Senado De Puerto Rico v. Gobierno De Puerto Ricos.
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Senado de Puerto Rico, representado por su Presidente, Hon. Thomas Rivera Schatz
Peticionario
v. Certificación
Gobierno de Puerto Rico, por conducto de 2019 TSPR 138 su Secretaria de Justicia, Hon. Wanda Vázquez Garced; Hon. Pedro R. Pierluisi 203 DPR ____ Urrutia, en su capacidad oficial como Gobernador de Puerto Rico juramentado
Recurridos
Número del Caso: CT-2019-4
Fecha: 7 de agosto de 2019
Abogados de la parte peticionaria:
Lcdo. Eliezer Aldarondo Ortiz Lcda. Rosa Campos Silva Lcda. Sheila J. Torres Delgado Lcdo. Claudio Aliff Ortiz
Abogados de la parte recurrida:
Lcdo. Antonio A. Hernández Almodovar Lcdo. Manuel Martinez Umpierre Lcdo. Julio Nigaglioni Arrache Lcdo. Joaquín Martínez García
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Isaías Sánchez Báez Procurador General
Lcdo. Pedro A. Vázquez Montijo Sub Procurador General
Materia: Derecho Constitucional - Se decreta inconstitucional la cláusula añadida al Art. 1 de la Ley Núm. 7 de 24 de julio de 1952 por la Ley Núm. 7-2005, 3 LPRA sec. 8 et seq., para permitir que un Secretario de Estado que no ha sido confirmado por ambas cámaras legislativas se convierta en Gobernador en propiedad.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Senado de Puerto Rico, representado por su Presidente, Hon. Thomas Rivera Schatz
v. CT-2019-0004 Gobierno de Puerto Rico, por conducto de su Secretaria de Justicia, Hon. Wanda Vázquez Garced; Hon. Pedro R. Pierluisi Urrutia, en su capacidad oficial como Gobernador de Puerto Rico juramentado
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.
En San Juan, Puerto Rico, a 7 de agosto de 2019.
Nos corresponde resolver cuál es el derecho aplicable
para determinar quién es el Gobernador de Puerto Rico, tras
la renuncia del incumbente anterior. En esa encomienda,
somos conscientes de la trascendencia de nuestra decisión
para la estabilidad del gobierno y la paz social.
Unánimemente y tras un análisis detenido del derecho
aplicable, concluimos que la cláusula añadida al Art. 1 de
la Ley Núm. 7 de 24 de julio de 1952 por la Ley Núm. 7-
2005, infra, para permitir que un Secretario de Estado que
no ha sido confirmado por ambas cámaras legislativas se
convierta en Gobernador en propiedad, es inconstitucional.
El Hon. Pedro R. Pierluisi Urrutia, Secretario de Estado CT-2019-0004 2
designado en receso, juró como Gobernador de Puerto Rico el
viernes, 2 de agosto de 2019, amparado en la presunción de
legalidad que acompaña a toda ley vigente. Sin embargo, en
vista del resultado al que llegamos hoy, esa juramentación
es inconstitucional.
I
Los siguientes hechos no están en controversia. Son de
conocimiento público, por lo que tomamos conocimiento
judicial de ellos. Regla 201 de Evidencia, 32 LPRA Ap. VI.
Véase, también, U.P.R. v. Laborde Torres y otros, 180 DPR
253, 276-279 (2010).
El Dr. Ricardo A. Rosselló Nevares anunció el 24 de
julio de 2019 que renunciaría al cargo de Gobernador de
Puerto Rico, efectivo el viernes, 2 de agosto de 2019, a
las 5:00 de la tarde. El miércoles, 31 de julio de 2019,
mientras la Asamblea Legislativa de Puerto Rico se
encontraba en receso, el gobernador Rosselló Nevares
designó como Secretario de Estado de Puerto Rico al Hon.
Pierluisi Urrutia. La posición estaba vacante tras la
renuncia del Lcdo. Luis Rivera Marín. Ante esto, el
gobernador Rosselló Nevares convocó a la Asamblea
Legislativa a una sesión extraordinaria, según lo permite
la Constitución de Puerto Rico, con el único propósito de
atender el nombramiento del Hon. Pierluisi Urrutia como
Secretario de Estado.
El jueves, 1 de agosto de 2019, tanto la Cámara de
Representantes como el Senado de Puerto Rico iniciaron, CT-2019-0004 3
respectivamente, los trabajos legislativos de la sesión
extraordinaria. Durante esta, el Senado determinó celebrar
una vista pública el lunes, 5 de agosto de 2019, con el fin
de evaluar el nombramiento del nuevo Secretario de Estado.
Por su parte, la Cámara de Representantes celebró la vista
pública el viernes, 2 de agosto de 2019, en donde los
miembros de la Comisión de Gobierno de ese cuerpo tuvieron
la oportunidad de hacerle preguntas al Hon. Pierluisi
Urrutia para evaluar su nominación para ocupar el cargo de
Secretario de Estado. En la tarde de ese mismo viernes, la
Cámara de Representantes votó y confirmó al Hon. Pierluisi
Urrutia como Secretario de Estado.
Poco después de las cinco de la tarde de ese día, el
Hon. Pierluisi Urrutia juramentó como Gobernador de Puerto
Rico, sin que el Senado lo confirmara como Secretario de
Estado. El Senado tenía pautado reunirse el lunes, 5 de
agosto de 2019, para evaluar el nombramiento y confirmarlo
o rechazarlo.
Inconforme con que el Hon. Pierluisi Urrutia hubiera
juramentado como Gobernador, el Senado, representado por su
Presidente, Hon. Thomas Rivera Schatz, presentó una demanda
de injunction preliminar y permanente, y para que se
dictara sentencia declaratoria. En ella, solicitó que se
declararan nulas la juramentación y la posesión del cargo
de Gobernador por el Hon. Pierluisi Urrutia, al igual que
toda determinación tomada por este en tal función y que, a
su vez, se emitiera un injunction preliminar y permanente, CT-2019-0004 4
para que el Hon. Pierluisi Urrutia cesara y desistiera de
continuar ocupando y ejerciendo las funciones de
Gobernador. El Senado aseveró que, según el derecho
vigente, un Secretario de Estado solo puede ocupar el
puesto de Gobernador después de surgir una vacante
absoluta, si ocupa su puesto en propiedad, es decir, con el
consejo y consentimiento de la Cámara de Representantes y
el Senado. Por ello, solicitó que se declarara
inconstitucional la Ley Núm. 7-2005, infra.
El lunes, 5 de agosto de 2019, el Senado presentó un
recurso de certificación ante este Tribunal en el que
repitió los argumentos planteados ante el Tribunal de
Primera Instancia. Ese mismo día emitimos una Resolución en
la que expedimos el auto de certificación solicitado,
ordenamos a las partes a presentar sus alegatos al día
siguiente y ordenamos la paralización de los procedimientos
en el foro primario. Comparecieron como amicus curiae un
grupo de profesores de la Facultad de Derecho de la
Universidad Interamericana de Puerto Rico, la delegación
senatorial del Partido Popular Democrático y el Colegio de
Abogados y Abogadas de Puerto Rico. Con el beneficio de
esas comparecencias, procedemos a resolver la controversia
planteada con la urgencia que la ocasión requiere.
II
A.
La certificación intrajurisdiccional es un mecanismo
procesal discrecional, que podemos expedir por iniciativa CT-2019-0004 5
propia o a solicitud de parte, para elevar inmediatamente a
la consideración de este Tribunal cualquier asunto
pendiente ante el Tribunal de Primera Instancia o el
Tribunal de Apelaciones cuando, entre otros factores, se
plantean cuestiones de alto interés público que incluyen un
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Senado de Puerto Rico, representado por su Presidente, Hon. Thomas Rivera Schatz
Peticionario
v. Certificación
Gobierno de Puerto Rico, por conducto de 2019 TSPR 138 su Secretaria de Justicia, Hon. Wanda Vázquez Garced; Hon. Pedro R. Pierluisi 203 DPR ____ Urrutia, en su capacidad oficial como Gobernador de Puerto Rico juramentado
Recurridos
Número del Caso: CT-2019-4
Fecha: 7 de agosto de 2019
Abogados de la parte peticionaria:
Lcdo. Eliezer Aldarondo Ortiz Lcda. Rosa Campos Silva Lcda. Sheila J. Torres Delgado Lcdo. Claudio Aliff Ortiz
Abogados de la parte recurrida:
Lcdo. Antonio A. Hernández Almodovar Lcdo. Manuel Martinez Umpierre Lcdo. Julio Nigaglioni Arrache Lcdo. Joaquín Martínez García
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Isaías Sánchez Báez Procurador General
Lcdo. Pedro A. Vázquez Montijo Sub Procurador General
Materia: Derecho Constitucional - Se decreta inconstitucional la cláusula añadida al Art. 1 de la Ley Núm. 7 de 24 de julio de 1952 por la Ley Núm. 7-2005, 3 LPRA sec. 8 et seq., para permitir que un Secretario de Estado que no ha sido confirmado por ambas cámaras legislativas se convierta en Gobernador en propiedad.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Senado de Puerto Rico, representado por su Presidente, Hon. Thomas Rivera Schatz
v. CT-2019-0004 Gobierno de Puerto Rico, por conducto de su Secretaria de Justicia, Hon. Wanda Vázquez Garced; Hon. Pedro R. Pierluisi Urrutia, en su capacidad oficial como Gobernador de Puerto Rico juramentado
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.
En San Juan, Puerto Rico, a 7 de agosto de 2019.
Nos corresponde resolver cuál es el derecho aplicable
para determinar quién es el Gobernador de Puerto Rico, tras
la renuncia del incumbente anterior. En esa encomienda,
somos conscientes de la trascendencia de nuestra decisión
para la estabilidad del gobierno y la paz social.
Unánimemente y tras un análisis detenido del derecho
aplicable, concluimos que la cláusula añadida al Art. 1 de
la Ley Núm. 7 de 24 de julio de 1952 por la Ley Núm. 7-
2005, infra, para permitir que un Secretario de Estado que
no ha sido confirmado por ambas cámaras legislativas se
convierta en Gobernador en propiedad, es inconstitucional.
El Hon. Pedro R. Pierluisi Urrutia, Secretario de Estado CT-2019-0004 2
designado en receso, juró como Gobernador de Puerto Rico el
viernes, 2 de agosto de 2019, amparado en la presunción de
legalidad que acompaña a toda ley vigente. Sin embargo, en
vista del resultado al que llegamos hoy, esa juramentación
es inconstitucional.
I
Los siguientes hechos no están en controversia. Son de
conocimiento público, por lo que tomamos conocimiento
judicial de ellos. Regla 201 de Evidencia, 32 LPRA Ap. VI.
Véase, también, U.P.R. v. Laborde Torres y otros, 180 DPR
253, 276-279 (2010).
El Dr. Ricardo A. Rosselló Nevares anunció el 24 de
julio de 2019 que renunciaría al cargo de Gobernador de
Puerto Rico, efectivo el viernes, 2 de agosto de 2019, a
las 5:00 de la tarde. El miércoles, 31 de julio de 2019,
mientras la Asamblea Legislativa de Puerto Rico se
encontraba en receso, el gobernador Rosselló Nevares
designó como Secretario de Estado de Puerto Rico al Hon.
Pierluisi Urrutia. La posición estaba vacante tras la
renuncia del Lcdo. Luis Rivera Marín. Ante esto, el
gobernador Rosselló Nevares convocó a la Asamblea
Legislativa a una sesión extraordinaria, según lo permite
la Constitución de Puerto Rico, con el único propósito de
atender el nombramiento del Hon. Pierluisi Urrutia como
Secretario de Estado.
El jueves, 1 de agosto de 2019, tanto la Cámara de
Representantes como el Senado de Puerto Rico iniciaron, CT-2019-0004 3
respectivamente, los trabajos legislativos de la sesión
extraordinaria. Durante esta, el Senado determinó celebrar
una vista pública el lunes, 5 de agosto de 2019, con el fin
de evaluar el nombramiento del nuevo Secretario de Estado.
Por su parte, la Cámara de Representantes celebró la vista
pública el viernes, 2 de agosto de 2019, en donde los
miembros de la Comisión de Gobierno de ese cuerpo tuvieron
la oportunidad de hacerle preguntas al Hon. Pierluisi
Urrutia para evaluar su nominación para ocupar el cargo de
Secretario de Estado. En la tarde de ese mismo viernes, la
Cámara de Representantes votó y confirmó al Hon. Pierluisi
Urrutia como Secretario de Estado.
Poco después de las cinco de la tarde de ese día, el
Hon. Pierluisi Urrutia juramentó como Gobernador de Puerto
Rico, sin que el Senado lo confirmara como Secretario de
Estado. El Senado tenía pautado reunirse el lunes, 5 de
agosto de 2019, para evaluar el nombramiento y confirmarlo
o rechazarlo.
Inconforme con que el Hon. Pierluisi Urrutia hubiera
juramentado como Gobernador, el Senado, representado por su
Presidente, Hon. Thomas Rivera Schatz, presentó una demanda
de injunction preliminar y permanente, y para que se
dictara sentencia declaratoria. En ella, solicitó que se
declararan nulas la juramentación y la posesión del cargo
de Gobernador por el Hon. Pierluisi Urrutia, al igual que
toda determinación tomada por este en tal función y que, a
su vez, se emitiera un injunction preliminar y permanente, CT-2019-0004 4
para que el Hon. Pierluisi Urrutia cesara y desistiera de
continuar ocupando y ejerciendo las funciones de
Gobernador. El Senado aseveró que, según el derecho
vigente, un Secretario de Estado solo puede ocupar el
puesto de Gobernador después de surgir una vacante
absoluta, si ocupa su puesto en propiedad, es decir, con el
consejo y consentimiento de la Cámara de Representantes y
el Senado. Por ello, solicitó que se declarara
inconstitucional la Ley Núm. 7-2005, infra.
El lunes, 5 de agosto de 2019, el Senado presentó un
recurso de certificación ante este Tribunal en el que
repitió los argumentos planteados ante el Tribunal de
Primera Instancia. Ese mismo día emitimos una Resolución en
la que expedimos el auto de certificación solicitado,
ordenamos a las partes a presentar sus alegatos al día
siguiente y ordenamos la paralización de los procedimientos
en el foro primario. Comparecieron como amicus curiae un
grupo de profesores de la Facultad de Derecho de la
Universidad Interamericana de Puerto Rico, la delegación
senatorial del Partido Popular Democrático y el Colegio de
Abogados y Abogadas de Puerto Rico. Con el beneficio de
esas comparecencias, procedemos a resolver la controversia
planteada con la urgencia que la ocasión requiere.
II
A.
La certificación intrajurisdiccional es un mecanismo
procesal discrecional, que podemos expedir por iniciativa CT-2019-0004 5
propia o a solicitud de parte, para elevar inmediatamente a
la consideración de este Tribunal cualquier asunto
pendiente ante el Tribunal de Primera Instancia o el
Tribunal de Apelaciones cuando, entre otros factores, se
plantean cuestiones de alto interés público que incluyen un
asunto constitucional sustancial al amparo de la
Constitución de Puerto Rico o de Estados Unidos. Regla
52.2(d) de Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V. Esto es de
particular importancia cuando la legitimidad de los
procesos democráticos y de nuestras instituciones está en
disputa. Véase Torres Montalvo v. Gobernador ELA, 194 DPR
760 (2016).
En esta ocasión, se cuestiona la base legal del Hon.
Pierluisi Urrutia para ocupar el cargo de Gobernador. No
cabe duda de que se trata de una situación que requiere una
determinación final con urgencia. Más aún, la controversia
acerca de la constitucionalidad de la ley que se invoca
para que el Hon. Pierluisi Urrutia ocupe el cargo de
Gobernador es una que le corresponde resolver a este
Tribunal como intérprete final de la Constitución. La
controversia, aunque reciente, ya se encuentra en una etapa
en que podemos intervenir y resolverla; no hay necesidad de
recibir prueba, y es un asunto de naturaleza constitucional
totalmente novedoso. Véase, Rivera Schatz v. ELA y C. Abo.
PR II, 191 DPR 791, 849 (2014) (para este recurso, debemos
analizar: “(1) la urgencia, (2) la etapa en que se
encuentran los procedimientos, (3) la necesidad que puede CT-2019-0004 6
presentarse de recibir prueba y (4) la complejidad de la
controversia”). Este asunto requiere nuestra atención
inmediata. Por ello, expedimos el auto de certificación y
le dimos un trámite acelerado a este recurso.
B.
La persona que presenta una solicitud de sentencia
declaratoria debe cumplir con los criterios de legitimación
activa, a saber: la existencia o inminencia de un daño
claro y real, no imaginario o hipotético. Romero Barceló v.
E.L.A., 169 DPR 460, 475 (2006), Sánchez et al. v. Srio. de
Justicia et al., 157 DPR 360, 384 (2002). Hemos reconocido
que los legisladores tienen legitimación activa para, entre
otras cosas, hacer valer sus prerrogativas legislativas.
Bhatia Gautier v. Gobernador, 199 DPR 59, 70-71 (2017);
Acevedo Vilá v. Meléndez, 164 DPR 875, 885 (2005);
Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 DPR 407, 415
(1982). Además, el Presidente del Senado tiene legitimación
para comparecer a nombre del cuerpo legislativo que
preside. El Reglamento del Senado faculta a su Presidente a
“[r]adicar[] a nombre del Senado o interven[ir] en aquellas
acciones judiciales en las cuales él estime que puedan
afectarse los derechos, facultades y prerrogativas del
Senado, sus funcionarios, Comisiones y los funcionarios de
éstas, en el desempeño de sus gestiones legislativas”. Sec.
6.1(p) del Reglamento del Senado de Puerto Rico.
En este caso, el Senado tiene la responsabilidad y la
facultad constitucional de consejo y consentimiento del CT-2019-0004 7
nombramiento de un Secretario de Estado. Art. IV, Sec. 5,
Constitución de Puerto Rico, 1 LPRA; Regla 47 del
Reglamento del Senado de Puerto Rico (sobre nombramientos
en general). La juramentación del cargo de Gobernador por
un Secretario de Estado que no contó con la confirmación
del Senado afectó, palpablemente y sin duda alguna, un
derecho importante de los senadores, por lo que tienen
legitimación activa para acudir a los tribunales.
C.
La sentencia declaratoria es un “mecanismo remedial y
profiláctico que permite anticipar la dilucidación de los
méritos de cualquier reclamación ante los tribunales,
siempre y cuando exista un peligro potencial contra quien
la solicita”. Alcalde Guayama v. ELA, 192 DPR 329, 333
(2015). Está disponible independientemente de que existan
otros remedios. Regla 59.1 de Procedimiento Civil, 32 LPRA
Ap. V.
La sentencia declaratoria tiene la eficacia y el vigor
de una sentencia o resolución definitiva. Íd. Se dicta en
procesos en los que los hechos demuestren que existe una
controversia sustancial entre partes que tienen intereses
legales adversos. Tiene el propósito de disipar una
incertidumbre jurídica y contribuir a la paz social. Véase
Suárez v. C.E.E. I, 163 DPR 347, 354 (2004). Es adecuada
como solución a planteamientos constitucionales. Asoc. de
Periodistas v. González, 127 DPR 704, 724 (1991). CT-2019-0004 8
D.
El injunction es un mandamiento judicial para
requerirle a una persona para que se abstenga de hacer, o
de permitir que se haga, determinada cosa que perjudique el
derecho de otra. Art. 675 del Código de Enjuiciamiento
Civil, 32 LPRA sec. 3521. Para expedir un injunction
preliminar, se evalúa: “(a) la naturaleza del daño a que
está expuesto la parte peticionaria; (b) la irreparabilidad
del daño o la inexistencia de un remedio adecuado en ley;
(c) la probabilidad de que la parte promovente prevalezca;
(d) la probabilidad de que la causa se torne en académica;
(e) el impacto sobre el interés público del remedio que se
solicita, y (f) la diligencia y la buena fe con que ha
obrado la parte peticionaria”. Regla 57.3 de Procedimiento
Civil, 32 LPRA Ap. V. Procede conceder una petición de
injunction permanente si la parte que lo solicita demuestra
que no tiene ningún otro remedio en ley para evitar un
daño. Íd., pág. 367.
El Art. 678(5) del Código de Enjuiciamiento Civil
expresamente prohíbe la concesión de un injunction “[p]ara
impedir el ejercicio en forma legal de un cargo público o
privado, por la persona que estuviera en posesión del
mismo”. 32 LPRA sec. 3524(5). Sin embargo, ese artículo,
conocido como la “ley anti-injunction”, no prohíbe que se
impugne el ejercicio ilegal de un cargo público o privado.
Asimismo, hemos dicho que esa prohibición “obedeció al
propósito de impedir la paralización del gobierno mediante CT-2019-0004 9
alegaciones privadas de inconstitucionalidad. [… N]o
persigue el objetivo de evitar que en pleitos revestidos de
alto interés público no se puedan deslindar las respectivas
facultades de dos ramas del gobierno en pugna”. Hernández
Agosto v. López Nieves, 114 DPR 601, 612 (1983).
Por último, hemos reconocido que los legisladores
tienen legitimación activa para, entre otras cosas,
solicitar un injunction y sentencia declaratoria con el
objetivo de cuestionar que una persona está ocupando un
cargo en detrimento de su poder de confirmación. Íd., pág.
646.
E.
Establecida la legitimación del Presidente del Senado,
Hon. Thomas Rivera Schatz, para comparecer a nombre del
Senado y solicitar una sentencia declaratoria y de
injunction, procedemos a resolver los méritos de la
controversia.
III
La Constitución de Puerto Rico atiende tres situaciones
posibles para seleccionar el sustituto de un Gobernador. El
primer escenario es ante una vacante transitoria. Art. IV,
Sec. 8, Const. PR, 1 LPRA. El segundo escenario contempla
una vacante porque el Gobernador electo nunca llegó a
ocupar el cargo. Art IV, Sec. 9, Const. PR, 1 LPRA. Ninguna
de esas situaciones está planteada en este caso. Nos
concierne hoy la tercera situación contemplada en la
Constitución: La vacante absoluta en el cargo de CT-2019-0004 10
Gobernador, que se atiende en el Art. IV, Sec. 7 de la
Constitución de Puerto Rico, 1 LPRA. Para resolver la
controversia, conviene hacer un trasfondo histórico y legal
del mecanismo de sustitución que se adoptó en la
Constitución.
En el sistema federal, el sucesor del Primer Ejecutivo
es un Vicepresidente, elegido de la misma forma que el
Presidente. Véanse el Art. II, Sec. 1 de la Constitución de
EE. UU. y la Emda. XII, 1 LPRA. Si el Presidente es
destituido, muere o renuncia, el Vicepresidente pasará a
ocupar la presidencia. Emda. XXV, Sec. 1, Const. EE. UU.,
supra.
En cambio, en Puerto Rico, el sucesor del Gobernador es
el Secretario de Estado. Art. IV, Sec. 7, Const. PR, supra.
Este es un funcionario de confianza del Gobernador, miembro
de su Consejo de Secretarios. Art. IV, Sec. 5, Const. PR,
supra. Como el Secretario de Estado puede advenir a ser
Gobernador si ocurriere una vacante en el cargo, la citada
Sec. 5 establece que el Secretario tiene que cumplir con
los mismos requisitos que se disponen en la Sec. 3 para ser
Gobernador, a saber: (1) que a la fecha de la elección
tuviera 35 años de edad cumplidos y (2) que por los cinco
años anteriores a la elección fuere ciudadano americano así
como ciudadano bona fide y residente de Puerto Rico. Art.
IV, Sec. 3, Const. PR, supra. Además, la Sec. 5, supra,
requiere que el Secretario de Estado sea confirmado, no
solo por el Senado, sino también por la Cámara de CT-2019-0004 11
Representantes. Un estudio de la sucesión, según las leyes
orgánicas anteriores, y una lectura del Diario de Sesiones
de la Asamblea Constituyente nos revelan la importancia de
este último requisito: la confirmación por ambas cámaras
legislativas.
Según el Art. 20 de la Ley Orgánica Foraker de 1900, 31
Stat. 81, el Secretario del Gobierno sustituiría al
Gobernador. Ambos, el Secretario y el Gobernador, eran
funcionarios no electos nombrados por el Presidente de
Estados Unidos y confirmados por el Senado federal. Secs.
17 y 18, íd. El Art. 24 de la Ley Jones-Shafroth de 1917
alteró ese método, al facultar al Presidente de Estados
Unidos a designar a cualquier miembro del gabinete insular
como sucesor del Gobernador. Finalmente, con la aprobación
de la Ley del Gobernador Electivo, 61 Stat. 771, el
Congreso enmendó el citado Art. 24 para que las personas
designadas para ocupar el cargo de Gobernador, en caso de
surgir una vacante, fueran el Procurador General y, en su
defecto, el Tesorero, quienes serían nombrados por el
Gobernador. Ese era el escenario vigente cuando la Asamblea
Constituyente se reunió en 1951.
La intención de los padres de nuestra Constitución fue
perpetuada en el Diario de Sesiones de la Convención
Constituyente. Esta nos ilustra acerca del significado del
texto constitucional. Torres Montalvo v. Gobernador, supra,
pág. 775. La sustitución del Gobernador provocó mucho
debate entre los constituyentes. Unos delegados favorecían CT-2019-0004 12
que el Gobernador fuera sustituido por un funcionario no
electo. Otro grupo favorecía que se creara un cargo
electivo de Vicegobernador, similar al de Vicepresidente de
Estados Unidos. Ese funcionario electo presidiría el Senado
y votaría solamente en caso de empate y, además,
sustituiría al Gobernador en caso de vacante. Sin embargo,
en caso de ausencia temporera sería el Secretario de
Gobierno quien ocuparía el cargo de Gobernador. Esa fue la
recomendación inicial de la Comisión de la Rama Ejecutiva.
4 Diario de Sesiones de la Asamblea Constituyente 2603 (ed.
1961).
No obstante, un buen número de los integrantes de la
Convención Constituyente no favorecieron esa propuesta y
preferían un sistema sucesoral parecido al de la Ley del
Gobernador Electivo; es decir, que la vacante en el cargo
de Gobernador la llenara un funcionario no electo, pero
nombrado por el gobernador anterior. J. Trías Monge,
Historia Constitucional de Puerto Rico, 1ra ed., San Juan,
Ed. Universidad de Puerto Rico, Vol. III, págs. 131-132.
Los estudiosos de la época recomendaron que la vacante se
debía cubrir con un funcionario cercano al Gobernador, que
conociera los problemas del gobierno y que contara con su
confianza, para que de esa forma hubiere estabilidad. La
nueva Constitución de Puerto Rico, Edición facsimilar, San
Juan, Ed. Universidad de Puerto Rico, 2005, pág. 513. Se
argumentaba que el Vicegobernador sería "un cargo con mucho CT-2019-0004 13
nombre, mucho sueldo y casi nada que hacer […]"1 y que por
ser electo crearía su propia base política, con el
potencial de entrar en conflicto con el Gobernador, electo
también. Todavía estaba fresco el recuerdo de la disputa en
1950 entre el gobernador Luis Muñoz Marín y su sucesor en
ley, el procurador general Vicente Géigel Polanco, que
llevó al primero a remitirle una carta al segundo en la que
le solicitó y aceptó su renuncia. Véase, Trías Monge, op.
cit., págs. 131-132.2
El caucus de la delegación mayoritaria, la del Partido
Popular Democrático, debatió el asunto, y el 25 de enero de
1952, el delegado Víctor Gutiérrez Franqui propuso eliminar
el cargo de Vicegobernador y designar al Secretario de
Estado como sustituto del Gobernador. 3 Diario de Sesiones
de la Asamblea Constituyente 2220 (ed. 1961).3 El lenguaje
de su propuesta es la base de la Sec. 7 del Art. IV de la
1 Palabras del delegado Víctor Gutiérrez Franqui, 3 Diario de Sesiones de la Asamblea Constituyente 2313 (ed. 1961).
2 Véase el texto íntegro de la carta enviada por el gobernador Luis Muñoz Marín y la respuesta de Vicente Géigel Polanco, en Santiago Polanco Abreu: Compromiso Político y verticalidad en su lucha por Puerto Rico (H. L. Acevedo, ed.), San Juan, Ed. Universidad Interamericana de Puerto Rico, 2010, págs. 492-499.
3 La propuesta leía así:
“Cuando un gobernador electo no pueda tomar posesión de su cargo o cuando ocurra una vacante en el mismo producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Secretario de Estado, quien lo desempeñará hasta que su sucesor sea electo y tome posesión. Si la próxima elección general estuviere señalada para celebrarse más de un año después de la fecha de la vacante, se celebrará una elección especial para elegir un gobernador dentro de los 120 días siguientes a la vacante. La ley proveerá para el caso de que una vacante tal ocurra, tanto en el cargo de Gobernador como en el [de] Secretario, y determinará qué funcionario ocupará el cargo de Gobernador”. 3 Diario de Sesiones de la Asamblea Constituyente 2220 (ed. 1961). CT-2019-0004 14
Constitución, supra, aunque con la cláusula, abandonada
cinco días después, de que si faltaba más de un año para la
próxima elección general se celebraría una elección
especial para que el Pueblo eligiera un Gobernador que
completara el término del Gobernador saliente.4 Esa
propuesta se sustituyó por el lenguaje actual de la Sec. 7
del Art. IV, supra, en la que se dispone que el nuevo
Gobernador completará el término del anterior.5
La propuesta, actual Art. IV, Sec. 7 de la
Constitución, establece que la legislatura establecería por
ley el orden sucesoral cuando "simultáneamente quedaren
vacantes los cargos de Gobernador y de Secretario de
Estado”. Las minorías socialistas y republicanas habían
apoyado la idea de crear el puesto de Vicegobernador para
llenar la vacante de Gobernador, si esta se produjese. J.
Trías Monge, op. cit., pág. 130. Por eso, cuando el
delegado Gutiérrez Franqui propuso su enmienda, que hoy es
4 3 Diario de Sesiones de la Asamblea Constituyente 2311-2315 (ed. 1961).
5 El Art. IV, Sec. 7 de la Constitución de Puerto Rico indica que
[c]uando ocurra una vacante en el cargo de Gobernador producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente, o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Secretario de Estado, quien lo desempeñará por el resto del término y hasta que un nuevo Gobernador sea electo y tome posesión. La ley dispondrá cuál de los Secretarios de Gobierno ocupará el cargo de Gobernador en caso de que simultáneamente quedaren vacantes los cargos de Gobernador y de Secretario de Estado.
Por otro lado, el Art. IV, Sec. 9 de la Constitución de Puerto Rico establece otra forma para llenar una vacante permanente en el cargo de Gobernador, cuando este nunca tomó posesión de su cargo o, habiéndolo hecho, el Secretario de Estado no tomó posesión de su cargo. Esa situación no está ante nosotros. CT-2019-0004 15
la Sec. 7 del Art. IV, el delegado minoritario, Celestino
Iriarte, expresó su desagrado. Se produjo este diálogo
entre los delegados Gutiérrez Franqui e Iriarte:
Sr. IRIARTE: De acuerdo con la enmienda resultará que el Gobernador estará sustituido por un funcionario que no es electo por el pueblo, así lo entiendo. ¿No? No será electo por el pueblo, el Secretario de Estado, sino que será nombrado por el Gobernador como los demás secretarios del gobierno.
Sr. GUTIERREZ FRANQUI: Con la excepción de que será confirmado por ambas cámaras legislativas. 3 Diario de Sesiones de la Asamblea Constituyente, supra, pág. 2315.
Surge de esa discusión que la premisa para justificar
la legitimidad democrática de la sustitución de un
funcionario electo (el Gobernador) por un funcionario que
no está sujeto a elección (el Secretario de Estado), fue
que la confirmación por los legisladores sustituiría la
elección popular. En otras palabras, en lugar de la
participación directa del Pueblo mediante la elección del
sucesor del Gobernador, se optó por la participación
indirecta del Pueblo, mediante la confirmación del
Secretario de Estado por los legisladores de ambas cámaras,
a quienes el Pueblo eligió.
Como explicó el delegado Gutiérrez Franqui:
Se dispone que el Secretario de Estado, al ser nombrado Gobernador, deberá recibir no meramente la confirmación por el Senado, que se requiere para los demás secretarios de gobierno, sino que en este caso específico habrá de requerirse la confirmación tanto del Senado como de la Cámara de Representantes, actuando separadamente y por mayoría absoluta. 3 Diario de CT-2019-0004 16
Sesiones de la Asamblea Constituyente, supra, pág. 2312.
IV
Para cumplir con el mandato del Art. IV, Sec. 7 de la
Constitución, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 7
de 24 de julio de 1952. 1952 Leyes de Puerto Rico 13. En su
Art. 1, esa ley dispuso originalmente que cuando quedaren
vacantes simultáneamente las posiciones de Gobernador y de
Secretario de Estado, el orden de sucesión sería el
siguiente: (1) Secretario de Justicia; (2) Secretario de
Hacienda; (3) Secretario de Instrucción Pública (hoy
Educación); (4) Secretario del Trabajo (hoy Trabajo y
Recursos Humanos); (5) Secretario de Obras Públicas (hoy
Transportación y Obras Públicas).6
El orden actual de sucesión del Gobernador se
estableció por una enmienda de 2005 a la ley de 1952.
Mediante la Ley Núm. 7-2005 se actualizó el nombre de los
secretarios a la realidad legal imperante. Art. 1, 3 LPRA
sec. 8. Según su título, el P. de la C. 327, que
6 Texto original del Art. 1 de la Ley Núm. 7 del 24 de julio de 1952 (1952 Leyes de Puerto Rico 13):
“Cuando ocurra una vacante en el cargo de Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente, o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Secretario de Estado, quien lo desempeñará por el resto del término, y hasta que un nuevo Gobernador sea electo y tome posesión. Si simultáneamente quedaren vacantes los cargos de Gobernador y de Secretario de Estado el orden de sucesión bajo este Artículo será el siguiente:
1. Secretario de Justicia. 2. Secretario de Hacienda. 3. Secretario de Educación. 4. Secretario del Trabajo y Recursos Humanos. 5. Secretario de Transportación y Obras Públicas”. CT-2019-0004 17
eventualmente se convirtió en la Ley Núm. 7-2005, buscaba
"actualizar y clarificar el orden de sucesión en caso de
una vacante permanente en el cargo de Gobernador o de una
administración interina en caso de su ausencia temporera".
P. de la C. 327 de 4 de enero de 2005, 1ra. Sesión
Ordinaria, 15ta Asamblea Legislativa, pág. 1. Se añadieron
los Secretarios de Salud, Desarrollo Económico y Comercio,
así como Agricultura, a la lista de sucesores legales del
Gobernador. Además, en su Sec. 1, el proyecto de ley
establecía de forma clara y contundente que todo Secretario
del gabinete, sin excepciones, tenía que ser ratificado en
su posición por la cámara legislativa correspondiente, para
poder sustituir permanentemente al Gobernador.7 En cambio,
7 Texto original de la Sec. 1 que se incluyó en el Proyecto de la Cámara:
“Cuando ocurra una vacante en el cargo de Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente, o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Secretario de Estado, quien lo desempeñará por el resto del término y hasta que un nuevo Gobernador sea electo y tome posesión. Si simultáneamente quedaren vacantes los cargos de Gobernador y de Secretario de Estado el orden de sucesión bajo esta sección será el siguiente:
(1) Secretario de Justicia. (2) Secretario de Hacienda. (3) Secretario de Educación. (4) Secretario del Trabajo y Recursos Humanos. (5) Secretario de Transportación y Obras Públicas. (6) Secretario de Desarrollo Económico y Comercio[.] (7) Secretario de Salud[.] (8) Secretario de Agricultura[.]
Para advenir al ejercicio permanente del cargo de Gobernador, un Secretario o Secretaria debe ocupar su puesto en propiedad, habiendo sido ratificado su nombramiento. Deberá además cumplir los requisitos de edad, ciudadanía y residencia dispuestos para el Gobernador por el Artículo IV de la Constitución del Estado Libre Asociado, en cuyo defecto la sucesión corresponderá al siguiente en el orden que así los cumpla. Hasta tanto el nuevo Gobernador hubiere nombrado y haya sido ratificado en su puesto un nuevo Secretario de Estado, habrá de velar por que el orden de sucesión no quede vacante.” P. de la C. 327 de 4 de enero de 2005, 1ra. Sesión Ordinaria, 15ta Asamblea Legislativa, pág. 1. CT-2019-0004 18
en la Sec. 2 del proyecto se establecía expresamente "que
para el ejercicio interino de las funciones de Gobernador,
no será obligatorio haber cumplido las disposiciones
constitucionales sobre edad y residencia" (énfasis
suplido).
La Sec. 2 prevaleció como una enmienda al Art. 2 de la
Ley Núm. 7 de 24 de julio de 1952, 3 LPRA sec. 9. En
cambio, la Sec. 1, que pretendía enmendar el Art. 1 de la
Ley Núm. 7 de 1952, supra, sufrió cambios en el trámite
legislativo. Se adoptó una enmienda que propuso el
Secretario de Justicia, Hon. Roberto Sánchez Ramos, para
establecer que el Secretario de Estado estaba exceptuado de
tener que ser ratificado por ambas cámaras legislativas
para poder ocupar permanentemente el cargo de Gobernador.
Véanse Ponencia del Hon. Roberto J. Sánchez Ramos,
Secretario de Justicia, de 8 de febrero de 2005, pág. 4;
Informe Positivo sobre el Proyecto de la Cámara 327 de 16
de febrero de 2005, 1ra Sesión Ordinaria, 15ta Asamblea
Legislativa. La contención del Presidente del Senado, Hon.
Thomas Rivera Schatz, es que esa enmienda de 2005 es
contraria a la Constitución. Tiene razón.
El Secretario de Justicia argumentó en su ponencia a
la Cámara en 2005 que la Sec. 7, Art. IV de la Constitución
de Puerto Rico, supra, que designa al sucesor del
Gobernador en caso de vacante permanente, no requiere que
el Secretario de Estado esté confirmado por la Asamblea CT-2019-0004 19
Legislativa para que se convierta en Gobernador en
propiedad. Ponencia del Hon. Roberto J. Sánchez Ramos,
supra, pág. 5. De esta forma, concluyó que la Constitución
no exige la confirmación del Secretario de Estado para que
este advenga a ser Gobernador en caso de una vacante en la
posición de Primer Ejecutivo. Íd., pág. 5.
La Asamblea Legislativa aceptó la recomendación del
Secretario de Justicia de que el Secretario de Estado
quedara exento del requisito de confirmación en su cargo
para poder advenir a ser Gobernador en propiedad por el
término restante del Gobernador saliente.8
8 Texto aprobado por la Asamblea Legislativa:
“Cuando ocurra una vacante en el cargo de Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente, o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Secretario de Estado, quien lo desempeñará por el resto del término y hasta que un nuevo Gobernador sea electo y tome posesión. Si simultáneamente quedaren vacantes los cargos de Gobernador y de Secretario de Estado el orden de sucesión bajo esta sección será el siguiente:
(1) Secretario de Justicia. (2) Secretario de Hacienda. (3) Secretario de Educación. (4) Secretario del Trabajo y Recursos Humanos. (5) Secretario de Transportación y Obras Públicas. (6) Secretario de Desarrollo Económico y Comercio. (7) Secretario de Salud. (8) Secretario de Agricultura.
Para advenir al ejercicio permanente del cargo de Gobernador, un Secretario o Secretaria debe ocupar su puesto en propiedad, habiendo sido ratificado su nombramiento; excepto en el caso del Secretario(a) de Estado, salvo lo dispuesto en el Art. IV, Sec. 9 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Deberá, además, cumplir los requisitos de edad, ciudadanía y residencia dispuestos para el Gobernador por el Art. IV de la Constitución del Estado Libre Asociado, en cuyo defecto la sucesión corresponderá al siguiente en el orden que así los cumpla. Solamente en el caso que ningún secretario cumpliera con los requisitos constitucionales y/con el requisito de haber sido ratificado su nombramiento, se activará este orden de sucesión obviando los requisitos dispuestos en esta sección excepto cuando aplique el Art. IV, Sec. 9 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Hasta tanto el nuevo Gobernador hubiere nombrado y haya sido ratificado en su puesto un nuevo Secretario CT-2019-0004 20
La posición del entonces Secretario de Justicia era
incorrecta. El texto de la Constitución es claro al
disponer en el Art. IV, Sec. 5, que la nominación del
Secretario de Estado tiene que ser confirmada no solo por
el Senado, sino también por la Cámara de Representantes.
Más aún, la situación que nos ocupa se debatió
expresamente en la Convención Constituyente. Como ya
reseñamos, la sustitución de un Gobernador electo por el
Secretario de Estado que él nominó está basada en "que será
confirmado por ambas cámaras legislativas". Palabras del
delegado Gutiérrez Franqui, 3 Diario de Sesiones de la
Asamblea Constituyente, supra, pág. 2315.9 Sin embargo,
según la recomendación del Secretario de Justicia
refrendada en las enmiendas al P. de la C. 327, hoy Ley
Núm. 7-2005, si un Gobernador renuncia mientras la Asamblea
Legislativa está en receso y la posición de Secretario de
Estado está vacante pero, antes de su partida, el
Gobernador nomina un Secretario de Estado y este toma
posesión, no será necesario que su nombramiento pase por
las cámaras legislativas para su confirmación o rechazo. En
de Estado, habrá de velar por que el orden de sucesión no quede vacante”. Sec. 1 de la Ley Núm. 7-2005 (2005 Leyes de Puerto Rico 20-21).
9 De hecho, a pesar de la aprobación de la enmienda discutida aquí, la Ley Núm. 7-2005 retuvo la versión original de la Exposición de Motivos del P. de la C. 327, que señalaba que para ocupar en propiedad el cargo de Gobernador, todos los Secretarios, incluyendo el de Estado, debían haber sido confirmados. “Es razonable concluir que esta sucesión debe corresponder a funcionarios que ocupen el puesto en propiedad, habiendo sido debidamente ratificados en la legislatura y que cumplan con los requisitos constitucionales de edad y residencia”. Exposición de Motivos, Ley Núm. 7-2005, tercer párrafo (énfasis suplido). CT-2019-0004 21
esa circunstancia, el Pueblo queda fuera de la ecuación. No
tendrá injerencia directa porque la Constitución no
contempla la elección, mediante el sufragio, del sustituto
del Gobernador. El Pueblo tampoco tendrá injerencia
indirecta para ratificar la designación del nuevo
Gobernador, pues tampoco intervendrán los legisladores en
la confirmación o rechazo de la nominación del Secretario
de Estado. El resultado es que por el tiempo que quede de
cuatrienio, que pueden ser años, el gobierno de Puerto Rico
estaría encabezado por un Gobernador escogido
exclusivamente por otro Gobernador saliente, sin que el
Pueblo, o en su defecto, sus legisladores electos pudieran
pasar juicio sobre esa nominación.
Nuestro sistema de gobierno se apuntala en “el
principio básico de gobierno mediante el consentimiento de
los gobernados[,] que es esencial en la democracia y entre
los hombres libres”. P.P.D. v. Ferré, Gobernador, 98 DPR
338, 434 (1970), opinión del Juez Asociado señor Blanco
Lugo. “[E]ntendemos por sistema democrático aquél donde la
voluntad del pueblo es la fuente del poder público […]”.
Preámbulo, Const. PR, 1 LPRA. Cuando Puerto Rico celebró la
aprobación de la Ley del Gobernador Electivo en 1947 y
consagró en la Constitución del Estado Libre Asociado de
1952 la elección popular del Primer Ejecutivo, se dio un
enorme paso de avance en la consecución de una democracia
plena. CT-2019-0004 22
La enmienda de 2005 surgió en un momento histórico en
que ambas cámaras legislativas estaban controladas por una
mayoría de legisladores de un partido distinto al del
Gobernador y no se había confirmado a la Secretaria de
Estado nominada. Véase, Acevedo Vilá v. Meléndez, 164 DPR
875 (2005). El Secretario de Justicia propuso la enmienda
al Art. 1 de la Ley Núm.7 de 24 de julio de 1952, supra,
para evitar una "emergencia” que no puede existir, pues la
ley siempre ha dispuesto el orden de sucesión en caso de
que no haya un Secretario de Estado en propiedad, como la
Constitución requiere. Aun así, se pretendió que una ley
prevaleciera sobre el designio prístino de la Constitución
y se alteró el propósito original del proyecto de ley.
Es harto conocido el principio legal básico de que una
ley está subordinada a la Constitución. Véanse, Córdova y
otros v. Cámara Representantes, 171 DPR 789, 810 (2007);
Berríos Martínez v. Gobernador II, 137 DPR 195, 201 (1994).
Lo inverso, legislar contra lo que dispone la Constitución,
no puede prevalecer. Sin embargo, el Hon. Pierluisi Urrutia
argumenta que la Ley Núm. 7-2005 le permite permanecer en
el cargo de Gobernador solo porque había tomado posesión
del cargo de Secretario de Estado mientras la Asamblea
Legislativa estaba en receso. Aunque el Gobernador saliente
envió su nominación a una Sesión Extraordinaria que él
citó, el Secretario de Estado nominado entiende que la
cámara legislativa que no haya actuado al crearse la
vacante en la posición de Gobernador -en este caso, el CT-2019-0004 23
Senado- perdió jurisdicción para considerar su nombramiento
como Secretario, pues como parte de los deberes y
facultades de su cargo como Secretario advino a ser
Gobernador y esa posición no está sujeta a confirmación
senatorial.
No podemos avalar esta posición. De entrada,
reconocemos la viabilidad jurídica de que él juramentara
como Gobernador bajo la premisa de que toda ley se presume
constitucional y válida hasta que se determine lo
contrario, y que la enmienda hecha por la Ley Núm. 7-2005
no había sido declarada inconstitucional. Véanse, E.L.A. v.
Northwestern Selecta, 185 DPR 40, 71 (2012); Aut.
Carreteras v. 8,554,741 m/c I, 172 DPR 278, 298 (2007);
Cerame-Vivas v. Srio. de Salud, 99 DPR 45, 51 (1970). Lo
que no podemos aceptar es la argumentación del Secretario
nominado para aseverar que el Senado perdió su autoridad
para considerar su nominación como Secretario de Estado,
porque como él había tomado posesión del cargo mientras las
cámaras legislativas estaban en receso, se podía adelantar
a juramentar como Primer Ejecutivo al concretarse la
vacante en ese cargo.
El Gobernador de Puerto Rico está facultado a hacer
nombramientos mientras la Asamblea Legislativa no esté en
sesión. Art. IV, Sec. 1, Const. PR, 1 LPRA. Como excepción
a la regla general, el funcionario así designado puede
tomar posesión de su cargo inmediatamente y ejercer todas
las funciones de su cargo antes de que la legislatura CT-2019-0004 24
sesione. Estos nombramientos “satisfacen una muy legítima
necesidad operacional del Estado. Velan porque no medie
interrupción en el servicio público entre tanto se alcanza
ese consenso que la Constitución requiere entre los poderes
políticos con respecto a ciertos nombramientos”. Hernández
Agosto v. López Nieves, supra, pág. 621.
Ahora bien, nuestro sistema constitucional es uno de
pesos y contrapesos, "con el propósito de generar un
equilibrio dinámico entre poderes coordinados y de igual
rango, y evitar así que ninguno de éstos amplíe su
autoridad a expensas de otro". (Escolio omitido.). Misión
Ind. P.R. v. J.P., 146 DPR 64, 69 (1998). Para mantener ese
balance, la juramentación de un Gobernador en propiedad
para completar el término para el que otra persona fue
elegida, requiere la participación de los legisladores
electos, en representación del Pueblo de Puerto Rico. Este
principio legal no está en disputa, como lo demuestra la
actuación responsable del Gobernador saliente de citar una
sesión extraordinaria para que ambas cámaras legislativas
consideraran el nombramiento de receso del Secretario de
Estado. Esa convocatoria no hizo más que reconocer que un
nombramiento de receso no puede ser “razón para trastocar
el fino balance de pesos y contrapesos que sostiene a
nuestra estructura política”. Hernández Agosto v. López
Nieves, supra, pág. 622. Sometido el nombramiento de receso
a ambas cámaras legislativas, “la Rama Ejecutiva no puede
despojar a la Rama Legislativa del poder de confirmación CT-2019-0004 25
que le confieren la Constitución y las leyes”. Íd., pág.
620. La postura del Secretario de Estado nominado en su
alegato ignora ese precedente de este Tribunal y la
importancia de esa convocatoria a sesión extraordinaria.
La exclusión del proceso de una o de ambas cámaras
legislativas es precisamente el esquema que la Convención
Constituyente quiso evitar cuando requirió que el
Secretario de Estado fuera confirmado tanto por el Senado
como por la Cámara de Representantes. Si tanto Cámara como
Senado son excluidos del proceso se vulnera la legitimidad
democrática del nuevo Gobernador. Este estaría en funciones
sin el aval directo o indirecto del Pueblo, pues nadie le
eligió ni se le ratificó previamente como Secretario de
Estado.
La norma constitucional no se establece por la
conveniencia del momento. “‘Convenience and efficiency,’
[…] ‘are not the primary objectives’ of our constitutional
framework”. N.L.R.B. v. Noel Canning, 573 US 513, 579
(2014), opinión concurrente del Juez Asociado Scalia. La
norma imperante la estableció el Pueblo de Puerto Rico en
1952, cuando ratificó nuestra carta magna, con el aval del
Congreso. Por lo tanto, la manera de resolver esta
situación y traer el sosiego que Puerto Rico merece es
ateniéndonos todos al mandato que nuestro Pueblo fijó en su
Constitución. El deber de este Tribunal es decir cuál es el
Derecho aplicable cuando surge un conflicto legal entre las
Ramas Ejecutiva y Legislativa. Acevedo Vilá v. Meléndez, CT-2019-0004 26
supra, pág. 883. Somos el último intérprete de la
Constitución y las leyes. Íd.; Colón Cortés v. Pesquera,
150 DPR 724, 750 (2000). Como tal, no podemos cambiar las
reglas para favorecer a alguien o para dar por concluido un
proceso porque un sector esté cansado de la discusión o
porque alguien, no importa quién ni cómo, ocupa La
Fortaleza. Con ello no terminaríamos la controversia; lo
que extinguiríamos sería la democracia.
Como regla general, evitamos decidir una cuestión
constitucional si no es necesario hacerlo. Sin embargo, esa
norma de autolimitación no nos faculta a reescribir un
estatuto. E.L.A. v. Aguayo, 80 DPR 552, 597-598 (1958). Si
el texto no permite una interpretación que salve la ley,
tenemos que declararla inconstitucional. Brau, Linares v.
ELA et als., 190 DPR 315, 338 (2014).
Resolvemos, pues, que el Secretario de Estado no puede
ser Gobernador por el resto del cuatrienio sin ser antes el
Secretario de Estado en propiedad. Para serlo, necesita el
aval de ambas cámaras legislativas. El nombramiento del
Secretario fue ratificado por la Cámara de Representantes,
pero no por el Senado. En esas circunstancias, no puede
ocupar la Gobernación. La enmienda de la Ley Núm. 7-2005 a
la ley original de 1952, que exceptúa al Secretario de
Estado del requisito de confirmación para ocupar en
propiedad la vacante en el puesto de Gobernador, es
inconstitucional. Contraviene la Sec. 5 del Art. IV de la
Constitución, que establece que la confirmación del CT-2019-0004 27
Secretario de Estado por ambas cámaras legislativas es
indispensable para activar la Sec. 7 del mismo Art. IV.
Cabe destacar que la Ley Núm.7-2005 no cuenta con una
cláusula de separabilidad. No obstante, en el pasado
establecimos las reglas para determinar si un estatuto con
defectos constitucionales es total o parcialmente nulo. Al
respecto, hemos dicho que no es decisivo o indispensable
que un estatuto cuente con una cláusula de separabilidad.
Tugwell, Gobernador v. Corte, 64 DPR 220, 229 (1944). En
otras palabras, hemos expresado que la nulidad de una parte
de un estatuto no afectará el remanente, si las
disposiciones válidas son capaces de que se les dé efecto
legal por sí solas, y si la Asamblea Legislativa hubiera
tenido la intención de que existieran sin las disposiciones
inválidas. Misión Ind. P.R. v. J.P., supra, pág. 113;
Berríos Martínez v. Gobernador III, 137 DPR 195, 224
(1994); Tugwell, Gobernador v. Corte, supra, págs. 226-230.
Véanse, también, Blanchette v. Connecticut General Ins.
Corporations, 419 US 102, 136 (1974); Williams v. Standard
Oil Co., 278 US 235, 241-243 (1929); Dorchy v. State of
Kansas, 264 US 286, 289-291 (1924). Así pues, el resto de
la Ley Núm. 7 de 24 de julio de 1952, según enmendada en
2005, supra, permanece en vigor, incluyendo el orden
estatuido para suceder al Gobernador.
En fin, decretada la inconstitucionalidad de la parte
pertinente de la Ley Núm. 7-2005, también lo es la
juramentación del Secretario como Gobernador. No podía CT-2019-0004 28
darse sin el aval de ambas cámaras legislativas a la
posición de Secretario de Estado, pues ese requisito es
predicado indispensable para ocupar el cargo de Gobernador
por lo que resta del término para el que el Gobernador
saliente fue elegido. En última instancia, la Constitución
ordena que sean los legisladores de ambas cámaras, electos
por el Pueblo de Puerto Rico, quienes confirmen o rechacen
al Secretario de Estado nominado. Ese requisito
constitucional no se puede dejar sin efecto por el mero
transcurso del tiempo.
V
Por todo lo expuesto, resolvemos unánimemente que la
enmienda de la Ley Núm. 7-2005 al Art. 1 de la Ley Núm. 7
de 24 de julio de 1952, 3 LPRA sec. 8, para relevar al
Secretario de Estado del requisito de confirmación para
ocupar en propiedad la vacante en el puesto de Gobernador,
es inconstitucional. Por consiguiente, aunque la
juramentación del Secretario de Estado como Gobernador en
propiedad, sin el aval del Senado, se hizo al amparo de la
ley vigente entonces, el decreto de inconstitucionalidad
que en este momento emitimos respecto a esa parte de la ley
produce el resultado de que la toma de posesión del cargo
de Gobernador fue inconstitucional. Por ende, el Hon. Pedro
R. Pierluisi Urrutia no puede continuar en el cargo de
Gobernador a partir del momento en que esta Opinión y
Sentencia sea efectiva. CT-2019-0004 29
El resto de la Ley Núm. 7 de 24 de julio de 1952, según
enmendada por la Ley Núm. 7-2005, 3 LPRA sec. 8 et seq., no
está en disputa y permanece en vigor, incluyendo el orden
estatuido para suceder al Gobernador cuando ocurre una
vacante. Art 1, supra. Por ende, la Rama Ejecutiva deberá
proceder a aplicar esa disposición de ley, para cubrir la
vacante de Gobernador de Puerto Rico.
Para garantizar una sucesión ordenada en la posición de
Gobernador, este dictamen será efectivo hoy, a las 5:00 de
la tarde. Al amparo de la Regla 50 de nuestro Reglamento, 4
LPRA Ap. XXI-B, se acorta hasta esa hora los términos de la
Regla 45, íd., para solicitar reconsideración.
Se dictará Sentencia de conformidad.
Rafael L. Martínez Torres Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Senado de Puerto Rico, representado por su Presidente, Hon. Thomas Rivera Schatz
v. CT-2019-0004 Gobierno de Puerto Rico, por conducto de su Secretaria de Justicia, Hon. Wanda Vázquez Garced; Hon. Pedro R. Pierluisi Urrutia, en su capacidad oficial como Gobernador de Puerto Rico juramentado
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de esta Sentencia, resolvemos unánimemente que la enmienda de la Ley Núm. 7- 2005 al Art. 1 de la Ley Núm. 7 de 24 de julio de 1952, 3 LPRA sec. 8, para relevar al Secretario de Estado del requisito de confirmación para ocupar en propiedad la vacante en el puesto de Gobernador, es inconstitucional. Por consiguiente, aunque la juramentación del Secretario de Estado como Gobernador en propiedad, sin el aval del Senado, se hizo al amparo de la ley vigente entonces, el decreto de inconstitucionalidad que en este momento emitimos respecto a esa parte de la ley produce el resultado de que la toma de posesión del cargo de Gobernador fue inconstitucional. Por ende, el Hon. Pedro R. Pierluisi Urrutia no puede continuar en el cargo de Gobernador a partir del momento en que esta Opinión y Sentencia sea efectiva.
El resto de la Ley Núm. 7 de 24 de julio de 1952, según enmendada por la Ley Núm. 7-2005, 3 LPRA sec. 8 et seq., no está en disputa y permanece en vigor, incluyendo el orden estatuido para suceder al Gobernador cuando ocurre una vacante. Art. 1, supra. Por ende, la Rama Ejecutiva deberá CT-2019-0004 2
proceder a aplicar esa disposición de ley, para cubrir la vacante de Gobernador de Puerto Rico.
Para garantizar una sucesión ordenada en la posición de Gobernador, este dictamen será efectivo hoy, a las 5:00 de la tarde. Al amparo de la Regla 50 de nuestro Reglamento, 4 LPRA Ap. XXI-B, se acorta hasta esa hora los términos de la Regla 45, íd., para solicitar reconsideración.
Adelántese por teléfono y notifíquese inmediatamente. Lo acordó y ordena el Tribunal y lo certifica el Secretario del Tribunal Supremo. La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez, la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez, la Jueza Asociada señora Pabón Charneco, y los Jueces Asociados señor Kolthoff Caraballo, señor Rivera García, señor Feliberti Cintrón, señor Estrella Martínez y señor Colón Pérez, emitieron Opiniones particulares de Conformidad.
José Ignacio Campos Pérez Secretario del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Senado de Puerto Rico, representado por su Presidente, Hon. Thomas Rivera Schatz
Peticionario CT-2019-0004 v.
Gobierno de Puerto Rico, por conducto de su Secretaria de Justicia, Hon. Wanda Vázquez Garced; Hon. Pedro Pierluisi Urrutia, en su capacidad oficial como Gobernador de Puerto Rico juramentado
Recurridos La Jueza Presidenta ORONOZ RODRÍGUEZ emitió una Opinión de Conformidad
La constitución es una limitación a los poderes que se han de delegar en el gobierno, que se divide en el poder ejecutivo, el poder legislativo y el poder judicial; y justamente la limitación consiste en no permitir que la [Asamblea] Legislativa o que el poder ejecutivo o el poder judicial puedan, en una forma impremeditada, actuar en forma lesiva a los intereses del pueblo[…]. Luis A. Ferré, Delegado de la Convención Constituyente.10
Puerto Rico vive la coyuntura más importante de su
historia democrática. El verano del 2019 se recordará como el
momento sin precedente en el que los puertorriqueños -de
todas las edades, ideologías, trasfondos y credos- se
lanzaron a la calle a exigir más de su gobierno. Ante la CT-2019-0004 2
mirada atenta del mundo entero, se gestó un movimiento
pacífico que provocó la renuncia del Gobernador y donde
prevaleció la voluntad del Pueblo como fuente del poder
público.
El verano del 19 también se recordará como aquel en el
que el Poder Judicial, por disposición unánime de los
miembros de su máximo foro, asumió con entereza y gallardía
su rol como el intérprete final y defensor máximo de la
Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
El rol de los Jueces y las Juezas de este Tribunal no
consiste en expresar en sus determinaciones la voluntad
popular sino en fijar los límites a los posibles extravíos de
quienes juraron dar consecución a esta voluntad. No es
nuestro deber escoger o decidir quién gobernará en los
próximos meses. Como un Poder Judicial independiente, nuestra
obligación es interpretar y dar cumplimiento fiel a nuestra
Constitución, la cual trazó de forma prístina el camino para
atender esta polémica.
“Nuestra Constitución, cuerpo de normas supremas que se
impone a la legislación ordinaria (…)” nos
otorga poderes amplios para examinar las posibles actuaciones
inconstitucionales del Poder Legislativo o Ejecutivo al
amparo de la relación dinámica de la separación de
poderes. P.P.D. v. Gobernador I, 139 DPR 643, 685 (1995).
Así, como intérprete máximo de la Constitución, corresponde a
102 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 1079 (1961) (Énfasis suplido). CT-2019-0004 3
este Tribunal la responsabilidad indelegable de velar por que
las tres Ramas de Gobierno que componen el Estado Libre
Asociado de Puerto Rico –la Ejecutiva, Legislativa y
Judicial– actúen dentro del marco de los poderes que el
Pueblo les delegó.
La controversia que hoy une en una sola voz a los
integrantes de esta Curia no pretende colocar al Poder
Judicial en la posición del soberano. Esta posición
corresponde únicamente al Pueblo de Puerto Rico. Con el
propósito firme de honrar nuestro juramento e imprimirle a
nuestro estado de Derecho claridad y certeza, hoy
interpretamos la Constitución y las leyes aplicables para
determinar que un Secretario de Estado designado al cargo
mediante un nombramiento de receso no puede suceder al cargo
de Gobernador tras surgir una vacante permanente sin antes
ser confirmado por ambos cuerpos legislativos.
En particular, no hay controversia en cuanto a que la
Constitución confiere al Secretario de Estado la facultad de
fungir como primero en línea en el orden de sucesión al cargo
de Gobernador cuando se produce una vacante absoluta en el
mismo.11 Sin embargo, una lectura del Diario de Sesiones
revela que los constituyentes exigieron que el primer sucesor
al cargo de la Gobernación fuese un funcionario que contara
con el aval de ambas cámaras legislativas: el Senado y la
Cámara de Representantes. Ello, con el propósito de mitigar
el déficit democrático que surge de la designación, como CT-2019-0004 4
primer sucesor, de un funcionario no electo escogido por el
propio Gobernador.12 Aunque los constituyentes discutieron
ampliamente la posibilidad de crear el cargo de
vicegobernador -que sería electo por el pueblo mediante
votación directa- dicha propuesta se descartó y se optó por
otorgar la facultad de suceder al Gobernador a un Secretario
de Estado. Claro está, con la garantía de que antes
obtendría el consejo y consentimiento de ambas cámaras.13
Por lo tanto, no podemos obviar que el resultado
concreto de eximir a un Secretario de Estado de obtener la
aprobación de la Asamblea Legislativa sería validar
prospectivamente que Puerto Rico esté gobernado por una
persona que el Pueblo no eligió en las urnas, ni avaló a
través de sus representantes electos. Esto sería patentemente
contrario al texto, al espíritu y a la intención clara de los
constituyentes al establecer nuestra forma de gobierno
democrático.
En consecuencia, resulta inevitable concluir que la Ley
Núm. 7 de 2 de mayo de 2005 -en tanto exime al Secretario de
Estado de ser confirmado por ambas Cámaras legislativas para
asumir el cargo de Gobernador tras una vacante- es
inconstitucional. Por tanto, conforme a lo resuelto en la
Opinión del Tribunal, la toma de posesión del cargo de
Gobernador que realizó el Lcdo. Pedro Pierluisi Urrutia es
nula. De esta forma, validamos la sabiduría de aquellos que
11 Const. ELA, art. VI, sec. 7. 12 Diario de Sesiones, supra, T. 3, págs. 2314-2316. CT-2019-0004 5
en su día, con estudio sosegado, debate profundo y amplio
sentido de responsabilidad, forjaron la Constitución que hoy
nos da el rumbo para atender la controversia trabada entre el
Poder Ejecutivo y el Legislativo.
En nuestro ordenamiento, nadie -ni siquiera el Estado-
está por encima de la ley. Puerto Rico reclama que se respete
la Constitución, las leyes y los derechos, así como las
garantías que nuestro sistema jurídico concede y reconoce a
todas las personas. Hoy este Tribunal vindica su función como
su defensor máximo. En reconocimiento de los valores que
inspiraron su diseño y del texto claro según se aprobó, este
Tribunal no aplicará una ley que contraviene el postulado
básico sobre el cual los constituyentes edificaron nuestra
ley fundamental: que la legitimidad de nuestro gobierno
depende del consentimiento de los gobernados, es decir, del
pueblo puertorriqueño.
Maite D. Oronoz Rodríguez Jueza Presidenta
13 Íd., pág. 2312. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Senado de Puerto Rico, representado por su Presidente, Hon. Thomas Rivera Schatz
Peticionario en Certificación
v. Núm. CT-2019-0004 Gobierno de Puerto Rico, por conducto de su Secretaria, Hon. Wanda Vázquez Garced; Hon. Pedro R. Pierluisi Urrutia, en su capacidad oficial como Gobernador de Puerto Rico Juramentado
Opinión de conformidad emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez
San Juan, Puerto Rico, a 7 de agosto de 2019
La garantía de esta constitución, repito, ha de ser la opinión alerta e informada y consciente de alta democracia, que ha podido desarrollar en su largo esfuerzo de lucha el pueblo de Puerto Rico. Ningunas palabras escritas, ningún documento, ningún papel con tinta, podrá definitivamente ser el escudo y ser la protección de nuestros derechos. Lo será el tipo y la calidad de alta democracia que nosotros desarrollemos. Dada esa alta calidad de democracia que tenemos y que seguiremos desarrollando, ésa es la garantía máxima. -José Trías Monge.14
14 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente, en adelante Diario de Sesiones, versión digital disponible en CT-2019-0004 2
Durante las últimas semanas, hemos sido testigos,
nosotros y el Mundo, de la vitalidad democrática de
nuestros conciudadanos. Cientos de miles de puertorriqueños
se tiraron a las calles a ejercer pacíficamente, con
creatividad y dignidad, su derecho a expresarse libremente
conforme a los derechos que les garantiza la Constitución
del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. De esta manera,
hicieron constar su repudio a la corrupción, al insulto, a
la inmadurez, al mal gobierno y los malos gobernantes y a
la política de siempre. En ese ejercicio democrático, el
Pueblo de Puerto Rico revocó en las calles, el mandato
otorgado en las urnas al gobernador, Dr. Ricardo Rosselló
Nevares.
Hoy tenemos que evaluar si el traspaso de mando en la
Gobernación se efectuó acorde con lo que ordena la
Constitución. Con nuestro dictamen, retornamos al cauce
constitucional. Corresponde ahora a los poderes políticos,
es decir, al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo, evitar
un nuevo descarrilamiento. El País no espera menos.
I.
Luego de dos semanas de manifestaciones en repudio a
su incumbencia, la renuncia del primer mandatario se
anunció por vía de la red social Facebook, al filo de la
medianoche del miércoles 24 de julio de 2019. Ésta sería
efectiva el 2 de agosto de 2019. A partir de ese momento,
comenzó la discusión pública sobre quién asumiría las
http://www.oslpr.org/v2/PDFS/DiarioConvencionConstituyente.p df, en la pág. 2293. CT-2019-0004 3
riendas del gobierno, ya que la persona llamada
constitucionalmente a asumir esas responsabilidades, a
saber, el Secretario de Estado, había renunciado
previamente a su cargo. Antes bien, conforme dispone la
Ley Núm. 7 de 1952, según enmendada, quedaba claro que la
próxima persona en la línea de sucesión era la Secretaria
de Justicia, la Lcda. Wanda Vázquez Garced. Ésta sin
embargo, en distintas instancias, se mostró dubitante sobre
la deseabilidad de ocupar el cargo de Gobernadora de Puerto
Rico.
Así las cosas, el miércoles 31 de julio de 2019, el
Gobernador Rosselló Nevares anunció la nominación del Lcdo.
Pedro Pierluisi Urrutia como Secretario de Estado. En este
anuncio, hecho público a través de otra plataforma digital
(Twitter), el Gobernador informó que convocaría para el día
siguiente una Sesión Extraordinaria de la Asamblea
Legislativa. Posteriormente, se informó que la sesión
estaba pautada para el jueves 1 de agosto de 2019 a las
11:00 a.m. En ese momento, en el anuncio público se indicó
que “la designación formal del licenciado Pierluisi Urrutia
fue entregada en la Cámara y el Senado, con miras a que
puedan comenzar a evaluar el nombramiento”. Ese mismo día,
el licenciado Pierluisi Urrutia juramentó a su puesto como
Secretario de Estado en receso.
En respuesta a la convocatoria realizada por el
Gobernador Rosselló Nevares, ambas Cámaras se reunieron el
jueves 1 de agosto. En ese momento el Senado, en vez de
considerar el nombramiento que les fue remitido, una CT-2019-0004 4
mayoría de ese cuerpo decidió posponer el trámite para una
fecha posterior a la efectividad de la renuncia del
Gobernador. Así, la vista pública para considerar y
evaluar la nominación del licenciado Pierluisi Urrutia como
Secretario de Estado quedó pautada para el miércoles 7 de
agosto de 2019. Por otro lado, la Cámara de Representantes
celebró su vista pública para considerar el nombramiento
del licenciado Pierluisi Urrutia y, con el mínimo de votos
necesarios para ello, confirmó su nominación al cargo de
A las 5:00 p.m. del viernes 2 de agosto, se hizo
efectiva la renuncia del Gobernador y el licenciado
Pierluisi Urrutia juramentó a ese cargo en una residencia
privada poco después de las 5 de la tarde.15 Justo después,
se dirigió al País mediante conferencia de prensa. En ésta,
anunció que se sometería a los rigores de una evaluación
senatorial y que, de no prevalecer, renunciaría a la
gobernación y la licenciada Vázquez Garced procedería a ser
la gobernadora. Específicamente, el licenciado Pierluisi
Urrutia expresó lo siguiente: “Lo que va a suceder, en
términos prácticos, es que el Senado de Puerto Rico tendrá
la oportunidad de ratificar mi incumbencia”. A preguntas de
la prensa sobre qué ocurriría si no era confirmado por el
Senado, el licenciado Pierluisi Urrutia ripostó lo
siguiente: “si no ratifican mi incumbencia, entonces la
15 Ello, luego de que el gobernador Rosselló González publicara en Twitter un comunicado amparándose en la Ley Núm. 7 e indicando que se trataba de un nombramiento de CT-2019-0004 5
Secretaria de Justicia, con quien yo me he comunicado, está
en plena disposición de asumir el cargo de gobernadora”.
Ante la inminente incertidumbre generada por estas
expresiones, múltiples integrantes de la comunidad jurídica
se expresaron en torno a la constitucionalidad de la
juramentación del licenciado Pierluisi Urrutia a la
gobernación. Asimismo, el Senado recalendarizó la vista
pautada para el miércoles 7 de agosto, para el lunes 5 de
agosto de 2019 a las 11:00 a.m. Durante la tarde del
domingo 4 de agosto, el licenciado Pierluisi Urrutia
comunicó a los medios noticiosos que el Senado ya no estaba
en posición de pasar juicio o votar sobre su designación
como Secretario de Estado. Según explicó, al haber sido
nombrado en receso como Secretario de Estado, estaba en
plena posesión del cargo de gobernador. Indicó que la
Constitución colocaba al Secretario de Estado primero en la
línea de sucesión y que había una ley que establecía que
era ese funcionario, haya sido o no confirmado, quien
estaba llamado a sustituir al gobernador. Por tal razón,
indicó que no asistiría a la vista pautada por el Senado.
En una especie de nota aclaratoria posterior, el licenciado
Pierluisi Urrutia editorializó sus expresiones y sostuvo
que su súbito cambio de postura no constituía un
“reversazo”. A esos efectos explicó que “debido a que ya
juramenté al cargo de gobernador, en este momento no existe
receso que, además, cumplía con el Estado de Derecho dispuesto en la Ley Núm. 7. CT-2019-0004 6
secretario del Departamento de Estado que esté sujeto al
consejo y consentimiento del Senado de Puerto Rico”.
El domingo 4 de agosto de 2019, en horas de la noche,
el Senado de Puerto Rico, representado por su Presidente,
el Lic. Thomas Rivera Schatz, presentó electrónicamente una
demanda de sentencia declaratoria e injunction preliminar y
permanente ante el Tribunal de Primera Instancia. Al otro
día, en horas de la mañana, el Senado presentó un recurso
de certificación intrajurisdiccional ante este Tribunal,
acompañado por una Moción urgente para que se paralicen los
procedimientos. Expedido el auto y paralizados los
procedimientos en instancia, ordenamos a las partes
presentar, de forma simultánea y dentro de un término de 24
horas, sus respectivos alegatos. Evaluados los argumentos
de las partes, este Tribual por unanimidad decreta la
inconstitucionalidad de la segunda sección de la Ley Núm. 7
de 1952, según enmendada, que se alega exime al Secretario
de Estado de recibir el consejo y consentimiento del Senado
y la Cámara de Representantes como condición previa a poder
juramentar al cargo de gobernador.
Por entender que la juramentación del licenciado
Pierluisi Urrutia al cargo de gobernador constituyó una
actuación inconstitucional, estoy conforme con la Opinión
que antecede. Al considerar la importancia que reviste la
controversia ante nuestra consideración y su efecto sobre
nuestro entorno público, procedo a exponer en detalle las
razones en las cuales se fundamenta mi conformidad con el
proceder del Tribunal. CT-2019-0004 7
II.
Más allá de una simple interpretación estatutaria, la
controversia planteada exige un análisis cabal e integrado
de las disposiciones constitucionales relacionadas con el
esquema de sucesión al cargo de gobernador, y la
interacción entre la Rama Ejecutiva y la Rama Legislativa
en lo que se refiere a ese orden sucesorio en atención al
poder de nombramiento del gobernador, según éste se
delimita en nuestra Constitución. Este análisis -
necesariamente- ha de estar enmarcado en los principios que
sirven de base a ese documento, a saber: la soberanía
popular, la representatividad democrática y la separación
de poderes.
Previo a evaluar e interpretar individualmente las
disposiciones constitucionales y estatuarias aplicables a
los hechos que originan el presente pleito, resulta
ineludible matizar la dificultad que supondría emplear una
metodología adjudicativa en abstracción de los principios
cardinales que subyacen nuestro sistema constitucional de
gobierno. Principios que, en teoría, resultan suficientes
para disponer de la controversia planteada. El desenlace de
los eventos acaecidos durante las últimas semanas ha
servido el propósito de realzar la vitalidad democrática de
nuestra Constitución, así como la sabiduría de sus
constituyentes. Las consignas plasmadas en el preámbulo de
nuestra Constitución hoy, más que nunca, cobran especial
relevancia. Mediante la Opinión que se certifica durante el
día de hoy, este Tribunal afianza esas consignas y reafirma CT-2019-0004 8
a la ciudadanía que el pueblo de Puerto Rico está
organizado políticamente “sobre una base plenamente
democrática”; “[q]ue el sistema democrático es fundamental
para la vida de la comunidad puertorriqueña”; que “la
voluntad del pueblo es la fuente del poder público”, y que
“la aspiración a continuamente enriquecer nuestro acervo
democrático” ha de permear todas nuestras instituciones.
Ello es así porque, conforme al texto constitucional,
el poder político en nuestro sistema de gobierno emana del
pueblo y ha de ejercerse conforme a su voluntad. Const.
P.R. Art. I, sec. 1. La adopción por nuestros
constituyentes de una forma republicana de gobierno,
además, subordinó a los Poderes legislativo, ejecutivo y
judicial “a la soberanía del pueblo de Puerto Rico”. Id. en
la sec. 2. Este régimen de gobierno fundamentado en el
republicanismo participativo, la democracia, la
representatividad y el balance de poderes informa,
forzosamente, la resolución de la controversia ante nuestra
consideración. La vacante absoluta en la gobernación,
producto de la renuncia del gobernador Rosselló Nevares,
nos obliga a dictaminar, como más alto foro del País y
máxime intérprete de la Constitución, a quién le
corresponde suceder al cargo de gobernador.
La opinión que suscribimos hoy demuestra que, de
ninguna manera, hemos asumido esa responsabilidad
livianamente o con ligereza, somos conscientes de nuestra
impronta en un momento histórico marcado por la
inestabilidad política, económica y social. La decisión a CT-2019-0004 9
la que unánimemente hemos llegado durante el día de hoy
propende justamente a garantizar que, ante tanta
incertidumbre, sea la Constitución -y no el perfil de
quienes pretenden amparar en ella sus actos- el puntal
constante de seguridad y certeza en los principios y
valores en los que se asienta nuestra democracia. Después
de todo, como dije hace ya casi 15 años al jurar mi cargo,
este Tribunal “es el último asidero de la fe de nuestro
pueblo en la Justicia”.
III.
Por encontrarnos ante una controversia de índole
constitucional novedosa, corresponde evaluar detenidamente
y con rigurosidad las disposiciones constitucionales que
gobiernan la solución de este caso. Ello, como se dijo,
bajo el entendimiento de que la Constitución y las leyes
aprobadas al amparo de ésta han de interpretarse en función
de los principios que la informan y no en abstracción o a
espalda de éstos.
En lo que concierne al orden sucesorio objeto de la
presente controversia, la Constitución contempla, en su
Artículo IV, la posibilidad de una vacante absoluta en el
cargo de gobernador. Específicamente, en la Sección 7 de
ese Artículo se establece lo siguiente:
Cuando ocurra una vacante en el cargo de Gobernador producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente, o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Secretario de Estado, quien lo desempeñará por el resto del término y hasta que un nuevo Gobernador sea electo y tome posesión. CT-2019-0004 10
La ley dispondrá cuál de los Secretarios de Gobierno ocupará el cargo de Gobernador en caso de que simultáneamente quedaren vacantes los cargos de Gobernador y de Secretario de Estado. Const. P.R., Art. 4, sec. 7. Según surge de este texto, pues, el Secretario de
Estado es el funcionario que ocupa el primer lugar en la
estructura sucesoria. La Constitución deja en manos de la
legislatura idear un orden sucesorio en la eventualidad de
que ambos cargos -el de Gobernador y el de Secretario de
Estado- queden vacantes. En cuanto a los secretarios de
gobierno a los que se hace referencia en esta sección, la
Sección 5 del Artículo IV establece que éstos serán
nombrados “con el consejo y consentimiento del Senado”. El
Secretario de Estado, distinto a los demás secretarios,
también requerirá -por disposición constitucional- el
consejo y consentimiento de la Cámara de Representantes.
Deberá, además, reunir los requisitos de edad y residencia
que la Sección 3 exige a la persona que ocupe el cargo de
gobernador. Esta cláusula constitucional, denominada la
cláusula de nombramiento, ha sido objeto de múltiples
controversias ante este Tribunal y es ejemplo del delicado
balance de pesos y contrapesos que caracteriza la mayoría
de las actuaciones de los poderes gubernamentales.
La distinción instituida en la cláusula de
nombramiento entre el Sectario de Estado y los demás
secretarios que componen el gabinete ejecutivo se justifica
puesto que, como se indicó, el Secretario de Estado figura
primero en la línea de sucesión en caso de vacante absoluta
en la gobernación. Es más, el Secretario de Estado es el CT-2019-0004 11
único funcionario que la Constitución contempla como
sucesor del gobernador. Los demás sucesores, según se
indicó, serán designados por legislación y ascenderán a la
gobernación -al igual que el Secretario de Estado y en el
mismo orden- tanto en caso de vacante absoluta como
transitoria.16
Por último, la Sección 9 del Artículo IV contempla un
vacío en el orden sucesorio distinto al que se considera en
casos de vacante absoluta conforme a lo dispuesto en la
Sección 7. Sobre este particular, la Sección 9 ordena lo
siguiente:
Cuando un Gobernador electo no tomase posesión de su cargo, o habiéndolo hecho ocurra una vacante absoluta en el mismo sin que dicho Gobernador haya nombrado un Secretario de Estado o cuando habiéndolo nombrado éste no haya tomado posesión, la Asamblea Legislativa electa, al reunirse en su primera sesión ordinaria, elegirá por mayoría del número total de los miembros que componen cada cámara, un Gobernador y éste desempeñará el cargo hasta que su sucesor sea electo en la siguiente elección general y tome posesión. Id. Art. 4, sec. 9.
16 El esquema sucesorio federal igualmente le exige a cualquier funcionario en la línea de sucesión a la presidencia haber recibido el aval de la Rama Legislativa. Sobre este particular, la Ley de Sucesión Presidencial de 1947 establece en su Sección (d) el orden de sucesión presidencial. Establecido ese orden, se preceptúa lo siguiente en cuanto a los funcionarios que lo conforman: Subsection (d) of this section shall apply only to officers appointed, by and with the advice and consent of the Senate, prior to the time of the death, resignation, removal from office, inability, or failure to qualify, of the President pro tempore, and only to officers not under impeachment by the House of Representatives at the time the powers and duties of the office of President devolve upon them. 61 Stat. 380, 3 USC sec. 19. CT-2019-0004 12
Este escenario de sucesión -a todas luces atípico-
contempla, entre otras cosas, la posibilidad de que un
gobernador electo haya nombrado un Secretario de Estado que
“no haya tomado posesión” de su cargo al momento en que se
produce la vacante absoluta. En esa eventualidad, el
Secretario de Estado no sucede al gobernador, sino que le
corresponde a la Asamblea Legislativa elegir un sucesor que
desempeñe el cargo hasta los siguientes comicios. Distinto
al escenario de vacantes simultáneas que contempla la
Sección 7, este articulado considera vacantes absolutas que
se producen en función de una imposibilidad sobrevenida de
que ambos mandatarios -el Gobernador y el Secretario de
Estado- puedan tomar posesión de sus respectivos cargos
luego de una elección. En otras palabras, estas vacantes
han de ocurrir en el tiempo comprendido entre la elección y
la toma de posesión.
La estructura sucesoria que establece la Constitución
fue el resultado de un examen ponderado de distintos
modelos y posibles escenarios por parte de los integrantes
de la Convención Constituyente. En primera instancia, se
consideró la figura de un vicegobernador electo
directamente por el pueblo que fuera el primero en la línea
de sucesión, si bien únicamente en casos de vacante
absoluta. En ese sentido, los delegados distinguieron
entre una ausencia temporal y una permanente y estimaron
que el Gobernador debía tener el poder de determinar, en
casos de ausencia temporal, quién continuaría su agenda de
trabajo sin el riesgo de variaciones significativas a su CT-2019-0004 13
política pública. Véase Diario de Sesiones, en las págs.
2192-93. Esta distinción entre ausencia temporal y vacante
absoluta, a su vez, ocasionó que los constituyentes
evaluaran otros modelos sucesorios. Específicamente, se
discutió el de los Estados Unidos de América en el que, en
casos de ausencia temporal, el Presidente continuaba
ejerciendo sus facultades. Id.
De las conversaciones entre los constituyentes surge
con meridiana claridad que éstos compartían dos
preocupaciones: (1) la necesidad de “simplificación y
claridad de la estructura en la jerarquía ejecutiva”, Id.
en la pág. 2197, y (2) que fuese “un ciudadano que ha
tenido la sanción del voto popular” quien asumiera la
gobernación en caso de una vacante. Id. en la pág. 2191.
En cuanto a esta última, se destacó que el modelo
estadounidense plasmado en su Ley de Sucesión posicionaba a
funcionarios electos en las primeras dos posiciones de la
jerarquía sucesoria, designando al Vicepresidente en primer
lugar y al Portavoz de la Cámara de Representantes en el
segundo. En cuanto a la conveniencia de adoptar ese
modelo, el delegado Figueroa Carreras destacó que no había
razón “para no seguir en Puerto Rico este precedente” y
propuso incluir en la línea de sucesión al portavoz de la
Cámara de Representantes. Para fundamentar su enmienda,
subrayó lo siguiente:
Ninguno de los jefes de departamentos—asumiendo que ése es uno de los funcionarios que fuera a determinar la asamblea legislativa, un jefe de departamento el que hubiera de ocupar la gobernación en caso de la falta del Gobernador y CT-2019-0004 14
del Vicegobernador—ninguno de los jefes de departamentos va a pasar por el crisol de la elección pública. El representante que ocupe el cargo de presidente de la Cámara, por poca intervención [que] haya tenido el pueblo en su elección—suponiendo que no sea un representante at large, un representante de distrito—ha tenido por lo menos el que el pueblo de Puerto Rico ha discutido, ha conocido, y ha votado por esa persona para representante a la Cámara; y después en el ejercicio común de la autoridad, todos los representantes lo han exaltado indudablemente por su idoneidad, por su capacidad, y hasta por su lealtad política, al cargo de presidente de la Cámara de Representantes; y nosotros entendemos que estaríamos dándole una categoría igual al precepto en cuanto respecta a que el speaker de la Cámara sea el Gobernador, en ese caso, lo estamos diciendo constitucionalmente y no hay motivo alguno, no hay razón alguna para que no sea así.
Id. en la pág. 2191.
A fin de cuentas, la enmienda propuesta fue derrotada,
dado que los constituyentes entendieron que, tal y como
ocurría en Estados Unidos, la legislatura podía -por ley-
designar como segundo sucesor del gobernador a cualquier
funcionario electo por el pueblo, como lo era el Portavoz
de la Cámara de Representantes. De esa manera quedaba
atendida la preocupación sobre la falta de
representatividad en los nombramientos de los Secretarios
del Ejecutivo y se mantenía la figura del vicegobernador
electo. Así, inicialmente, se consideró que el orden
sucesorio constitucional estuviera a cargo del
vicegobernador, en casos de ausencia permanente y en manos
del Secretario que el Gobernador designase en caso de
ausencia transitoria. En cuanto a esta dualidad sucesoral,
el delegado Jaime Benítez opinó lo siguiente: CT-2019-0004 15
Mi criterio es que, establecido el cargo de Vicegobernador y establecida la sustitución del Gobernador en plazos de ausencias temporales, entonces me parece que procede el que en tales ocasiones la sustitución se produzca por el funcionario que ha sido designado por ley y electo, para ejercitar la responsabilidad de sustituir al Gobernador. Podría... aquí hay una cuestión que es importante discernir.
En Estados Unidos, por ejemplo, cuando el gobernador, cuando el presidente o jefe ejecutivo está ausente no se le sustituye por nadie. Por eso digo que en Puerto Rico la práctica es distinta. En Puerto Rico sí se le sustituye cuando está ausente de Puerto Rico. Digo que, sin embargo, si vamos a seguir la práctica de sustituir al Gobernador en ocasión de ausencias temporales y eso es lo que contempla la sección 9, entonces lo propio y procedente me parecería, sería que la persona electa para tales fines ejercitara tal responsabilidad, porque, de lo contrario, tenemos una situación donde habrá tres jefes ejecutivos en cierto sentido: el gobernador, el vicegobernador y el secretario que en ciertos casos ejercita tal responsabilidad, y me parece que para la simplificación y claridad de la estructura en la jerarquía ejecutiva, lo que procede es que al hacerse cualquier sustitución del Gobernador, la haga la persona que se llama Vicegobernador. Me parece una incongruencia el que habiendo un vicegobernador y éste [el Gobernador] se ausente, se le vaya a sustituir, prescindiendo del Vicegobernador.
Id. en las págs. 2196-97.
Ciertamente, estas expresiones develan la ingente
preocupación de algunos delegados en torno a la falta de
representatividad democrática que suponía la delegación del
poder ejecutivo a un funcionario no electo, aun cuando ésta
se hacía de manera transitoria. De otra parte, al evaluar
la utilidad de instituir la figura del vicegobernador, los
delegados también consideraron las limitadas
responsabilidades y facultades que se reservarían para éste
y discutieron como el rol dual Vicegobernador y Presidente CT-2019-0004 16
del Senado en casos de ausencia temporera podía trastocar
la separación de poderes, por lo que lo procedente era que
el Vicegobernador únicamente fungiera como Gobernador en
caso de vacante absoluta. Véase id. en las págs. 2195-99.
En última instancia, fueron esas consideraciones las
que hicieron que se descartara la recomendación de la
Comisión de la Rama Ejecutiva de crear el cargo de
vicegobernador. En su lugar, se propuso que fuese el
Secretario de Estado el que sucediera al gobernador, tanto
en caso de ausencia temporal como permanente. Al introducir
esta enmienda por primera vez, el delegado Gutiérrez
Franqui propuso la siguiente redacción:
Cuando un gobernador electo no pueda tomar posesión de su cargo o cuando ocurra una vacante en el mismo producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Secretario de Estado, quien lo desempeñará hasta que su sucesor sea electo y tome posesión. Si la próxima elección general estuviere señalada para celebrarse más de un año después de la fecha de la vacante, se celebrará una elección especial para elegir un gobernador dentro de los 120 días siguientes a la vacante. La ley proveerá para el caso de que una vacante tal ocurra, tanto en el cargo de Gobernador como en el Secretario, y determinará qué funcionario ocupará el cargo de Gobernador.
Id. en la pág. 2773.
En esta propuesta inicial no se delimitaron los requisitos
o las condiciones que se debían satisfacer para que el
Secretario de Estado sucediera a un gobernador.
Posteriormente, sin embargo, el señor Gutiérrez Franqui
propuso delimitar con mayor especificidad los contornos que CT-2019-0004 17
regiría el orden sucesorio y sustituir el texto de la
enmienda propuesta anteriormente con el siguiente:
Cuando ocurra una vacante en el cargo de Gobernador, producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente, o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Secretario de Estado, quien lo desempeñará por el resto de su término y hasta que un nuevo gobernador sea electo y tome posesión.
La ley proveerá cuál secretario de gobierno ocupará el cargo de Gobernador en caso de que simultáneamente quedaren vacantes los cargos de Gobernador y Secretario de Estado.
Cuando por cualquier causa que produzca ausencia de carácter transitorio el Gobernador esté temporalmente impedido de ejercer sus funciones, lo sustituirá mientras dure el impedimento el Secretario de Estado. Si por cualquier razón el Secretario de Estado no pudiere ocupar el cargo, lo ocupará el secretario de gobierno que se determine por ley.
Cuando por cualquier razón el Gobernador electo no pueda tomar posesión de su cargo, la Asamblea Legislativa electa elegirá un gobernador por mayoría absoluta de cada una de sus cámaras, quien desempeñará el cargo por la totalidad del término y hasta que el próximo Gobernador sea electo en la siguiente elección general y tome posesión.
El Secretario de Estado será nombrado por el Gobernador con el consejo y consentimiento de cada una de las cámaras de la Asamblea Legislativa.
Id. en las págs. 2884-85.
En esta formulación de la propuesta, el señor Gutiérrez
Franqui sí incluyó el requisito de consejo y consentimiento
de ambas cámaras de la Asamblea Legislativa para el
nombramiento del Secretario de Estado. En definitiva, la
pretensión era subsanar el déficit democrático que suponía
la eliminación de un funcionario electo directamente por el CT-2019-0004 18
pueblo como primero en la línea de sucesión. Este hecho es
evidente en los debates que suscitó la referida enmienda.
Específicamente y para atender la preocupación en torno al
posible déficit democrático en la figura del Secretario de
Estado, el señor Gutiérrez Franqui destacó que éste, “al
ser nombrado por el Gobernador, deberá recibir no meramente
la confirmación por el Senado, que se requiere para los
demás secretarios de gobierno, sino que en este caso
específico habrá de requerirse la confirmación tanto del
Senado como de la Cámara de Representantes, actuando
separadamente y por mayoría absoluta”. Id. en la pág.
2885.
Inmediatamente después de la lectura de la enmienda
propuesta por el señor Gutiérrez Franqui, el señor Mellado
propuso que se le añadiera a su texto una exigencia a los
efectos de que al Secretario de Estado se le exigieran los
mismos requisitos inherentes al cargo de gobernador. Esa
enmienda fue acogida. Id. en la pág. 2888. El señor
Iriarte, por su parte, planteó que la proposición tenía el
efecto de sustituir a un funcionario electo por el pueblo
por un funcionario no electo. Una vez más, el señor
Gutiérrez Franqui recalcó que, si bien no sería electo, su
nombramiento requeriría la confirmación de ambas cámaras
legislativas. Específicamente, el debate que se suscitó fue
el siguiente:
Sr. IRIARTE: De acuerdo con la enmienda resultará que el Gobernador estará sustituido por un funcionario que no es electo por el pueblo, así lo entiendo. ¿No? No será electo por el pueblo, el Secretario de Estado, sino que será nombrado CT-2019-0004 19
por el Gobernador como los demás secretarios del gobierno.
Sr. GUTIERREZ FRANQUI: Con la excepción de que será confirmado por ambas cámaras legislativas.
Sr. IRIARTE: No sería electo directamente por el pueblo. La idea que había era que el vicegobernador fuera electo por el pueblo.
Sr. GUTIERREZ FRANQUI: Esta idea...
Sr. IRIARTE: Y ahora vamos a suprimir al vicegobernador que era electo por el pueblo, que había de sustituirlo.
Sr. GUTIERREZ FRANQUI: Eso no lo dice. El vicegobernador habría de sustituir al Gobernador solamente en caso de vacante permanente y no en caso de vacante temporal.
Sr. IRIARTE: Pero de que entre las funciones de vicegobernador estaría la de sustituir al Gobernador. Sustituirlo en caso de vacante permanente y...
Sr. GUTIERREZ FRANQUI: Eso no lo dice el proyecto.
Sr. IRIARTE: Pero estaba sobrentendido; ésa es la misión de un vicegobernador; y ahora se suprime el vicegobernador que era un candidato electo por el pueblo por un funcionario que habrá de ser nombrado por el mismo Gobernador. Que no me gusta el cambio. Que no me gusta el cambio. Me parece que debíamos crear en la constitución ambos cargos. El cargo de vicegobernador y el de secretario tal y como está. Para que lo sustituya un cargo electo por el pueblo, no uno nombrado por el Gobernador y luego aprobado por la Asamblea Legislativa.
Id. en las págs. 2889-90.
Surge de esta discusión que, para el señor Iriarte,
aún la concurrencia del consejo y consentimiento de las
cámaras legislativas no investía de suficiente
representatividad democrática a la persona que sería el
sucesor del gobernador en caso de vacante permanente. A
pesar de estas objeciones, la enmienda propuesta por el CT-2019-0004 20
señor Gutiérrez Franqui, a los efectos de sustituir a un
vicegobernador por un Secretario de Estado nombrado por el
gobernador con el consejo y consentimiento de la Cámara de
Representantes y el Senado como sucesor principal del
primer mandatario obtuvo el aval de la mayoría.
Como se indicó, el rechazo a la figura del
vicegobernador respondió únicamente a las escasas
facultades atribuibles a éste, así como a los problemas de
separación de poderes que representaba su posible
interinato transitorio en el cargo de gobernador.17 Las
conversaciones entre los constituyentes develan que la
inclusión de una cláusula que requiriera al Secretario de
Estado ser confirmado por ambas cámaras fue fundamental al
momento de considerarlo como el primero en la línea de
sucesión. Asimismo, la propuesta de exigirle al Secretario
de Estado cumplir con los mismos requisitos de edad y
residencia dispuestos para el Gobernador demuestra que, en
ese aspecto, quisieron mantener la exigencia previamente
acordada para el cargo de vicegobernador.
El texto constitucional actual mantiene casi en su
totalidad estructura sucesoria propuesta inicialmente por
el señor Gutiérrez Franqui, salvo dos excepciones. El
17 Sobre esto, se expresó lo siguiente: Entendemos que esta fórmula, evita la creación de un cargo de vicegobernador, con funciones de tiempo y de interés limitadísimo; que pudiera crear la organización constitucional y política dentro del gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, un cargo con mucho nombre, mucho sueldo y casi nada que hacer, lo que hemos considerado indeseable. Id. en la pág. 2886. CT-2019-0004 21
requerimiento de que el Secretario de Estado fuese
confirmado por la Cámara y el Senado pasó a formar parte de
la cláusula de nombramiento. Además, el texto final
aprobado, impide que -ante una situación en la que el
gobernador no haya juramentado a su cargo o se produzca de
forma imprevista una vacante absoluta en éste justo después
de su juramentación sin que se haya nombrado o confirmado a
un Secretario de Estado- este último ascienda al cargo de
gobernador. Esta disposición es reveladora, puesto que
refleja mejor que ninguna otra, la inquietud de los
constituyentes de que, mediante un orden sucesorio
determinado y bajo circunstancias atípicas, pudiese
gobernar al País alguien que no contara con el aval de la
Rama Legislativa. De ahí que se haga referencia a un
Secretario de Estado que no haya tomado posesión de su
cargo.
En el caso ante nuestra consideración, la contención
principal del Procurador General es que la Constitución no
condiciona la sucesión a la gobernación por parte del
Secretario de Estado a que éste haya recibido el consejo y
consentimiento del Senado al momento en que se produce la
vacante absoluta en el cargo de gobernador. Así, sostienen
que el texto constitucional no impide que un Secretario de
Estado -cuyo nombramiento aún no ha recibido el consejo y
consentimiento de las cámaras legislativas- ocupe el cargo
de mayor envergadura en la jerarquía ejecutiva. En otras
palabras, sostienen que el licenciado Pierluisi Urrutia,
como Secretario de Estado, no necesitaba el aval de la Rama CT-2019-0004 22
Legislativa para convertirse en el gobernador de un País
que repudió tajantemente la permanencia del ejecutivo que
lo nombró.
Además de hacer alusión a un presunto silencio o
ausencia de disposición constitucional que expresamente
requiera el aval de ambas cámaras previo a que un
Secretario de Estado ascienda al cargo del gobernador, el
Procurador General también hace referencia a las enmiendas
realizadas en el año 2005 a la Ley de Sucesión del
Gobernador, Ley Núm. 7 de 1952, según enmendada.
Específicamente, aduce que esas enmiendas tuvieron el
efecto de eximir al Secretario de Estado del requisito de
ratificación que se le exige a los otros funcionarios en la
línea de sucesión como condición previa para poder ocupar
el cargo de gobernador en caso de una vacante permanente.
En lo pertinente, el texto de la Ley Núm. 7, según
enmendada, establece el orden de sucesión entre los
distintos secretarios del gobierno conforme al mandato
constitucional en caso de vacantes simultáneas en los
cargos de gobernador y Secretario de Estado. Luego de
establecer dicho orden, preceptúa lo siguiente:
Para advenir al ejercicio permanente del cargo de Gobernador, un Secretario o Secretaria debe ocupar su puesto en propiedad, habiendo sido ratificado su nombramiento; excepto en el caso del Secretario(a) de Estado, salvo lo dispuesto en el Artículo IV Sección 9 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Deberá además cumplir los requisitos de edad, ciudadanía y residencia dispuestos para el Gobernador por el Artículo IV de la Constitución del Estado Libre Asociado, en cuyo defecto la sucesión CT-2019-0004 23
corresponderá al siguiente en el orden que así los cumpla. Solamente en el caso que ningún secretario cumpliera con los requisitos constitucionales y/o con el requisito de haber sido ratificado su nombramiento, se activará este orden de sucesión obviando los requisitos dispuestos en este Artículo excepto cuando aplique el Artículo IV Sección 9 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Hasta tanto el nuevo Gobernador hubiere nombrado y haya sido ratificado en su puesto un nuevo Secretario de Estado, habrá de velar por que el orden de sucesión no quede vacante.
3 LPRA sec. 8.
En su alegato, el Procurador General arguye que el
texto claro de esta legislación exceptúa al Secretario de
Estado del requisito de “ocupar su puesto en propiedad”
para advenir al ejercicio permanente del cargo del
gobernador. El Senado, por su parte, sostiene que, de
interpretarse que en efecto la Ley Núm. 7 exime al
Secretario de Estado de contar con el aval de las cámaras
legislativas para poder advenir gobernador en propiedad,
dicha disposición es inconstitucional.
Un examen del historial legislativo de la Ley Núm. 7
apunta a que, en efecto, excluir al Secretario de Estado
del requisito de ratificación pudo haber respondido al
entendimiento de que la Constitución no imponía tal
exigencia, por lo que era improcedente instituirla por la
vía legislativa. Véase Carta de Sec. de Justicia a Hon.
Jennifer González Colón, 8 de febrero de 2005. No
obstante, la exposición de motivos de la Ley Núm. 9 apunta
a todo lo contrario:
En ese sentido, ya que nuestra Constitución mantiene el orden sucesorio entre funcionarios de confianza del Primer Ejecutivo, que todos estos CT-2019-0004 24
funcionarios sean nombrados con el consejo y consentimiento del Senado, y en el caso del Secretario de Estado que requiere además el de la Cámara de Representantes, mantiene un elemento de participación del pueblo en el proceso. Es razonable concluir que esta sucesión debe corresponder a funcionarios que ocupen el puesto en propiedad, habiendo sido debidamente ratificados en la legislatura y que cumplan con los requisitos constitucionales de edad y residencia. Sólo en el caso de que ningún Secretario cumpliera con los requisitos anteriormente dispuestos se activará el orden sucesoral obviando los mismos; salvo lo dispuesto en el Artículo IV Sección 9 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
Exposición de Motivos, Ley Núm. 7 de 2 de mayo de 2005 (énfasis nuestro).
El reconocimiento expreso, por parte de la
legislatura, de la importancia de la participación de la
Rama Legislativa en la confección del orden sucesorio y del
requisito adicional de confirmación de la Cámara de
Representantes para el Secretario de Estado problematiza
cualquier argumento respecto a cómo la intención
legislativa fue eximirlo de esa ratificación. Máxime,
cuando la oración final se la sección en cuestión le impone
el deber, a un nuevo gobernador, de “velar por que el orden
sucesorio no quede vacante” exigiendo que haya “nombrado y
haya sido ratificado en su puesto un nuevo Secretario de
Estado” al iniciar su incumbencia. 3 LPRA sec. 8.
Ciertamente, este requisito es completamente
irreconciliable con la pretensión de que un Secretario de
Estado está exento del proceso de ratificación bicameral
para poder ser parte del orden de sucesión y, en caso de
vacante absoluta, sustituir al gobernador. CT-2019-0004 25
En todo caso, eximir al Secretario de Estado de esos
requisitos de índole constitucional previo a su
juramentación como gobernador en caso de una vacante
derrotaría el propósito de la Ley Núm. 7 y el mandato
constitucional que exige a la legislatura establecer un
orden sucesorio más allá de la figura del Secretario de
Estado. Tal y como señala el Senado en su alegato, la
propia Ley para Crear el Cargo de Subsecretario de Estado y
Establecer sus Deberes y Funciones, Ley Núm. 77 de 31 de
mayo de 1973, 3 LPRA Sec. 59(a) designa al Subsecretario de
Estado como Secretario de Estado interino en caso de
vacante al establecer que “en caso de muerte, renuncia o
separación del cargo de Secretario de Estado, el
Subsecretario de Estado ejercerá todos los deberes y
funciones de aquél como Secretario de Estado Interino,
mientras dure la vacante”.
Es decir, la ley establece que la segunda persona al
mando en la Secretaría de Estado pasa a ocupar el cargo
interinamente y pasa a sustituir a un Secretario de Estado
que fue nombrado por el gobernador con el consejo y
consentimiento de las ramas legislativas. Evidentemente,
ese funcionario que ocupe la Secretaría de Estado de forma
interina no habrá sido confirmado por la Cámara y el
Senado, lo que impide que sea parte de la línea sucesoria a
pesar de, para todos los efectos y por virtud de ley, se
convierte en Secretario de Estado. De entenderse que un
Secretario de Estado que no ha sido confirmado puede
ascender a la gobernación, la Ley Núm. 7 advendría obsoleta CT-2019-0004 26
e inaplicable al presente caso, en tanto y cuanto
corresponderá al Secretario de Estado interino y no a otro
secretario del gabinete asumir la gobernación.
Ante la imposibilidad categórica de que cualquier
secretario o funcionario en la línea de sucesión al cargo
de gobernador pueda ascender a la gobernación sin contar
con el aval de la Rama Legislativa, las teorías legales
esgrimidas por el licenciado Pierluisi Urrutia y el
Procurador General relacionadas con la naturaleza de los
nombramientos en receso son del todo desacertadas. Ello,
porque la característica principal de un nombramiento en
receso es que el funcionario nombrado no ha sido evaluado
por la Rama Legislativa.
En esencia, los demandados plantean en sus respectivos
alegatos que, al haber sido nombrado al cargo de Secretario
de Estado durante un receso legislativo, el licenciado
Pierluisi Urrutia tenía derecho a ejercer su cargo “con
todas las facultades, deberes y obligaciones, tal como si
hubiese sido nombrado en propiedad”. Entre éstas, por
supuesto, aducen que se encuentra la de ocupar el primer
lugar en la línea de sucesión a la gobernación. Si bien es
cierto que un secretario de gobierno, al recibir un
nombramiento de receso ostenta todos los poderes del cargo
como si lo ocupara en propiedad, existe una diferencia
sustantiva entre un incumbente en propiedad y uno en
receso. Ello, por lo evidente: el de receso no ha recibido
el aval del poder legislativo y de no recibirlo al concluir CT-2019-0004 27
la sesión ordinaria próxima a su designación cesará en el
cargo. Esa transitoriedad milita en contra de la postura de
los demandados porque hace patente la distinción entre
quien ostenta un cargo en propiedad y el que los ejerce en
receso.
El efecto práctico de aceptar como cierta la aserción
propuesta implicaría permitir que un funcionario nombrado
en receso que asciende al cargo de la gobernación nunca
tenga que enfrentarse a los rigores de un proceso de
confirmación. Ello, por razón de que la fecha de expiración
ínsita a su nombramiento en receso quedó suspendida
indefinidamente al momento en que pasó a ocupar el cargo de
Gobernador.18 El sentido común obliga a concluir que la
transitoriedad inherente al cargo de un Secretario de
Estado en receso no puede -bajo ningún escenario- conllevar
la permanencia en el cargo de Gobernador. Si bien el
licenciado Pierluisi Urrutia entró en posesión inmediata
del cargo de Secretario de Estado al haber sido nombrado
18 En su alegato, el Procurador General cita un segmento de un párrafo del Federalista Núm. 67, de autoría de Alexander Hamilton. Entiendo necesario, sin embargo, citar el referido párrafo en su totalidad, en tanto y cuanto la oración omitida alude expresamente al elemento temporal que supone la expiración del nombramiento en una fecha cierta: The ordinary power of appointment is confined to the President and Senate JOINTLY, and can therefore only be exercised during the session of the Senate; but as it would have been improper to oblige this body to be continually in session for the appointment of officers and as vacancies might happen IN THEIR RECESS, which it might be necessary for the public service to fill without delay, the succeeding clause is evidently intended to authorize the President, SINGLY, to make temporary appointments during the recess of the Senate, by granting commissions which shall expire at the end of their next session. CT-2019-0004 28
durante un receso legislativo, éste no ostentaba
expectativa alguna de permanencia en esa posición. Avalar
ese curso de acción conllevaría despojar a la Rama
Legislativa del poder de confirmación que le confiere la
Constitución. Conviene recordar que, en nuestro
ordenamiento constitucional, “[l]a doctrina de separación
de poderes y el sistema democrático mismo de gobierno
presuponen, en lo que atañe a las facultades compartidas
como es la de nombramiento, la búsqueda del consenso, el
logro del equilibrio necesario para realizar las tareas del
gobierno”. Hernández Agosto v. López Nieves, 114 DPR 601,
págs. 621-22 (1983).
Tal y como reconocen los demandados, y como se indicó
anteriormente, el atributo principal de un nombramiento en
receso es justamente su temporalidad, puesto que la
permanencia del oficial nombrado por el ejecutivo durante
el receso está inevitablemente condicionada a la posterior
aprobación de la Rama Legislativa. En este caso, el
nombramiento en receso del licenciado Pierluisi Urrutia al
cargo de Secretario de Estado expiraría al levantarse la
siguiente sesión ordinaria o, en la alternativa, al
levantarse la sesión extraordinaria convocada por el
entonces gobernador Rosselló Nevares, y no cuando éste
fuese ascendido al cargo de Gobernador por razón de una
vacante absoluta que ya estaba prevista al momento de su
nombramiento. Ampararse en la cláusula constitucional de
nombramientos en receso para llegar a ese resultado y
eludir la confirmación de la Rama Legislativa al cargo de CT-2019-0004 29
Secretario de Estado soslayaría la naturaleza y propósito
de ese tipo de nombramiento y transgrediría,
irremediablemente, la doctrina de separación de poderes que
sirve de base a nuestro sistema constitucional de gobierno.
IV.
La juramentación del licenciado Pierluisi Urrutia a la
gobernación del País sin contar con el aval del Senado no
sólo transgrede las nociones más elementales de la
democracia representativa en las que se cimienta nuestro
sistema republicano de gobierno, sino que, además, es
contraria al propio texto de la Constitución y a los
acuerdos y debates que se suscitaron en la Convención
Constituyente. Las disposiciones constitucionales citadas
relacionadas con la sucesión al cargo de gobernador
evidencian que el Secretario de Estado, para poder suceder
a la gobernación en caso de una vacante absoluta en ese
cargo, deberá ocupar su puesto en propiedad, habiendo sido
confirmado por ambas cámaras legislativas. Concluir lo
contrario implicaría afirmar que el funcionario que ocupa
el primer sitial en la línea de sucesión -y el único que
expresamente se designa en la Constitución- deberá cumplir
con menos requisitos que los funcionarios sobre los cuales
tiene primacía en el orden establecido mediante
legislación.
Las exigencias adicionales que la propia Constitución
le impone al Secretario de Estado, tal y como el consejo y
consentimiento de la Cámara de Representantes además del
Senado y el cumplimiento con los requisitos de edad y CT-2019-0004 30
residencia, evidencian que los constituyentes procuraron
que este funcionario fuese representativo de un sector
mayor de la ciudadanía y satisficiera requerimientos
adicionales a los demás secretarios de gobierno. Ello,
evidentemente, ante la posibilidad, ahora consumada, de que
pudiera existir una vacante absoluta en el cargo de
gobernador y fuese el Secretario de Estado el primero
llamado a sucederlo. La noción de que esa primera y única
sucesión establecida en la Constitución no está
condicionada al consejo y consentimiento de las cámaras
legislativas es -a todas luces- errónea y antidemocrática.
Resulta inconcebible que, luego de tanto énfasis en la
representatividad inherente a ese nombramiento, los
constituyentes hayan previsto que un Secretario de Estado
sin confirmar -o peor aún- cuyo nombramiento fuese
técnicamente rechazado por el Senado- pudiese ocupar el
cargo de gobernador. Una lectura de la Sección 9 de la
Constitución apoya aún más esta conclusión, al contemplar
un escenario en el que la vacante absoluta se produce en el
periodo posterior a la elección “sin que el gobernador haya
nombrado un Secretario de Estado o cuando habiéndolo
nombrado éste no haya tomado posesión”. Const. P.R. Art.
IV, sec. 9. En ese caso, según el texto constitucional, el
Secretario de Estado está imposibilitado de asumir el cargo
de gobernador y corresponderá a la legislatura “al reunirse
en su primera sesión ordinaria, elegir[] por mayoría del
número total de los miembros que compone cada cámara, un
Gobernador [que se] desempeñará el cargo hasta que su CT-2019-0004 31
sucesor sea electo en la siguiente elección general y tome
posesión”. Id.
Sin lugar a duda, la descalificación de un Secretario
de Estado que no ha tomado posesión de su puesto bajo esas
circunstancias evidencia que, en cualquier caso, el consejo
y consentimiento del Senado y la Cámara de Representantes
son indispensables para que la persona nombrada por el
Gobernador como Secretario de Estado tome posesión de su
puesto y, consiguientemente, pase a ocupar el primer lugar
en la línea sucesoria al cargo de gobernador.
Concluir lo contrario contravendría el diseño
constitucional y la doctrina de separación de poderes,
puesto que se le reconocería al Ejecutivo un poder de
nombramiento absoluto que le permitiría, sin el aval de la
Asamblea Legislativa, seleccionar unilateralmente a su
sucesor. Ello plantearía un gravísimo problema de
separación de poderes. Las circunstancias que resultaron
en el presente pleito nos revelan el inminente peligro de
reconocer tal potestad. No podemos reconocerle al primer
mandatario tales prerrogativas. Tal proceder sería
inconstitucional y constituiría una afrenta a nuestra
democracia representativa y al sistema de pesos y
contrapesos que deriva de la separación de los tres poderes
gubernamentales y el delicado balance que ha de existir
entre éstos. Por los fundamentos que anteceden, estoy
conforme con el dictamen del Tribunal.
V. CT-2019-0004 32
En un día como hoy solo nos queda rendir tributo a
aquellos hombres y a aquella mujer que hace sesenta y siete
años nos legaron un documento excelso, cuya impronta nos
marcó con claridad y precisión la ruta a seguir para
solucionar la crisis política más grave de nuestro tiempo.
Nos sirvió, no solo de fuerza estabilizadora sino también,
de escudo que protege y lanza que defiende las más nobles
aspiraciones del Pueblo de Puerto Rico.
Anabelle Rodríguez Rodríguez Juez Asociada EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Senado de Puerto Rico, representado por su Certificación Presidente, Hon. Thomas Rivera Schatz
v. CT-2019-0004
Gobierno de Puerto Rico, por conducto de su Secretaria de Justicia, Hon. Wanda Vázquez Garced; Hon. Pedro R. Pierluisi Urrutia, en su capacidad oficial como Gobernador de Puerto Rico Juramentado
Opinión de conformidad emitida por la Jueza Asociada Señora Pabón Charneco
Hoy, los que componemos la única Rama de Gobierno no
elegida por el Pueblo de Puerto Rico debemos poner a
nuestro Pueblo primero y resolver una controversia que las
Ramas Políticas - en una posición acomodaticia y amparadas
en términos reglamentarios - nos han delegado.19 Por ello,
no seremos indiferentes al mandato constitucional que se
nos ha otorgado y a la tan necesitada estabilidad que añora
Puerto Rico. Tampoco usaremos como excusa estar en receso
o el breve tiempo con el que contamos para claudicar
19“[L]a función judicial solamente puede ejercerse por [l]a Rama [Judicial] y aquellas funciones no judiciales corresponden a los restantes dos (2) poderes constitucionales”. Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, 191 DPR 791, 802 (2014); Colón Cortés v. Pesquera, 150 DPR 724, 752 (2000). CT-2019-004 2
nuestros deberes,20 pues como una de las tres Ramas de
Gobierno nos debemos al Pueblo ante cualquier otra
consideración.
Puerto Rico atraviesa un momento de particular
fragilidad política y social. Ante un conflicto que atañe
la médula de las funciones de las tres Ramas de Gobierno,
todas subordinadas a la soberanía del Pueblo, la Rama
Judicial tiene el deber de interpretar la Constitución y
las leyes, así como, proveer un foro para dilucidar el
conflicto actualmente existente entre el Poder Ejecutivo y
el Poder Legislativo.
La Constitución de Puerto Rico, nuestra ley suprema,
mediante un concienzudo estudio por parte de la Asamblea
Constituyente, ha previsto múltiples escenarios sobre el
orden de sucesión para el cargo de Gobernador. De esta
forma reconoce la importancia del necesario balance de
poderes y del continuo ejercicio de las funciones
gubernamentales. La controversia ante nuestra
consideración no es la excepción.
A tono con nuestra responsabilidad para con Puerto
Rico como intérprete final de la Constitución y por las
consideraciones que expresaré a continuación, comparto la
determinación a la que llega hoy este Tribunal.
20 4 LPRA Ap. XXI-B R. 4. Véase además, Transcripción certificada de Sesión Extraordinaria de lunes 5 de agosto de 2019 presentada por la CT-2019-004 3
La Sección 4 del Artículo IV de la Constitución de
Puerto Rico enumera los deberes, funciones y atribuciones
del Gobernador. Entre estos se encuentran las facultades
siguientes:
Cumplir y hacer cumplir las leyes.
Convocar la Asamblea Legislativa o el Senado a sesión extraordinaria cuando a su juicio los intereses públicos así lo requieran.
Nombrar, en la forma que se disponga por esta Constitución o por ley, a todos los funcionarios para cuyo nombramiento esté facultado. El Gobernador podrá hacer nombramientos cuando la Asamblea Legislativa no esté en sesión. Todo nombramiento que requiera el consejo y consentimiento del Senado o de ambas cámaras quedará sin efecto al levantarse la siguiente sesión ordinaria. Art. IV, Sec. 4, Const. PR, LPRA, Tomo I. (Énfasis suplido).
De esta forma, la Constitución dispone que la facultad
de nombramiento corresponde al Gobernador de forma
compartida con el Poder Legislativo. Esto en consideración
a la doctrina de separación de poderes; doctrina que
procura funcionar como un sistema de pesos y contrapesos
por el que se comparte el poder entre las tres ramas para
evitar la acumulación desmedida de poder en una sola de
ellas. ARR, Ex parte, 187 DPR 835, 852–853 (2013); Colón
Cortés v. Pesquera, 150 DPR 724, 752 (2000); Hernández
Agosto v. Romero Barceló, 112 DPR 407, 427–428 (1982). Con
esto en mente, el poder compartido de nombramiento de los
altos funcionarios de gobierno busca alcanzar el necesario
equilibrio entre ambas ramas para realizar las tareas de
parte peticionaria. CT-2019-004 4
gobierno. Nogueras v. Hernández Colón, 127 DPR 638 (1991),
Hernández Agosto v. López Nieves, 114 DPR 601 (1983).
De particular importancia es el nombramiento del
Secretario de Estado, sucesor constitucional del Primer
Ejecutivo, para el que la Constitución requiere el
nombramiento del Gobernador con el consejo y consentimiento
del Senado y la Cámara de Representantes. 21 Art. IV, Sec.
5, Const. PR, LPRA, Tomo I. Véase además, J. Trías Monge,
Historia Constitucional de Puerto Rico, 1ra ed., Río
Piedras, Ed. Universitaria, 1982, Vol. III, págs. 132-133.
A pesar de que el poder de nombramiento es compartido,
la Constitución de Puerto Rico autoriza al Gobernador a
llevar a cabo nombramientos de receso de todos los
funcionarios para cuyo nombramiento esté facultado. De
esta forma, la Constitución previene aquellas situaciones
en las que así se requiera con el objetivo de mantener el
debido funcionamiento del Estado cuando la Asamblea
Legislativa no está en sesión.22 Así, “los nombramientos de
receso, satisfacen una muy legítima necesidad operacional
del Estado. Velan porque no medie interrupción en el
servicio público entre tanto se alcanza ese consenso que la
Constitución requiere entre los poderes políticos con
respecto a ciertos nombramientos”. Hernández Agosto v.
21 El nombramiento del Secretario de Estado debe cumplir a su vez con los mismos requisitos que se exigen al cargo de Gobernador. Art. IV, Sec. 5, Const. PR, LPRA, Tomo I. 22 N.L.R.B. v. Noel Canning, 573 U.S. 513, 556 (2014)(¨The Recess Appointments Clause responds to a structural difference between the Executive and Legislative Branches: The Executive Branch is perpetually in operation, while the Legislature only acts in intervals separated by recesses. The purpose of the Clause is to allow the Executive to continue operating while the Senate is unavailable.¨). CT-2019-004 5
López Nieves, supra, pág. 621. Sin embargo, para evitar
usurpar las prerrogativas del Poder Legislativo, la
Constitución le concede a estos nombramientos una vigencia
temporera. Sobre el particular, nuestra Constitución
especifica que el nombramiento realizado en receso quedará
sin efecto al levantarse la siguiente sesión ordinaria.
Esto, pues, y como hemos expresado, ”los nombramientos de
receso [no] puede[n] ser, sin embargo, razón para trastocar
Nieves, supra, págs. 621-622.
Bajo este andamiaje constitucional, el 31 de julio de
2019 y estando la Asamblea Legislativa en receso, el
entonces Gobernador Dr. Ricardo Rosselló Nevares nombró al
Lcdo. Pedro Pierluisi Urrutia como Secretario de Estado,
quien juramentó al cargo ese mismo día. A su vez, convocó
a la Asamblea Legislativa a una sesión extraordinaria para
que considerara esta nominación de conformidad con sus
facultades. Véase Art. IV, Sec. 4, Const. PR, LPRA, Tomo
I. Hasta este punto histórico queda claro que mediante un
nombramiento de receso el licenciado Pierluisi Urrutia tomó
posesión del cargo de Secretario de Estado y asumió todos
los deberes y facultades del mismo a pesar de faltar el
consejo y consentimiento del Senado.23
El 2 de agosto de 2019, la Cámara de Representantes
confirmó la nominación del licenciado Pierluisi Urrutia y
estando pendiente su examen por el Senado, se hizo efectiva CT-2019-004 6
la renuncia del entonces Gobernador Ricardo Rosselló
Nevares a su cargo. Acto seguido, el Lcdo. Pedro Pierluisi
Urrutia juramentó como Gobernador de Puerto Rico. El lunes
5 de agosto de 2019 cerró “sine die” la Sesión
Extraordinaria sin considerar la nominación.
Nuestra Constitución nuevamente nos ilumina al
respecto y expresa en la Sección 7 del Artículo IV, supra,
que:
Cuando ocurra una vacante en el cargo de Gobernador producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente, o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Secretario de Estado, quien lo desempeñará por el resto del término y hasta que un nuevo Gobernador sea electo y tome posesión. La ley dispondrá cuál de los Secretarios de Gobierno ocupará el cargo de Gobernador en caso de que simultáneamente quedaren vacantes los cargos de Gobernador y de Secretario de Estado.24
Por lo tanto, al hacerse efectiva la renuncia del
entonces Gobernador Ricardo Rosselló Nevares, y habiéndose
previamente nombrado en receso y tomado posesión un nuevo
Secretario de Estado, este último pasó a ocupar el cargo de
Gobernador. Su juramentación y ocupación del cargo de
Gobernador, así como cualquier determinación tomada por
este en tal función son legítimas. Como expresáramos, la
Constitución de Puerto Rico permite al Gobernador hacer
nombramientos cuando la Asamblea Legislativa no esté en
sesión, incluyendo aquellos que requieren el consentimiento
de ambas cámaras en consideración al sano y continuo
23 Op. Sec. Just. Núm. 1985-22. CT-2019-004 7
funcionamiento del Gobierno, tales como el de Secretario de
Estado. Dado al cuadro fáctico presentado ante este
Tribunal y en una lectura armoniosa de las disposiciones
constitucionales aplicables, el Secretario de Estado
nombrado en receso o no, debe cumplir con todas las
obligaciones de su puesto, entre ellas sustituir al
Gobernador en caso de ser necesario.
Las disposiciones de la Constitución “deben ser
interpretadas de forma integrada y consistente entre sí”.
PIP v. ELA, 186 DPR 1, 23 (2012). Así, aunque reconocemos
el poder de un Gobernador de nombrar en receso a todo
funcionario para el que esté facultado con todas las
funciones correspondientes a dicho cargo, no podemos perder
de vista que el Secretario de Estado tiene la función
principal de ser el sucesor constitucional del Primer
Ejecutivo, funcionario electo por el Pueblo de Puerto Rico.
Por su significativa encomienda se le requirió contar con
el consejo y consentimiento de ambos cuerpos. Véase, 4
Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto
Rico 2311-2315 (1961). En vista de ello, debemos armonizar
las distintas disposiciones constitucionales sin permitir
que de manera liviana se usurpen las prerrogativas del
Poder Legislativo ni que se restrinja la facultad del Poder
Ejecutivo de hacer nombramientos en receso. Por ello, nos
vemos obligados a concluir que la ocupación del cargo de
Gobernador por un Secretario de Estado nombrado en receso y
24En cuanto a ausencias de carácter transitorio, véase Art. IV, Sec. 8, Const. PR, LPRA, Tomo I. CT-2019-004 8
que no cuenta con el consejo y consentimiento del Senado,
se encuentra limitado al periodo de tiempo que conlleve el
examen de su nominación por dicho Cuerpo o al levantarse la
sesión legislativa correspondiente.25
Por otro lado, la Constitución de Puerto Rico remite a
la ley para el establecimiento del orden de sucesión para
el cargo de Gobernador.26 Así, mediante la Ley Núm. 7 de 24
de julio de 1952, según enmendada, 3 LPRA Sec. 8, se
estableció el orden sucesoral entre los Secretarios de
Gobierno. Sin embargo, una enmienda incorporada por la Ley
Núm. 7-2005, exceptuó al Secretario de Estado de contar con
la ratificación de ambos cuerpos legislativos para advenir
al ejercicio permanente del cargo de Gobernador. Hoy se
impugna su constitucionalidad.
Reiteradamente hemos reconocido que todo estatuto es y
se presume constitucional hasta que se determine lo
contrario. ELA v. Northwestern Selecta, 185 DPR 40,
71(2012); Aut. Carreteras v. 8,554.741 M/C I, 172 DPR 278,
298 (2007). Esto, pues “[l]a interpretación inicial que de
la Constitución haga otra rama merece deferencia”. CES v.
Gobernador I, 134 DPR 350 (1993). Sin embargo, recae sobre
los tribunales la facultad de declarar la
inconstitucionalidad de las leyes.
Con ello en mente, comparto la determinación de este
Tribunal de que la disposición en cuestión es
25 3 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto Rico 1854 (1961). CT-2019-004 9
inconstitucional. El Poder Ejecutivo no puede menoscabar la
facultad del Poder Legislativo de dar su consejo y
consentimiento, como tampoco se puede menoscabar la
facultad del Gobernador de extender nombramientos de
receso. Ahora bien, durante la vigencia de la ley y hasta
nuestra declaración de inconstitucionalidad, el Poder
Ejecutivo tenía que cumplir y hacer cumplir las leyes,27
incluyendo el mandato legislativo impuesto por la Ley Núm.
7, supra.
Por los fundamentos que anteceden, comparto la
determinación del Tribunal en cuanto al decreto de
inconstitucionalidad de la enmienda de la Ley Núm. 7-2005 a
propiedad la vacante en el cargo de Gobernador. Toda vez
que el Senado no consideró la nominación del Lcdo. Pedro
Pierluisi Urrutia este cesó en sus funciones.
Mildred G. Pabón Charneco Jueza Asociada
26 Véase además, Art. IV, Sec. 9, Const. PR, LPRA, Tomo I. 27 Art. IV, Sec. 4, Const. PR, LPRA, Tomo I. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Senado de Puerto Rico, representado por su Presidente, Hon. Thomas Rivera Schatz
v. CT-2019-0004 Gobierno de Puerto Rico, por conducto de su Secretaria de Justicia, Hon. Wanda Vázquez Garced; Hon. Pedro R. Pierluisi Urrutia, en su capacidad oficial como Gobernador de Puerto Rico juramentado
Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo
Nuestra Ley Suprema repudia un texto legal que, de su
faz y por su resultado, choca clara e inexorablemente con
lo que es uno de nuestros más profundos principios
democráticos y constitucionales: “un gobierno con el
consentimiento de los gobernados”. De eso se trata este
caso.
Como nunca en su historia moderna, Puerto Rico sufre
tiempos convulsos en el aspecto gubernamental y político.
La crisis que ha producido la salida imprevista del jefe de
la Rama Ejecutiva y toda la madeja de situaciones que
precedieron el evento, han creado incertidumbre y ansiedad
en todos los residentes e instituciones públicas y privadas
de esta bendita Isla. Por primera vez desde mediados del CT-2019-0004 2
siglo pasado, e indefectiblemente por el resto del
cuatrienio, la silla del Primer Ejecutivo estará ocupada
por alguien que no será el producto de la voluntad directa
del Pueblo en las urnas. Ciertamente, el Pueblo necesita
calma y seguridad de que las cosas volverán prontamente a
estar en orden. Confiemos primero en Dios y en lo que nos
ha dicho en su Palabra, provisión que permanece inalterada
y serena, como sereno permanece el Cordero de Dios en
nuestro escudo, legado de Fernando de Aragón e Isabel de
Castilla, “los Católicos”: la Isla del Cordero sobre la
Biblia. Además, los Padres de nuestra Ley Suprema, nuestra
Constitución, hicieron una excelente provisión para
situaciones como las que vivimos en el ámbito político y
gubernamental en la actualidad.
La controversia que precisamos atender es sencilla,
aunque trascendental para la democracia puertorriqueña.
¿Permite la Sección 7 del Art. IV de nuestra Constitución
el que un Secretario de Estado sustituya en propiedad al
Gobernador, sin haber sido confirmado por ambas Cámaras de
la Asamblea Legislativa? O, dicho de una manera más
pragmática, ¿permite nuestra Constitución el que un
Gobernador saliente determine e instaure, por su sola
voluntad y sin dar cuenta a nadie, quién será su sucesor
por el período del término que a él le restaba?
La contestación que surge del texto y contexto de
nuestra Constitución es que tal contención no es permitida
de ninguna manera. Y es que no podría ser de otra forma. CT-2019-0004 3
La época en que un monarca establecía bajo su sola voluntad
quién sería su sucesor comenzaron a debilitarse con el
asalto a la odiosa Cárcel La Bastilla, en Francia, y
languideció para finalmente morir como opción válida en el
mundo moderno, esto con el establecimiento de la forma
republicana de gobierno. Desde entonces, los pueblos han
evolucionado a gobiernos más democráticos y representativos
de los ciudadanos a quienes gobiernan, siendo su máxima
expresión la forma republicana de gobierno que en la
actualidad nos cobija. Sí, en el pasado Puerto Rico vivió
bajo la monarquía española, pero hoy disfrutamos de un
sistema de gobierno que no es perfecto, pero -sin duda- es
uno cuyo diseño hace casi imposible las arbitrariedades
constantes de un soberano.
Los hechos que provocaron la controversia que nos
ocupa son sumamente sencillos. El 25 de julio de 2019 el
entonces Gobernador de Puerto Rico, Ricardo Rosselló
Nevares (Rosselló Nevares), presentó su renuncia como
gobernador ante los jefes de las otras ramas
constitucionales de gobierno, efectiva el viernes 2 de
agosto de 2019. Estando vacante el puesto de Secretario de
Estado,28 el 31 de julio de 2019 Rosselló Nevares nominó
como Secretario de Estado al recurrido, Hon. Pedro
Pierluisi Urrutia (recurrido Pierluisi Urrutia). Dos días
28 El entonces Secretario de Estado era el Lcdo. Luis G. Rivera Marín, quien había presentado su renuncia efectiva el 30 de julio de 2019. CT-2019-0004 4
después, el 2 de agosto de 2019, a las 5:00 p.m., Rosselló
Nevares hizo efectiva su renuncia al cargo de Primer
Ejecutivo de la Isla. Sin embargo, esa tarde y previo a
hacer efectiva su renuncia, Rosselló Nevares anunció al
Pueblo -mediante un comunicado de prensa- que “de acuerdo
con el Art. 1 de la Ley Núm. 7 de 24 de julio de 1952,
según enmendada, el Secretario de Estado [el recurrido
Pierluisi Urrutia] ser[ía] juramentado como próximo
Gobernador de Puerto Rico”. Así, en algún momento pasadas
las 5:00 p.m. de ese día, y contando únicamente con la
confirmación de la Cámara de Representantes como Secretario
de Estado, el recurrido Pierluisi Urrutia juramentó como
Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
Inconforme con tal actuación, el Presidente del Senado
de Puerto Rico, Hon. Thomas Rivera Schatz (peticionario
Rivera Schatz), en representación del cuerpo legislativo
que preside, presentó ante el Tribunal de Primera Instancia
un recurso de Sentencia Declaratoria y solicitud de
Injunction Preliminar y Permanente. En éste requería que
el foro de instancia dictara una sentencia declaratoria
para determinar la nulidad de la juramentación del 2 de
agosto de 2019 y la consecuente ocupación del cargo de
Gobernador por parte del recurrido Pierluisi Urrutia.
Asimismo, solicitó que se ordenara al recurrido Pierluisi
Urrutia el “cese y desista de inmediato de continuar
ocupando y ejerciendo las funciones de Gobernador de Puerto
Rico”. Además, el peticionario Rivera Schatz presentó una CT-2019-0004 5
solicitud de certificación con el propósito de que esta
Curia atendiera el asunto en primera instancia, lo que
declaramos con lugar. En consecuencia, ordenamos que se
elevaran los autos.
A. La Ley Núm. 7 de 2 de mayo de 2005
El texto legal en el que se fundamentó la
juramentación del recurrido Pierluisi Urrutia como
Gobernador en propiedad de Puerto Rico surge de una
enmienda a la Ley Núm. 7 de 24 de julio de 1952 conocida
como la “Ley para proveer el Orden de Sucesión y
Sustitución para el Cargo de Gobernador”, enmienda aprobada
el 2 de mayo de 2005.29 El texto en específico surge de una
parte del Art. 1 de la mencionada ley, el cual señala lo
Para advenir al ejercicio permanente del cargo de Gobernador, un Secretario o Secretaria debe ocupar su puesto en propiedad, habiendo sido ratificado su nombramiento; excepto en el caso del Secretario(a) de Estado […]. (Énfasis suplido).
Es importante señalar que de la Exposición de Motivos
o el párrafo introductorio que explica el propósito de esta
Ley Núm. 7-2005 (Ley 7 de 2005) en ninguna parte se expone
ni se menciona por qué razón se exceptuó al Secretario de
29 3 LPRA sec. 8. CT-2019-0004 6
Estado de tener que ser confirmado por ambas cámaras
legislativas en las circunstancias que nos ocupan.30
Más aún, resulta interesantemente contradictorio el
que, aunque este texto claramente parece exceptuar al
Secretario de Estado del requisito constitucional de
confirmación al momento que se den las circunstancias
descritas en la Sec. 7 del Art. IV, la Exposición de
Motivos de la propia ley, en varias instancias, incluye
expresiones que contradicen el texto de la propia enmienda.
Por ejemplo, la Exposición de Motivos señala en una parte
lo siguiente:
En ese sentido, ya que nuestra Constitución mantiene el orden sucesorio entre funcionarios de confianza del Primer Ejecutivo, que todos estos funcionarios sean nombrados con el consejo y consentimiento del Senado, y en el caso del Secretario de Estado que requiere además el de la Cámara de Representantes, mantiene un elemento de participación del pueblo en el proceso.
Es razonable concluir que esta sucesión debe corresponder a funcionarios que ocupen el puesto en propiedad, habiendo sido debidamente ratificados en la legislatura y que cumplan con los requisitos constitucionales de edad y residencia. (Énfasis suplido).
30La Sección 5 del Art. IV de la Constitución de Puerto Rico establece lo siguiente: Sección 5. Nombramiento de secretarios; Consejo de Secretarios. Para el ejercicio del Poder Ejecutivo el Gobernador estará asistido de Secretarios de Gobierno que nombrará con el consejo y consentimiento del Senado. El nombramiento del Secretario de Estado requerirá, además, el consejo y consentimiento de la Cámara de Representantes, y la persona nombrada deberá reunir los requisitos establecidos en la sección 3 de este Artículo. Los Secretarios de Gobierno constituirán colectivamente un consejo consultivo del Gobernador que se denominará Consejo de Secretarios. (Énfasis suplido). Art. IV, Sec. 5, Const. ELA, LPRA, Tomo 1. CT-2019-0004 7
Nótese, entonces, que la propia Exposición de Motivos
de la Ley 7 de 2005 reconoce que la Constitución requiere
que el Secretario de Estado haya sido confirmado por el
Senado y la Cámara de Representantes, y así poder sustituir
en propiedad a un gobernador que ya no ocupe el cargo de
manera permanente, esto para mantener “un elemento de
participación del pueblo en el proceso”.
B. El origen del texto en controversia
El texto original de la Ley 7 de 2005 no incluía la
expresión “excepto en el caso del Secretario(a) de Estado”.
Esta expresión fue incluida por una sugerencia del
Departamento de Justicia, según se estableció en el Informe
de la Cámara de Representantes relacionado al proyecto de
ley. En específico, el Informe expresa lo siguiente:
Segundo, el Departamento de Justicia señaló la preocupación constitucional de que se le impusiera al Secretario de Estado el requisito de haber sido confirmado en su puesto como condición previa para suceder al puesto de Gobernador cuando la Constitución nada dispone al respecto. Según surge del Artículo IV Sección 3 y 5 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico el Secretario de Estado deberá cumplir con los requisitos de edad, residencia y ciudadanía, así como el consentimiento de la Cámara y el Senado para su nombramiento. Sin embargo, la Constitución específicamente nada dispone respecto a que el puesto de Secretario de Estado tiene que estarse ocupando en propiedad y que su nombramiento haya sido ratificado por la Cámara y el Senado. A esos efectos el Departamento de Justicia sugirió que se especificara en el proyecto que el requisito de tener que ocupar el puesto en propiedad, habiendo sido ratificado el nombramiento, no aplica a la sucesión de carácter CT-2019-0004 8
permanente del Secretario de Estado al cargo de Gobernador bajo la primera oración de la sección 7 del Artículo IV de la Constitución. (Énfasis suplido).
Como vemos, el Departamento de Justicia propuso el
texto en controversia, fundamentado en que alegadamente la
Constitución “nada dispone respecto a que el puesto de
Secretario de Estado tiene que estarse ocupando en
propiedad y que su nombramiento haya sido ratificado por la
Cámara y el Senado”. En otras palabras, en su ponencia, el
Departamento de Justicia interpretó que cuando en la Sec. 7
del Art. IV de la Constitución se menciona “Secretario de
Estado” el término debe interpretarse como que se refiere o
incluye a un “Secretario de Estado que no necesariamente
tiene que estar confirmado por ambas Cámaras”.
Interesantemente, nada en el texto constitucional parece
respaldar o, al menos, sugerir que esa debería ser la
interpretación correcta. Más bien, el Departamento de
Justicia fundamentó su conclusión en la tesis de que si no
se prohíbe expresamente ello significa que está permitido,
esto es, si no se prohíbe expresamente entonces se permite.
No obstante, tendríamos que preguntarnos: ¿por qué no sería
igualmente válido decir que debido a que no se permite
expresamente entonces estaría prohibido? O sea, que por el
hecho de que el texto constitucional no exceptúa
expresamente el requisito de confirmación en esta sección
entonces debe interpretarse que lo requiere. CT-2019-0004 9
Es innegable que este tipo de análisis es muy
peligroso, sobre todo tratándose de textos
constitucionales, esto porque permite ser extremadamente
subjetivo. El problema es que en ocasiones este tipo de
hermenéutica jurídica allana un camino sin obstáculos para
que la interpretación del texto responda solamente a la
intención y propósito, no del que redacta, sino del que lee
y pretende un fin en específico. Así, solo es cuestión de
cómo cada persona en particular quiera ver “el vaso”. Si
quiero que se pueda, entonces lo veo “medio lleno”,
mientras si quiero que no se pueda entonces lo veo “medio
vacío”. Sin embargo, la realidad es una sola: el vaso está
a la mitad y esa es una realidad que no depende de cómo o
qué intenciones tiene el que la enfrenta.
De manera que, en materia de interpretación jurídica,
es menester indagar con real esfuerzo y honestidad hasta
poder obtener esa realidad textual y contextual que se
precisa para poder encontrar la verdadera intención del
legislador, esto sin importar si alguien reclama el vaso
medio lleno o medio vacío. Es evidente que ese esfuerzo,
lamentablemente, no se hizo en este caso. Esto, porque
bastaba con acudir al Diario de Sesiones de la Asamblea
Constituyente para encontrar clara evidencia de que cuando
la Sec. 7 del Art. IV se refiere a la figura del Secretario
de Estado, lo hace desde la concepción de un funcionario
que se ha sometido al rigor y ha recibido el refrendo de
una mayoría de la Asamblea Legislativa. Dicho de otro CT-2019-0004 10
modo, e irónicamente, un esfuerzo mínimo hubiera podido
evitar -en cierto grado- una de las crisis políticas y
gubernamentales más grandes de nuestra historia moderna. En
esto es pertinente el proverbio hebreo con relación a cómo
un pequeño detalle puede ocasionar una gran pérdida: “Un
poco de levadura leuda toda la masa”.31
C. El Diario de Sesiones de la Asamblea Constituyente
En el 57mo. día de sesión de la Convención
Constituyente, el delegado Víctor Gutiérrez Franqui propuso
la eliminación de la Sección 7 del Art. IV del texto
propuesto de la Constitución, el cual ordenaba que “al
mismo tiempo, en igual forma y por el mismo término que el
Gobernador, se [eligiera] un vicegobernador quien [debería]
reunir las mismas condiciones que para ser Gobernador se
requieren en la sección precedente”.32 Fue así que el
delegado Gutiérrez Franqui propuso que la función del
vicegobernador, o sea, gobernar la Isla en ausencia
permanente del Gobernador electo, pasara al Secretario de
Estado. Es interesante y pertinente al tema el hecho de
que en la propuesta original del delegado Gutiérrez
Franqui, la sustitución del Gobernador por el Secretario de
Estado no permitía que este último fuera gobernador en
propiedad por más de 18 meses. La propuesta original, en lo
pertinente, establecía lo siguiente:
31 Gálatas 5:9 Reina-Valera, 1960 (RVR 1960). 32 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 2311 (1952). CT-2019-0004 11
Cuando un gobernador electo no pueda tomar posesión de su cargo o cuando ocurra una vacante en el mismo producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente, o por cualquier otra falta absoluta dicho cargo pasará al Secretario de Estado quien lo desempeñará hasta que su sucesor sea electo y tome posesión. Si la próxima elección general estuviere señalada para celebrarse más de un año después de la fecha de la vacante se celebrará una elección especial para elegir un gobernador dentro de los ciento veinte días siguientes a la vacante. (Énfasis suplido).33
De hecho, esta enmienda fue aprobada con esta última
oración, pero posteriormente el propio delegado Gutiérrez
Franqui solicitó que se eliminara y propuso el texto como
finalmente lo tenemos ahora. El Diario de Sesiones no
arroja luz con relación a por qué el delegado Gutiérrez
Franqui cambió de parecer, pero ciertamente nos deja ver
que en el pensamiento de este delegado de la Asamblea
Constituyente yacía la preocupación de que la Isla fuera
gobernada por más de un año por una persona que no hubiera
recibido la aprobación mediante el voto directo de la
mayoría del Pueblo.
Por otro lado, en su defensa o explicación de la Sec.
7 del Art. IV, al final de su presentación el delegado
Gutiérrez Franqui hizo las siguientes expresiones, las
cuales cito in extenso, por la claridad y lo ilustrativo de
éstas:
Sr. PRESIDENTE: ¿Ha terminado el señor Delegado de hacer la presentación?
Sr. GUTIERREZ FRANQUI: Un párrafo más, señor Presidente.
33 Diario de Sesiones, supra, pág. 2311. CT-2019-0004 12
“El Secretario de Estado será nombrado por el Gobernador con el consejo y consentimiento de cada una de las cámaras de la Asamblea Legislativa.”
El propósito de la enmienda, señor Presidente y compañeros delegados, es establecer el siguiente sistema o método para la sucesión accidental del Gobernador, o sea, para en casos de que antes de vencido el término para el cual ha sido electo un gobernador, el cargo quede vacante por razones de renuncia, muerte, incapacidad total y permanente o cualquier otra razón que produzca falta absoluta. De acuerdo con la enmienda que acabamos de presentar, al ocurrir tal vacante ocuparía el cargo de Gobernador el Secretario de Estado, quien desempeñaría ese cargo hasta que después de las siguientes elecciones generales fuera electo un gobernador y tomara posesión de su cargo.
Se dispone que el Secretario de Estado, al ser nombrado por el Gobernador, deberá recibir no meramente la confirmación por el Senado, que se requiere para los demás secretarios de gobierno, sino que en este caso específico habrá de requerirse la confirmación tanto del Senado como de la Cámara de Representantes, actuando separadamente y por mayoría absoluta. (Énfasis suplido).34
Nótese que, hasta ese momento, la confirmación del
puesto de Secretario de Estado no requería la confirmación
de ambas cámaras legislativas.35 Fue como consecuencia de
que éste asumiría la responsabilidad de gobernador en
propiedad, conforme se dieran las circunstancias que se
establecieron en la enmienda, que se enmendó la Sec. 5 del
Art. IV para establecer este requisito.
Culminada la presentación del delegado Gutiérrez
Franqui, en un momento dado el delegado Celestino Iriarte
pide la palabra para, en síntesis, oponerse vigorosamente a
la enmienda debido a que ésta conllevaba la eliminación del
34 Diario de Sesiones, supra, pág. 2312. CT-2019-0004 13
cargo de vicegobernador. Así, se produjo el siguiente
diálogo:
Sr. IRIARTE: Sr. Presidente.
Sr. PRESIDENTE: Sr. Iriarte.
Sr. IRIARTE: De acuerdo con la enmienda resultará que el Gobernador estará sustituido por un funcionario que no es electo por el pueblo, así lo entiendo. ¿No? No será electo por el pueblo, el Secretario de Estado, sino que será nombrado por el Gobernador como los demás secretarios del gobierno.
Sr. GUTIERREZ FRANQUI: Con la excepción de que será confirmado por ambas cámaras legislativas. Sr. IRIARTE: No sería electo directamente por el pueblo. La idea que había era que el vicegobernador fuera electo por el pueblo.
Sr. IRIARTE: Y ahora vamos a suprimir al vicegobernador que era electo por el pueblo, que había de sustituirlo.
Sr. GUTIERREZ FRANQUI: Eso no lo dice. El vicegobernador habría de sustituir al Gobernador solamente en caso de vacante permanente y no en caso de vacante temporal.
Sr. IRIARTE: Pero de que entre las funciones de vicegobernador estaría la de sustituir al Gobernador. Sustituirlo en caso de vacante permanente y...
Sr. IRIARTE: Pero estaba sobrentendido; ésa es la misión de un vicegobernador; y ahora se suprime el vicegobernador que era un candidato electo por el pueblo por un funcionario que habrá de ser nombrado por el mismo Gobernador. Que no me gusta el cambio. Que no me gusta el cambio. Me parece que debíamos crear en la constitución ambos cargos. El cargo de vicegobernador y el de secretario tal y como está. Para que lo sustituya un cargo electo por el pueblo, no uno nombrado
35 Diario de Sesiones, supra, págs. 691, 1033 y 1766. CT-2019-0004 14
por el Gobernador y luego aprobado por la Asamblea Legislativa.
UN DELEGADO: Que se vote, señor Presidente.
Sr. PRESIDENTE: ¿No hay mayor discusión? Si no la hay, se pone a votación. Los que estén por la afirmativa se servirán significarlo poniéndose de pie. Cincuenta y dos votos a favor. Adoptada la enmienda. (Énfasis suplido).36
Este fascinante debate es muy ilustrativo de la
importancia que le dieron nuestros delegados constituyentes
a la necesidad de que, sobrevenidas las circunstancias que
causaran que el Secretario de Estado adviniera a la
gobernación como gobernador en propiedad, éste tuviera -al
menos- el consentimiento indirecto del Pueblo, esto
mediante la confirmación de ambas cámaras legislativas.
Es claro entonces, que el texto y contexto de nuestra
Constitución en el Art. IV, Sección 7, no aprueba el texto
de la Ley 7 de 2005 en cuestión haciéndolo
inconstitucional.
Ahora bien, considerando que en este caso, como en
otras ocasiones, este Tribunal ha determinado la
inconstitucionalidad solo de una expresión dentro de una
ley, es menester entonces, repasar la doctrina de
separabilidad. Veamos.
El tema sobre la separabilidad de las disposiciones
estatutarias es un asunto pocas veces estudiado, sin
embargo, en este momento histórico que vivimos en
36 Diario de Sesiones, supra, pág. 2315. CT-2019-0004 15
Puerto Rico es preciso acercarnos a él como parte del
análisis de la controversia que tenemos ante nuestra
consideración. Con ello en perspectiva, corresponde
efectuar un recorrido por los orígenes de la doctrina de
separabilidad desde su génesis en el ámbito federal a
través de la casuística norteamericana hasta el ámbito
estatal con la jurisprudencia puertorriqueña.
A. La casuística norteamericana
El Tribunal Supremo federal decidió en el 1829 el caso
Bank of Hamilton v. Lessee of Dudley, 27 US 492 (1829).
Allí manifestó que “[i]f any part of the act be
unconstitutional, the provisions of that part may be
disregarded while full effect will be given to such as are
not repugnant to the [C]onstitution of the United
States….”37 Esto es, la porción válida de una ley puede
mantenerse a pesar de que haya alguna parte inválida, ello
siempre y cuando no tuviese un efecto contrario a la
Constitución. En particular, ésta constituye “la primera
expresión jurisprudencial” acerca de la doctrina de
separabilidad en Estados Unidos.38
Más adelante, en el 1854, se resolvió Alien v.
Lousiana, 103 US 80, 84 (1880), en el cual la Corte Suprema
federal expuso que “[t]he point to be determined in all
such cases is whether the unconstitutional provisions as so
37Bank of Hamilton v. Lessee of Dudley, 27 US 492, 526 (1829). 38 Véase J.E. Adames Ramos, La separabilidad de las disposiciones estatutarias, 46 Rev. Jur. UIPR 375, 377 (2012). CT-2019-0004 16
connected with the general scope of the law as to make it
impossible, if they are stricken out, to give effect to
what appears to have been the intent of the legislature.”
Como vemos, esto se refiere a que los foros judiciales
examinen la intención legislativa.
El profesor de Derecho Constitucional José Julián
Álvarez González expone que “[d]urante tres cuartos de
siglo, el Tribunal Supremo federal descansó en la premisa
de que podía adjudicar la inconstitucionalidad de una
porción de una ley y retener la vigencia del resto, si el
remanente era capaz de aplicación. En 1875 comenzó a decir
lo contrario y a invalidar la ley completa”, esto último
señalando el caso United States v. Reese, 92 US 214
(1875).39 Añade que este panorama provocó que el Congreso y
las asambleas legislativas de los estados comenzaran a
incluir de forma rutinaria unas cláusulas de separabilidad
en las leyes que aprobaban.40
Así pues, en Estados Unidos, a finales del siglo 19 y
principios del siglo 20 comenzaron a incluirse las
cláusulas de separabilidad en los estatutos.41
Específicamente, una cláusula de separabilidad
(severability clause) es aquella disposición estatutaria
cuyo propósito es evitar que un estatuto colapse en su
39 Véase J.J. Álvarez González, Derecho Constitucional de Puerto Rico y relaciones constitucionales con los Estados Unidos, Bogotá, Ed. Temis, 2009, pág. 64. 40 Íd.
41 Adames Ramos, supra, pág. 379. CT-2019-0004 17
totalidad al momento en que alguna de sus disposiciones sea
invalidada.42 Mediante dicha cláusula se permite remover o
separar la parte inválida del estatuto
y así se deja la otra parte en vigor con toda la fuerza de
ley.43
La Corte Suprema federal en Dorchy v. Kansas, 264 US
286, 290 (1924) expresó que una cláusula de separabilidad
“provides a rule of construction which may sometimes aid in
determining that intent. But it is an aid merely; not an
inexorable command.” (Énfasis suplido).
Más adelante, en el 1929, el Tribunal Supremo federal
atendió el caso de Williams v. Standard Oil Co., 278 US 235
(1929), mediante el cual se declaró inconstitucional una
porción de una ley estatal que regulaba los precios de la
gasolina. Allí se determinó que esa porción no se podía
separar de las otras disposiciones del estatuto en
controversia. El asunto fundamental de este caso es que la
Corte Suprema federal ideó 2 presunciones: (1) si existe
una cláusula de separabilidad se presume que la Asamblea
Legislativa quería que el estatuto fuera separable, y (2)
si no existe una cláusula de separabilidad se presume que
42 C. McNiven, Using Severability Clauses to Solve the Attainment Deadline Dilemma in Environmental Statutes, 80 Cal. L. Rev. 1255, 1284 (1992). Véase también Adames Ramos, supra, pág. 379. 43 Íd. CT-2019-0004 18
la Asamblea Legislativa quería que el estatuto fuese
inseparable.44
Varias décadas después, en 1983, la Corte Suprema
federal resolvió Immigration and Naturalization Service v.
Chadha, 462 US 919, 931-932 (1983), en el que se determinó
que “the invalid portions of a statute are to be severed
‘[u]nless it is evident that the Legislature would not have
enacted those provisions which are within its power,
independently of that which is not.’”
B. La jurisprudencia puertorriqueña
En Tugwell, Gobernador v. Corte, 64 DPR 220, 226 (1944)
este Tribunal tuvo la oportunidad de cuestionarse sobre la
validez parcial o total de una ley. Para ello, allí
adoptamos una fórmula que involucra 2 fases a considerarse,
a saber: (1) la ley debe ser capaz de ser separada; y (2)
la Legislatura tuvo que tener en mente que la ley fuera
separable.
Posteriormente, en Berríos Martínez v. Gobernador, 137
DPR 195, (1994) reiteramos esa fórmula. Así, expusimos que
primero debe evaluarse si la ley subsiste o permanece en
vigor, una vez se hayan eliminado las cláusulas declaradas
inconstitucionales y, posteriormente, debe evaluarse si la
44 Williams v. Standard Oil Co., 278 US 235, 241-242 (1929). Para referencia adicional, véase Adames Ramos, supra, pág. 381. CT-2019-0004 19
Legislatura hubiera aprobado la ley sin esas
disposiciones.45
Esas dos fases aquí mencionadas fueron catalogadas en
dos aspectos: objetivo y subjetivo.46 En específico, en
cuanto al aspecto objetivo, se ha razonado que se “requiere
que la ley sea, de hecho, capaz de ser separada; significa
que la separación no resulte en un estatuto hueco e
inteligible”.47 Por su parte, se ha indicado que el aspecto
subjetivo persigue determinar qué hubiera hecho la Asamblea
Legislativa si hubiese sabido que algunas de las
disposiciones del estatuto en cuestión -según aprobado-
eran inválidas.48
Al adentrarnos en este análisis se “debe tomar en
cuenta que cuando existe una cláusula de separabilidad, se
presume que, si los tribunales declaran una parte de una
ley inconstitucional, la Asamblea Legislativa interesa que
el resto del estatuto se mantenga en vigor”.49 Entiéndase
que si la ley contiene una cláusula de separabilidad, el
análisis partirá bajo la presunción de que la Legislatura
persigue que se mantenga el resto de la ley, en la
45 Berríos Martínez v. Gobernador, 137 DPR 195, 224 (1994). 46 Véase Opinión disidente del Juez Asociado señor Negrón García en Berríos Martínez v. Gobernador, supra, págs. 275-276, citando a Tugwell, Gobernador v. Corte, 64 DPR 220, 230 (1944). 47 Íd., pág. 275
48 Íd., pág. 276.
49 Berríos Martínez v. Gobernador, supra, pág. 224. Véase, además, Tugwell, Gobernador v. Corte, supra, págs. 226-230. CT-2019-0004 20
eventualidad de que se declare inconstitucional una parte
de la ley.50
Por otro lado, en ausencia de una cláusula de
separabilidad se presume que la Asamblea Legislativa tuvo
en consideración que la ley fuera efectiva en su totalidad.
Ahora bien, la ausencia de la cláusula de separabilidad no
es decisiva ni predominante, esto pues la cláusula de
separabilidad funge como una “mera ayuda; no como un
mandato inexorable”.51
C. Apuntes finales relacionados con la doctrina de separabilidad
Con el marco legal esbozado, evaluemos si la fórmula
que nos ofrece la doctrina de separabilidad permite
adjudicar que la Ley 7 de 2005 es parcialmente inválida.
Como expresamos, esto se logra si el estatuto impugnado
refleja el aspecto objetivo y subjetivo según
mencionáramos.
Ahora bien, en primer lugar, debemos preguntarnos si
la eliminación de la expresión que surge del Art. 1 de la
Ley 7 de 2005 (“excepto en el caso del Secretario(a) de
Estado”) que aquí se declara inconstitucional permite que
el resto del estatuto se mantenga en vigor. Por supuesto
que sí. De hecho, la separación no resulta que el estatuto
sea hueco e ininteligible, sino que tiene un efecto
armonioso con el resto de la legislación y, más importante
50 Misión Ind. P.R v. J. P., 146 DPR 64, 113 (1998). CT-2019-0004 21
aún, con las Secs. 5, 7, 8 y 9 del Art. IV de nuestra Carta
Magna.
Sabemos que no basta con que objetivamente la Ley de
2005 sobreviva al ataque parcial de la constitucionalidad,
pues es necesario auscultar, además, si satisface el
elemento subjetivo. Es decir, si la Legislatura hubiera
aprobado la enmienda a la Ley 7 de 1952 sin incluir la
expresión que hoy este Tribunal declaró inconstitucional.
La fase de subjetividad atiende aquellas conjeturas
preliminares que hemos reconocido acerca de la intención
legislativa cuya confiabilidad las ha convertido en
presunciones. En ese contexto, es cierto que la
inexistencia de una cláusula de separabilidad en la Ley 7
de 2005 activó la presunción de que la Rama Legislativa
pretendió la efectividad de la totalidad del estatuto.52
Sin embargo, la ausencia de inclusión de la cláusula de
separabilidad en el estatuto impugnado no implicaba que
este Tribunal actuara como baladí aplicando de manera
automática o a ciegas unas presunciones que solo acopian
unos principios generales lógicos.53 Por ello, la economía
de tiempo y esfuerzo para la investigación de la intención
legislativa que pudo representar la existencia de una
cláusula de separabilidad en la Ley 7 de 2005 se perdió
desde el instante que la validez de la presunción chocó de
51 Tugwell, Gobernador v. Corte, supra, pág. 229. 52 Tugwell v. Corte, supra, pág. 229. 53 Íd. CT-2019-0004 22
manera frontal con la Constitución de Puerto Rico. Es
decir, estas presunciones no son infalibles.
Ciertamente, opino que constituiría una negligencia de
nuestra parte si como Tribunal Supremo limitáramos nuestro
poder constitucional como un mandato inexorable a las
presunciones que mediante jurisprudencia le hemos
reconocido a la Rama Legislativa al establecer cláusulas de
separabilidad en los estatutos que promulga.54
En resumen, el aspecto subjetivo de la fórmula no es
para procurar lo que la Legislatura intentó, sino lo que
hubiera hecho de haber sabido que la expresión “excepto en
el caso del Secretario(a) de Estado”, según se aprobó, era
inválida e inconstitucional.55 La contestación es lógica:
claramente no la hubiera incluido. Ello es así porque
resulta irrazonable pensar que, mediante la ausencia de la
cláusula de separabilidad, la Rama Legislativa
intencionalmente hubiese querido arriesgarse a que este
Tribunal la declarara parcialmente inconstitucional.
En consecuencia, la eliminación de la expresión
declarada inconstitucional por la mayoría de este Tribunal
permite no solo la subsistencia del resto de la Ley de
2005, sino que, además, tiene el efecto de que se logra
sincronizar con nuestra Ley Suprema. A su vez, es lógico
que si la Legislatura hubiese sabido que la expresión
impugnada sería inconstitucional entonces no la hubiera
incluido.
54 Íd., pág. 228. CT-2019-0004 23
Considerando todo lo anterior, no debe quedar la menor
duda de que cuando los delegados constituyentes aprobaron
en el texto de la Sec. 7 del Art. IV de nuestra
Constitución la figura del Secretario de Estado como
sustituto del Gobernador, en las circunstancias enumeradas
en la propia sección, éstos se referían a un Secretario de
Estado que ocupara el cargo en propiedad, esto es, que
contara con la confirmación de ambas cámaras legislativas.
Por lo tanto, y como bien concluye la Opinión de esta
Curia, la expresión “excepto en el caso del Secretario(a)
de Estado” del Art. 1 de la Ley 7 de 1952, según enmendada,
es inconstitucional, pues pretende prescindir de tal
requisito.
Por todo lo aquí expuesto, estoy conforme con la
Opinión de este Tribunal por considerarla inequívoca en su
argumento y acertada en el resultado. Suscribo esta
Opinión de Conformidad por el interés público que abarca la
controversia ante nuestra consideración y por las
repercusiones que hoy y en la eventualidad pueda tener.
Erick V. Kolthoff Caraballo Juez Asociado
55 Íd., pág. 230. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Senado de Puerto Rico, representado por su presidente, Hon. Thomas Rivera Schatz
Gobierno de Puerto Rico, por conducto de su Secretaria de Justicia, Hon. Wanda Vázquez Garced; Hon. Pedro R. Pierluisi Urrutia, en su capacidad oficial como Gobernador de Puerto Rico juramentado
Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor RIVERA GARCÍA
No hay duda de que la controversia que nos vemos
precisados a enfrentar está revestida del más alto interés
público y que incide sobre el orden constitucional que debe
imperar en nuestra tradición democrática. A mi juicio, es
el caso de mayor trascendencia en nuestra historia moderna
por constituir un conflicto sobre la legitimidad del
proceso para llenar la vacante permanente del Gobernador de
Puerto Rico. CT-2019-0004 2
Este momento histórico exige que este Tribunal, como
último intérprete de la Constitución, de un paso al frente
en la búsqueda de una solución diseñada con estricto apego
a los valores democráticos y constitucionales.
La democracia, como doctrina política y modelo de
organización social, es el fundamento en el cual se
sustentan los principios que rigen nuestra Constitución. En
ese contexto, la democracia puede instrumentarse de varias
maneras. Una, mediante el voto directo; y la otra, mediante
voto indirecto o representativo. Ambas siempre enmarcadas
en las exigencias y los requisitos avalados por los
constituyentes en nuestra Ley Suprema. Como ejemplo
ilustrativo, existe democracia cuando el Pueblo mediante el
sufragio selecciona a sus líderes en los procesos
electorales ordinarios como las elecciones generales. De
igual modo, una vertiente de la democracia es cuando los
jueces y juezas son seleccionados con el aval los poderes
políticos, es decir, el Ejecutivo y el Legislativo ⎯en este
caso el Senado⎯ quienes fueron elegidos por el Pueblo. Por
el contrario, sería un acto antidemocrático que una persona
ocupe un cargo público incumpliendo con los requisitos
constitucionales aplicables y sin contar con el
consentimiento de quienes están llamados, como condición
previa, a conferirlo.
Esta ocasión me ofrece la oportunidad de reafirmar una
vez más los valores que han dirigido mi trayectoria en el
servicio público como fiel creyente, protector y garante de CT-2019-0004 3
uno de los componentes primordiales que rigen nuestro
Sistema Republicano de Gobierno: el principio de separación
de poderes. Este, sin duda, va más allá de una mera barrera
entre las Ramas de Gobierno. Más bien, es un elemento
ineludible que salvaguarda el modelo democrático, pues,
lleva atado la exigencia de que en ocasiones los Poderes
Constitucionales, ya sea el Ejecutivo, el Legislativo o el
Judicial, colaboren conjuntamente en algún acto de modo que
sirvan como vigilantes entre sí ⎯como freno o contrapeso⎯
para que cada uno realice un ejercicio adecuado, correcto y
legítimo de sus funciones.56 De ahí que la Rama Legislativa
tiene la facultad constitucional de confirmar las
nominaciones de ciertos funcionarios públicos, entre los
que figuran los miembros del Consejo de Secretarios del
Gobernador, para que estos constitucionalmente puedan
ocupar en propiedad algún cargo en el referido consejo.
Asimismo, este Foro Judicial, de naturaleza constitucional
y de mayor jerarquía en Puerto Rico, tiene que velar y
garantizar que cuando surja una vacante permanente de
Gobernador la persona que ocupe el puesto cumpla con las
exigencias de nuestra Carta Magna. De incumplirse con los
requisitos establecidos en ella, su designación estaría
revestida de nulidad y, por ende, cualquier acción es
igualmente inválida.
56 Acevedo Vilá v. Meléndez, 164 DPR 875, 883 (2005); Noriega v. Hernández Colón, 135 DPR 406 (1994). CT-2019-0004 4
No puede ocupar el cargo de Gobernador de Puerto Rico
quien exhibe algún impedimento constitucional para ello. Al
igual que quien no cuenta con la edad requerida para
gobernar ⎯así sea por días de diferencia⎯ aquel que no ha
sido avalado por los Cuerpos Legislativos para el cargo de
Secretario de Estado, tampoco satisface los requisitos
constitucionales. Por lo tanto, este último no puede
liderar el Poder Ejecutivo como el Gobernador de Puerto
Es un hecho irrefutable que el texto de nuestra
Constitución no establece excepciones para ocupar el puesto
de Gobernador a quienes incumplan con los requisitos
mínimos que esta instituye. Un examen minucioso del Diario
de Sesiones demuestra diáfanamente que esta tampoco fue la
intención de los miembros de la Asamblea Constituyente.
Resulta imposible concebir, por carecer de sentido, que la
intención original al promulgar la Constitución de Puerto
Rico fue mantener a nuestro Pueblo en el estado de
incertidumbre, como la que hemos experimentado durante los
pasados días; en espera de conocer quién asumiría la
responsabilidad de continuar gobernando hasta que el Primer
Ejecutivo tome posesión luego de ser elegido en las
próximas elecciones generales.
Si bien toda ley se presume constitucional hasta que
un tribunal declare lo contrario ⎯presunción en la que
descansó el licenciado Pierluisi Urrutia para juramentar
como Gobernador⎯ no podemos sostener la validez de una CT-2019-0004 5
parte de la ley en cuestión.57 Por ello, dado a que una ley
no puede sostenerse cuando contraviene las disposiciones
expresas de la Constitución, presupuesto básico de nuestro
sistema de derecho y democrático, es necesario e imperativo
declarar inconstitucional la parte del Art. 1 de la Ley
Núm. 7-2005, infra, que enmendó la Ley de Sucesiones,
infra, para permitir que un Secretario de Estado que no
cumple con todas las exigencias constitucionales pudiera
ocupar el cargo de Gobernador al surgir una vacante
permanente. Así, estoy conforme con la Opinión que emitimos
hoy toda vez que el juramento tomado al Lcdo. Pedro R.
Pierluisi Urrutia el vienes, 2 de agosto de 2019, es nulo,
inexistente e inconstitucional. Procede dirigirse al orden
de sucesión y corresponde a quien ocupe el cargo de
Secretario de Justicia en propiedad asumir la posición de
Primer Ejecutivo. A falta de un Secretario de Estado
confirmado por ambos Cuerpos Legislativos, bajo el palio de
la Constitución de Puerto Rico, es el Secretario de
Justicia el funcionario llamado legalmente como sucesor.
57 ELA v. Northwestern Selecta, 185 DPR 40, 71 (2012) (“hemos reconocido el principio de que todo estatuto es y se presume constitucional hasta que se determine lo contrario”); Aut. Carreteras v. 8,554.741 m/c I, 172 DPR 278, 298 (2007);Pueblo v. Rivera Morales, 133 DPR 444 (1993); Nogueras v. Hernández Colón, 127 DPR 405, 412 (1990); Pueblo Int’l, Inc. v. Srio de Justicia, 122 DPR 703, 726 (1988) (“Está plenamente asentada la idea de que esos poderes cuentan con la pericia suficiente para llevar a cabo un adecuado proceso de legislación y reglamentación. Por esta razón, el estatuto o reglamento, según sea el caso, se presume constitucional y el peso de la prueba recae sobre quien cuestiona su validez”). Véase Cerame-Vivas v. Srio. de Salud, 99 DPR 45 (1970); Esso Standard Oil v. APPR, 95 DPR 772 (1968); Pueblo v. Pérez Méndez, 83 DPR 539 (1961). CT-2019-0004 6
A continuación me limitaré a exponer los hechos más
esenciales del caso.
El 24 de julio de 2019, el ex Gobernador Ricardo
Rosselló Nevares presentó su renuncia a la gobernación de
Puerto Rico, la cual sería efectiva el pasado viernes, 2 de
agosto de 2019, a las 5:00 p.m. Varios días después, el 31
de julio de 2019, estando en receso la Asamblea
Legislativa, por estar vacante la posición de Secretario de
Estado, el ex Gobernador presentó la nominación del
licenciado Pierluisi Urrutia a esa posición. Por el corto
tiempo disponible el entonces Primer Ejecutivo convocó una
sesión extraordinaria con el fin de que ambas cámaras ⎯el
Senado y la Cámara de Representantes⎯ evaluaran la
nominación del licenciado Pierluisi Urrutia.
En la Cámara de Representantes se celebró una vista
pública el 2 de agosto de 2019. Posteriormente, durante
horas de la tarde, la mayoría de este cuerpo confirmó la
nominación. Por su parte, el Senado de Puerto Rico convocó
una vista pública para el lunes, 5 de agosto de 2019. Es
decir, la sesión del Senado se convocó para un momento
posterior a que se hiciera efectiva la renuncia del
entonces Gobernador de Puerto Rico.
Así las cosas, el 2 de agosto de 2019, a las 5:00 p.m.,
tuvo efectividad la renuncia del entonces Primer Ejecutivo
y el licenciado Pierluisi Urrutia tomó juramento como CT-2019-0004 7
Gobernador. Ello, sin contar con el consejo y
consentimiento del Senado para ocupar la posición de
El 5 de agosto de 2019, el Senado de Puerto Rico,
representado por su presidente, Hon. Thomas Rivera Schatz,
presentó una demanda sobre sentencia declaratoria e
injunction preliminar y permanente en el Tribunal de
Primera Instancia, Sala Superior de San Juan. En esencia,
esbozó que el licenciado Pierluisi Urrutia juramentó al
cargo de Gobernador de Puerto Rico sin haber sido
confirmado por el Senado. Arguyó que la juramentación del
licenciado Pierluisi Urrutia era nula, pues ni la
Constitución ni la Ley de Sucesiones, infra, excluían a un
Secretario designado en el periodo de receso de la Asamblea
Legislativa del requisito de ser confirmado por la Cámara
de Representantes y el Senado de Puerto Rico. En la
alternativa, adujo que si las enmiendas introducidas por la
Ley Núm. 7-2005 permitían tales actos debían declararse
inconstitucionales. Por lo tanto, solicitó que se ordenara
al licenciado Pierluisi Urrutia que cesara de ejercer las
funciones del Primer Ejecutivo y se declarara nula
cualquier decisión que hubiera tomado durante el tiempo en
que las ejerció inconstitucionalmente.
El mismo 5 de agosto de 2019 el foro primario señaló
una vista argumentativa a celebrarse a las 6:00 p.m. con el
fin de dilucidar la procedencia de los remedios
solicitados. Ordenó, además, que la parte peticionaria CT-2019-0004 8
diligenciara el emplazamiento y notificara copia de la
demanda en o antes de las 12:00 p.m. del día en transcurso.
Así las cosas, el Senado presentó ante esta Curia una
Moción urgente para que se paralicen los procedimientos en
el tribunal instancia al amparo de la Regla 28(a) del
Reglamento del Tribunal Supremo de Puerto Rico y un escrito
de Certificación. En el primero, alegó que el asunto era de
alto interés público, que exigía atención inmediata, que
dilucidar la controversia en el foro primario retrasaría el
proceso innecesariamente, y que el caso culminaría ante
nuestra atención. En cuanto a la petición de certificación
intrajurisdiccional, sus planteamientos fueron
esencialmente los mismos que exteriorizó en el foro de
primera instancia.
Evaluados los escritos de la parte peticionaria, por
considerar que el caso se circunscribe a resolver una
cuestión de derecho, ordenamos paralizar los procedimientos
en el Tribunal de Primera Instancia, expedimos el auto de
certificación y concedimos a las partes hasta el 6 de
agosto de 2019, a las 12:00 p.m., para presentar sus
alegatos.
Examinados los escritos de las partes, estoy conforme
con la decisión que emite este Tribunal. Me explico.
A. Parámetros constitucionales a la sucesión del cargo a Gobernador de Puerto Rico CT-2019-0004 9
La Constitución de Puerto Rico persigue, como
principio fundamental, establecer mayores garantías
democráticas para la vida de la comunidad puertorriqueña.
De hecho, esta define sistema democrático como “aquél donde
la voluntad del pueblo es la fuente del poder público,
donde el orden político está subordinado a los derechos del
hombre y donde se asegura la libre participación del
ciudadano en las decisiones colectivas”.58 Así, se establece
una forma republicana de gobierno compuesta por el Poder
Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial.59
Como norma general, el Gobernador de Puerto Rico ocupa
su cargo durante el término de cuatro años, tomando
posesión el dos de enero del año que le sigue a su
elección.60 Sin embargo, el Art. IV, Sec. 3, de la
Constitución establece que nadie podrá ocupar ese cargo “a
menos que, a la fecha de la elección, haya cumplido treinta
y cinco años de edad, y sea, y haya sido durante los cinco
años precedentes, ciudadano de los Estados Unidos de
América y ciudadano y residente bona fide de Puerto Rico”.61
En cuanto a los Secretarios de Gobierno, el texto
constitucional dispone que estos serán nombrados por el
Gobernador, pero con el consejo y el consentimiento del
58 Preámbulo de la Constitución de Puerto Rico, Const. PR, LPRA, Tomo 1, pág. 269. 59 Const. PR, supra, Art. I, Sec. 2, pág. 273. 60 Íd., Art. IV, Sec. 2, pág. 417. 61 Íd., Sec. 3, pág. 417. CT-2019-0004 10
Senado de Puerto Rico.62 Ahora bien, debemos puntualizar que
la Constitución es mucho más específica en cuanto a los
requisitos que tiene que cumplir el Secretario de Estado.
En particular, el Art. IV, Sec. 5, establece expresamente
que “[e]l nombramiento del Secretario de Estado requerirá,
además, el consejo y consentimiento de la Cámara de
Representantes, y la persona nombrada deberá reunir los
requisitos establecidos en la Sección 3 de este Artículo”.63
En ese sentido, se requiere que el Secretario de Estado sea
confirmado por ambos cuerpos de la Asamblea Legislativa
para que pueda ostentar esta posición en propiedad. El
razonamiento para ello está inexorablemente atado al hecho
de que el Secretario de Estado es el primero llamado a
sustituir al Gobernador en el caso de surgir una vacante.
Con el fin de precisar cabalmente los propósitos de
requerir la confirmación por parte de ambas Cámaras
Legislativas para poder ocupar el puesto de Secretario de
Estado en propiedad, es imperativo exponer la discusión que
este asunto generó en la Convención Constituyente, por lo
menos de forma sucinta.
Los miembros de la Asamblea Constituyente fueron
sumamente claros al establecer los requisitos que tiene que
cumplir un Secretario de Estado. De hecho, discutieron con
mucho rigor la Sec. 8 del Art. IV de la Constitución de
Puerto Rico, la cual concretó el texto tal y como lo
62 Íd., Sec. 5, pág. 422. 63 Íd. CT-2019-0004 11
conocemos hoy. Inicialmente, esta disposición establecía
como sigue:
En caso de que, antes o después del día dos de enero siguiente a una elección general, ocurra una vacante en el cargo de Gobernador producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total o permanente, o por cualquiera otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Vicegobernador, quien lo desempeñará por el resto de su término y hasta que un nuevo Gobernador sea electo y tome posesión. La ley proveerá para el caso de que una vacante tal ocurra tanto en el cargo de Gobernador como en el de Vicegobernador, y determinará al efecto qué funcionario ocupará en ese caso el cargo de Gobernador.64
Posteriormente, el delegado señor Gutiérrez Franqui
propuso que, en aquellos casos en que surgiera una vacante
permanente en el cargo de Gobernador, el texto debía
expresar lo siguiente:
Cuando un gobernador electo no pueda tomar posesión de su cargo o cuando ocurra una vacante en el mismo producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Secretario de Estado, quien lo desempeñará hasta que su sucesor sea electo y tome posesión. Si la próxima elección general estuviere señalada para celebrarse más de un año después de la fecha de la vacante se celebrará una elección especial para elegir un gobernador dentro de los 120 días siguientes a la vacante. La ley proveerá para el caso de que una vacante tal ocurra, tanto en el cargo de Gobernador como en el de Secretario, y
64 1 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 701 (1961). Posteriormente, esta se enmendó para que dispusiera que “[c]uando ocurra una vacante en el cargo de Gobernador producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente o por cualquiera otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Vicegobernador quien lo desempeñará por el resto de su término y hasta que un nuevo Gobernador sea electo y tome posesión. La ley proveerá para el caso de que una vacante tal, ocurra tanto en el cargo de Gobernador como en el de Vicegobernador, y determinará qué funcionario ocupará el cargo de Gobernador”. 3 Diario de Sesiones, supra, pág. 1774. CT-2019-0004 12
determinará qué funcionario ocupará el cargo de Gobernador.65
Esta recomendación fue retirada por el mismo delegado.
De las propias discusiones de la Asamblea Constituyente
surge que, luego de plantearse la enmienda a la entonces
Sec. 7 y la Sec. 8 del Art. IV de la Constitución, se
sugirió que el sustituto fuera el Secretario de Estado. En
defecto de este último, correspondería a aquel Secretario
dispuesto por ley.66 Allí, la preposición que presentó el
delegado señor Gutiérrez Franqui fue enmendar la Sec. 8 del
Art. IV para que dispusiera lo siguiente:
Sección 8.—Cuando ocurra una vacante en el cargo de Gobernador producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Secretario de Estado quien lo desempeñará por el resto de su término y hasta que un nuevo gobernador sea electo y tome posesión. La ley proveerá cuál secretario de gobierno ocupará el cargo de Gobernador en caso de que simultáneamente quedaren vacantes los cargos de Gobernador y de Secretario de Estado. Cuando por cualquier causa que produzca ausencia de carácter transitorio el Gobernador esté temporalmente impedido de ejercer sus funciones lo sustituirá mientras dure el impedimento el Secretario de Estado. Si por cualquier razón el Secretario de Estado no pudiere ocupar el cargo lo ocupará el Secretario de gobierno que se determine por ley. Cuando por cualquier razón el Gobernador electo no pudiere tomar posesión de su cargo la Asamblea Legislativa electa, elegirá un gobernador por mayoría absoluta de cada una de sus cámaras, quien desempeñará el cargo por la totalidad del término y hasta que el próximo
65 Íd., pág. 2220. 66 Esta disponía que “[a]l mismo tiempo, en igual forma y por el mismo término que el Gobernador, se elegirá un vicegobernador quien deberá reunir las mismas condiciones que para ser Gobernador se requieren en la sección—precedente”. Véase íd., pág. 2311. CT-2019-0004 13
Gobernador sea electo en la siguiente elección general y tome posesión de su cargo. El Secretario de Estado será nombrado por el Gobernador con el consejo y consentimiento de cada una de las cámaras de la Asamblea Legislativa. (Comillas eliminadas). 67
` Esta enmienda produjo varios cuestionamientos. A modo
ilustrativo, el delegado señor Iriarte cuestionó si el
Gobernador sería sustituido entonces por un funcionario no
electo por el Pueblo, sino nombrado por el propio
Gobernador como los demás secretarios. El señor Gutiérrez
Franqui contestó que sí, pero “[c]on la excepción de que
será confirmado por ambas cámaras legislativas”. (Énfasis
suplido).68 Según este último, el propósito de la enmienda
era establecer que el Secretario de Estado “deb[ía] recibir
no meramente la confirmación por el Senado, que se requiere
para los demás secretarios de gobierno, sino que en este
caso específico habrá de requerirse la confirmación tanto
del Senado como de la Cámara de Representantes”.69 Conforme
la fórmula propuesta, consideró innecesaria la creación del
cargo de vicegobernador.70 Estas enmiendas fueron aprobadas
por la mayoría de los miembros de la Convención y se ordenó
a la Comisión de Redacción y Estilo que realizara las
modificaciones necesarias a las demás partes del texto de
67 Íd., págs. 2312 y 2314. 68 Íd., pág. 2315. 69 Íd., pág. 2312. 70 Esbozó que se evitaba el puesto de vicegobernador “con funciones de tiempo y de interés limitadísimo; que pudiera crear la organización constitucional y política dentro del gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, un cargo con mucho nombre, mucho sueldo y casi nada que hacer, lo que hemos considerado indeseable”. Íd., pág. 2313. CT-2019-0004 14
la Constitución en curso, de modo que se ajustara a la
enmienda y ya no se hiciera referencia a la figura del
vicegobernador.71
El requisito de que el Secretario de Estado tiene que
ser confirmado por ambas cámaras de la Asamblea Legislativa
fue reiterado en el voto explicativo de la delegación del
Partido Socialista. Estos reconocieron que la propuesta a
vicegobernador había sido derrotada, pues, en su lugar,
“[l]a Convención ha[bía] creído conveniente que sea el
Secretario de Estado quien […] sustituya [al Gobernador].
En efecto, los delegados expusieron que el consenso era que
este debía ser nominado por el Gobernador, “pero tendr[ía]
que ser confirmado por ambos cuerpos”. (Énfasis suplido).72
Finalmente, se realizaron varias enmiendas no
sustanciales en cuanto a este asunto y se subdividió la
propuesta del señor Gutiérrez Franqui en varias secciones
del Art. IV de la Constitución. Esto resultó en las
disposiciones para el nombramiento de los Secretarios del
gabinete, incluyendo el Secretario de Estado, y los demás
preceptos concernientes a la sucesión en el caso específico
de surgir una vacante permanente o una vacante temporera en
el cargo de Gobernador.73
71 Íd., págs. 2316. 72 4 Diario de Sesiones, supra, págs. 2376-2377. 73Al analizar las razones para que alguien tomara la posición de Gobernador, el delegado señor Quiñones señaló que “[e]n derecho constitucional, los tratadistas dividen las faltas en dos, la falta absoluta y la falta temporal, o sea, cuando ocurre una falta de carácter absoluto, de carácter total, esa falta produce vacante. Ahora, cuando CT-2019-0004 15
Al amparo de como fue aprobada la Constitución de
Puerto Rico, nominados y confirmados los Secretarios de
Gobierno según el Art. IV, Sec. 5, estos están facultados
para asumir la gobernación en el caso de surgir una vacante
permanente. Para ello, se establece que
[c]uando ocurra una vacante en el cargo de Gobernador producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente, o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Secretario de Estado, quien lo desempeñará por el resto del término y hasta que un nuevo Gobernador sea electo y tome posesión. La ley dispondrá cuál de los Secretarios de Gobierno ocupará el cargo de Gobernador en caso de que simultáneamente quedaren vacantes los cargos de Gobernador y de Secretario de Estado. (Énfasis y subrayado suplido).74 En el caso de vacantes transitorias, donde el
Gobernador estará ausente temporeramente, la Constitución
de Puerto Rico erige la forma en que se procederá. En
específico, esta instituye que
[c]uando por cualquier causa que produzca ausencia de carácter transitorio el Gobernador esté temporalmente impedido de ejercer sus funciones, lo sustituirá, mientras dure el impedimento, el Secretario de Estado. Si por cualquier razón el Secretario de Estado no pudiere ocupar el cargo, lo ocupará el Secretario de Gobierno que se determine por ley.75
En ese sentido, distinto al modelo federal, el sucesor
constitucional del Gobernador no es un funcionario electo,
sino que, por lo menos en primera instancia, es el
Secretario de Estado, quien es nominado por el Gobernador y
ocurre una falta de carácter transitorio, esa falta no produce una vacante, sino es únicamente una ausencia de carácter transitorio”. (Énfasis suplido). Id., pág. 1777. 74 Const. PR, Art. IV, Sec. 7, pág. 424. 75 Íd., Sec. 8, pág. 424. CT-2019-0004 16
confirmado por la Asamblea Legislativa.76 “Por ello, para el
nombramiento de este funcionario la Constitución requiere
el consejo y consentimiento no s[o]lo del Senado, sino
también de la Cámara [de Representantes]”.77 Estos
requisitos se establecieron como parte del fundamento
democrático y participativo de los electores en Puerto Rico
para la selección del Secretario de Estado, aunque fuera
indirectamente o mediante representación.
B. Ley de sucesión al cargo de gobernador
Con la aprobación del texto de la Constitución de
Puerto Rico se hizo imperativo establecer, mediante
legislación, el orden sucesorio en el caso de surgir una
vacante en el cargo de Gobernador estando vacante, a su
vez, el puesto de Secretario de Estado. En vista de lo
anterior, se aprobó la Ley para proveer el orden de
sucesión y sustitución para el cargo de gobernador del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico y derogar la Ley Núm.
8 de 11 de septiembre de 1948 (Ley de Sucesiones), Ley Núm.
7 de 24 de julio de 1952 (1952 Leyes de Puerto Rico 13). A
continuación, transcribimos las primeras dos disposiciones
del estatuto:
Artículo 1.—Cuando ocurra una vacante en el cargo de Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente, o
76 Véase J.J. Álvarez González, Derecho constitucional de Puerto Rico y las relaciones constitucionales con los Estados Unidos, Bogotá, Ed. Termis, 2010, pág. 238. 77 Álvarez González, op. cit., pág. 238. CT-2019-0004 17
por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Secretario de Estado, quien lo desempeñará por el resto del término, y hasta que un nuevo gobernador sea electo y tome posesión. Si simultáneamente quedaran vacantes los cargos de Gobernador y Secretario de Estado el orden de sucesión bajo este Artículo será el siguiente: 1. Secretario de Justicia 2. Secretario de Hacienda 3. Secretario de Instrucción Pública 4. Secretario del Trabajo 5. Secretario de Obras Públicas Artículo 2.—Cuando por cualquier causa que produzca ausencia de carácter transitorio, el Gobernador esté temporalmente impedido de ejercer sus funciones, le sustituirá, mientras dure el impedimento el Secretario de Estado. Si por cualquier razón el Secretario de Estado no pudiere ocupar el cargo se seguirá el orden estipulado en el Artículo anterior.
Nótese que la Ley de Sucesiones, supra, se limitó a
recoger la norma constitucional y a enumerar, en orden de
sucesión, a los Secretarios de cinco departamentos. Para
esto, se dividió en dos partes. El Art. 1 contiene la
sucesión en el caso de una vacante permanente en el cargo
de gobernador y el Art. 2 rige lo concerniente a aquellas
circunstancias que ocasionan una vacante temporera.
Ahora bien, la Ley Núm. 7-2005 enmendó la Ley de
Sucesiones, supra. En su Exposición de Motivos se reconoció
que
[…] nuestra Constitución mantiene el orden sucesorio entre funcionario de confianza del Primer Ejecutivo, que todos estos funcionarios sean nombrados con el consejo y consentimiento del Senado, y en el caso del Secretario de Estado que requiere además el de la Cámara de Representantes, mantiene un elemento de participación del pueblo de Puerto Rico. Es razonable concluir que esta sucesión debe corresponder a funcionarios que ocupen el puesto CT-2019-0004 18
en propiedad, habiendo sido debidamente ratificados en la legislatura y que cumplan con los requisitos constitucionales de edad y residencia. Sólo en el caso de que ningún Secretario cumpl[a] con los requisitos anteriormente dispuestos se activará el orden sucesoral obviando los mismos; salvo lo dispuesto en el Art. IV Sección 9 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. . . . . . . . . Aunque las posibilidades de tener que enfrentar todas estas situaciones no es inminente y todos preferimos que nunca tengamos que ponerlas a prueba, es prudente dejar consignado en la ley cuál sería la forma correcta de lidiar con ella, además de clarificar y actualizar el lenguaje del estatuto vigente. (Énfasis y subrayado suplido).78
Debo resaltar que la enmienda que introduciría la Ley
Núm. 7-2005 no fue la que aprobó finalmente la Asamblea
Legislativa. En su origen, el Proyecto de la Cámara 327
⎯que se convirtió en la Ley Núm. 7-2005⎯ disponía que
[p]ara advenir al ejercicio permanente del cargo de Gobernador, un Secretario o Secretaria debe ocupar su puesto en propiedad, habiendo sido ratificado su nombramiento. Deberá además cumplir los requisitos de edad, ciudadanía y residencia dispuestos para el Gobernador por el Artículo IV de la Constitución del Estado Libre Asociado, en cuyo defecto la sucesión corresponderá al siguiente en el orden que así los cumpla. Hasta tanto el nuevo Gobernador hubiere nombrado y haya sido ratificado en su puesto un nuevo Secretario de Estado, habrá de velar por que el orden de sucesión no quede vacante. (Énfasis y subrayado suplido).79
Empero, luego del trámite legislativo y varias
modificaciones al proyecto propuesto, la Ley Núm. 7-2005
78 Exposición de Motivos de la Ley Núm. 7-2005, supra. 79 P. de la C. 327 de 4 de enero de 2019, 1ra Sesión Ordinaria, 15ta Asamblea Legislativa, pág. 3. CT-2019-0004 19
enmendó la Ley de Sucesiones para que estableciera lo
Artículo 1.-Cuando ocurra una vacante en el cargo de Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente, o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Secretario de Estado, quien lo desempeñará por el resto del término y hasta que un nuevo Gobernador sea electo y tome posesión. Si simultáneamente quedaren vacantes los cargos de Gobernador y de Secretario de Estado el orden de sucesión bajo esta sección será el siguiente: (1) Secretario de Justicia (2) Secretario de Hacienda (3) Secretario de Educación (4) Secretario del Trabajo y Recursos Humanos (5) Secretario de Transportación y Obras Públicas (6) Secretario de Desarrollo Económico y Comercio (7) Secretario de Salud (8) Secretario de Agricultura Para advenir al ejercicio permanente del cargo de Gobernador, un Secretario o Secretaria debe ocupar su puesto en propiedad, habiendo sido ratificado su nombramiento; excepto en el caso del Secretario(a) de Estado, salvo lo dispuesto en el Art. IV, Sec. 9 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Deberá, además, cumplir los requisitos de edad, ciudadanía y residencia dispuestos para el Gobernador por el Art. IV de la Constitución del Estado Libre Asociado, en cuyo defecto la sucesión corresponderá al siguiente en el orden que así los cumpla. Solamente en el caso que ningún secretario cumpliera con los requisitos constitucionales y/o con el requisito de haber sido ratificado su nombramiento, se activará este orden de sucesión obviando los requisitos dispuestos en esta sección excepto cuando aplique el Art. IV, Sec. 9 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Hasta tanto el nuevo Gobernador hubiere nombrado y haya sido ratificado en su puesto un nuevo Secretario de Estado, habrá de velar por que el orden de sucesión no quede vacante. CT-2019-0004 20
Artículo 2.-Cuando por cualquier causa que produzca ausencia de carácter transitorio, el Gobernador esté temporalmente impedido de ejercer sus funciones, le substituirá, mientras dure el impedimento, el Secretario de Estado. Si por cualquier razón el Secretario de Estado no pudiere ocupar el cargo se seguirá el orden estipulado en la sec. 8 de este título. Disponiéndose, que para el ejercicio interino de las funciones de Gobernador, no será obligatorio haber cumplido las disposiciones constitucionales sobre edad y residencia, ni con el requisito de que el Secretario llamado a suceder haya sido ratificado. (Énfasis y subrayado suplido).80
De ese modo, la Ley Núm. 7-2005 incluyó tres
Secretarios adicionales al orden de sucesión: el Secretario
de Desarrollo Económico y Comercio, el Secretario de Salud
y el Secretario de Agricultura. Además, entre otras cosas,
incorporó en el último párrafo del Art. 1 del estatuto una
excepción aplicable al Secretario de Estado.
La controversia del caso de autos hace imperativo
auscultar los parámetros aconsejables en la revisión
judicial. Con ello en mente, es necesario abordar la
doctrina de autolimitación judicial.
Como norma general, la doctrina de autolimitación
judicial rige cuando un tribunal es llamado a evaluar la
validez constitucional de una pieza legislativa.81
80 3 LPRA sec. 8. Véase Informe Positivo sobre el Proyecto de la Cámara 327 de 16 de febrero de 2005, Comisión de Gobierno de la Cámara de Representantes, pág. 4, el cual, entre otras cosas, sugirió que se eliminara el requisito de que el Secretario de Estado tuviera que ser confirmado en su puesto como condición previa para suceder al cargo de Gobernador. 81 Brau, Linares v. ELA, 190 DPR 315, 337 (2014) CT-2019-0004 21
Esencialmente, es una doctrina de prudencia que establece
que cuando se cuestione la constitucionalidad de un
estatuto, el tribunal evaluará primero si hay una
interpretación razonable que permita soslayar la cuestión
constitucional.82 Así, persigue “evitar un trastoque en
nuestro esquema constitucional de separación de poderes y,
a su vez, permite que se mantenga el equilibrio necesario
entre las Ramas de Gobierno”.83
Al adoptar esta doctrina esbozamos varios principios
que regirían su aplicación en los tribunales, a saber: (1)
no juzgar la validez constitucional de una ley en un
procedimiento amigable, no adversativo; (2) no anticiparnos
a decidir una cuestión de derecho constitucional antes de
que sea necesario hacerlo; (3) no formular una regla de
derechos constitucional más amplia que la que requieran los
hechos precisos a los cuales ha de aplicarse; (4) no juzgar
una cuestión constitucional aunque haya sido sometida
propiamente en los autos, si también se somete un
fundamento de otra índole que permita disponer del caso;
(5) no juzgar la validez de una ley a petición de uno que
no puede probar que su aplicación le causa daños; (6) no
juzgar la constitucionalidad de una ley a instancia de uno
que se ha valido de sus beneficios; (7) asegurarnos de si
existe una interpretación razonable de la ley que le
permita soslayar la cuestión constitucional, y (8) no
82 Íd. 83 Íd.; ELA v. Aguayo, 80 DPR 552, 597-598 (1958). CT-2019-0004 22
entender en una cuestión constitucional si los autos no son
adecuados para hacer una determinación de esa índole.84
La limitación que nos autoimponemos al evaluar la
constitucionalidad de los estatutos está cimentada en
lograr interpretaciones congruentes y compatibles, no
interpretaciones que no encuentran sustento en el texto o
la ley. 85 Por ello, si de la faz del estatuto no surge
racionalmente la interpretación que propone alguna de las
partes para salvar su constitucionalidad, la prudencia y el
ejercicio correcto de la revisión judicial realmente nos
invita a reconocer lo que en efecto se dispone. Si la
consecuencia es que tenemos que declarar inconstitucional
la ley, así debemos hacerlo. Así pues, cuando la amenaza a
la calidad democrática del sistema ⎯componente esencial que
por lo general promueve la autolimitación judicial⎯86
proviene del mismo estatuto que estamos examinando, se
derrota el fundamento para la autolimitación revisora. La
restricción autoimpuesta no significa que nos convirtamos
en salvadores omnipotentes e incalculables de estatutos que
sufren de clara inconstitucionalidad.
A pesar de que la Exposición de Motivos de la Ley Núm.
7-2005, supra, enuncia que la intención era establecer que,
84 ELA v. Aguayo, supra, pág. 596. 85 Brau, Linares v. ELA, supra, pág. 337. 86 ELA v. Aguayo, supra, pág. 597 (“es indudable que constituyen un mínimo de condiciones para el ejercicio discreto y tolerable de un poder que de otro modo constituiría una clara amenaza para la calidad democrática del sistema y convertiría a los jueces en guardianes de la comunidad”). CT-2019-0004 23
de surgir una vacante permanente, el Secretario que
sustituya tiene que ocupar el cargo en propiedad, por haber
sido ratificado su nombramiento, el Art. 1 aparenta incluir
una excepción ⎯un tanto confusa⎯ en cuanto al Secretario
de Estado. Esto es, aunque la Constitución exige la
confirmación del Secretario de Estado por ambas Cámaras
Legislativas, parecería que bajo la ley no tendría que
cumplir con este requisito para ostentar el cargo de
Gobernador en el caso de surgir una vacante permanente.
Esto fue incluido en el proyecto que se convirtió en
la Ley Núm. 7-2005 luego de que la Comisión de Gobierno de
la Cámara de Representantes recomendara que se eximiera al
Secretario de Estado del requisito de tener que ser
confirmado en su puesto como condición previa para suceder
al cargo de Gobernador.87 Ello, tras recibir los comentarios
del Departamento de Justicia sobre el proyecto de ley en
los cuales se concluía que la Constitución de Puerto Rico
no establecía dicha exigencia. Tras acogerse estas
recomendaciones, la Ley Núm. 7-2005, supra, dispuso que
“[p]ara advenir al ejercicio permanente del cargo de
Gobernador, un Secretario o Secretaria debe ocupar su
puesto en propiedad, habiendo sido ratificado su
nombramiento; excepto en el caso del Secretario(a) de
87 Informe Positivo sobre el Proyecto de la Cámara 327 de 16 de febrero de 2005, supra, pág. 4 (“el Departamento de Justicia sugirió que se especificara en el proyecto que el requisito de tener que ocupar el puesto en propiedad, habiendo sido ratificado el nombramiento, no aplica a la sucesión de carácter permanente del Secretario de Estado al cargo de Gobernador bajo la primera oración de la sección 7 del Artículo IV de la Constitución”). CT-2019-0004 24
Estado, salvo lo dispuesto en el Art. IV, Sec. 9 de la
Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico”.
(Énfasis y subrayado suplido). Es decir, la interpretación
del estatuto ⎯corroborada en su historial legislativo⎯ es
que los Secretarios, excepto el Secretario de Estado,
tienen que haber sido ratificados por la Asamblea
Legislativa. Así, el Secretario de Estado, conforme surge
del texto del Art. 1 de la Ley Núm. 7-2005, supra, podría
situarse en el cargo de Gobernador permanentemente, aun
cuando no ha sido confirmado por la Cámara de
Representantes y el Senado de Puerto Rico. Ante ese
panorama, solo podemos concluir que esa normativa
contraviene los principios más fundamentales consagrados en
la Constitución, según emanan de su propio texto y del
historial de la Convención Constituyente.
La confirmación de los Secretarios del gabinete tuvo
tanta envergadura para la Asamblea Constituyente que el
Art. IV, Sec. 4, de la Constitución de Puerto Rico
establece que el Gobernador podría “[n]ombrar, en la forma
que se disponga por esta Constitución o por ley, a todos
los funcionarios para cuyo nombramiento esté facultado. El
Gobernador podrá hacer nombramientos cuando la Asamblea
Legislativa no esté en sesión. Todo nombramiento que
requiera el consejo y consentimiento del Senado o de ambas
cámaras quedará sin efecto al levantarse la siguiente CT-2019-0004 25
sesión ordinaria”.88 Así, ningún Secretario de Estado ocupa
dicho cargo en propiedad hasta tanto sea confirmado por la
Asamblea Legislativa. Tan es así que el mero silencio de
esta última sobre la nominación durante la sesión ordinaria
que sigue, lo descalificaría y constituiría un rechazo,
teniéndose que nominar un nuevo Secretario.
La decisión de si confirman a un Secretario del
gabinete del Gobernador corresponde exclusivamente a la
Asamblea Legislativa. Ahora bien, la controversia sobre
quién ocupa algún cargo conforme con la Constitución, es
una decisión que corresponde en última instancia al Poder
Judicial. En ese contexto, si bien los poderes políticos
tienen la capacidad de interpretar inicialmente los
preceptos constitucionales y estatutarios, es este Tribunal
Supremo el intérprete último y a quien corresponde el deber
de dilucidar las controversias y aclarar los contornos de
la Constitución. Reitero, sabido es que ni los cuerpos y
órganos legislativos ni los funcionarios ejecutivos pueden
convertirse en jueces de sus propios poderes.89 Son los
tribunales los intérpretes finales de las leyes y la
Constitución. Así ha sido siempre.90
88 Const. PR, supra, Art. IV, Sec. 4, págs. 417-418. 89 Silva v. Hernández Agosto, 118 DPR 45, 55 (1986). 90 Véase Acevedo Vilá v. Meléndez, supra, pág. 883 (“cuando haya un conflicto entre la Rama Ejecutiva y la Rama Legislativa, le corresponde a la Rama Judicial interpretar las disposiciones constitucionales y proveer un foro para dilucidar la controversia, ya que el Poder Judicial es el último intérprete de la CT-2019-0004 26
La Constitución de Puerto Rico es expresa y diáfana al
requerir que el nominado a Secretario de Estado sea
confirmado por parte de la Cámara de Representantes y el
Senado de Puerto Rico. No tendría raciocinio alguno
concluir que, en la eventualidad de una vacante permanente,
el Secretario de Estado que puede ocupar el cargo de
Gobernador puede ser objeto de menos participación
democrática que el que se limitará a ser Secretario en el
gabinete.
Asimismo, está ausente de fundamentos argumentar que,
a pesar de que en Puerto Rico hay solo una forma de
destituir a un Gobernador ⎯el residenciamiento⎯91, un
Secretario de Estado designado, no confirmado por la
Asamblea Legislativa, puede ocupar el cargo del Primer
Ejecutivo al abrirse la vacante permanente y,
posteriormente, ser removido mediante el voto en contra o
el rechazo de la mayoría de uno de los Cuerpos
Legislativos. Lo que es peor, que al celebrarse la próxima
sesión ordinaria, sea destituido por el mero silencio de la
Asamblea Legislativa. Esto no tendría sentido si, en
Constitución y de las leyes”); Colón Cortés v. Pesquera, 150 DPR 724, 750 (2000); Nogueras v. Hernández Colón, supra, pág. 413; Silva v. Hernández Agosto, supra; Peña Clos v. Cartagena Ortiz, 114 DPR 576 (1983). 91 Véase 4 Diario de Sesiones, supra, págs. 1782. A esos
efectos, del Diario de Sesiones de la Convención Constituyente emana que, como respuesta a un planteamiento del señor Benítez en cuanto a que la única forma de destituir a un Gobernador era mediante su residenciamiento, el señor Fernández Méndez señaló que “[e]stamos de acuerdo que nadie lo puede destituir. Ahora, de que aquí lo que se ha querido decir es residenciar, remover por residencia”. Íd. CT-2019-0004 27
efecto, hubiera tenido derecho a suceder en el cargo de
Gobernador. Recordemos que el sucesor del Gobernador
tendría derecho a “desempeña[r] [el cargo] por el resto del
término y hasta que un nuevo Gobernador sea electo y tome
posesión”.92
La única salida ⎯la cual resulta totalmente
inaceptable⎯ sería eximir a un Secretario del gabinete de
un requisito fundamental y expreso de la Constitución de
Puerto Rico: la confirmación por parte de la Asamblea
Legislativa. Cabe recordar que, en cuanto a los poderes y
facultades de la Rama Ejecutiva y la Rama Legislativa,
particularmente respecto al poder de nombramientos y
confirmación, en Hernández Agosto v. López Nieves, 114 DPR
601, 620 (1983), indicamos expresamente que
[…] la Rama Ejecutiva no puede despojar a la Rama Legislativa del poder de confirmación que le confiere la Constitución y las leyes. Tampoco puede el Senado o la Rama Legislativa usurpar el poder de nominación del señor Gobernador mediante afirmaciones indicativas de que confirmará únicamente a determinado candidato. (Énfasis y subrayado suplido).
Ante los desafortunados incidentes acaecidos en las
pasadas semanas, quedaron vacantes la posición de
Gobernador y Secretario de Estado casi simultáneamente;
primero la posición de Secretario de Estado y,
subsiguientemente, la del Primer Ejecutivo. No habiéndose
cumplido al momento de la renuncia del Gobernador con la
confirmación por ambos Cuerpos Legislativos del licenciado
92 Cont. PR, supra, Art. IV. Sec. 7. CT-2019-0004 28
Pierluisi Urrutia como Secretario de Estado, este último no
contaba con los requisitos constitucionales para ocupar la
vacante de Gobernador. Así las cosas, procede continuar con
el funcionario que sigue en el orden de sucesión y que
cumpla con todos los requerimientos fundamentales
establecidos en la Constitución para llenar la vacante.
Con esta decisión judicial se le imprime certeza y
legitimidad al Estado de Derecho tan necesario para retomar
el rumbo de la estabilidad y la paz social que con
vehemencia reclama el Pueblo de Puerto Rico. Acceder a la
invitación que nos hace el licenciado Pierluisi Urrutia
constituiría una contradicción jurídica en claro
menosprecio al ordenamiento constitucional. Más aún,
validar el nombramiento impugnado provocaría un daño
irreparable a los cimientos que edifican la doctrina de
separación de poderes. Ante este escenario, me veo impedido
de soslayar, por imperativo constitucional, la
responsabilidad que tenemos de proteger los derechos del
Pueblo y de nuestras instituciones democráticas.
En vista de los antecedentes fácticos y los
fundamentos de orden constitucional enunciados en la
Opinión del Tribunal, reitero mi conformidad con el curso
decisorio.
Edgardo Rivera García Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Senado de Puerto Rico, representado por su Presidente, Hon. Thomas Rivera Schatz
Gobierno de Puerto Rico, por conducto de su Secretaria de Justicia, Hon. Wanda Vázquez Garced; Hon. Pedro R. Pierluisi Urrutia, en su capacidad oficial como Gobernador de Puerto Rico juramentado
Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor FELIBERTI CINTRÓN.
Decisión unánime; 9-0. Hoy este Tribunal habla con una sola voz, alto y claro. Que no quepa duda alguna que con esta actuación todos y cada uno de los integrantes de este Foro demuestran estar cumpliendo a cabalidad con su obligación de mantener y defender la Constitución y las leyes de Puerto Rico, asumida al juramentar al cargo de juez que hoy ostentamos. La ciudadanía puede estar siempre confiada de que nada ni nadie nos hará alejarnos de dicho juramento.
Estoy conforme con la Opinión Mayoritaria que antecede.
A tales efectos, cabe destacar ciertos asuntos que ameritan
puntualizarse en aras de despejar dudas, brindar sosiego a
la ciudadanía y mantener la confianza en las instituciones
de gobierno. CT-2019-0004 2
La controversia que ha dividido al país en este momento
crítico para nuestra gobernanza tiene su raíz en la
interpretación de las disposiciones pertinentes de la
Constitución de Puerto Rico en contraste con lo dispuesto
en la Ley para proveer el orden de sucesión y sustitución
para el cargo de Gobernador, Ley Núm. 7 de 24 de julio de
1952 (Ley 7-1952), según enmendada, 3 LPRA sec. 8 et
al., atinente al requisito de confirmación legislativa del
Secretario de Estado para ocupar permanentemente la
posición vacante de Gobernador. Para ello, es meritorio
adentrarnos en los documentos pertinentes y, en un
ejercicio hermenéutico, auscultar la intención de los
constituyentes y los legisladores que atendieron en sus
orígenes esta preocupación.
A
Las disposiciones correspondientes para determinar la
sucesión del Gobernador están incluidas en el Artículo IV
de la Constitución de Puerto Rico, LPRA, Tomo 1. En
particular, se enumeran las siguientes secciones:
Sección 1. El Poder Ejecutivo se ejercerá por un Gobernador, quien será elegido por voto directo en cada elección general.
Sección 2. El Gobernador ejercerá su cargo por el término de cuatro años a partir del día dos de enero del año siguiente al de su elección y hasta que su sucesor sea electo y tome posesión. Residirá en Puerto Rico, en cuya ciudad capital tendrá su despacho. CT-2019-0004 3
Sección 3. Nadie podrá ser Gobernador a menos que, a la fecha de la elección, haya cumplido treinta y cinco años de edad, y sea, y haya sido durante los cinco años precedentes, ciudadano de los Estados Unidos de América y ciudadano y residente bona fide de Puerto Rico.
Sección 4. Los deberes, funciones y atribuciones del Gobernador serán:
Convocar la Asamblea Legislativa o el Senado a sesión extraordinaria cuando a su juicio los intereses públicos así lo requieran.
Nombrar, en la forma que se disponga por esta Constitución o por ley, a todos los funcionarios para cuyo nombramiento esté facultado. El Gobernador podrá hacer nombramientos cuando la Asamblea Legislativa no esté en sesión. Todo nombramiento que requiera el consejo y consentimiento del Senado o de ambas cámaras quedará sin efecto al levantarse la siguiente sesión ordinaria.
. . . . . . . .
Ejercer las otras facultades y atribuciones y cumplir los demás deberes que se le señalen por esta Constitución o por ley.
Sección 5. Para el ejercicio del Poder Ejecutivo el Gobernador estará asistido de Secretarios de Gobierno que nombrará con el consejo y consentimiento del Senado. El nombramiento del Secretario de Estado requerirá, además, el consejo y consentimiento de la Cámara de Representantes, y la persona nombrada deberá reunir los requisitos establecidos en la Sección 3 de este Artículo. […]. . . . . . . .
Sección 7. Cuando ocurra una vacante en el cargo de Gobernador producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente, o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Secretario de Estado, quien lo desempeñará por el resto del término y hasta que un nuevo Gobernador sea electo y tome posesión. La ley dispondrá cuál CT-2019-0004 4
de los Secretarios de Gobierno ocupará el cargo de Gobernador en caso de que simultáneamente quedaren vacantes los cargos de Gobernador y de Secretario de Estado.
(Énfasis nuestro). Íd.
Por su parte, el Diario de Sesiones de la Convención
Constituyente recoge el debate de los delegados en torno a
la sucesión del Gobernador. De ahí surge la importancia de
que el Secretario de Estado —figura que sustituyó al
Vicegobernador, quien hubiese sido electo por votación
directa del pueblo— contara con el consejo y consentimiento
del Senado y de la Cámara de Representantes. De este modo,
se garantizaba que, al menos, el eventual sucesor
permanente del Gobernador contara con una base democrática
indirecta que lo legitimara ante los ojos del Pueblo.93 A
continuación, se resumen las expresiones pertinentes de
algunos de los delegados:
Sr. GUTIERREZ FRANQUI: En relación con la enmienda propuesta por este delegado a la sección 8, voy a solicitar que mi proposición anterior se considere enmendada […] de manera que la enmienda propuesta lea en su principio de la manera siguiente: “Cuando ocurra una vacante en el cargo de Gobernador, producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente, o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Secretario de Estado, […] “quien lo desempeñará” […] “por el resto de su término y hasta que un nuevo gobernador sea electo y tome posesión. La ley
93 Véase La nueva Constitución de Puerto Rico, Escuela de Administración Pública de la Universidad de Puerto Rico, 1954, págs. 512-513; J. Trías Monge, Historia constitucional de Puerto Rico, Ed. Universidad de Puerto Rico, 1982, V. III, pág. 132 (“En vista del nuevo rol del Secretario de Estado, se dispuso también que el nombramiento de éste estaría sujeto a confirmación por ambas cámaras”). (Énfasis nuestro). CT-2019-0004 5
proveerá cuál secretario de gobierno ocupará el cargo de Gobernador en caso de que simultáneamente quedaren vacantes los cargos de Gobernador y Secretario de Estado.
Sr. PRESIDENTE: ¿Ha terminado el señor Delegado de hacer la presentación?
“El Secretario de Estado será nombrado por el Gobernador con el consejo y consentimiento de cada una de las cámaras de la Asamblea Legislativa.”
El propósito de la enmienda, señor Presidente y compañeros delegados, es establecer el siguiente sistema o método para la sucesión accidental del Gobernador, o sea, para en casos de que antes de vencido el término para el cual ha sido electo un gobernador, el cargo quede vacante por razones de renuncia, muerte, incapacidad total y permanente o cualquier otra razón que produzca falta absoluta. De acuerdo con la enmienda que acabamos de presentar, al ocurrir tal vacante ocuparía el cargo de Gobernador el Secretario de Estado, quien desempeñaría ese cargo hasta que después de las siguientes elecciones generales fuera electo un gobernador y tomara posesión de su cargo.
Se dispone que el Secretario de Estado, al ser nombrado por el Gobernador, deberá recibir no meramente la confirmación por el Senado, que se requiere para los demás secretarios de gobierno, sino que en este caso específico habrá de requerirse la confirmación tanto del Senado como de la Cámara de Representantes […].
Esa es la proposición que presentamos para sustituir la fórmula o el método de la sucesión accidental en el cargo de gobernador, que fue aprobado en segunda lectura.
Entendemos que esta fórmula, evita la creación de un cargo de vicegobernador, con funciones de tiempo y de interés limitadísimo; que pudiera crear la organización CT-2019-0004 6
constitucional y política dentro del gobierno […] de Puerto Rico, un cargo con mucho nombre, mucho sueldo y casi nada que hacer, lo que hemos considerado indeseable. (Énfasis suplido). 3 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto Rico 2311- 2313 (1952).
B
El orden de sucesión y sustitución para el cargo de
Gobernador de Puerto Rico se atendió inicialmente mediante
la Ley 7-1952. Sin embargo, la Ley 7-2005 la enmendó,
entre otros asuntos, para añadir unas secretarías
inexistentes en 1952. De manera que, mediante la Ley 7-
2005, se incluyeron Secretarios que serían elegibles para
suceder al Gobernador ante una vacante absoluta o en el
ejercicio interino de sus funciones.
En particular, la Exposición de Motivos del estatuto
dispone lo siguiente:
En ese sentido, ya que nuestra Constitución mantiene el orden sucesorio entre funcionarios de confianza del Primer Ejecutivo, que todos estos funcionarios sean nombrados con el consejo y consentimiento del Senado, y en el caso del Secretario de Estado que requiere además el de la Cámara de Representantes, mantiene un elemento de participación del pueblo en el proceso. Es razonable concluir que esta sucesión debe corresponder a funcionarios que ocupen el puesto en propiedad, habiendo sido debidamente ratificados en la legislatura y que cumplan con los requisitos constitucionales de edad y residencia. […].
Del mismo modo, el Artículo IV Sección 3 de la Constitución dicta una serie de requisitos que debe cumplir el Gobernador o la Gobernadora en cuanto a edad, ciudadanía y domicilio. Se decreta categóricamente que el Secretario de Estado, cuya función primaria es ser vice gobernador, debe cumplir con los mismos. Por CT-2019-0004 7
extensión, es razonable esperar que el funcionario que vaya a convertirse en Gobernador en propiedad, con carácter permanente, cumpla también los mismos requisitos. […]. (Énfasis nuestro). Exposición de Motivos, Ley 7-2005 (2005 (Parte 1) Leyes de Puerto Rico 19-20).
Así las cosas, el Artículo 1 de la Ley 7-1952, luego de
haber sido enmendado por la Ley 7-2005, consignó cuál sería
el orden de sucesión del Gobernador ante una vacante
absoluta, al disponer que:
Cuando ocurra una vacante en el cargo de Gobernador […] de Puerto Rico producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente, o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Secretario de Estado, quien lo desempeñará por el resto del término y hasta que un nuevo Gobernador sea electo y tome posesión. Si simultáneamente quedaren vacantes los cargos de Gobernador y de Secretario de Estado el orden de sucesión bajo esta sección será el siguiente:
(1) Secretario de Justicia. (2) Secretario de Hacienda. (3) Secretario de Educación. (4) Secretario del Trabajo y Recursos Humanos. (5) Secretario de Transportación y Obras Públicas. (6) Secretario de Desarrollo Económico y Comercio. (7) Secretario de Salud. (8) Secretario de Agricultura.
Para advenir al ejercicio permanente del cargo de Gobernador, un Secretario o Secretaria debe ocupar su puesto en propiedad, habiendo sido ratificado su nombramiento; excepto en el caso del Secretario(a) de Estado, salvo lo dispuesto en el Art. IV, Sec. 9 de la Constitución […] de Puerto Rico. Deberá, además, cumplir los requisitos de edad, ciudadanía y residencia dispuestos para el Gobernador por el Art. IV de la Constitución […], en cuyo defecto la sucesión corresponderá al siguiente en el orden que así los cumpla. Solamente en el caso que ningún secretario cumpliera con los requisitos constitucionales y/o con el requisito de haber sido ratificado CT-2019-0004 8
su nombramiento, se activará este orden de sucesión obviando los requisitos dispuestos en esta sección excepto cuando aplique el Art. IV, Sec. 9 de la Constitución […] de Puerto Rico. Hasta tanto el nuevo Gobernador hubiere nombrado y haya sido ratificado en su puesto un nuevo Secretario de Estado, habrá de velar por que el orden de sucesión no quede vacante. (Énfasis nuestro). 3 LPRA sec. 8.
C
Al examinar la normativa vigente en los estados de la
Unión americana advertimos que en todos y cada uno de ellos
se ha integrado la participación democrática como elemento
esencial al cambio de mando en la dirección gubernamental.
A esos efectos, cabe destacar que la figura del
“lieutenant governor” o vicegobernador se utiliza en la
inmensa mayoría de los estados como método para llenar la
vacante del puesto de Gobernador. En el caso de Maine, New
Hampshire, South Carolina, Tennessee, Washington y West
Virginia le corresponde al Presidente del Senado ocupar la
plaza del Primer Mandatario estatal, mientras que en
Arizona, Oregon y Wyoming el puesto recae en el Secretario
de Estado.94 Ahora bien, independientemente del sistema
94 Véanse: Ala. Const. Art. V, Secs. 114, 127-128 (Alabama); AK Const. Art. 3, Secs. 8, 9-14 (Alaska); A.R.S. Const. Art. 5, Secs. 1-6 (Arizona); AR Const. Art. 6, Sec. 3, 12-14 (Arkansas); West's Ann.Cal.Const. Art. 5, Secs. 10-11 (California); C.R.S.A. Const. Art. 4, Secs. 3, 13 (Colorado); C.G.S.A. Const. Art. 4, Secs. 1, 18 (Connecticut); Del.C.Ann. Const., Art. 3, Secs. 19-20 (Delaware); West's F.S.A. Const. Art. 4, Secs. 3, 5 (Florida); GA Const. Art. 5, Secs. 1, paras. III, V (Georgia); HI Const. Art. 5, Secs. 2, 4 (Hawaii); ID Const. Art. IV, Secs. 1, 2, 12, 14 (Idaho); ILCS Const. Art. 5, Secs. 1, 4, 6 (Illinois); IN Const. Art. 5, Secs. 3, 10 (Indiana); I.C.A. Const. Art. 4, Secs. 3-4 (Iowa); K.S.A. Const. Art. 1, Secs. 1, 11 (Kansas); KY Const. Secs. 70, 84 (Kentucky); La. Const. Ann. Art. IV, Secs. 3, 14 (Louisiana); Me. Const. Art. IV, Pt. 2, Sec. 3, Art. V, Pt. 1, Sec. 14. (Maine); Md. Const. Art. II, Secs. 1a, 2, 6 (Maryland); Mass. Const. Art. I, Pt. 2, C. 2, Sec. 2, Art. III, Pt. 2, C.2, Sec. 2 (Massachusetts); MI Const. Art. 5, secs. 21, 26 (Michigan); Minn. Const. Art. V, Secs. 1, 5 (Minnesota); Miss. Const. Art. 5, Secs. 128, 131 CT-2019-0004 9
sucesorio establecido, en todos los estados las personas
designadas para ocupar el puesto de Primer Mandatario son
funcionarios electos por el pueblo. Aun en aquellos pocos
casos en que la línea sucesoria recae en el Secretario de
Estado, específicamente se dispone que este funcionario
será escogido para su puesto mediante una votación popular.
La normativa constitucional no debe permitir que
absurdos y tecnicismos legales atenten contra nuestro
Sistema Democrático de Gobierno. La democracia
representativa está sustentada en el principio de que cada
ciudadano contará con un voto para así escoger a
funcionarios que velen por sus intereses en los asuntos
gubernamentales. Precisamente es el Gobernador el
principal garante de la confianza y voluntad del Pueblo,
quien lo eligió democráticamente mediante votación directa.
Igualmente, como regla general, los ciudadanos escogen con
sus votos directamente a los legisladores, quienes tendrán
a su cargo la ardua tarea de brindar su consejo y
(Mississippi); Mo. Const. Art. IV, Secs. 11(a); 12 (Missouri); Mont. Const. Art. VI, Secs. 2, 14 (Montana); Neb. Const. Art. IV, Secs. 1, 16 (Nebraska); N.R.S. Const. Art. 5, Secs. 17, 18 (Nevada); N.H. Const. Pt. 2, Arts. 42, 49 (New Hampshire); N.J. Const. Art. V, Sec. 1 parras. 4, 6 (New Jersey); N.M. Const. Art. V, Secs. 1, 7 (New Mexico); N.Y. Const. Art. IV, Secs. 1, 5 (New York); N.C. Const. Art. III, Secs. 2, 3 (North Carolina); N.D. Const. Art. V, Secs. 2, 11 (North Dakota); Ohio Const. Art. III, Secs. 1a, 15, 17, 22 (Ohio); Okla. Const. Art. 6, Secs. 15, 16 (Oklahoma); Or. Const. Art. V, Sec. 8a, Art. VI, Sec. 1 (Oregon); Pa. Const. Art. IV, Secs. 4, 13 (Pennsylvania); R.I. Const. Art. IX, Secs. 1, 9 (Rhode Island); S.C. Const. Art. IV, Secs. 6, 8 (South Carolina); S.D. Const. Art. IV, Secs. 2, 6 (South Dakota); TN Const. Art. 3, Sec. 12, Art. 7, Sec. 1 (Tennessee); TX Const. Art. IV, secs. 1-3a (Texas); U.C.A. 1953, Const. Art. 7, Secs. 1-2, 11 (Utah); VT Const. Ch. II, Secs. 20, 24 (Vermont); VA Const. Art. 5, Secs. 13, 16 (Virginia); WA Const. Art. 3, Secs. 1, 10 (Washington); WV Const. Art. VI, Sec. 3, Art. CT-2019-0004 10
consentimiento a los miembros del Gabinete del Gobernador
electo para que este pueda cumplir con su política pública.
Esa interrelación entre la Rama Ejecutiva y la Legislativa
es esencial, no solo para mantener los poderes de ambas
ramas balanceados, sino para que los procesos sean
democráticos y representativos de los votos depositados por
los ciudadanos en las urnas.
Por esa razón, la Constitución de Puerto Rico exige
que los funcionarios que asistirán a la labor del
gobernante de turno sean nombrados con el consejo y
consentimiento del Senado. Véase Art. 4, Sec. 5, Const.
PR, LPRA, Tomo 1.
En el caso particular del Secretario de Estado, surge
de las expresiones de los delegados de la Convención
Constituyente, recogidas en el Diario de Sesiones, que el
lenguaje del Artículo IV, Sección 5 de la Constitución de
Puerto Rico, el cual especifica que el Secretario de Estado
deberá contar con el consejo y consentimiento del Senado y,
además, de la Cámara de Representantes, fue considerado
para establecer “la fórmula o el método de la sucesión
accidental en el cargo de gobernador”, que finalmente fue
consignado en el Artículo IV, Sección 7 de la Constitución
de Puerto Rico. Diario de Sesiones, supra, págs. 2312-
2313. La referida “fórmula, evita[ba] la creación de un
cargo de vicegobernador”, cuya discusión en todo momento
consideró que debía haber sido escogido mediante una
VII, Sec. 16 (West Virginia); W.S.A. Const. Art. 5, Secs. 1, 7 CT-2019-0004 11
votación directa. A través de ese método, los
constituyentes quisieron asegurarse de que el primer
funcionario en el orden de sucesión contara con una base
democrática indirecta aún mayor que la requerida para los
demás Secretarios en la línea de sucesión, quienes
únicamente debían cumplir con la confirmación del Senado.
Por consiguiente, una lectura integral de la discusión
aludida, sin lugar a dudas confirma la interrelación entre
las Secciones 5 y 7 del Artículo IV de la Constitución de
Puerto Rico. Véase Diario de Sesiones, supra.
Por su parte, del Historial Legislativo de la Ley
7-2005 surge que el proyecto original para enmendar la Ley
7-1952 contemplaba que el Secretario de Estado fuese
confirmado por ambos cuerpos legislativos. Sin embargo, a
base de una lectura fragmentada de la Constitución de
Puerto Rico, el Secretario de Justicia en aquel momento le
remitió sus comentarios sobre el proyecto de ley a la
Cámara de Representantes, donde concluyó que insertar el
requisito de confirmación de la Asamblea Legislativa para
ese cargo en la legislación propuesta resultaba contrario a
las disposiciones constitucionales. Como resultado de lo
anterior, se añadió al proyecto final una frase que eximía
al Secretario de Estado de confirmación legislativa
(“excepto en el caso del Secretario de Estado […]”). 3
LPRA sec. 8. 95
(Wisconsin); WY Const. Art. 4, Secs. 6, 11 (Wyoming). 95 Véase, además, Ponencia del Departamento de Justicia a la Comisión de Gobierno de la Cámara de Representantes sobre el P. de la C. 327, CT-2019-0004 12
En el presente caso, el Hon. Pedro R. Pierluisi
Urrutia, aquí recurrido, amparado en el estado de derecho
vigente establecido por la Constitución de Puerto Rico y la
Ley 7-1952, según enmendada —la cual se presumía
constitucional para todos los efectos legales pertinentes—
, procedió a tomar juramento como Gobernador. Véase ELA v.
Carreteras v. 8,554.741 m/c I, 172 DPR 278, 298 (2007);
Rexach v. Ramírez, 162 PR 130, 148 (2004).
Ahora bien, aunque el requisito de que se confirme al
Secretario de Estado por ambas cámaras previo a que este
pueda suceder permanentemente al Gobernador no aparezca
textualmente en el cuerpo de la Constitución de Puerto
Rico, una lectura integral de las disposiciones pertinentes
de este documento a la luz de las expresiones esbozadas
durante el debate de la Convención Constituyente
concerniente a cómo llenar la vacante del Gobernador, no
permiten la interpretación de la Ley 7-1952 propuesta por
la parte recurrida.
Establecer como precedente que un Gobernador
renunciante pueda, sin el consejo y consentimiento de ambos
cuerpos legislativos, designar a un Secretario de Estado
nombrado en receso para que sea su sucesor apenas días,
horas o hasta minutos antes de que sea efectiva su dimisión
—teniendo ello el efecto de que este sea el único en la
Departamento de Justicia, 8 de febrero de 2005; Informe positivo de la Cámara de Representantes sobre el P. de la C. 327, 15ta Asamblea Legislativa, 1ra Sesión Ordinaria, 16 de febrero de 2005. CT-2019-0004 13
línea sucesoria del cargo vacante que no cuente al menos
con la aprobación indirecta del Pueblo—, ciertamente
resultaría en un absurdo con visos dictatoriales,
completamente ajeno a nuestro Sistema Democrático de
Gobierno. De igual manera, adoptar dicha interpretación
sería contraria a la práctica de todos los estados de
Estados Unidos, donde las personas designadas para ocupar
el puesto de Primer Mandatario son funcionarios que fueron
avalados democráticamente por el pueblo.
El pueblo puertorriqueño necesita tener la certeza y
convicción de que la persona que ostenta el cargo de Primer
Mandatario en nuestra sociedad lo haga amparado en los
principios democráticos y de representatividad que
inspiraron la adopción de la Constitución de Puerto Rico.
A falta de votación directa al puesto de Secretario de
Estado, la democracia exige que se ejerza esa función
fiscalizadora de manera indirecta a través del escrutinio
de los legisladores quienes, en ese desempeño, representan
a los ciudadanos. Así lo visualizaron de manera sabia los
miembros de la Convención Constituyente hace ya más de
medio siglo y es nuestro deber respetar este legado.
ROBERTO FELIBERTI CINTRÓN Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Senado de Puerto Rico, representado por su Presidente, Hon. Thomas Rivera Schatz
v. CT-2019-0004 Gobierno de Puerto Rico, por conducto de su Secretaria de Justicia, Hon. Wanda Vázquez Garced; Hon. Pedro R. Pierluisi Urrutia, en su capacidad oficial como Gobernador de Puerto Rico juramentado
El Juez Asociado señor ESTRELLA MARTÍNEZ emitió una Opinión de conformidad.
Hoy nos corresponde resolver si el Pueblo de Puerto
Rico cuenta con un Gobernador en propiedad que cumple con
todos los requisitos constitucionales para ocupar ese
puesto. Esta determinación debe estar regida
primordialmente por la Constitución de Puerto Rico, a la
luz de las acciones y omisiones de los protagonistas que
han generado esta crisis de gobernanza. Específicamente,
debemos dilucidar si un Secretario de Estado designado por
un Gobernador renunciante y para cuyo nombramiento se CT-2019-0004 2
convocó en Sesión Extraordinaria a la Asamblea Legislativa,
puede ostentar el cargo de Gobernador en propiedad por el
resto del cuatrienio. Ello, a pesar de que no cuenta con el
requisito constitucional del consejo y consentimiento de
ambos cuerpos legislativos. Por considerar que el juramento
del Secretario de Estado designado al cargo de Gobernador
en propiedad vulneró los principios más básicos de la
democracia que enmarcan las directrices constitucionales,
estoy conforme con la determinación de este Tribunal.
El privilegio de gobernar no es inquebrantable. Aunque
nos enfrentamos por primera vez a la situación de un
gobernador electo por el Pueblo de Puerto Rico que presentó
una renuncia, la realidad es que los arquitectos de la
Constitución lo previeron expresamente. Por tanto, estimaron
necesario delinear el procedimiento a seguir para suceder al
cargo de Gobernador de Puerto Rico en caso de que quedara
vacante, situación que nos ocupa.
El proceso a seguir en tal situación fue extensamente
debatido en la Convención Constituyente. “Este fue uno de los
asuntos que mayor división provocó entre los miembros de la
delegación popular, inclinándose unos a la retención del
sistema de sustitución del Gobernador por un funcionario no
electo y favoreciendo otros la creación del cargo de
Vicegobernador, como en la generalidad de los estados
federados”. J. Trías Monge, Historia Constitucional de Puerto CT-2019-0004 3
Rico, Ed. Universidad de Puerto Rico, 1982, Vol. III, págs.
129-130.
Sin embargo, la propuesta prevaleciente fue la
designación de un Secretario o Secretaria de Estado como
sucesor inmediato a la vacante permanente de Gobernador con
la confirmación de ambos cuerpos legislativos. Íd., pág. 132.
De ese modo, además del requisito básico de contar con el
consentimiento del Senado de Puerto Rico, se otorgó una
garantía democrática adicional al mecanismo de sucesión al
requerir el consentimiento de la Cámara de Representantes,
quienes también son delegados electos de la voluntad del
Pueblo conforme a nuestro arreglo constitucional. Íd.; J. J.
Álvarez González, Derecho Constitucional de Puerto Rico y
relaciones constitucionales con los Estados Unidos, Bogotá,
Ed. Temis, 2009, pág. 238.96
A esos efectos, resulta revelador el debate que generó
la discusión del delegado Víctor Gutiérrez Franqui, propulsor
de la postura finalmente adoptada en la Constitución de
Puerto Rico y cuyas expresiones ameritan citar íntegramente:
Sr. GUTIERREZ FRANQUI: En relación con la enmienda propuesta por este delegado a la sección 8, voy a solicitar que mi proposición anterior se considere enmendada en los términos siguientes: Que se elimine de la sección 8, según yo propuse la enmienda, lo siguiente, empezando en la primera línea de mi enmienda anterior: “un gobernador electo no pueda tomar posesión de su cargo o cuando”, de manera que la enmienda propuesta lea en su principio de la manera siguiente: “Cuando ocurra una vacante en el cargo de Gobernador, producida
96Véase, además, A. Fernós López-Cepero, ¡Ser nosotros mismos!, San Juan, Ed. UPR, 2003, pág. 88. CT-2019-0004 4
por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente, o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Secretario de Estado, quien lo desempeñará hasta que su sucesor”... mejor dicho, hasta, “quien lo desempeñará”, [que] se elimine el resto de mi moción anterior y ahí se inserte lo siguiente: “por el resto de su término y hasta que un nuevo gobernador sea electo y tome posesión. La ley proveerá cuál secretario de gobierno ocupará el cargo de Gobernador en caso de que simultáneamente quedaren vacantes los cargos de Gobernador y Secretario de Estado.”
“Cuando por cualquier causa que produzca ausencia de carácter transitorio el Gobernador esté temporalmente impedido de ejercer sus funciones, lo sustituirá mientras dure el impedimento el Secretario de Estado. Si por cualquier razón el Secretario de Estado no pudiere ocupar el cargo, lo ocupará el secretario de gobierno que se determine por ley.”
“Cuando por cualquier razón el Gobernador electo no pueda tomar posesión de su cargo, la Asamblea Legislativa electa elegirá un gobernador por mayoría absoluta de cada una de sus cámaras, quien desempeñará el cargo por la totalidad del término y hasta que el próximo Gobernador sea electo en la siguiente elección general y tome posesión.”
Sr. PRESIDENTE: ¿Ha terminado el señor Delegado de hacer la presentación?
Sr. GUTIERREZ FRANQUI: Un párrafo más, señor Presidente. “El Secretario de Estado será nombrado por el Gobernador con el consejo y consentimiento de cada una de las cámaras de la Asamblea Legislativa.” El propósito de la enmienda, señor Presidente y compañeros delegados, es establecer el siguiente sistema o método para la sucesión accidental del Gobernador, o sea, para en casos de que antes de vencido el término para el cual ha sido electo un gobernador, el cargo quede vacante por razones de renuncia, muerte, incapacidad total y permanente o cualquier otra razón que produzca falta absoluta. De acuerdo con la enmienda que acabamos de presentar, al ocurrir tal vacante ocuparía el cargo de Gobernador el CT-2019-0004 5
Secretario de Estado, quien desempeñaría ese cargo hasta que después de las siguientes elecciones generales fuera electo un gobernador y tomara posesión de su cargo. Se dispone que el Secretario de Estado, al ser nombrado por el Gobernador, deberá recibir no meramente la confirmación por el Senado, que se requiere para los demás secretarios de gobierno, sino que en este caso específico habrá de requerirse la confirmación tanto del Senado como de la Cámara de Representantes, actuando separadamente y por mayoría absoluta. Se dispone, además, que en caso de ausencia temporal, ocupará el cargo de Gobernador también el Secretario de Estado, o en ausencia de ambos, de naturaleza temporal, la persona que designe la Asamblea Legislativa. Y finalmente se dispone para el caso que un gobernador electo, no pueda tomar posesión de su cargo por impedimento de naturaleza permanente, como sería la incapacidad total y permanente o la muerte después de electo y antes de tomar posesión de su cargo. Para ese caso se provee que la Asamblea Legislativa, electa en la misma elección del Gobernador que fue electo y no pudo tomar posesión, al reunirse en su primera sesión, procederá a elegir una persona para ocupar el cargo de gobernador, por el término de cuatro años, y que esa selección se hará por cada una de las cámaras, votando separadamente y por mayoría absoluta. Esa es la proposición que presentamos para sustituir la fórmula o el método de la sucesión accidental en el cargo de gobernador, que fue aprobado en segunda lectura. Entendemos que esta fórmula, evita la creación de un cargo de vicegobernador, con funciones de tiempo y de interés limitadísimo; que pudiera crear la organización constitucional y política dentro del gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, un cargo con mucho nombre, mucho sueldo y casi nada que hacer, lo que hemos considerado indeseable. Por esas razones, para sustituir el método anteriormente indicado, proponemos ahora que se enmiende el acuerdo de esta Convención, en el sentido que hemos propuesto; y, de ser así convenido por la Convención, que se autorice a la Comisión de Redacción y Estilo para llevar a cabo aquellos cambios que resulten necesarios en el CT-2019-0004 6
resto, en todo el texto de la constitución, para ajustarlo a la nueva organización y situación creada, si es que esta enmienda es aprobada por la Convención.
[…]
Sr. PRESIDENTE: El señor Secretario se servirá dar lectura a la enmienda propuesta por el delegado señor Gutiérrez Franqui.
Sr. SECRETARIO: “Sección 8.—Cuando ocurra una vacante en el cargo de Gobernador producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Secretario de Estado quien lo desempeñará por el resto de su término y hasta que un nuevo gobernador sea electo y tome posesión. La ley proveerá cuál secretario de gobierno ocupará el cargo de Gobernador en caso de que simultáneamente quedaren vacantes los cargos de Gobernador y de Secretario de Estado. “Cuando por cualquier causa que produzca ausencia de carácter transitorio el Gobernador esté temporalmente impedido de ejercer sus funciones lo sustituirá mientras dure el impedimento el Secretario de Estado. Si por cualquier razón el Secretario de Estado no pudiere ocupar el cargo lo ocupará el secretario de gobierno que se determine por ley. “Cuando por cualquier razón el Gobernador electo no pudiere tomar posesión de su cargo la Asamblea Legislativa electa, elegirá un gobernador por mayoría absoluta de cada una de sus cámaras, quien desempeñará el cargo por la totalidad del término y hasta que el próximo Gobernador sea electo en la siguiente elección general y tome posesión de su cargo. “El Secretario de Estado será nombrado por el Gobernador con el consejo y consentimiento de cada una de las cámaras de la Asamblea Legislativa.”
Sr. PRESIDENTE: ¿No hay discusión? Sr. Delegado.
Sr. MELLADO: Para una enmienda que consiste en que se le exijan al cargo de Secretario de Estado los mismos requisitos que se exigen al cargo de Gobernador y que la Comisión de Estilo lo redacte en la forma más apropiada. CT-2019-0004 7
Sr. GUTIERREZ FRANQUI: ¿La enmienda es que se requiera para el cargo de Secretario de Estado los mismos requisitos que se requieren para ocupar el cargo de Gobernador? Aceptamos la enmienda.
Sr. ALEMANY: Sr. Presidente.
Sr. PRESIDENTE: Sr. Alemany.
Sr. ALEMANY: Para una pregunta al compañero Gutiérrez Franqui, si él tiene la bondad de contestármela, ¿cuál es el alcance de la palabra “simultáneamente”?
Sr. GUTIERREZ FRANQUI: Bueno, que pueda ocurrir a la vez.
Sr. ALEMANY: Entonces para ir más allá, si vacare uno este mes y otro el mes que viene, ¿eso no es simultáneamente?
Sr. GUTIERREZ FRANQUI: ¿Cómo?
Sr. ALEMANY: ¿Si vacare uno en este mes y otro el mes que viene, eso no es simultáneamente?
Sr. GUTIERREZ FRANQUI: No, claro que no ... Que coincidan. Aunque no ocurran en el mismo segundo, sino que resulten vacantes los dos antes de cubrirse.
Sr. ALEMANY: Sí, muchas gracias.
Sr. IRIARTE: De acuerdo con la enmienda resultará que el Gobernador estará sustituido por un funcionario que no es electo por el pueblo, así lo entiendo. ¿No? No será electo por el pueblo, el Secretario de Estado, sino que será nombrado por el Gobernador como los demás secretarios del gobierno.
Sr. GUTIERREZ FRANQUI: Con la excepción de que será confirmado por ambas cámaras legislativas. CT-2019-0004 8
Sr. IRIARTE: No sería electo directamente por el pueblo. La idea que había era que el vicegobernador fuera electo por el pueblo.
Sr. IRIARTE: Y ahora vamos a suprimir al vicegobernador que era electo por el pueblo, que había de sustituirlo.
Sr. GUTIERREZ FRANQUI: Eso no lo dice. El vicegobernador habría de sustituir al Gobernador solamente en caso de vacante permanente y no en caso de vacante temporal.
Sr. IRIARTE: Pero de que entre las funciones de vicegobernador estaría la de sustituir al Gobernador. Sustituirlo en caso de vacante permanente y...
Sr. GUTIERREZ FRANQUI: Eso no lo dice el
proyecto.
Sr. IRIARTE: Pero estaba sobrentendido; ésa es la misión de un vicegobernador; y ahora se suprime el vicegobernador que era un candidato electo por el pueblo por un funcionario que habrá de ser nombrado por el mismo Gobernador. Que no me gusta el cambio. Que no me gusta el cambio. Me parece que debíamos crear en la constitución ambos cargos. El cargo de vicegobernador y el de secretario tal y como está. Para que lo sustituya un cargo electo por el pueblo, no uno nombrado por el Gobernador y luego aprobado por la Asamblea Legislativa.
Sr. PRESIDENTE: ¿No hay mayor discusión? Si no la hay, se pone a votación. Los que estén por la afirmativa se servirán significarlo poniéndose de pie. Cincuenta y dos votos a favor. Adoptada la enmienda.
3 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto Rico 2311-2315 (1952).
Como resultado de la discusión anterior, la sujeción del
cargo de Secretario de Estado a que medie la confirmación de
ambas cámaras pasó a formar parte de la Constitución de CT-2019-0004 9
Puerto Rico, la cual condiciona el Poder de Nombramiento del
Gobernador de la siguiente manera:
Para el ejercicio del Poder Ejecutivo el Gobernador estará asistido de Secretarios de Gobierno que nombrará con el consejo y consentimiento del Senado. El nombramiento del Secretario de Estado requerirá, además, el consejo y consentimiento de la Cámara de Representantes, y la persona nombrada deberá reunir los requisitos establecidos en la Sección 3 de este artículo. Los Secretarios de Gobierno constituirán colectivamente un consejo consultivo del Gobernador que se denominara Consejo de Secretarios. (Énfasis suplido). Art. IV, Sec. 5, Const. ELA, LPRA, Tomo 1.97
De ese modo, cuando ocurre una vacante absoluta o
permanente en el cargo de Gobernador debido a su renuncia -
como sucedió en el caso bajo consideración - la Constitución
de Puerto Rico instituye el siguiente mecanismo:
Cuando ocurra una vacante en el cargo de Gobernador producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente, o por cualquier otra falla absoluta, dicho cargo pasará al Secretario de Estado, quien lo desempeñará por el resto del término y hasta que un nuevo Gobernador sea electo y tome posesión. La ley dispondrá cuál de los Secretarios de Gobierno ocupará el cargo de Gobernador en caso de que simultáneamente quedaren vacantes los cargos de Gobernador y de Secretario de Estado. Art. IV, Sec. 7, Const. ELA, supra.
Como se puede apreciar, el cargo en propiedad de
Secretario de Estado conlleva en última instancia la
posibilidad de convertirse en el potencial Gobernador de
Puerto Rico en propiedad hasta tanto culmine el término de
gobernación y se elija a un nuevo Gobernador o Gobernadora en
97El Secretario de Estado también debe haber cumplido treinta cinco
años de edad y haber sido, durante los cinco años precedentes, ciudadano de los Estados Unidos de América y ciudadano y residente bona fide de Puerto Rico. Véase, Art. IV, Sec. 3, Const. ELA, Tomo 1. CT-2019-0004 10
una elección general. Ahora bien, como observamos
previamente, la Constitución dispuso que su nombramiento
requerirá el consejo y consentimiento de ambos cuerpos
legislativos. De otra parte, para atender el supuesto de que
el cargo de Secretario de Estado también esté simultáneamente
vacante con el de Gobernador, el Art. IV, Sec. 7, supra,
delega en la Asamblea Legislativa la facultad de establecer
cuál de los restantes Secretarios de Gobierno habrá de
suceder a la vacante de Gobernador.
Como resultado, mediante la Ley Núm. 7 de 24 de julio de
1952, según enmendada, 3 LPRA sec. 8 (“Ley de Sucesión”), la
Asamblea Legislativa fijó el resto del orden de sucesión, en
defecto del Secretario de Estado, en torno a los siguientes
Secretarios de Gobierno: (1) Secretario de Justicia, (2)
Secretario de Hacienda, (3) Secretario de Educación, (4)
Secretario del Trabajo y Recursos Humanos, (5) Secretario de
Transportación y Obras Públicas, (6) Secretario de Desarrollo
Económico y Comercio, (7) Secretario de Salud, y (8)
Secretario de Agricultura.
De conformidad con las exigencias del Art. IV, Sec. 5,
supra, para suceder en la vacante permanente de Gobernador,
la Ley de Sucesión históricamente ha requerido que el
Secretario de Gobierno a quien le corresponda ocupar la
misma, haya ocupado su puesto en propiedad, habiendo sido
ratificado su nombramiento, y que además cumpla con los CT-2019-0004 11
requisitos de edad, ciudadanía y residencia exigidos por la
Constitución para el cargo de Gobernador.98 Íd.
En el año 2005, la Asamblea Legislativa de Puerto Rico
consideró el P. de la C. 327, el cual eventualmente se
convirtió en la Ley Núm. 7-2005 para enmendar la Ley de
Sucesión. El propósito original de la medida se limitó a
actualizar y clarificar el nombre de los Secretarios de
Gobierno que configuran el orden de sucesión en caso de una
vacante permanente en el cargo de Gobernador o de una
administración interina en caso de una ausencia temporera.
En esa dirección, la propia Ley Núm. 7-2005 reconoce en
su exposición de motivos la necesidad de apegarse a las
exigencias constitucionales al reconocer que:
[Y]a que nuestra Constitución mantiene el orden sucesorio entre funcionarios de confianza del Primer Ejecutivo, que todos estos funcionarios sean nombrados con el consejo y consentimiento del Senado, y en el caso del Secretario de Estado que requiere además el de la Cámara de Representantes, mantiene un elemento de participación del pueblo en el proceso. Es razonable concluir que esta sucesión debe corresponder a funcionarios que ocupen el puesto en propiedad, habiendo sido debidamente ratificados en la legislatura y que cumplan con los requisitos constitucionales de edad y residencia. Solo en el caso de que ningún Secretario cumpliera con los requisitos anteriormente dispuestos se activara el orden sucesoral obviando los mismos; salvo lo dispuesto
98Cónsono con el Art. IV, Sec. 8 de la Constitución de Puerto Rico
(que aborda lo atinente a una “vacante transitoria”), la Ley de Sucesión distingue entre las ausencias permanentes y transitorias (temporeras) en el cargo de Gobernador. En caso de que ocurra lo último, la ley dispone que el Secretario de Estado sustituirá al Gobernador temporeramente y “[s]i por cualquier razón el Secretario de Estado no pudiere ocupar el cargo se seguirá el orden estipulado en la [Ley de Sucesión]”. 3 LPRA sec. 8. Además, dispone que “[p]ara el ejercicio interino de las funciones de Gobernador, no será necesario haber cumplido las disposiciones constitucionales sobre edad y residencia, ni con el requisito de que el Secretario llamado a suceder haya sido ratificado”. (Énfasis suplido). Íd. CT-2019-0004 12
en el Articulo IV Sección 9 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
Del mismo modo, el Articulo IV Sección 3 de la Constitución dicta una serie de requisitos que debe cumplir el Gobernador o la Gobernadora en cuanto a edad, ciudadanía y domicilio. Se decreta categóricamente que el Secretario de Estado, cuya función primaria es ser vice gobernador, debe cumplir los mismos. Por extensión, es razonable esperar que el funcionario o la funcionaria que vaya a convertirse en Gobernador en propiedad, con carácter permanente, cumpla también los mismos requisitos. Por otro lado, para ocupar las funciones con carácter interino, lo cual significa cuestión de días y por lo general resulta en la posposición de la toma de decisiones de envergadura mayor, no debe ser imperativo. De hecho, la situación ha surgido en más de una ocasión sin que ello haya causado conflicto alguno en el funcionamiento del gobierno. 2005 LPR 19-20 (Parte 1).
A pesar de esa realidad, durante el trámite legislativo,
la medida que se convirtió en la Ley Núm. 7-2005 incorporó,
en lo pertinente, el siguiente lenguaje a la Ley de Sucesión:
[P]ara advenir al ejercicio permanente del cargo de Gobernador, un Secretario o Secretaria debe ocupar su puesto en propiedad, habiendo sido ratificado su nombramiento; excepto en el caso del [(de la)] Secretario(a) de Estado, salvo lo dispuesto en el Art. IV, Sec. 9 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Deberá, además, cumplir los requisitos de edad, ciudadanía y residencia dispuestos para el Gobernador por el Art. IV de la Constitución del Estado Libre Asociado, en cuyo defecto la sucesión corresponderá al siguiente en el orden que así los cumpla. Solamente en el caso que ningún secretario cumpliera con los requisitos constitucionales y/o con el requisito de haber sido ratificado su nombramiento, se activará este orden de sucesión obviando los requisitos dispuestos en esta sección excepto cuando aplique el Art. IV, Sec. 9 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Hasta tanto el nuevo Gobernador hubiere nombrado y haya sido ratificado en su puesto un nuevo Secretario de Estado, habrá de velar por que el orden de sucesión no quede vacante. 3 LPRA sec. 8. CT-2019-0004 13
La médula de la controversia que hoy nos ocupa se
origina como una pugna interpretativa del significado,
validez y alcance de dicho texto.
Al momento de cobrar efectividad la renuncia del Hon.
Ricardo A. Rosselló Nevares a su cargo de Gobernador de
Puerto Rico el pasado viernes, 2 de agosto de 2019, a las
5:00 pm, el nombramiento del Lic. Pedro R. Pierluisi Urrutia
al cargo de Secretario de Estado tan solo había sido
confirmado por la Cámara de Representantes, mas no por el
Senado.99
A pesar de ello, de la existencia de otros Secretarios
sucesores en propiedad y de la realidad de que no había
culminado la Sesión Extraordinaria convocada, ese mismo día,
el licenciado Pierluisi Urrutia juramentó en propiedad como
Gobernador de Puerto Rico. Lo anterior, bajo la premisa de
que a la hora en cuestión éste ya era Secretario de Estado -
aunque no en propiedad - y, por consiguiente, le correspondía
ejercer todos los deberes de su cargo, entre los que entendía
se encontraba el ocupar la vacante permanente al cargo de
Gobernador.
Por un lado, los recurridos argumentan que tal actuación
está expresamente autorizada por la Ley de Sucesión,
99Tomo conocimiento judicial del hecho de que el lunes, 7 de agosto
de 2019, el Senado de Puerto Rico culminó los trabajos de la Sesión Extraordinaria sine die, sin haber impartido su consentimiento a la designación del Secretario de Estado. CT-2019-0004 14
específicamente en virtud de la enmienda introducida por la
Ley Núm. 7-2005. Es decir, mediante la aplicación de la frase
aislada que dispone “excepto en el caso del [(de la)]
Secretario(a) de Estado”. Además, se aduce erróneamente que
existe una laguna en la Constitución de Puerto Rico, por lo
que la Ley Suprema no impide la acción impugnada. Por otro
lado, la parte peticionaria cuestiona la validez
constitucional y la legitimidad del juramento que nos ocupa.
Para dirimir tal contención, ante el choque de posturas
de las ramas políticas, debemos ejercer el poder
constitucional que nos “[c]onvierte en el árbitro de las
controversias que surgen entre los demás poderes o en la
corrección de sus actuaciones y cómo estas afectan a los
ciudadanos”.100 Sabido es que todos los funcionarios de las
tres ramas de gobierno vienen obligados a cumplir fielmente
los postulados de la Constitución y las leyes que rigen
nuestro ordenamiento. En ese sentido, ese deber no recae
exclusivamente en los jueces, pero en última instancia,
“[a]nte un reclamo de inconstitucionalidad de una ley, es la
Rama Judicial la llamada a determinar la validez de la misma.
. . Son los tribunales los llamados a ser los intérpretes
finales de la Constitución y de las leyes que rigen nuestro
País”. Noriega v. Hernández Colón, 135 DPR 406, 426 (1994).
En ese sentido, “[n]uestra Constitución ha delegado en
100Mensaje del Hon. Federico Hernández Denton, Universidad Interamericana de Puerto Rico, San Juan, 2006, http://www.ramajudicial.pr/Prensa/mensajes/2006/QUE-IMPORTANCIA-TIENEN- LOS-TRIBUNALES-EN-NUESTRA-VIDA-DE-PUEBLO-UIA-26-SEPT-06.pdf (última vista 6 de agosto de 2019). CT-2019-0004 15
nosotros, los jueces[,] un inmenso poder. Somos los
defensores de los derechos de nuestros ciudadanos, los
intérpretes de la constitución y el freno a la usurpación de
poder por las ramas políticas del gobierno”. Alvarado Pacheco
y Otros v. ELA, 188 DPR 594, 634 (2013) (Rivera García, J.,
Voto Particular de Conformidad).101
Al aplicar estos principios a la controversia que nos
ocupa, coincidir con la lectura aislada propuesta conduciría
irremediablemente a múltiples incongruencias que echarían por
la borda los preceptos constitucionales aquí expuestos y
crearían una excepción que inmunizaría al Gobernador
sustituto entrante de contar con el aval mayoritario de los
representantes del Pueblo. Ello equivaldría a ignorar las
normas constitucionales discutidas y la responsabilidad de
defender la evolución de los principios democráticos que
emanan de la misma y que obligan a todos los componentes del
Gobierno. La defensa de la democracia se ejerce mediante la
acción constitucional y no a través de escaramuzas jurídicas,
asaltos de poder y juramentos sorpresivos a espaldas del
Pueblo. Recordemos las palabras del entonces delegado Trías
Monge al momento de aprobarse la Constitución de Puerto Rico:
La garantía de esta constitución, repito, ha de ser la opinión alerta e informada y consciente de alta democracia, que ha podido desarrollar en su largo esfuerzo de lucha el pueblo de Puerto Rico.
101Citando Ponencia del Hon. Federico Hernández Denton, La separación de poderes y la interpretación constitucional en Puerto Rico, XIII Encuentro de Presidentes y Magistrados de los Tribunales Constitucionales y de las Salas Constitucionales de América Latina, México, 2006, https://www.scribd.com/doc/51523764/La-Separacion-de- Poderes-y-la-Interpretacion-Constitucional-en-Puerto-Rico-2006# (última vista 6 de agosto de 2019). CT-2019-0004 16
Ningunas palabras escritas, ningún documento, ningún papel con cinta, podrá definitivamente ser el escudo y ser la protección de nuestros derechos. Lo será el tipo y la calidad de alta democracia que nosotros desarrollemos. Dada esa alta calidad de democracia que tenemos y que seguiremos desarrollando, esa es la garantía máxima. Diario de Sesiones, op cit., pág. 1847.
La supuesta laguna aducida por la parte recurrida es
inexistente. Avalar esa teoría conllevaría a sumergir la
Constitución en un pantano. Ello, debido a que implicaría que
el designado Secretario de Estado pueda ejercer
permanentemente el cargo de Gobernador en propiedad sin ser
avalado expresamente por los cuerpos legislativos, previo a
asumir tan trascendental función. A todas luces, la acción
unilateral impugnada se aleja diametralmente de la democracia
directa y hasta de la democracia representativa. Igualmente,
de las exigencias constitucionales que rigen esta
Aun cuando la parte recurrida pretenda ignorar estas
consideraciones, afloran obstáculos adicionales que
demuestran que la excepción invocada es insalvable. En esa
línea, no podemos ignorar que el texto añadido por la Ley
Num. 7-2005 también recalca la obligación de velar por que el
orden de sucesión no quede vacante hasta tanto se hubiere
nombrado y haya sido ratificado en su puesto un nuevo
Secretario de Estado. 3 LPRA sec. 8.
Además, no podemos perder de vista que cuando surge una
vacante de Secretario de Estado, la Ley Orgánica del
Departamento de Estado, Ley Núm. 77 de 31 de mayo de 1973, CT-2019-0004 17
dispone que el Subsecretario de Estado deberá ocupar dicha
vacante de manera interina. Véase, 3 LPRA sec. 59a. Es decir,
cuando surja una vacante en la Secretaría de Estado, habrá un
Secretario de Estado Interino ocupando ese puesto. Por ende,
si se permitiera que este último ocupara el puesto de
Gobernador permanentemente, ¿en qué otro supuesto sería
necesario acudir al esquema de sucesión con los restantes
Secretarios de Gobierno ordenado en la Ley de Sucesión? Como
puede apreciarse, son múltiples las anomalías
constitucionales que habría que ignorar para impartir
legalidad a la juramentación en controversia.
En fin, validar la actuación aquí impugnada equivaldría
a pautar la siguiente incongruencia: que si bien un
nombramiento al cargo de Secretario de Estado requiere el
consejo y consentimiento de ambas cámaras legislativas para
que pueda ser en propiedad, el procedimiento para sustituir
al Gobernador en el caso de una vacante permanente no
requiere de un Secretario de Estado ocupando su cargo en
propiedad.
Como hemos visto, de un análisis de la totalidad de la
Ley de Sucesión, a la luz de los requisitos para el
nombramiento de un Secretario de Estado consignados en el
Art. IV, Sec. 5 de la Constitución de Puerto Rico, el
procedimiento para que éste sustituya al Gobernador en caso
de una vacante permanente instituido en el Art. IV, Sec. 7,
y, en última instancia, los principios democráticos que CT-2019-0004 18
encarna nuestra ley suprema,102 resulta imposible validar el
proceder aquí impugnado. Recordemos nuevamente las
expresiones contundentes del delegado señor Gutierrez Franqui
al discutir el alcance del Art. IV, Sec. 7:
El propósito de la enmienda, señor Presidente y compañeros delegados, es establecer el siguiente sistema o método de sucesión accidental del Gobernador, o sea, para en casos de que antes de vencido el término para el cual ha sido electo un gobernador, el cargo quede vacante por razones de renuncia, muerte, incapacidad total o permanente o cualquier otra razón que produzca falta absoluta. De acuerdo con la enmienda que acabamos de presentar, al ocurrir tal vacante ocuparía el cargo de Gobernador el Secretario de Estado, quien desempeñaría ese cargo hasta que después de las siguientes elecciones generales fuera electo un gobernador y tomara posesión de su cargo. Se dispone que el Secretario de Estado, al ser nombrado por el Gobernador, deberá recibir no meramente la confirmación por el Senado, que se requiere para los demás secretarios de gobierno, sino que en este caso específico habrá de requerirse la confirmación tanto del Senado como de la Cámara de Representantes, actuando separadamente y por mayoría absoluta. (Énfasis suplido). Diario de Sesiones, op cit., pág. 2313.
De acuerdo con su acepción más común, la democracia es
“[u]na doctrina política según la cual la soberanía reside en
el Pueblo, que ejerce el poder directamente o por medio de
representantes”. D. R. Puello Álvarez, Radiografía de la Rama
Ejecutiva à la Winston Churchill: un estudio sobre
democracia, 85 Rev. Jur. U.P.R. 1069 (2016) (citas omitidas).
En nuestra menguada democracia, producto de la relación
102Véase, Preámbulo, Const. ELA, supra, donde el Pueblo declaró “[q]ue el sistema democrático es fundamental para la vida de la comunidad puertorriqueña”, entendiéndolo como un sistema “[d]onde la voluntad del pueblo es la fuente del poder público, donde el orden CT-2019-0004 19
colonial con Estados Unidos, resulta medular que este
Tribunal custodie al máximo el proceso democrático que el
Pueblo tiene dentro de esas limitaciones. Resulta
incuestionable que un gobernador en propiedad debe ser
preferiblemente electo por el Pueblo directamente. En casos
de vacantes permanentes, actualmente, la Constitución de
Puerto Rico requiere el aval de los representantes del Pueblo
en ambos cuerpos legislativos. En este caso, no ocurrió lo
uno ni lo otro, menguándose aún más nuestra democracia con
este penoso capítulo. Por los fundamentos antes expuestos,
estoy conforme con la decisión de este Tribunal.
Luis F. Estrella Martínez Juez Asociado
político está subordinado a los derechos del hombre y donde se asegura la libre participación del ciudadano en las decisiones colectivas”. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Senado de Puerto Rico, por conducto de su Presidente, Hon. Thomas Rivera Schatz
Peticionario CT-2019-0004 Certificación v. Intrajurisdiccional
Gobierno de Puerto Rico, por conducto de su Secretaria de Justicia, Hon. Wanda Vázquez Garced; Hon. Pedro R. Pierluisi Urrutia, en su capacidad oficial como Gobernador de Puerto Rico Juramentado
Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado señor COLÓN PÉREZ.
“Largo es el camino de la enseñanza por medio de teorías; breve y eficaz por medio de ejemplos”. Séneca
Hoy, todos los miembros de este Foro, dejando a un
lado las diferencias naturales de todo proceso decisorio
colegiado, nos hemos unido en una sola voz con el fin de
proteger los principios constitucionales más básicos sobre
los cuales se erige nuestro sistema republicano de
gobierno, y los cuales nos distinguen como Pueblo. Al así
hacerlo, a través de este ejemplo de unidad, procuramos CT-2019-0004 2
brindar paz, estabilidad y sosiego a un país sumido en una
crisis constitucional sin precedentes.
La Opinión que hoy emite este Tribunal, la cual hemos
refrendado con nuestro voto de conformidad, atiende con
particular precisión y corrección las controversias ante
nuestra consideración. No obstante, ante la coyuntura
histórica que enfrenta Puerto Rico, es meritorio
expresarnos brevemente al respecto. Veamos.
Los hechos medulares que dan génesis al caso que nos
ocupa no están en controversia. El viernes 2 de agosto de
2019, a las cinco de la tarde (5:00 p.m.), el licenciado
Pedro R. Pierluisi Urrutia juramentó como el duodécimo
(12mo) Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico,103 convirtiéndose así en el primer ejecutivo del país
que no es producto de un proceso electoral. Ello, por
entender que el Art. 1 de la Ley Núm. 7 de 24 de julio de
1952, 3 LPRA sec. 8, según enmendada por la Ley Núm. 7 de
2 de mayo de 2005 (en adelante, “Ley Núm. 7-2005”) lo
facultaba para así hacerlo; a pesar de no contar al
momento con la confirmación de ambas cámaras legislativas,
entiéndase la Cámara de Representantes y el Senado de
Puerto Rico. En lo pertinente, el referido articulado
establece lo siguiente:
Cuando ocurra una vacante en el cargo de Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico producida por muerte, renuncia,
103Ello a partir de las primeras elecciones democráticas para el cargo de Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. CT-2019-0004 3
destitución, incapacidad total y permanente, o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Secretario de Estado, quien lo desempeñará por el resto del término y hasta que un nuevo Gobernador sea electo y tome posesión. Si simultáneamente quedaren vacantes los cargos de Gobernador y de Secretario de Estado el orden de sucesión bajo esta sección será el siguiente:
(1) Secretario de Justicia. (2) Secretario de Hacienda. (3) Secretario de Educación. (4) Secretario del Trabajo y Recursos Humanos. (5) Secretario de Transportación y Obras Públicas. (6) Secretario de Desarrollo Económico y Comercio. (7) Secretario de Salud. (8) Secretario de Agricultura.
Para advenir al ejercicio permanente del cargo de Gobernador, un Secretario o Secretaria debe ocupar su puesto en propiedad, habiendo sido ratificado su nombramiento; excepto en el caso del Secretario(a) de Estado, salvo lo dispuesto en el Art. IV, Sec. 9 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Deberá, además, cumplir los requisitos de edad, ciudadanía y residencia dispuestos para el Gobernador por el Art. IV de la Constitución del Estado Libre Asociado, en cuyo defecto la sucesión corresponderá al siguiente en el orden que así los cumpla. Solamente en el caso que ningún secretario cumpliera con los requisitos constitucionales y/con el requisito de haber sido ratificado su nombramiento, se activará este orden de sucesión obviando los requisitos dispuestos en esta sección excepto cuando aplique el Art. IV, Sec. 9 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Hasta tanto el nuevo Gobernador hubiere nombrado y haya sido ratificado en su puesto un nuevo Secretario de Estado, habrá de velar por que el orden de sucesión no quede vacante. (Énfasis suplido) 3 LPRA sec. 8.
Como bien se señala en la Opinión que hoy emite este
Tribunal, si bien la redacción de la mencionada
disposición legal, leída de forma literal y fuera de CT-2019-0004 4
contexto, podría dar entender que para que un Secretario
de Estado ocupe la posición de Gobernador del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico -- en caso de surgir una vacante
por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y
permanente o por cualquier otra falta absoluta -- no se
requiere el haber sido confirmado por la Cámara de
Representantes y el Senado de Puerto Rico, lo cierto es
que, de un lectura armoniosa de la Constitución del Estado
Libre Asociado de Puerto Rico, así como del Diario de
Sesiones de la Convención Constituyente, se desprende todo
lo contrario.
Y es que el Art. IV, Sec. 5, de la Constitución del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico requiere que el
nombramiento del Secretario de Estado, a diferencia de los
demás secretarios, cuente con el consejo y consentimiento
de ambas cámaras legislativas. Asimismo, requiere que la
persona nombrada reúna todos los requisitos necesarios
para ejercer el cargo de Gobernador. Al respecto, la
mencionada disposición constitucional establece lo
Para el ejercicio del Poder Ejecutivo el Gobernador estará asistido de Secretarios de Gobierno que nombrará con el consejo y consentimiento del Senado. El nombramiento del Secretario de Estado requerirá, además, el consejo y consentimiento de la Cámara de Representantes, y la persona nombrada deberá reunir los requisitos establecidos en la sección 3 de este Artículo. Los Secretarios de Gobierno constituirán colectivamente un consejo consultivo del Gobernador que se denominará CT-2019-0004 5
Consejo de Secretarios. (Énfasis suplido) Art. IV, Sec. 5, Const. ELA, LPRA, Tomo 1.
De los debates de la Convención Constituyente en
torno a la precitada cláusula constitucional, surge con
meridiana claridad que estas exigencias están
estrechamente ligadas al hecho de que el Secretario de
Estado es el primero en la línea de sucesión del
Gobernador en caso de que se produzca una vacante en dicho
cargo. En lo pertinente a la controversia que nos ocupa,
en los mencionados debates se expresa lo siguiente:
Sr. GUTIERREZ FRANQUI: En relación con la enmienda propuesta por este delegado a la sección 8, voy a solicitar que mi proposición anterior se considere enmendada en los términos siguientes: Que se elimine de la sección 8, según yo propuse la enmienda, lo siguiente, empezando en la primera línea de mi enmienda anterior: “un gobernador electo no pueda tomar posesión de su cargo o cuando”, de manera que la enmienda propuesta lea en su principio de la manera siguiente: “Cuando ocurra una vacante en el cargo de Gobernador, producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente, o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Secretario de Estado, quien lo desempeñará hasta que su sucesor”... mejor dicho, hasta, “quien lo desempeñará”, [que] se elimine el resto de mi moción anterior y ahí se inserte lo siguiente: “por el resto de su término y hasta que un nuevo gobernador sea electo y tome posesión. La ley proveerá cuál secretario de gobierno ocupará el cargo de Gobernador en caso de que simultáneamente quedaren vacantes los cargos de Gobernador y Secretario de Estado. “Cuando por cualquier causa que produzca ausencia de carácter transitorio el Gobernador esté temporalmente impedido de ejercer sus funciones, lo sustituirá mientras dure el impedimento el Secretario de Estado. Si por CT-2019-0004 6
cualquier razón el Secretario de Estado no pudiere ocupar el cargo, lo ocupará el secretario de gobierno que se determine por ley. “Cuando por cualquier razón el Gobernador electo no pueda tomar posesión de su cargo, la Asamblea Legislativa electa elegirá un gobernador por mayoría absoluta de cada una de sus cámaras, quien desempeñará el cargo por la totalidad del término y hasta que el próximo Gobernador sea electo en la siguiente elección general y tome posesión.” Sr. PRESIDENTE: ¿Ha terminado el señor Delegado de hacer la presentación? Sr. GUTIERREZ FRANQUI: Un párrafo más, señor Presidente. “El Secretario de Estado será nombrado por el Gobernador con el consejo y consentimiento de cada una de las cámaras de la Asamblea Legislativa.” El propósito de la enmienda, señor Presidente y compañeros delegados, es establecer el siguiente sistema o método para la sucesión accidental del Gobernador, o sea, para en casos de que antes de vencido el término para el cual ha sido electo un gobernador, el cargo quede vacante por razones de renuncia, muerte, incapacidad total y permanente o cualquier otra razón que produzca falta absoluta. De acuerdo con la enmienda que acabamos de presentar, al ocurrir tal vacante ocuparía el cargo de Gobernador el Secretario de Estado, quien desempeñaría ese cargo hasta que después de las siguientes elecciones generales fuera electo un gobernador y tomara posesión de su cargo. Se dispone que el Secretario de Estado, al ser nombrado por el Gobernador, deberá recibir no meramente la confirmación por el Senado, que se requiere para los demás secretarios de gobierno, sino que en este caso específico habrá de requerirse la confirmación tanto del Senado como de la Cámara de Representantes, actuando separadamente y por mayoría absoluta. Se dispone, además, que en caso de ausencia temporal, ocupará el cargo de Gobernador también el Secretario de Estado, o en ausencia de ambos, CT-2019-0004 7
de naturaleza temporal, la persona que designe la Asamblea Legislativa. Y finalmente se dispone para el caso que un gobernador electo, no pueda tomar posesión de su cargo por impedimento de naturaleza permanente, como sería la incapacidad total y permanente o la muerte después de electo y antes de tomar posesión de su cargo. Para ese caso se provee que la Asamblea Legislativa, electa en la misma elección del Gobernador que fue electo y no pudo tomar posesión, al reunirse en su primera sesión, procederá a elegir una persona para ocupar el cargo de gobernador, por el término de cuatro años, y que esa selección se hará por cada una de las cámaras, votando separadamente y por mayoría absoluta. Esa es la proposición que presentamos para sustituir la fórmula o el método de la sucesión accidental en el cargo de gobernador, que fue aprobado en segunda lectura. Entendemos que esta fórmula, evita la creación de un cargo de vicegobernador, con funciones de tiempo y de interés limitadísimo; que pudiera crear la organización constitucional y política dentro del gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, un cargo con mucho nombre, mucho sueldo y casi nada que hacer, lo que hemos considerado indeseable. […] (Énfasis suplido) 3 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 2311-2313 (1952).
Evidentemente, a la luz de lo antes dicho, y como
bien se recoge en la Opinión que hoy emite este Tribunal,
al establecer que “[p]ara advenir al ejercicio permanente
del cargo de Gobernador, un Secretario o Secretaria debe
ocupar su puesto en propiedad, habiendo sido ratificado su
Estado […]”, la Ley Núm. 7-2005 entra en un claro y serio
conflicto con el Art. IV, Sec. 5, de la Constitución del CT-2019-0004 8
Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Conflicto que hace
que el texto antes citado, sólo ese texto, el cual forma
parte de lo dispuesto en la referida Ley Núm. 7-2005, se
considere, a todas luces, inconstitucional.
Como bien ha señalado el prestigioso
constitucionalista José Julián Álvarez González, autor del
libro Derecho Constitucional de Puerto Rico y Relaciones
Constitucionales con los Estados Unidos, “[m]ucho se cuidó
la Convención Constituyente de preservar los pesos y
contrapesos y requerir el aval de ambas cámaras para [el
cargo de Secretario de Estado] como para permitir que se
convierta en gobernador alguien que no posee ese aval y
sólo el del Ejecutivo”.104 No cabe duda de que, el así
permitirlo, como es la pretensión de la parte recurrida,
el Gobierno de Puerto Rico -- con la interpretación que
postula sobre el alcance de la Ley Núm. 7-2005, supra --
frustraría el trabajo bien pensado de los miembros de
nuestra Convención Constituyente. Trabajo que redundó en
la creación de un sistema republicano de gobierno
compuesto de tres poderes -- Ejecutivo, Legislativo y
Judicial -- cada uno con facultades bien definidas en
nuestra Carta Magna. Es por ello que no podemos hacer todo
aquello que la Constitución no prohíbe.
En esa dirección, según fue sentenciado por este
Tribunal hace ya más de una década, conviene recordar aquí
104 D. Suárez, Cuándo se eximió de confirmación al secretario de Estado para gobernar, Noticel, 2 de agosto de 2019, CT-2019-0004 9
que una de las funciones más importantes que ejerce el
Poder Legislativo dentro de ese sistema es la de dar
consejo y consentimiento a los nombramientos que realiza
el Gobernador para distintas posiciones dentro de la rama
ejecutiva. Acevedo Vilá v. Meléndez, 164 DPR 875, 908
(2005). “[E]l despojo o la limitación al Poder Legislativo
de esa función básica en un sistema como el vigente en
Puerto Rico socavaría la base misma de nuestra
democracia”. (Énfasis suplido) Acevedo Vilá v. Meléndez,
Si el gobernante de un país estuviese facultado para
elegir a su sucesor, o posible sucesor, sin una garantía
mínima de consentimiento democrático, no habría mucha
diferencia entre nuestro sistema de gobierno y una
monarquía. En una monarquía no vivimos.
En ese sentido, cualquier traspaso de poder que se de
en nuestra jurisdicción debe estar sujeto a un mínimo de
consentimiento por parte del Pueblo, representado -- en lo
que a este caso se refiere -- por los miembros de la
Cámara de Representantes y el Senado de Puerto Rico. Dicho
de otro modo, el referido proceso debe cumplir con lo
dispuesto en el Art. IV, Sec. 5, de la Constitución del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
De este modo, los límites que impone la doctrina de
separación de poderes cobran vida con el propósito de
evitar las actuaciones arbitrarias de uno de los poderes
https://www.noticel.com/ahora/cuando-se-eximio-de-confirmacion-al- CT-2019-0004 10
constitucionales de gobierno contra las libertades y
derechos de otro y del pueblo. Misión Ind. P.R. v. J.P.,
146 DPR 64 (1998). Constituye, pues, un principio, un
factor vital en la conservación de nuestras libertades
democráticas. Véase, Banco Popular, Liquidador v. Corte,
63 DPR 66, 70-71 (1944).
El ejercicio de facto del cargo de Gobernador por
parte del promovido, licenciado Pedro R. Pierluisi
Urrutia, amparado en el defecto constitucional del cual
adolece la Ley Núm. 7-2005, supra, constituye un agravio
de patente intensidad al precepto constitucional de
separación de poderes y a nuestro sistema republicano de
gobierno. Alejarnos del estado de derecho vigente, y de
los valores y preceptos constitucionales que nutren
nuestro acervo democrático, no puede ser avalado por este
Tribunal.
No seguir al pie de la letra el mecanismo de
confirmación de un Secretario de Estado dispuesto por la
Constitución, según lo han alertado prestigiosos
estudiosos del tema, puede tener serias consecuencias en
nuestro ordenamiento jurídico. Como bien ha expresado el
también destacado constitucionalista puertorriqueño Efrén
Rivera Ramos:
[D]e nada vale haber sujeto la ley y el comportamiento del ejecutivo a la Constitución si la interpretación de ésta se hace siempre con el efecto de validar los actos del Ejecutivo y el Legislativo, por más arbitrarios que sean o alejados que estén de la intención
secretario-de-estado-para-gobernar/1102911887. CT-2019-0004 11
protectora de la ley fundamental. La consecuencia será revestir la arbitrariedad de legalidad. (Énfasis suplido) E. Rivera Ramos, El estado de derecho: aproximación al concepto, 81 Rev. Jur. UPR 1113, 1123 (2012).
Siendo ello así, es forzoso concluir, como hoy este
Tribunal de forma unánime lo concluye, que en el presente
caso le asiste la razón a la parte peticionaria, el Senado
de Puerto Rico. Ante la vacante que surge en el cargo de
Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico,
procede, pues, que se active nuevamente el orden sucesoral
dispuesto en nuestra ordenamiento constitucional y legal.
Establecido lo anterior, no debemos olvidar que las
constituciones de los Pueblos son “más que una ley
ordinaria, [son] la ley que gobierna al gobierno. Sus
disposiciones limitan las leyes que hace el gobierno. La
estabilidad de la [C]onstitución es esencial al adecuado
desarrollo, dentro de un régimen de ley, de las
instituciones y principios que en ella se organizan y
establecen”. (Énfasis suplido) 4 Diario de Sesiones de la
Convención Constituyente, Informe de la Comisión de
Preámbulo, Ordenanzas y Procedimientos de Enmiendas a la
Constitución, sobre Enmiendas, 2559 (1961).
Así las cosas, al momento de redactar la Constitución
del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, los miembros de
nuestra Convención Constituyente estaban muy conscientes
de que este documento sería la base sobre la cual se CT-2019-0004 12
construiría y desarrollaría el sistema democrático en el
que vivimos hoy. Por ello, para éstos era sumamente
importante que ésta fuese coherente y “[estuviese] fuera
del alcance de la pasión súbita y el juicio pasajero”. 4
Diario de Sesiones, supra, pág. 2559. Ambos propósitos,
sin duda alguna, fueron logrados. Lo mismo también aplica
al ejercicio de interpretación que realizamos desde el
Poder Judicial.
Con ello en mente, al resolver las controversias
traidas ante nuestra consideración, los miembros de este
Tribunal “[partimos] de la premisa de que vivimos en un
ordenamiento constitucional donde impera la ley y no las
voluntades individuales”. Acevedo Vilá v. Aponte
Hernández, 168 DPR 443, 451 (2006). Al descargar nuestra
responsabilidad con el Pueblo, en palabras del Ex Juez
Presidente de este Tribunal, Hon. Federico Hernández
Denton, cumplimos con “la ineludible obligación de
asegurar la estabilidad constitucional del país y la
seguridad jurídica de sus instituciones democráticas,
particularmente en momentos en que los otros poderes
constitucionales están en un conflicto que amenaza la
estabilidad económica, y la salud fiscal y crediticia del
país”. Acevedo Vilá v. Aponte Hernández, supra, pág. 452
(2006). Garantizando, a su vez, la protección del orden
social, la democracia y los derechos de todas y todos los
que en esta bendita tierra habitan. CT-2019-0004 13
En fin, hoy los miembros de este Foro -- del cual me
honro en formar parte -- hemos cumplido a cabalidad con el
compromiso que contrajimos con el País el día de nuestro
juramento al cargo de juez o jueza del Tribunal Supremo de
Puerto Rico. Hoy, sin lugar a dudas, y de cara al sol,
defendimos la Constitución del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico “contra todo enemigo interior o exterior”.
Es, pues, por todo lo antes expuesto que estamos
conformes con el resultado al que en el presente caso se
llega.
Ángel Colón Pérez Juez Asociado
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