EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Gladys Olivo Román
Peticionaria Certiorari v. 2005 TSPR 27 Secretario de Hacienda 163 DPR ____ Recurrido
Número del Caso: CC-2004-43
Fecha: 10 de marzo de 2005
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de Carolina
Juez Ponente:
Hon. José Miranda De Hostos
Abogado de la Peticionaria:
Lcdo. Miguel A. Rodíguez Suarez
Oficina del Procurador General:
Lcda. Miriam Álvarez Archilla Procuradora General Auxiliar
Materia: Reintegro de Contribuciones sobre Ingresos
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Peticionaria
v. CC-2004-43 Certiorari
Secretario de Hacienda
Recurrido
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Presidente señor Hernández Denton
San Juan, Puerto Rico, a 10 de marzo de 2005.
La controversia que nos ocupa requiere
que determinemos cuál es el momento adecuado para
que un contribuyente pueda incoar ante el
Tribunal de Primera Instancia una demanda contra
el Secretario de Hacienda para reclamar un
reintegro de contribuciones sobre ingresos y las
advertencias que ese Departamento debe proveer en
torno a este derecho. Veamos.
I
En agosto de 2000, la Sra. Gladys Olivo
Román (en adelante señora Olivo Román),
alegadamente, fue despedida de su empleo y
recibió de su patrono quince mil dólares CC-2004-43 2
($15,000.00) como parte de su compensación al amparo de la
Ley Núm. 80 de 30 de mayo de 1976, según enmendada. 29
L.P.R.A. secs. 185a et seq. Dicha suma de dinero fue
incluida en la planilla de contribuciones sobre ingresos de
la señora Olivo Román para el año 2000 bajo el renglón de
sueldos, comisiones, concesiones y propinas.
Posteriormente, la señora Olivo Román sometió al
Departamento de Hacienda una planilla enmendada para el año
contributivo 2000 en la que excluyó de sus ingresos
tributables la mencionada cantidad de dinero e hizo constar
un reintegro de contribuciones por la suma de mil
ochocientos treinta y tres dólares ($1,833.00). Evaluadas
las planillas, personal del Negociado de Procesamiento de
Planillas del Departamento de Hacienda entregó
personalmente a la señora Olivo Román un documento que
contenía la siguiente información:
Estimado contribuyente:
La determinación final sobre su planilla de contribuciones sobre ingresos del AÑO 1998 [sic] como sigue:
Deseamos informarle que su planilla enmendada no procede; ya que los ingresos que disminuye son tributables en su totalidad.
De tener alguna duda, favor de llamar a Lisvette Lozada, 721-2020 Exts. 2216 a la 2218, Oficina 208, Sección Administración de Ajustes.
Cordialmente, Lisvette Lozada (Fdo.) Supervisor Sección Administración de Ajuste o Representante Autorizado CC-2004-43 3
A consecuencia de lo anterior, la señora Olivo Román
presentó ante el tribunal de instancia una demanda contra
el Secretario de Hacienda en la cual reclamó el referido
reintegro. Adujo, en síntesis, que tenía derecho al mismo
toda vez que el pago que recibió de su ex-patrono, el cual
excluyó de sus ingresos mediante la planilla enmendada, no
era un ingreso tributable sino una indemnización. En
oposición, el Secretario de Hacienda, representado por el
Departamento de Justicia, solicitó la desestimación de la
demanda bajo el fundamento de que no había emitido una
denegatoria final de reintegro y la señora Olivo Román no
había agotado los remedios administrativos. El foro de
instancia acogió el planteamiento del Secretario de
Hacienda y desestimó la demanda. Debido a ello, la señora
Olivo Román acudió al Tribunal de Apelaciones quien
confirmó tal dictamen. El foro apelativo intermedio
concluyó que no había culminado el trámite administrativo
sobre el reintegro toda vez que no se le había notificado a
la contribuyente, mediante correo certificado, la
determinación que ésta impugnaba.
Insatisfecha, la señora Olivo Román acude ante nos y
aduce que no existen remedios administrativos que agotar
ante el Departamento de Hacienda y que la notificación
hecha por el Negociado de Procesamiento de Planillas de
dicho Departamento es una determinación final de
denegatoria de reintegro. Acordamos expedir. El Procurador CC-2004-43 4
General compareció en representación del Secretario de
Hacienda y reiteró los planteamientos esbozados por este
último. Con el beneficio de las comparecencias de ambas
partes, resolvemos.
II
A
Para disponer del presente recurso es necesario, como
cuestión de umbral, acudir a la disposición del Código de
Rentas Internas de 1994 1 que regula las solicitudes de
reintegro por la vía judicial. La regla general sobre la
litigación de reintegros, contenida en la sección 6030 del
Código de Rentas Internas, preceptúa:
(a) Regla General - Si una reclamación de crédito o reintegro de cualquier contribución impuesta por este Subtítulo radicada por un contribuyente fuere denegada en todo o en parte por el Secretario, éste deberá notificar de ello al contribuyente por correo certificado, y el contribuyente podrá recurrir contra dicha denegatoria ante el Tribunal de Primera Instancia, radicando demanda en la forma provista por ley dentro de los 30 días siguientes a la fecha del depósito en el correo de dicha notificación. La no radicación de la demanda dentro del término aquí provisto privará al Tribunal de Primera Instancia de facultad para conocer del asunto.
[. . .]
(b) Limitación – No se considerará por el Tribunal de Primera Instancia recurso alguno para el crédito o reintegro de cualquier contribución impuesta por este Código a menos que exista una denegatoria por el Secretario de tal crédito o reintegro, notificada según se provee en el inciso (a). (Énfasis suplido). 13 L.P.R.A. sec. 8040.
1 13 L.P.R.A. secs. 8001 et seq. (en adelante Código de Rentas Internas). CC-2004-43 5
Igual proceder surge del artículo 2A (6) de la Ley Núm.
235 de 10 de mayo de 1949, según enmendada,2 el cual dispone
que cuando un contribuyente no estuviere conforme con una
determinación del Secretario de Hacienda negándose a
conceder un reintegro de cualquier contribución, podrá
presentar una demanda en el Tribunal Superior dentro del
término de treinta (30) días a partir de la fecha del
depósito en el correo de la notificación del Secretario.
Se desprende de las antes citadas disposiciones que el
procedimiento para solicitar un reintegro de contribuciones
se desdobla en dos etapas, a saber; fase administrativa y
fase judicial. La fase judicial requiere, como condición
esencial, que el proceso administrativo de reintegro haya
culminado con una denegatoria por parte del Secretario de
Hacienda, la cual deberá ser notificada al contribuyente por
correo certificado. Sin embargo, nos vemos precisados a
abordar una interrogante neurálgica al tema que nos ocupa y
cuya respuesta no surge de los referidos preceptos legales.
Esta es, para fines del procedimiento aludido, qué
constituye una denegatoria de reintegro por parte del
Secretario de Hacienda de la cual el contribuyente pueda
acudir en revisión al foro judicial. Por tanto, debemos
analizar el procedimiento administrativo aplicable a este
caso para determinar en qué momento se produce la
2 13 L.P.R.A. sec. 282A(6). CC-2004-43 6
determinación final del Secretario de Hacienda sobre el
reintegro solicitado.
B
La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme 3 fue
aprobada con el propósito de sistematizar y crear un cuerpo
de reglas mínimas que toda agencia deberá observar al
formular reglas y reglamentos y al llevar a cabo sus
procedimientos adjudicativos. 4 En ánimo de promover la
uniformidad entre las agencias, la LPAU sustituyó los
procedimientos administrativos que eran incompatibles con
sus preceptos y ordenó el manejo de tales asuntos de manera
consistente con sus disposiciones. Perfect Clearing v. Corp.
Centro Cardiovascular, res. el 16 de agosto de 2004, 2004
TSPR 138; Asoc. de Dueños Casas Parguera, Inc. v. Junta de
Planificación, 148 D.P.R. 307 (1999). No obstante, mediante
la Ley Núm. 18 de 30 de noviembre de 1990 (en adelante Ley
Núm. 18), la LPAU fue enmendada para adicionarle, entre
otras, ciertas disposiciones relativas a los procedimientos
adjudicativos celebrados ante el Departamento de Hacienda y
a la revisión judicial de las determinaciones de su
Secretario. Es decir, se proveyó un tratamiento
administrativo particular, aplicable exclusivamente a
determinadas acciones ejecutadas por el Secretario de
3 Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, 3 L.P.R.A. secs. 2101 et seq. (en adelante LPAU). 4 Exposición de Motivos de la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988. CC-2004-43 7
Hacienda. Así, pues, se enmendó la sección 3.1 de la LPAU
para incluir lo siguiente:
Los procedimientos relativos a los asuntos y actuaciones del Secretario de Hacienda con respecto a las leyes de rentas internas del Estado Libre Asociado de Puerto Rico se regirán por las siguientes normas:
(1) Un funcionario designado por el Secretario de Hacienda realizará una determinación preliminar;
(2) el contribuyente no conforme con la determinación preliminar solicitará una vista informal que presidirá un funcionario distinto al que realizó la determinación preliminar. Este realizará la determinación final por delegación del Secretario de Hacienda. (Énfasis suplido). 3 L.P.R.A. sec. 2151.
Igualmente, se modificó la sección 4.1 del mismo cuerpo
legal para particularizar las disposiciones referentes a la
revisión judicial de aquellas órdenes, resoluciones y
providencias dictadas por el Secretario de Hacienda con
relación a las leyes de rentas internas del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico. 3 L.P.R.A. sec. 2171. Así, se
dispuso que estas determinaciones del Secretario de Hacienda
serían revisadas mediante la presentación de una demanda y
la celebración de un juicio de novo, ante la sala con
competencia del Tribunal de Primera Instancia. Id.
Las mencionadas enmiendas fueron el resultado de la
inquietud legislativa por aclarar la duda que imperó entre
la ciudadanía luego de la aprobación de la LPAU en 1988.
Véase Caribbean Petroleum Co. v. Depto. Hacienda, 134 D.P.R.
861 (1993). Esto se debió a que, originalmente, las
disposiciones de dicha pieza legislativa no se ajustaban a CC-2004-43 8
la naturaleza de los procedimientos llevados a cabo ante el
Departamento de Hacienda respecto a varias leyes de rentas
internas, creando incertidumbre sobre los trámites que
debían seguirse ante dicho departamento. Así se deriva del
historial legislativo de la Ley Núm. 18, y en particular, de
la postura presentada por el Departamento de Hacienda ante
las Comisiones de Gobierno de la Cámara de Representes y del
Senado del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, la cual
transcribimos en lo pertinente:
El Departamento de Hacienda entiende que las disposiciones del Capítulo III de la Ley de Procedimiento, dan margen a que se interprete que los procedimientos de adjudicación, formales e informales, que el Departamento de Hacienda realiza al amparo de las leyes fiscales que éste administra, tiene que cumplir con los requisitos de dicho Capítulo. [. . .] Resulta pertinente señalar que la Ley de Contribuciones sobre Ingresos, [así como otras leyes fiscales] proveen específicamente los procedimientos administrativos que tienen a su disposición un contribuyente para objetar las deficiencias o denegatorias de reintegro que lleva a cabo el Secretario de Hacienda y que le son notificados [sic] al contribuyente. En virtud de estas leyes especiales el contribuyente tiene derecho a ser oído. Primero, informalmente por la persona que está llevando a cabo la investigación correspondiente, y luego, en una vista administrativa por un funcionario distinto al que determinó la deficiencia.
Posteriormente, si el contribuyente no estuviere de acuerdo con la determinación final a que llegó el funcionario que presidió la vista o que denegó el reintegro solicitado, estas leyes especiales le conceden el derecho de recurrir, mediante una demanda, ante el Tribunal Superior para que éste evalúe el caso en sus méritos y determine la CC-2004-43 9
corrección de la actuación del Secretario.5 (Énfasis nuestro y citas omitidas).
En vista de esta posición, la cual fue acogida por
nuestra Asamblea Legislativa, se incorporaron las referidas
enmiendas a la LPAU “con el objetivo de continuar con la
práctica anterior del Departamento de Hacienda de ventilar
estos asuntos de forma informal, para conveniencia y
economía tanto del contribuyente como del Departamento”.6
Cónsono con el esquema procesal introducido en la LPAU,
una solicitud de reintegro de contribuciones sobre ingresos
tiene que presentarse, en primera instancia, ante el
Secretario de Hacienda. 7 Dicha solicitud será considerada
por un funcionario del Departamento de Hacienda, quien
evaluará la misma por designación del Secretario, aplicará
las secciones del Código de Rentas Internas atinentes al
5 Informe del Departamento de Hacienda presentado el 28 de septiembre de 1990 ante las Comisiones de Gobierno de la Cámara de Representantes y del Senado del Estado Libre Asociado de Puerto Rico sobre el P. de la C. 1120 y el P. del S. 913, págs. 2-3. 6 Informe de la Comisión de Gobierno de la Cámara de Representantes sobre el P. de la C. 1120 de 23 de octubre de 1990, pág.12. 7 Conforme a la sec. 3322-3(a) del Reglamento de Contribuciones sobre Ingresos, según enmendado, Reglamento Núm. 0457, radicado el 28 de septiembre de 1957, el contribuyente puede reclamar un reintegro mediante la presentación de la Forma 452, la Forma 480, la Forma 480A o mediante una planilla enmendada, en la Colecturía de Rentas Internas o ante el Negociado de Contribuciones Sobre Ingresos. Además, deberá expresar en detalle cada fundamento por el cual se reclama el reintegro, y los hechos suficientes para informar al Secretario el fundamento exacto del mismo. Sec. 3322-3(b). CC-2004-43 10
reintegro, 8 y emitirá una determinación preliminar sobre el
asunto, la cual deberá notificarse al contribuyente. En caso
de que este último no estuviere conforme con la
determinación inicial del Departamento de Hacienda, tiene
derecho a solicitar la celebración de una vista informal
ante un funcionario distinto al que intervino inicialmente.
Este funcionario emitirá un nuevo dictamen que constituirá
la determinación final del Secretario de Hacienda, el cual
será notificado al contribuyente mediante correo
certificado. Culminado dicho procedimiento, se dará paso a
la fase judicial de la reclamación de reintegro mediante la
presentación de la demanda correspondiente, en aquellos
casos en que el contribuyente esté insatisfecho con esta
determinación final. En conclusión, en ausencia de alguno de
estos trámites administrativos, la reclamación judicial del
contribuyente sobre el reintegro será prematura por virtud
de la sección 6030(b) del Código de Rentas Internas, supra,
y de la sección 3.1(a) de la LPAU, supra.
Vista la normativa expuesta, veamos los hechos
particulares ante nos.
III
Se desprende del expediente que la señora Olivo Román
presentó una planilla de contribuciones sobre ingresos
enmendada para el año 2000. Mediante ésta, la contribuyente
8 13 L.P.R.A. secs. 8030 y 8031. CC-2004-43 11
redujo quince mil dólares ($15,000.00) de la partida
previamente informada como sueldos, comisiones, concesiones
y propinas, bajo el fundamento de que esa suma de dinero
correspondía a una indemnización y, a su entender, no
constituía ingreso tributable. Dicha reducción de ingresos
produjo un reintegro de contribuciones, el cual surgía de
la planilla enmendada. Dado que la sec. 3322-3(a) del
Reglamento de Contribuciones sobre Ingresos, supra, permite
reclamar un reintegro de contribuciones mediante la
presentación de una planilla enmendada, procedía que el
Departamento de Hacienda atendiera el asunto a través del
procedimiento administrativo aplicable a tales solicitudes.
Luego de considerar la información aludida, el
Negociado de Procesamiento de Planillas del Departamento de
Hacienda notificó a la señora Olivo Román “que su planilla
enmendada no [procedía]; ya que los ingresos que disminuye
son tributables en su totalidad”. Además, informó ciertos
números telefónicos mediante los cuales ésta podía
comunicarse con el funcionario que suscribió la
notificación, en caso de dudas. De dicha determinación
acudió al foro de instancia la señora Olivo Román mediante
la presentación de la demanda del epígrafe.
Es nuestra opinión que, aun cuando la señora Olivo
Román tenía derecho a revisar la determinación del
Secretario de Hacienda mediante la presentación de una
demanda, la misma no procedía en esta etapa de los CC-2004-43 12
procedimientos toda vez que la notificación aludida
constituye una determinación preliminar de dicha agencia.
Era menester continuar con el cauce administrativo hasta
que se produjera la determinación final del Secretario de
Hacienda. Es decir, la señora Olivo Román debía solicitar
una vista informal ante otro funcionario del Departamento
de Hacienda para que éste, luego de escuchar sus
argumentos, emitiera la resolución final. Una vez se
notificara dicha determinación por correo certificado, con
las debidas advertencias del derecho a presentar demanda
dentro de los próximos treinta (30) días, se entendía
culminada la fase administrativa de la solicitud de
reintegro. Con ello, además, se daba paso a la fase
judicial de dicha solicitud mediante la oportuna
presentación de una demanda a esos efectos.
La señora Olivo Román arguye que, según surge del
texto de la notificación del Negociado de Procesamiento de
Planillas, ésta era la determinación final del Secretario
de Hacienda sobre el reintegro. Aun cuando entendemos que
la terminología utilizada por el Departamento de Hacienda
en dicha notificación pudo haber inducido a la señora Olivo
Román a creer que se trataba de una determinación final, lo
cierto es que este error no confirió jurisdicción al foro
judicial. La revisión judicial de las determinaciones
administrativas no puede depender del nombre con el cual se
cataloguen estas últimas, sino de que las mismas CC-2004-43 13
representen la posición final de la agencia tras la
culminación del trámite administrativo disponible. De lo
contrario, el procedimiento administrativo sucumbiría ante
los errores de forma de la agencia.
En resumen, la señora Olivo Román debe agotar el
procedimiento administrativo hasta tanto se produzca la
reintegro de contribuciones solicitado por ésta. Una vez
culminen los procedimientos administrativos sobre el
mencionado reintegro, la señora Olivo Román conserva su
derecho de cuestionar ante el Tribunal de Primera Instancia
la determinación final del Secretario de Hacienda.
Sin embargo, lo anterior no dispone completamente del
asunto que nos ocupa, pues no podemos abstraernos del hecho
de que el Departamento de Hacienda no advirtió
adecuadamente los derechos y procedimientos disponibles
ante dicha agencia mediante la aludida notificación,
omisión que abonó al proceder de la señora Olivo Román. El
presente pleito pudo haberse evitado si el Departamento de
Hacienda hubiera advertido en su notificación el trámite
administrativo que debió proseguir la señora Olivo Román, y
los derechos que le asistían, antes de entablar la
reclamación judicial sobre reintegro.
Cabe señalar que los derechos provistos por estatuto
forman parte del debido proceso de ley. Así lo hemos CC-2004-43 14
reconocido, por ejemplo, con el derecho a solicitar la
revisión judicial de las decisiones administrativas. Colón
Torres v. A.A.A., 143 D.P.R. 119 (1997). Como tales, estos
derechos deben ser notificados propiamente a las partes.
Reiteradamente, hemos expresado que la falta de una
notificación adecuada puede impedir que las partes procuren
los remedios que tienen a su disposición, enervando con
ello las garantías del debido proceso de ley. Rio
Construction v. Mun. de Caguas, res. el 25 de octubre de
2001, 2001 TSPR 143; Mun. de Caguas v. AT&T Wireless PCS,
Inc., res. el 18 de junio de 2001, 2001 TSPR 93; Punta de
Arena v. Junta de Subastas, res. el 30 de marzo de 2001,
2001 TSPR 41; Falcón Padilla v. Maldonado Quirós, 138
D.P.R. 983 (1995).
Es decir, el deber de notificar a las partes una
determinación administrativa de manera adecuada y completa
no constituye un mero requisito. Rio Construction v. Mun.
de Caguas, supra. La notificación insuficiente puede traer
consigo consecuencias adversas a la sana administración de
la justicia, además de que puede demorar innecesariamente
los procedimientos administrativos y, posteriormente, los
judiciales.
En vista de lo previamente discutido, el contribuyente
tiene derecho, por mandato expreso de la sección 3.1 de la
LPAU, a una vista informal ante un funcionario del
Departamento de Hacienda distinto al que realizó la CC-2004-43 15
determinación preliminar sobre su solicitud de reintegro,
si no está conforme con tal dictamen. 9 Dicha vista informal
forma parte del debido proceso de ley del contribuyente, y
como tal, el Departamento de Hacienda debe advertir la
disponibilidad de la vista informal en notificaciones como
la que originó el caso de autos. A consecuencia de ello, a
partir de esta decisión, la mencionada agencia no sólo
viene obligada a notificar al contribuyente la
determinación preliminar sobre el reintegro de manera que
éste determine si está o no conforme con la misma, sino que
además debe advertirle los derechos que le asisten al
culminar esa etapa procesal de forma tal que pueda
beneficiarse de los remedios que tiene disponibles, en caso
de que no esté satisfecho con la determinación preliminar.
Sólo así la referida notificación cumpliría con el rigor
del debido proceso de ley.
IV
Por los fundamentos que anteceden, se confirma la
sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones. Se
devuelve el caso al Departamento de Hacienda para la
continuación de los procedimientos administrativos de forma
consistente con lo aquí resuelto.
Se dictará Sentencia de conformidad.
Federico Hernández Denton Juez Presidente
9 3 L.P.R.A. sec. 2151(a). EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte integral de la presente, se confirma la sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones. Se devuelve el caso al Departamento de Hacienda para la continuación de los procedimientos administrativos de forma consistente con lo aquí resuelto.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo