CC-2003-963 1
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Perfect Clearing Services, Inc. Certiorari Peticionario 2004 TSPR 138 v. 162 DPR ____ Corporación del Centro Cardiovascular de Puerto Rico y del Caribe
Recurrido
Número del Caso: CC-2003-963
Fecha: 16 de agosto de 2004
Tribunal de Circuito de Apelaciones:
Circuito Regional I
Juez Ponente:
Panel integrado por su presidente, el juez Gierbolini, y los jueces Cordero y Rodríguez Muñiz.
Abogado de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Héctor L. Banchs Pascualli
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcdo. Eduardo A. Vera Ramírez Lcdo. Alberto J. Rodríguez Ramos Lcda. Linda S. Rodríguez Gardeslen
Materia: Servicios de Limpieza
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. CC-2003-963 2
Perfect Cleaning Services, Inc.
Peticionario
v. CC-2003-963 Certiorari
Corporación del Centro Cardiovascular de Puerto Rico y del Caribe
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Presidente señor Hernández Denton
San Juan, Puerto Rico, a 16 de agosto de 2004.
Debemos determinar si procedía desestimar la
solicitud de revisión judicial presentada por el
peticionario Perfect Cleaning Services, Inc. ante
el Tribunal de Apelaciones a la luz de la
doctrina de agotamiento de remedios
administrativos, debido a que no se perfeccionó
oportunamente la reconsideración jurisdiccional
que dispone el Reglamento Núm. 4727 de la
Corporación del Centro Cardiovascular de Puerto
Rico y del Caribe.1
1 Reglamento para la Adquisición y Venta de Equipos, Materiales y Servicios no Profesionales de la Corporación del Centro Cardiovascular de Puerto Rico y del Caribe de 3 de julio de 1992 (en adelante Reglamento 4727 de la Corporación del Centro Cardiovascular, Reglamento 4727 o Reglamento). CC-2003-963 3
I
La Corporación del Centro Cardiovascular de Puerto
Rico y del Caribe (en adelante Corporación del Centro
Cardiovascular o Corporación) invitó al público a
participar en una subasta para servicios de limpieza. A la
misma asistieron como licitadores North Janitorial Services
Inc., NBM Enterprises, Multi Clean, Inc. y Perfect Cleaning
Service, Inc. (en adelante Perfect Cleaning). El 4 de abril
de 2003, la Corporación del Centro Cardiovascular adjudicó
la subasta a favor de NBM Enterprises y lo notificó a
Perfect Cleaning mediante facsímil el 9 de abril de 2003.
En fecha posterior, se envió notificación mediante correo,
la cual no consta en autos.
En la notificación de la adjudicación recibida por
Perfect Cleaning se advirtió que ésta podía solicitar
reconsideración dentro de los próximos diez (10) días a
partir del archivo en autos de copia del aviso de la
adjudicación de la subasta. Se expresó, asimismo, que la
parte adversamente afectada “que haya agotado todos los
remedios provistos por la [Junta de Revisión de Subastas
Formales], particularmente el foro apelativo de la Junta de
Revisión de Subastas Formales”, podría solicitar revisión
ante el Tribunal de Apelaciones. Esta notificación está
fechada de 4 de abril de 2003 y hace constar esa misma
fecha como día en que se adjudicó la subasta.
El 14 de abril de 2003, Perfect Cleaning presentó
moción de reconsideración ante la Junta de Revisión de CC-2003-963 4
Subastas Formales. Se alegó que la subasta fue adjudicada a
un licitador que no cumplió con las especificaciones
requeridas y el cual además cotizó un precio mayor que
Perfect Cleaning. A pesar de que la Junta de Revisión de
Subastas Formales no consideró dicha moción dentro de los
próximos diez (10) días de haberse presentado, el 2 de mayo
de 2003 emitió resolución mediante la cual desestimó la
moción de reconsideración. Fundamentó la desestimación en
el hecho de que no se había prestado la fianza que requiere
el Reglamento 4727 de la Corporación del Centro
Cardiovascular como requisito indispensable para
perfeccionar una solicitud de reconsideración y/o
impugnación de subasta.
Previo a recibir notificación de esta resolución, el 5
de mayo de 2003, Perfect Cleaning acudió al Tribunal de
Apelaciones para solicitar revisión judicial de la
adjudicación de la subasta. Por su parte, la Corporación
del Centro Cardiovascular se opuso a la solicitud de
revisión ante el tribunal apelativo. Sostuvo, en síntesis,
que dicho tribunal carecía de jurisdicción para entender en
el caso debido a que Perfect Cleaning no perfeccionó la
moción de reconsideración ante la agencia administrativa al
no prestar la fianza requerida para ello, requisito
jurisdiccional para la revisión judicial según el
Reglamento 4727 de la Corporación del Centro
Cardiovascular. Luego de varios trámites apelativos
procesales, el foro intermedio acogió la oposición de la CC-2003-963 5
Corporación y desestimó el recurso presentado por Perfect
Cleaning en virtud de la doctrina de agotamiento de
remedios administrativos.
Así las cosas, Perfect Cleaning acudió ante nos
mediante solicitud de certiorari. Examinada su solicitud,
le concedimos un término a la Corporación del Centro
Cardiovascular para que mostrara causa por la cual no
debíamos revocar la resolución recurrida. En específico, le
solicitamos que expusiera su posición sobre la validez del
requisito de fianza que impone su Reglamento Núm. 4727 a la
luz de las disposiciones de la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme.2 En cumplimiento con nuestra
orden, la Corporación del Centro Cardiovascular compareció
para sostener la validez de la fianza requerida como un
ejercicio legítimo de los poderes amplios delegados por la
Asamblea Legislativa a dicha corporación gubernamental. Con
el beneficio de los argumentos de ambas partes, pasamos a
dilucidar la controversia planteada.
Procede que evaluemos la decisión del Tribunal de
Apelaciones de desestimar el recurso de revisión judicial
presentado por Perfect Cleaning. En particular, debemos
examinar la validez del requerimiento mediante reglamento
de una fianza como requisito para perfeccionar una moción
de reconsideración ante la agencia administrativa, así como
también la exigencia reglamentaria de una solicitud de
2 Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, 3 L.P.R.A. sec. 2101 et seq. En adelante LPAU. CC-2003-963 6
reconsideración como requisito jurisdiccional para la
revisión judicial. Veamos.
A
La Ley Núm. 51 de 30 de junio de 1986 creó la
Corporación del Centro Cardiovascular con el propósito de
que la misma provea acceso a equipos y tratamientos
avanzados para atender los problemas cardiovasculares de
los ciudadanos de Puerto Rico y del Caribe. Exposición de
Motivos de la Ley Núm. 51 de 1986, supra, Leyes de Puerto
Rico, 1986, págs. 175-176. Además de eliminar o mitigar
los padecimientos cardiovasculares de los ciudadanos, la
Corporación tiene el fin de fomentar la enseñanza,
investigación y desarrollo de los profesionales de la salud
en esta área de la medicina. Id.
Con esos fines, la ley creó una corporación pública
dirigida por una junta de directores. 24 L.P.R.A. 343a. Se
dispuso, además, que la Corporación del Centro
Cardiovascular estaría a cargo de formular o ejecutar la
política pública relacionada a la planificación,
organización, operación y administración de los servicios
cardiovasculares en Puerto Rico. 24 L.P.R.A. sec. 343b. A
través de su junta de directores, se le facultó para
coordinar con el Departamento de Salud, el Recinto de
Ciencias Médicas de la Universidad de Puerto Rico, la
Administración de Servicios Médicos y los sectores privados
involucrados en la prestación de servicios cardiovasculares CC-2003-963 7
en Puerto Rico, todas las gestiones necesarias para el
cumplimiento con sus fines y propósitos. Id.
Asimismo, se le reconoció a la Corporación del Centro
Cardiovascular facultad para, entre otras cosas: (1)
elaborar un presupuesto operacional anual; (2) establecer
los servicios, unidades y departamentos necesarios para su
funcionamiento efectivo; (3)establecer e implantar
mecanismos adecuados para garantizar la calidad del
servicio al paciente y la corrección de cualesquiera
fallas, y para la evaluación de credenciales y aprobación,
suspensión o revocación de los privilegios para ejercer en
sus facilidades; (4) establecer su propia estructura
administrativa; (5) tomar dinero prestado de instituciones
privadas así como del gobierno estatal o federal; (6) tener
completo dominio y supervisión de todos sus equipos y
facilidades; (6) demandar y ser demandada; (7) formular,
adoptar, enmendar y derogar las reglas y los reglamentos
necesarios para su funcionamiento; (8) negociar y otorgar
toda clase de contratos con personas naturales o jurídicas
para lograr los propósitos que le fueron encomendados; (9)
contratar y designar personal médico para dar tratamiento
directo a pacientes; (10) comprar los materiales,
suministros, equipos, piezas y servicios que sean
necesarios y disponer de los mismos de la manera que estime
conveniente cuando éstos dejen de servir sus propósitos; y
(11) llevar a cabo por sí o contratar las obras de
construcción, mejoras, ampliación, extensión o reparación CC-2003-963 8
que necesite la Corporación para cumplir con sus objetivos
o fines. 24 L.P.R.A. sec. 343b.
Estos poderes de la Corporación del Centro
Cardiovascular le fueron conferidos a su correspondiente
junta de directores, la cual está encargada de nombrar un
director ejecutivo. 24 L.P.R.A. sec. 343c. Este director
ejecutivo, a su vez, es responsable de las cuestiones
administrativas y operacionales de la Corporación. Id.
Para ello, la Ley Núm. 51 de 1986, supra, le confiere a
éste el poder de nombrar a un subdirector, planificar y
dirigir el funcionamiento de la Corporación y delegar en
otros funcionarios sus poderes y facultades, con excepción
de la facultad de promulgar reglamentos. 24 L.P.R.A. sec.
343d.
Además, la Asamblea Legislativa eximió expresamente a
la Corporación del Centro Cardiovascular de la aplicación
de la Ley de Personal del Servicio Público de Puerto Rico,3
de las disposiciones de la Ley de Compras y Suministros del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico4 y de todos los
reglamentos aprobados al amparo de las mismas. 24 L.P.R.A.
sec. 343j. Por consiguiente, se le ordenó aprobar un
3 Ley Núm. 5 de 14 de octubre de 1975, 3 L.P.R.A. sec. 1301 et seq. 4 Esta referencia parece aludir a la Ley Núm. 196 de 4 de agosto de 1979, 3 L.P.R.A. 931 et seq., conocida como la Ley de la Administración de Servicios Generales, la cual dispone todo lo concerniente a las compras, servicios y suministros del Gobierno. CC-2003-963 9
Reglamento General, un Reglamento de Personal y un
Reglamento de Compras. Id.
B
A la luz de la autoridad conferida por la Ley Núm. 51
de 1986, supra, la Corporación promulgó el Reglamento 4727,
supra, sobre compra y venta de equipos, materiales y
servicios no profesionales. El mismo fue aprobado el 18 de
abril de 1992 y dispuso que su vigencia sería efectiva una
vez cumplidos los requisitos de la LPAU, lo cual, según se
desprende de la copia de éste en autos, ocurrió el 3 de
julio de 1992.
El Reglamento 4727 se aprobó con el propósito de,
entre otras cosas, establecer la Junta de Subastas y
disponer los procedimientos ante la Junta de Revisión de
Subastas Formales. Secs. 7.1.2 y 7.1.3 del Reglamento. La
Junta de Subastas de la Corporación se compone de cinco (5)
personas nombradas por el director ejecutivo de la
Corporación y está encargada de adjudicar subastas cuyo
monto excedan los $25,000 –subastas formales-. Sec. 8.22
del Reglamento. Por su parte, la Junta de Revisión de
Subastas Formales la componen un mínimo de tres (3)
miembros nombrados por la Junta de la Corporación del
Centro Cardiovascular con el fin de que atiendan la
impugnación de subastas adjudicadas por la Junta de
Subastas. Sec. 8.23 del Reglamento. Ésta tiene la
obligación de resolver y evaluar los asuntos que se
presenten ante su consideración conforme a las CC-2003-963 10
disposiciones de la LPAU, supra. Sec. 34.4.3 del
Reglamento.
Por su parte, la Sec. 23.7.2.6. del Reglamento 4727
dispone que el aviso de adjudicación de una subasta formal
advertirá el derecho de la parte adversamente afectada a
presentar una moción de reconsideración y/o impugnación
ante la Junta de Revisión de Subastas Formales y los
términos correspondientes. Esta misma sección también
requiere que se advierta en el aviso de adjudicación que:
Una parte adversamente afectada que haya agotado todos los remedios provistos por la [Junta de Revisión de Subastas Formales], podrá presentar una solicitud de revisión ante el [Tribunal de Apelaciones] dentro de un término de diez (10) días contados a partir de la fecha del archivo en autos de copia de la notificación de la orden o resolución final de la Corporación. La mera radicación de una solicitud de revisión sobre impugnación de subastas no tendrá el efecto de paralizar la adjudicación de la subasta impugnada. Id.; además, Sec. 24.3 del Reglamento. (Énfasis suplido).
Además, el Reglamento exige que la parte que acuda a
la Junta de Revisión de Subastas Formales deposite una
fianza en conjunto con el recurso que presente ante dicha
Junta. Sec. 34.11 del Reglamento. Esta fianza tiene el
propósito de responder por cualquier aumento en el costo
que deba pagar la Corporación del Centro Cardiovascular por
razón de la dilación en el trámite de la compra y por los
daños y perjuicios que se ocasionen a la Corporación por la
dilación en la adquisición de los bienes y servicios, si se
determina que la acción presentada fue temeraria. Secs.
34.11.1 y 34.11.2 del Reglamento. “El no radicar las CC-2003-963 11
fianzas requeridas será razón suficiente para desestimar el
recurso de revisión o solicitud de intervención.” Sec.
34.11 del Reglamento.
Conforme al trámite administrativo dispuesto en este
reglamento, la parte adversamente afectada en un
procedimiento de subasta formal tiene que presentar moción
de reconsideración y/o impugnación de subasta ante la Junta
de Revisión de Subastas Formales, para lo cual deberá
prestar una fianza. Solamente después de perfeccionar esta
moción de reconsideración es que podría acudir en revisión
judicial ante el Tribunal de Apelaciones.
Es a la luz de esta estructura administrativa que
Perfect Cleaning presentó una moción de reconsideración
ante la Junta de Revisión de Subastas Formales de la
Corporación del Centro Cardiovascular, luego de que la
Junta de Subastas de dicha corporación no adjudicara la
subasta a su favor. Su moción fue desestimada por
incumplimiento con la sección 34.11 del Reglamento 4727,
que exige el depósito de una fianza como requisito para el
perfeccionamiento de la moción de reconsideración so pena
de desestimación de la solicitud. El Tribunal de
Apelaciones desestimó, por lo tanto, el recurso de revisión
judicial presentado por Perfect Cleaning al concluir que no
se habían agotado los remedios administrativos.
Al examinar el ordenamiento administrativo provisto en
la LPAU, supra, en cuanto a los procedimientos de subastas
conjuntamente con la ley habilitadora de la Corporación del CC-2003-963 12
Centro Cardiovascular, resolvemos que dicha corporación
actuó de manera ultra vires al requerir la presentación de
una moción de reconsideración y el correspondiente depósito
de una fianza como requisito jurisdiccional para la
solicitud de revisión judicial. Veamos.
III
La LPAU fue promulgada con el fin de disponer
uniformidad a los procedimientos administrativos del Estado
Libre Asociado de Puerto Rico. En la misma se dispuso un
cuerpo de reglas mínimas para gobernar de manera uniforme
los procesos de adjudicación y reglamentación en la
administración pública. Asoc. de Dueños Casas Parguera,
Inc. v. Junta de Planificación, 148 D.P.R. 307 (1999);
Pagán Ramos v. F.S.E., 129 D.P.R. 888 (1992).
En consideración a la uniformidad que se buscó
promover, la LPAU sustituyó los procedimientos de las
agencias que sean incompatible con sus preceptos y ordenó
el manejo de los asuntos administrativos de manera
consistente con sus disposiciones. Asoc. de Dueños Casas
Parguera, Inc. v. Junta de Planificación, supra; Pagán
Ramos v. F.S.E., supra, a las págs. 901-902. Conforme a
ello, hemos resuelto que, como norma general, las
disposiciones de la LPAU desplazan y tienen primacía sobre
toda regla de una agencia en particular que sea contraria a
ésta. Hernández v. Golden Tower Dev. Corp., 125 D.P.R. 744
(1990); Pagán Ramos v. F.S.E., supra, a la pág. 902. Por CC-2003-963 13
lo tanto, desde la aprobación del ordenamiento
administrativo uniforme provisto en la LPAU, las agencias
vienen obligadas a conducir sus procedimientos de
reglamentación, adjudicación y concesión de licencias y
permisos en cumplimiento con los capítulos correspondientes
de esta ley.
Con relación a los procedimientos administrativos de
adjudicación de subastas en particular, la LPAU solamente
uniformó los procedimientos de reconsideración ante la
agencia y la revisión de la orden o resolución final por el
foro judicial. 3 L.P.R.A. secs. 2151, 2169 y 2172. De esa
manera se buscó simplificar los procedimientos de subastas
al eximirlos del alcance del Capítulo III de la LAPU sobre
procedimientos adjudicativos. Senado del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico, Informe sobre el P. de la C. 232,
25 de junio de 1989, págs. 5-6; 3 L.P.R.A. sec. 2151. A las
agencias, por su parte, se le delegó la facultad individual
de aprobar las normas, condiciones y especificaciones para
las subastas. Id.; además, 3 L.P.R.A. sec. 2169. Por lo
tanto, con respecto a las subastas, sólo los procedimientos
de reconsideración y revisión judicial se consideran
formales. Id.; además, 3 L.P.R.A. secs, 2151 y 2172; Cotto
v. Depto. de Educación, 138 D.P.R. 658 (1995).
Sobre la solicitud de reconsideración dentro de un
procedimiento de adjudicación de subasta, la sección 3.19
de la LAPU señala que la parte adversamente afectada por
una decisión “podrá, dentro del término de diez (10) días a CC-2003-963 14
partir de la adjudicación de la subasta, presentar una
moción de reconsideración ante la agencia o entidad
apelativa de subasta, de existir una en la agencia, según
sea el caso”.5 3 L.P.R.A. sec. 2169. (Énfasis suplido).
Para los casos de impugnación de subasta ante el foro
judicial, se provee que:
[L]a parte adversamente afectada por una orden o resolución final de la agencia, o de la entidad apelativa de subastas, según sea el caso, podrá presentar una solicitud de revisión ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones dentro de un término de diez (10) días contados a partir del archivo en autos de la copia de la notificación de la orden o resolución final de la agencia o la entidad apelativa, o dentro de los diez (10) días de haber transcurrido el plazo dispuesto por la sec. 2169 de este título. La mera presentación de una solicitud de revisión al amparo de esta sección no tendrá el efecto de paralizar la adjudicación de la subasta impugnada. 3 L.P.R.A. sec. 2172. C
De otra parte, es norma altamente conocida que la
autoridad de una agencia administrativa para aprobar reglas
o reglamentos surge directamente de su ley habilitadora.
Demetrio Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley
de Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da ed.,
Colombia, Forum, 2001, págs. 122-123, 131 et seq. El
5 Se dispone, además, que si la agencia o la entidad apelativa toma alguna determinación en cuanto a la solicitud de reconsideración, el término para solicitar la revisión judicial comenzará a transcurrir desde la fecha en que se archiva en autos copia de la notificación de la decisión de la agencia o la entidad apelativa resolviendo la moción. Si la agencia o la entidad apelativa no toma determinación alguna dentro de los diez (10) días de haberse presentado la reconsideración, a partir del vencimiento de dicho término comenzará a contar el término para la revisión judicial. CC-2003-963 15
estatuto orgánico o ley habilitadora de una agencia es lo
que “define y delimita” la extensión de la jurisdicción de
la agencia. Id., a la pág. 131. En cuanto a esto, el Prof.
Fernández Quiñones nos explica que:
Cualquier transgresión a lo pautado por la ley [habilitadora de la agencia] respecto a los linderos de acción constituye una acción ilícita. Se considera que dicha actuación ha sido efectuada sin autoridad. La importancia de esta doctrina en el campo de la reglamentación es incuestionable. Descansa lo aseverado en la premisa de carácter absoluto de que el poder de aprobar reglas y reglamentos no puede trascender la autoridad delegada. Por tal razón, “un reglamento para implementar la ejecución de una ley puede complementarla, pero no estar en conflicto con ésta”. Es nulo el reglamento que esté en conflicto o en contra de la ley. Id., a la pág. 131; citando a P.S.P. v. Comisión Estatal de Elecciones, 110 D.P.R. 400, 409 (1980); Infante v. Trib. Examinador de Médicos, 84 D.P.R. 308 (1961); y otras citas omitidas.
Por ello, al determinarse si una agencia cuenta con
facultad para reglamentar cierto asunto hay que atenerse a
lo dispuesto en su ley habilitadora. Franco v. Depto. de
Educación, 148 D.P.R. 703, 711-712 (1999); además,
Fernández Quiñones, supra, a las págs. 122-123. De esa
manera se evita que la agencia exceda el marco de autoridad
delegado por la Asamblea Legislativa y actúe de manera
ilegal o ultra vires. Puerto Rico Telephone Co. v. Junta
Reglamentadota de Telecomunicaciones, res. el 12 de junio
de 2000, 2000 TSPR 83. De igual forma, la regla o
reglamento debe ser razonable. Franco v. Depto. de
Educación, supra, a la pág. 712. Hay que asegurar que la
agencia no imponga normas arbitrarias o caprichosas ajenas CC-2003-963 16
al propósito de las funciones que le fueron delegadas. Id.,
Carrero v. Depto. de Educación, 141 D.P.R. 830, 837 (1996).
Al precisar si la agencia ha excedido su autoridad en
el ámbito reglamentario, le corresponde al tribunal
evaluar: (1) si se delegó poder de reglamentación; (2) si
la actuación administrativa está autorizada por ley; (3) si
la reglamentación promulgada está dentro de los amplios
poderes delegados; (4) si al aprobarse el reglamento se
cumplió con las normas procesales de la ley habilitadora de
la agencia y la LPAU; y (5) si la reglamentación es
arbitraria o caprichosa. Pérez Santos v. Comisión
Relaciones del Trabajo, res. el 4 de octubre de 2002, 2002
TSPR 133; Caribe Communications v. Puerto Rico Telephone
Co, Inc., res. el 18 de junio de 2002, 2002 TSPR 83. La
agencia habrá actuado de manera ultra vires de concluirse
que la regla o reglamento examinado no se aprobó con
arreglo a todos estos requisitos. Caribe Communications v.
Puerto Rico Telephone Co, Inc., supra; además, Fernández
Quiñones, supra, a la pág. 130. Por lo tanto, dicha
actuación se considerará nula.
Vista la normativa expuesta anteriormente, veamos los
hechos del presente caso.
IV
En el caso de autos, la Corporación del Centro
Cardiovascular ordena mediante reglamento que se solicite
reconsideración de la adjudicación de una subasta formal
como remedio administrativo jurisdiccional. Además, exige CC-2003-963 17
la prestación de una fianza como requisito indispensable
para el perfeccionamiento de dicha moción de
reconsideración. No obstante, del estudio de la autoridad
delegada mediante la ley habilitadora de la Corporación,
surge que la Asamblea Legislativa no le delegó autoridad
para imponer restricciones al recurso de revisión judicial
más allá de las provistas en la LPAU.
Para los casos de adjudicación de subastas, la LPAU
uniformó los procesos de reconsideración y revisión
judicial. Por lo tanto, las agencias deben atenerse a lo
allí señalado en cuanto a dichos procesos, a falta de que
otra cosa se haya dispuesto en su estatuto orgánico. Al
respecto hemos señalado que las agencias “carecen de
facultad para adoptar reglamentación que imponga requisitos
adicionales a aquellos establecidos por las leyes que rigen
la revisión de la agencia”. Pérez Santos v. Comisión
Relaciones del Trabajo, supra; Franco v. Depto. De
Educación, supra, a la pág. 712; citando a Carabarín et al
v. A.R.P.E., supra; y a Pagán Ramos v. F.S.E., supra.
Consiguientemente, a pesar de que las agencias tienen
autoridad para disponer todo lo relativo a la adjudicación
de subastas, en cuanto a la moción de reconsideración y
revisión judicial están obligadas a observar las garantías
mínimas uniformes que dispone la LPAU al respecto, a menos
que la Asamblea Legislativa disponga otra cosa a través de
la ley habilitadora de la agencia. 3 L.P.R.A. sec. 2151;
además, L.P.C. & D., Inc. v. Autoridad de Carreteras, 149 CC-2003-963 18
D.P.R. 869 (1999); Aponte v. Policía de Puerto Rico, 142
D.P.R. 75 (1996).
Aunque ciertamente la Corporación del Centro
Cardiovascular está facultada mediante ley para establecer
su propia estructura administrativa y formular y adoptar
las reglas y reglamentos necesarios para su funcionamiento,
incluido un reglamento para la compra y venta de equipos,
materiales y servicios no profesionales, de ello no se
puede deducir que se le delegó autoridad para exigir,
mediante reglamento, agotar remedios administrativos
adicionales no contemplados en su ley habilitadora. Una
agencia no puede mediante reglamento disponer remedios
administrativos que menoscaben las garantías mínimas
uniformes recogidas en la LPAU. La autoridad para disponer
gestiones administrativas jurisdiccionales para la revisión
judicial sólo puede ser concedida por la Asamblea
Legislativa a la agencia mediante ley. El ente
administrativo no puede abrogarse esa facultad mediante
Precisamente al revisar la jurisdicción del
Departamento de Educación para atender controversias
laborales entre éste y sus empleados, en Franco v. Depto de
Educación, supra, resolvimos que “si la agencia no está
llamada por ley a adjudicar formalmente cierta
controversia, la mera creación de un reglamento
adjudicativo no le puede otorgar a la agencia una autoridad
que no tiene sobre dicha controversia”. Pág. 713. CC-2003-963 19
En este caso, como expresáramos, aunque la Corporación
del Centro Cardiovascular se le delegó autoridad para
gestionar por sí misma la compra y venta de materiales y
servicios y para reglamentar los procedimientos
correspondientes para ello, en su ley habilitadora no se
expresó o implicó de manera alguna que ésta podía requerir
la presentación de una moción de reconsideración como
requisito jurisdiccional para la revisión judicial o
imponer una fianza para que la misma sea perfeccionada.
Por lo tanto, procede concluir que dicha entidad
corporativa actúo de manera ultra vires al adicionar,
mediante reglamento, remedios administrativos que no fueron
autorizados en su ley habilitadora y que contradicen además
las normas uniformes dispuestas en la LPAU. Máxime, cuando
según lo dispuesto en la sec. 3.19 de la LPAU citada
anteriormente, la solicitud de reconsideración en los
procedimientos adjudicativos de subastas es opcional. 3
L.P.R.A. sec. 2169.
No obstante reconocerse una interpretación amplia,
abarcadora y flexible de la delegación de poderes a las
agencias administrativas por la Asamblea Legislativa, las
primeras deben actuar conforme a su ley habilitadora y
siempre actuar en busca del cumplimiento de los propósitos
para los que fueron creadas. Caribe Communications v.
Puerto Rico Telephone Co, Inc., supra. Esta doctrina de
delegación amplia de poderes no incluye la facultad
administrativa de imponer requisitos jurisdiccionales para CC-2003-963 20
la revisión judicial mediante reglamento. En el caso de
autos, la Corporación excedió sus facultades al requerir
una moción de reconsideración y la prestación de la fianza
correspondiente mediante reglamento y sin autoridad en ley
para ello.
Valga señalar que particularmente sobre la moción de
reconsideración, en Aponte v. Policía de P.R., supra,
resolvimos que en los procedimientos administrativos
ordinarios la misma puede tener carácter jurisdiccional si
así lo dispone la ley habilitadora de la agencia con
posterioridad al 1995, fecha en se enmendó la LPAU para
disponer que la misma no sería un requisito jurisdiccional
para la revisión judicial. No obstante, en el caso de
marras, distinto a Aponte, la moción de reconsideración y
la fianza se disponen mediante reglamento sin que surja de
la ley habilitadora delegación expresa o implícita para
ello, lo cual constituye una extralimitación de la
autoridad de la agencia para reglamentar.
Requerirle a una parte afectada adversamente por una
decisión administrativa que acuda a cierto foro apelativo
de la agencia creado mediante reglamento, sin que exista
autorización en ley para ello, es una actuación ultra vires
del foro administrativo, y por ende, nula. Franco v. Depto.
de Educación, supra, a la pág. 714. No resolver así
conllevaría dar luz verde para que las agencias le
requieran a las partes agotar los remedios administrativos
que éstas tengan a bien crear. Esto, además, retrasaría CC-2003-963 21
indeterminadamente la revisión judicial de las decisiones
administrativas, aumentaría el costo del proceso
administrativo y dilataría la resolución pronta de las
controversias en este contexto, intereses altamente
apreciados en el campo del derecho administrativo.
Más aún en los procedimientos adjudicativos de
subastas, en los cuales la Asamblea Legislativa ha
demostrado un interés particular en que se hagan de manera
expedita. Para ello se optó por impartirle un carácter
informal y delegar su creación e implementación a las
agencias individualmente. Véase, 3 L.P.R.A. sec. 2169. En
la LPAU sólo se regula formalmente la fase de
reconsideración y revisión judicial, y aún así se disponen
términos considerablemente más cortos que los contemplados
para la reconsideración y revisión judicial de los
procedimientos administrativos ordinarios. Véase, 3
L.P.R.A. secs. 2165, 2169 y 2172.
Por último, resolvemos además que, en vista de que
Perfect Cleaning acudió al Tribunal de Apelaciones en
cumplimiento con lo que entendía eran términos y procesos
válidos según el Reglamento 4727 de la Corporación del
Centro Cardiovascular, su recurso de revisión judicial fue
interpuesto oportunamente. El mismo se presentó el 5 de
mayo de 2003, último día hábil luego de vencido el término
de diez (10) días para que la Junta de Revisión de Subastas CC-2003-963 22
Formales pudiese considerar la moción de reconsideración
presentada el 14 de abril de 2003.6
V
Por consiguiente, se expide el auto de certiorari y se
revoca la resolución del Tribunal de Apelaciones mediante
la cual se desestimó el recurso de revisión judicial
presentado por Perfect Cleaning en el caso de autos.
Resolvemos que tanto la solicitud de reconsideración como
la fianza requeridas por el Reglamento 4727 de la
Corporación del Centro Cardiovascular son requisitos
jurisdiccionales ultra vires y, por consiguiente, nulos. Se
devuelve el caso de autos al foro apelativo intermedio para
la continuación de los procedimientos de forma consistente
con lo aquí resuelto.
Se dictará sentencia de conformidad.
Federico Hernández Denton Juez Presidente
6 El 4 de mayo de 2003, cuando realmente expiró el término para presentar la revisión judicial, luego de que la Junta de Revisión de Subastas Formales no hubiese actuado sobre la moción de reconsideración dentro de los diez (10) días de haberse presentado la misma, fue domingo. Por lo tanto, la solicitud de revisión judicial ante el tribunal apelativo fue oportunamente presentada el lunes 5 de mayo de 2003. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Corporación del Centro Cardiovascular de Puerto Rico y del Caribe
SENTENCIA
Por lo anteriormente expuesto en la Opinión que antecede la cual se hace formar parte integral de la presente, se expide el auto de certiorari y se revoca la resolución del Tribunal de Apelaciones mediante la cual se desestimó el recurso de revisión judicial presentado por Perfect Cleaning en el caso de autos. Resolvemos que tanto la solicitud de reconsideración como la fianza requeridas por el Reglamento 4727 de la Corporación del Centro Cardiovascular son requisitos jurisdiccionales ultra vires y, por consiguiente, nulos. Se devuelve el caso de autos al foro apelativo intermedio para la continuación de los procedimientos de forma consistente con lo aquí resuelto.
Así lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal. El Juez Asociado señor Rebollo López concurre sin opinión escrita.
Patricia Otón Olivieri Secretaria del Tribunal Supremo