cumple, entre otras
cosas, con el plan institucional trazado.59 Esa es la primera
y más básica diferencia que debemos reconocer. En segundo
lugar, de los reglamentos a los que hemos hecho referencia
durante nuestra exposición, podemos colegir que el
Departamento de Corrección no quiso que los abonos por buena
conducta y asiduidad se atendieran de igual manera que la
bonificación adicional.60
Nótese que no se trata de evaluar y estructurar el plan
institucional de los confinados, porque eso ciertamente fue
delegado y está bajo la autoridad del Comité de
Clasificación. Se trata, entre otras cosas, de que la
División de Remedios es quien tiene la jurisdicción para
atender las solicitudes de remedio sobre todo lo relacionado
a actos que afecten, ya sea directa o indirectamente, el
plan institucional del confinado. Esto último es lo que
sucede con la concesión de bonificación por buena conducta a
los miembros de la institución correccional.
58 Véase íd., arts. IV(2) y VII.
59 Íd., art. IV(5).
60 Incluso, de una lectura del Reglamento de Bonificación, supra, observamos que los abonos por servicios excepcionalmente meritorios se conceden por trámites distintos a la bonificación adicional regular por estudio y trabajo. Véase íd., art. XI. CC-2015-0102 23
A ello se suma el hecho de que los abonos por buena
conducta y asiduidad están excluidos del ciclo de
bonificación.61 Según el Reglamento de Bonificación, el
Comité de Clasificación únicamente evalúa cada período de
tiempo –según establecido el ciclo- las bonificaciones por
estudio, trabajo y servicios.62 En otros términos, en cada
ciclo la responsabilidad del Comité se limita exclusivamente
a justipreciar la concesión de la bonificación adicional. Es
diáfano que no se hace mención de los abonos por buena
conducta y asiduidad. Ello demuestra que la bonificación
adicional es tratada de forma distinta y separada a los
abonos que pudiera obtener un confinado por su buena
conducta y asiduidad.
No hay duda que deben cumplirse ciertos trámites ante
el Comité para algunos tipos de bonificaciones. Ello es lo
que sucede con la bonificación adicional, que debe ser
concedida por el Comité de Clasificación; también ocurre con
la bonificación por servicios excepcionalmente meritorios,
que el Comité de Clasificación debe solicitarle aprobación
al Secretario del Departamento de Corrección para que éste
la conceda.63 Lo anterior no pasa en el caso de abonos por
buena conducta. En este último caso el mandato es expreso:
61 El ciclo de bonificación es la “frecuencia con la cual se evaluará el caso ante el Comité de Clasificación y Tratamiento para conceder bonificación por estudio, trabajo y servicio”. Íd., art. IV(6).
62 Véase íd., art. IV(6).
63 Véase íd., art. XI; Regla 4(A)(4) del Manual del Comité de Clasificación, supra. CC-2015-0102 24
el cómputo de los abonos por buena conducta y asiduidad es
responsabilidad del técnico de récords.
La intención de las disposiciones reglamentarias al
especificar que el Comité de Clasificación concedía la
bonificación adicional, y el técnico de récords la
bonificación por buena conducta y asiduidad, era
precisamente establecer la separación de autoridad y de
funciones de dos organismos del Departamento de Corrección
respecto al tipo de bonificación que podía conceder cada
uno. Su fin evidente era establecer que la injerencia
directa del Comité de Clasificación era respecto a la
concesión de bonificación adicional, no así con los abonos
por buena conducta y asiduidad.
Si la intención hubiera sido la que sostuvo el foro
apelativo, ¿de qué sirve que los reglamentos hagan
referencia, aclaren y establezcan, de manera específica y
expresa, que el Comité es quien tiene la autoridad de
otorgar los abonos adicionales en varias de sus
disposiciones? En ese caso, tal aclaración sería
innecesaria. Bastaría con referirse a las bonificaciones de
manera general. Después de todo, con esa interpretación no
existiría diferencia en cuanto al ente administrativo con
autoridad para conceder la bonificación adicional y los
abonos otorgados por buena conducta y asiduidad, ya que en
ambos supuestos la autoridad la tendría el Comité de
Clasificación. Si la intención del Secretario del
Departamento de Corrección hubiera sido que el Comité CC-2015-0102 25
tuviera la facultad de conceder los abonos por buena
conducta, así lo hubiera establecido expresamente, tal y
como lo hizo con la bonificación adicional. No podemos
partir de la premisa de que una agencia consignó en su
reglamento expresiones inútiles.
Esta no es la primera vez que utilizamos un
razonamiento como éste. En Depto. de Educación v. Díaz
Maldonado, supra, al resolver si los años de servicio
prestados por un maestro mediante un contrato transitorio en
el Departamento de Educación debían honrarse como años de
experiencia para un aumento de salario una vez se obtenía un
nombramiento de carrera, reconocimos que si el legislador
hubiera querido hacer una distinción entre el tiempo servido
como maestro transitorio o de carrera así lo habría
dispuesto notoriamente. Entendimos que el legislador lo
había hecho con otros supuestos, pero no en el caso de los
maestros transitorios.64
A la luz de lo anterior, y luego de analizar en detalle
las funciones y responsabilidades de cada entidad
administrativa, no podemos colegir alguna disposición que
requiera a los miembros de la institución correccional que
agoten algún trámite ante el Comité de Clasificación antes
de que la División pueda conceder la bonificación por buena
conducta y asiduidad. Por el contrario, se desprende que el
64 Para conocer otros casos en que se utilizó un razonamiento similar, véanse: Rodríguez Quintana v. Rivera Estrada, 192 DPR 832, 846-847 (2015) (Opinión de conformidad del Juez Asociado Señor Martínez Torres); Yiyi Motors, Inc. v. ELA, 177 DPR 230, 270 (2009); Roque González & Co. Inc. v. Srio. de Hacienda, 127 DPR 842, 864 (1991) (nota 6) (Opinión disidente del Juez Asociado Señor Hernández Denton); Negrón Soto v. Gobernador, 110 DPR 664, 676 (1981). CC-2015-0102 26
Secretario del Departamento de Corrección le delegó
únicamente la facultad para computar la bonificación por
buena conducta al técnico de récords. Por lo tanto, la
División de Remedios es el organismo administrativo con
jurisdicción para revisar la concesión de la bonificación
Con ello llegamos a la interpretación más lógica y
cónsona con los parámetros de hermenéutica que antes
reseñamos. Una interpretación contraria sería quitarle valor
a los propios términos contenidos en los referidos
estatutos, lo cual resultaría en un absurdo. No vemos razón
para alejarnos de la interpretación realizada por la
agencia.
Dicho lo anterior, pasamos a aplicar la normativa
expuesta a los hechos del caso de autos.
V
El señor Vargas Serrano presentó una solicitud de
remedio a la División de Remedios en la que peticionó que le
concedieran abonos por buena conducta y asiduidad. La
determinación que denegaba la bonificación fue emitida por
la técnica de récords del referido organismo al entender que
la sentencia del recurrido estaba excluida de los abonos por
buena conducta y asiduidad. No se trataba en esta ocasión de
las llamadas bonificaciones adicionales por estudio y
trabajo, ni de bonificación extraordinaria que, ciertamente,
tienen trámites ante el Comité de Clasificación. Así pues,
debemos concluir que la División de Remedios tenía la CC-2015-0102 27
autoridad para atender la solicitud de bonificación
presentada por el señor Vargas Serrano. La antedicha
solicitud de remedio se atendió según el trámite que
estableció el propio Secretario del Departamento de
Corrección: por la técnica de récords. Por esa razón, nos es
forzoso concluir que erró el Tribunal de Apelaciones al
resolver como lo hizo.
VI
Por los fundamentos antes expuestos, resolvemos que la
División de Remedios Administrativos del Departamento de
Corrección y Rehabilitación es el organismo con jurisdicción
para atender los reclamos sobre concesiones de
bonificaciones por buena conducta y asiduidad. En
consecuencia, se revoca la Sentencia emitida por el Tribunal
de Apelaciones y se le devuelve el caso para que atienda las
controversias que fueron planteadas originalmente por el
recurrido.
Se dictará sentencia de conformidad.
Edgardo Rivera García Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Juan Vargas Serrano CC-2015-0102 Certiorari
Recurrido
v.
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 2 de junio de 2017.
Por los fundamentos expuestos en la Opinión, los cuales se hacen formar parte de la presente Sentencia, resolvemos que la División de Remedios Administrativos del Departamento de Corrección y Rehabilitación es el organismo con jurisdicción para atender los reclamos sobre concesiones de bonificaciones por buena conducta y asiduidad. En consecuencia, se revoca la Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones y se le devuelve el caso para que atienda las controversias que fueron planteadas originalmente por el recurrido.
Lo pronunció y manda el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo.
Juan Ernesto Dávila Rivera Secretario del Tribunal Supremo